BVerwG v. 20.05.1987: Eintragungen in das Verkehrszentralregister sind keine Verwaltungsakte

Eintragungen in das Verkehrszentralregister sind keine Verwaltungsakte.

Siehe auch Verkehrszentralregister - VZR und Das Punktsystem - Fahreignungs-Bewertungssystem


Aus den Entscheidungsgründen:

"... Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 VwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechtes trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die Erfassung und Eintragung im Verkehrszentralregister ist weder eine "Regelung" noch eine Maßnahme mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen.

Eine "Regelung" ist dann anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. statt vieler BVerwGE 55, 280/285 und Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 9. Aufl. 1974, S. 380 f., jeweils mit weiteren Nachweisen). Die Eintragung im Verkehrszentralregister löst in diesem Sinne keine unmittelbaren Rechtsfolgen für den Verkehrsteilnehmer aus. Mit der Erfassung und Sammlung der nach den §§ 28, 28 a StVG i.V.m. § 13 StVZO einzutragenden Entscheidungen der Verwaltungsbehörden und Gerichte wird lediglich eine Tatsachengrundlage zur Vorbereitung neuerlicher Entscheidungen dieser Stellen geschaffen. Im einzelnen ergibt sich das aus den folgenden Erwägungen:

Das Oberverwaltungsgericht sieht ein Regelungselement bereits in dem Umstand, dass dem Realakt der Eintragung die bewertende Entscheidung des Kraftfahrt-Bundesamtes vorausgehe, ob es sich um einen erfassungsfähigen Vorgang handelt. Dieser Ausgangsüberlegung kann schon im Ansatz nicht gefolgt werden, weil Verwaltungshandeln häufig rechtlich determiniert ist und die einer Maßnahme vorausgehende Prüfung der Rechtslage noch nichts über deren Einordnung in den Katalog der Handlungsformen aussagt. Abgesehen davon hat das Kraftfahrt-Bundesamt hier ohnehin nur eine eingeschränkte Prüfungsbefugnis. Welche Entscheidungen in das Verkehrszentralregister einzutragen sind, regelt abschließend die auf § 28 StVG beruhende Vorschrift des § 13 StVZO. Ob deren Voraussetzungen gegeben sind, entscheidet die Behörde, die gemäß § 13 b Abs. 2 StVZO zur Mitteilung der Entscheidungen verpflichtet ist. Das Kraftfahrt-Bundesamt muss grundsätzlich die ihm zugehenden Mitteilungen in das Register aufnehmen (vgl. § 13 b Abs. 1 Satz 1 StVZO). Insbesondere darf es weder die Tatsache des Erlasses noch die Unanfechtbarkeit oder gar die inhaltliche Richtigkeit der mitgeteilten Entscheidungen überprüfen. Die Nachprüfung beschränkt sich, wie der Beklagte zutreffend hervorhebt, auf eine Kontrolle der formalen Eintragungsvoraussetzungen, also z.B. darauf, ob es sich überhaupt um eine im Katalog des § 13 StVZO aufgeführte erfassungsfähige Entscheidung handelt, ob ein Rechts- oder Bestandskraftvermerk vorhanden ist, ob die Angaben zur Person vollständig sind u.ä. mehr. Aus einer Kontrolltätigkeit dieser Art lässt sich nicht der Schluss ableiten, dass dadurch eine auf die Rechtsfolge der Erfassung gerichtete verbindliche und durch Eintragung vollzogene Entscheidung getroffen wird.

Die Eintragung ihrerseits erzeugt ebenfalls keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Das Verkehrszentralregister wurde als zentrale Sammel- und Auskunftsstelle über verkehrsrechtliche Entscheidungen und sonst erhebliche Vorgänge auf dem Gebiet des Straßenverkehrsrechtes geschaffen, um den in § 30 Abs. 2 Satz 1 StVG genannten Stellen die notwendigen Informationen zur Erfüllung ihrer im Absatz 1 dieser Vorschrift angeführten Aufgaben liefern zu können (vgl. BVerwGE 51, 359/368 f.). Beispielhaft sei auf die Bestimmung des § 13 c Satz 1 StVZO hingewiesen, nach der u.a. vor Erteilung einer Fahrerlaubnis die Verwaltungsbehörde beim Kraftfahrt-Bundesamt anzufragen hat, ob Nachteiliges über den Antragsteller bekannt ist. Mit der zentralen Registrierung dieser Informationen wird die Arbeit der nach § 30 StVG auskunftsberechtigten und der nach § 30 a StVG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 28. Januar 1987 (BGBl. I S. 486) abrufberechtigten Stellen lediglich in tatsächlicher Hinsicht erleichtert. Rechtsfolgen können sich erst aus den Entscheidungen ergeben, die diese Stellen, wenn auch möglicherweise gestützt auf das Ergebnis der eingeholten Auskünfte, in eigener Verantwortung treffen. Das gilt auch für das im Berufungsurteil erwähnte, in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 15 b StVZO (VkBl. 1974, 38) näher geregelte sogenannte Punktesystem. Das Kraftfahrt-Bundesamt hat aufgrund der erfassten Entscheidungen den Punktestand eines Kraftfahrzeugführers zu ermitteln und von bestimmten Schwellenwerten an die zuständigen Straßenverkehrsbehörden davon zu unterrichten. Erst diese Behörden entscheiden, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen gegen den Fahrerlaubnisinhaber zu ergreifen sind; dabei müssen sie auch die Richtigkeit der Punktewertung eigenständig überprüfen.

Ferner kommt der Eintragung ins Verkehrszentralregister keine Tatbestandswirkung in dem Sinne zu, dass Behörden und Gerichte an den vom Kraftfahrt-Bundesamt mitgeteilten Inhalt der Entscheidungen gebunden wären. Eine solche Wirkung kann nur von den erfassten Entscheidungen selbst ausgehen. Deshalb dürfen sich jene Stellen im Zweifel auch nicht auf die Auskünfte allein verlassen, sondern müssen die Akten über die den Eintragungen zugrundeliegenden Entscheidungen beiziehen (vgl. dazu § 30 Abs. 2 Satz 2 StVG). Auch der Hinweis des Berufungsgerichts auf die Einschränkung der Verwertbarkeit (§ 30 Abs. 1 StVG) und die Tilgungsregelung des § 29 StVG i.V.m. § 13 a StVZO führt nicht weiter; diese Vorschriften finden ihre Rechtfertigung ebenfalls erst durch die von der erfassten Entscheidung ausgehenden Wirkungen für künftige Maßnahmen und nicht durch die Tatsache der Eintragung als solche.

Auch der vom Oberverwaltungsgericht hervorgehobene Gesichtspunkt des Datenschutzes ist nicht geeignet, der Erfassung Regelungscharakter zu verleihen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 65, 1/41 ff.) schützt das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) den einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). In diese Rechtsstellung greift die Erfassung der in § 13 StVZO genannten Entscheidungen und Vorgänge zwar ein mit der Folge, dass die maßgebenden gesetzlichen Grundlagen den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten materiell- und verfahrensrechtlichen Anforderungen genügen müssen. Das Bestehen solcher verfassungsrechtlichen Bindungen ändert aber nichts daran, dass mit der Eintragung nichts im Sinne einer verbindlichen Rechtsfolge geregelt wird. Auch sonst kennt die Rechtsordnung zahlreiche Fälle, in denen durch schlichtes Verwaltungshandeln in Grundrechtsbereiche eingegriffen wird.

Aus dem zum Begriffsmerkmal der Regelung Ausgeführten folgt gleichzeitig, dass es der Eintragung auch an dem von § 35 Satz 1 VwVfG geforderten weiteren Merkmal der unmittelbaren Außenwirkung fehlt. Das Verkehrszentralregister ist eine Einrichtung für die auskunfts- oder abrufberechtigten Stellen der öffentlichen Verwaltung, d.h. die Tätigkeit des Kraftfahrt-Bundesamtes ist insoweit nicht darauf gerichtet, in die individuelle Rechtssphäre des Bürgers einzugreifen.

Die vorangegangenen Überlegungen werden durch die im StVG und in der StVZO geregelte konkrete Ausgestaltung des Erfassungs- und Eintragungsverfahrens bestätigt. Die maßgebenden Vorschriften enthalten keinen Hinweis darauf, dass die meldepflichtigen Stellen und das Kraftfahrt-Bundesamt die Anforderungen einzuhalten hätten, die nach dem VwVfG an ein Verwaltungsverfahren zu stellen sind, das auf den Erlass eines Verwaltungsaktes gerichtet ist (§ 9 VwVfG). Im Gegenteil, das Verfahren würde bei einer Zahl von nahezu 10 000 pro Arbeitstag eingehenden Meldungen praktisch undurchführbar, wenn die Betroffenen vor der Eintragung angehört und ihnen auf Verlangen Akteneinsicht gewährt werden müsste (§§ 28, 29 VwVfG), wenn ihnen ferner die Tatsache der Eintragung mit Begründung und Rechtsmittelbelehrung bekanntzugeben wäre (§§ 39, 41 VwVfG und § 56 VwGO). Gerade wegen der mit dieser Verfahrensweise verbundenen großen Schwierigkeiten im praktischen Verwaltungsvollzug hätte es für den Gesetz- und Verordnunggeber nahegelegen, spezielle, die allgemeinen Regeln ergänzende Verfahrensanforderungen zu erlassen, sofern er die Eintragung als Verwaltungsakt hätte ausgestalten wollen. Das gilt insbesondere für die Bekanntgabe der Eintragung der Betroffenen, die bei unterstellter Annahme eines Verwaltungsakts für deren Wirksamkeit notwendig wäre. Diese und andere aus der Einordnung als Verwaltungsakt zwingend folgende rechtliche Konsequenzen (z.B. Bestandskraft, aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln, vorläufiger Rechtsschutz nach Maßgabe des § 80 VwGO) machen deutlich, dass das hier zu beurteilende Eintragungsverfahren nicht auf die besondere Handlungsform des Verwaltungsaktes zugeschnitten ist.

Schließlich ist das vom Berufungsgericht angeführte Argument, die Eintragung müsse zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes als Verwaltungsakt angesehen werden, nicht stichhaltig. Unter der Geltung des Art. 19 Abs. 4 GG und der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel (§ 40 VwGO) ist die Möglichkeit, vor Gericht Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen zu suchen, nicht von der Rechtsnatur der angegriffenen Maßnahme und damit nicht von der zur Verfügung stehenden Klageart, sondern allein davon abhängig, ob sich der Betroffene auf eine Verletzung eigener Rechtspositionen berufen kann (vgl. BVerwGE 60, 144/148 m.w.N.). Unter diesen Voraussetzungen kann ein Betroffener, z.B. im Wege der allgemeinen Leistungs-, Unterlassungs- oder der Feststellungsklage, auch gegen eine hoheitliche Maßnahme ohne Verwaltungscharakter vorgehen. Ob solche Klagen gegenüber fehlerhaften Eintragungen im Verkehrszentralregister in Betracht kommen, etwa unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, braucht aus Anlass dieses Rechtsstreits nicht entschieden zu werden. Ebenso kann die Frage offenbleiben, ob die Entscheidung des Kraftfahrt-Bundesamtes oder der sonst für die Tilgungsanordnung zuständigen Behörde (vgl. § 13 a Abs. 4 StVZO), mit der ein Antrag auf Entfernung einer Eintragung abgelehnt wird, ein Verwaltungsakt ist (so OVG Lüneburg, NJW 1979, 563; zur Tilgung eines Strafvermerks im Strafregister vgl. auch das Urteil des Senats vom 27. Mai 1960 - BVerwG 7 C 150.59 - DÖV 1960, 716 und den Beschluss des Senats vom 14. Juli 1960 - BVerwG 7 C 95.58 - DVBl. 1960, 779). Jedenfalls ist gegen die Verwertung unrichtiger Eintragungen in derselben Weise ausreichender Rechtsschutz gegeben wie sonst gegenüber der Heranziehung fehlerhafter Entscheidungsgrundlagen in gerichtlichen oder behördlichen Verfahren. Der Betroffene kann schon vor Ergehen der Entscheidung, etwa im Rahmen der Anhörung, auf eine Nichtberücksichtigung der Eintragung hinwirken oder, wenn dies ohne Erfolg bleibt, diesen Fehler im Rahmen des förmlichen Rechtsbehelfs gegen die ergangene Entscheidung rügen. Gerade weil die Eintragung in das Verkehrszentralregister keine Tatbestandswirkung besitzt, sind Gerichte und Behörden verpflichtet, solchen Rügen nachzugehen und fehlerhafte Eintragungen gegebenenfalls unberücksichtigt zu lassen. ..."