VGH München v. 09.02.2005: Zum Verhalten der Fahrerlaubnisbehörde bei finanziellem Engpass des Betroffenen hinsichtlich der MPU-Gebühr

Weist der Adressat einer rechtmäßigen Aufforderung nach § 11 Abs 2 bis 6 FeV nach, dass er die Forderung der Behörde aus finanziellen Gründen nicht erfüllen kann, so darf die Behörde aus der nicht fristgemäßen Beibringung des Gutachtens nicht nach § 11 Abs 8 FeV ohne weiteres auf seine mangelnde Fahreignung schließen. Sie hat vielmehr im Rahmen der ihr eröffneten Ermessensspielräume nach einem sachgerechten Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Verkehrssicherheit und der wirtschaftlichen Lage des Betroffenen zu suchen.

Siehe auch Stichwörter zum Thema medizinisch-psychologische Untersuchung (MPU)


Aus den Entscheidungsgründen:

"... b) Offen ist der Ausgang des Widerspruchsverfahrens derzeit ferner deshalb, weil der Antragsteller zum Ausdruck gebracht hat, dass er grundsätzlich bereit ist, das vom Landratsamt verlangte Gutachten beizubringen, er sich an der Erfüllung dieser Forderung jedoch aus finanziellen Gründen gehindert sehe, und das Landratsamt dieses Vorbringen in ermessensfehlerhafter Weise unberücksichtigt gelassen hat.

Die Fahrerlaubnisbehörde ist grundsätzlich zwar auch dann nicht gehindert, aus der Nichtbeibringung eines zu Recht angeforderten Eignungsgutachtens negative Schlüsse zu ziehen, wenn die Gutachtensstelle den Antrag des Betroffenen, die Kosten des Gutachtens aus finanziellen Gründen in Raten zu zahlen, abgelehnt hat (vgl. BVerwG vom 12.3.1985 BVerwGE 71, 93/98 f.; BVerwG vom 13.11.1997 BayVBl 1998, 634/635; BayVGH vom 29.6.1999 BayVBl 2000, 48/51; VG Sigmaringen vom 11.9.2001, Az. 4 K 1004/01, zit. nach juris). Denn das Gesetz mutet dem Inhaber einer Fahrerlaubnis, dem gegenüber eine rechtmäßige Anordnung ergeht, ein Gutachten im Sinne von § 11 Abs. 2 bis 6 FeV vorzulegen, zu, die damit einhergehenden Kosten ebenso zu tragen wie die Aufwendungen, die zum verkehrssicheren Führen eines Kraftfahrzeugs notwendig sind (BVerwG vom 12.3.1985, a.a.O., S. 98). Nicht zweifelhaft ist auch, dass das Landratsamt, gestützt auf § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV, vom Antragsteller zu Recht verlangt hat, ein medizinisch-psychologisches Gutachten erstellen zu lassen. Denn wer - wie der Antragsteller - mehrfach Kraftfahrzeuge im Straßenverkehr geführt hat, für die der vorgeschriebene Haftpflichtversicherungsschutz nicht besteht, hat damit einen Mangel an Verantwortungsbewusstsein erkennen lassen, der seine charakterliche Eignung, am motorisierten Straßenverkehr teilzunehmen, in Frage stellen kann (BVerwG vom 12.3.1985, a.a.O., S. 95). Andererseits rechtfertigen es Rechtsverstöße von der Zahl und der Art, wie sie der Antragsteller begangen hat, wohl noch nicht, seine Ungeeignetheit im Sinne von § 11 Abs. 7 FeV auch ohne Begutachtung als erwiesen anzusehen (vgl. auch dazu BVerwG vom 12.3.1985, a..a.O., S. 95 in Bezug auf die Fallgestaltung, dass der Betroffene innerhalb eines mehrjährigen Zeitraums zwei Straftaten nach §§ 1, 6 PflVG sowie zwei weitere verkehrsrechtliche Ordnungswidrigkeiten begangen hat). Zwar häufen sich beim Antragsteller seit 2003 die Verstöße gegen straßenverkehrsrechtliche Bestimmungen. Andererseits darf nicht unberücksichtigt bleiben, dass sein Führungszeugnis am 19. März 2003 noch keine Eintragungen aufwies, und er nach derzeit nicht widerlegbarer Einlassung seit 1986 bis 2003 - abgesehen von dem rechtswidrigen Überholvorgang im Jahr 2001 - unbeanstandet am Straßenverkehr teilgenommen hat. In einer derartigen Konstellation kann auf eine sachverständige Exploration der Umstände, die den Betroffenen innerhalb kurzer Zeit derart auffällig werden ließen, und auf eine darauf aufbauende Prognose, ob (und bejahendenfalls welche) nachteiligen Folgen sich aus dem fortbestehenden Besitz der Fahrerlaubnis durch ihn ergeben könnten, nicht verzichtet werden.

Ungeachtet der Rechtmäßigkeit der Aufforderung, die das Landratsamt am 1. April 2004 an den Antragsteller gerichtet hat, erscheint es nicht zweifelsfrei, ob die Behörde aus der Nichtvorlage des Gutachtens gemäß § 11 Abs. 8 FeV auf die Nichteignung des Betroffenen schließen durfte. Denn diese Regelung beruht auf der Überlegung, dass bei grundloser Weigerung die Vermutung berechtigt ist, der Betroffene wolle einen ihm bekannten Eignungsmangel verbergen (Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 37. Aufl. 2003, RdNr. 22 zu § 11 FeV). Dieser Schluss aber ist dann nicht ohne weiteres gerechtfertigt, wenn der Betroffene sich zu der Begutachtung bereit erklärt, gleichzeitig jedoch auf sein wirtschaftliches Unvermögen verweist, die damit einhergehenden Kosten zu begleichen (Hentschel, a.a.O., RdNr. 23 zu § 11 FeV). Bereits das Bundesverwaltungsgericht ging im Urteil vom 12. März 1985 (a.a.O., S. 98) davon aus, dem Adressaten der Aufforderung, ein Fahreignungsgutachten beizubringen, könne „unter ganz bestimmten Umständen“ zugebilligt werden, sich auf mangelnde finanzielle Leistungsfähigkeit zu berufen. Die Beibringungslast, die die Rechtsordnung dem Betroffenen auferlegt, bezieht sich allerdings nicht nur auf das Gutachten selbst, sondern umfasst auch die Tatsachen, die die Zahlung der Kosten des Gutachtens als nicht zumutbar erscheinen lassen (BVerwG vom 12.3.1985, ebenda); kommt der Fahrerlaubnisinhaber dieser Darlegungslast nicht nach, kann von einer grundlosen Weigerung, sich begutachten zu lassen, ausgegangen und die Nichteignung zum Führen von Kraftfahrzeugen als erwiesen angesehen werden (BVerwG vom 12.3.1985, ebenda). Insbesondere genügt es nicht, die Ablehnung eines Ratenzahlungsantrags durch eine für die Gutachtenserstellung in Frage kommende Institution tatenlos hinzunehmen; von einem Fahrerlaubnisinhaber in einer solchen Situation ist vielmehr zu erwarten, dass er bei der Gutachtensstelle oder bei der Straßenverkehrsbehörde um eine Begründung der ablehnenden Entscheidung nachsucht oder in sonstiger Weise gegen die Entscheidung vorstellig wird (BVerwG vom 12.3.1985, ebenda).

Dieser Darlegungslast ist der Antragsteller in rechtskonformer Weise nachgekommen. Er hat alsbald nach dem Zugang der Aufforderung vom 1. April 2004 zwar widerwillig, letztlich aber doch hinreichend deutlich zu erkennen gegeben, dass er sich einer Begutachtung unterziehen würde, wenn entweder die öffentliche Hand die damit einhergehenden Kosten übernähme oder die Beibringungsfrist bis zum 30. September 2004 verlängert würde (vgl. sein Schreiben an das Landratsamt vom 21.4.2004). Gerade die Bitte um eine Fristverlängerung, verbunden mit dem Hinweis auf eine sich ab dem 1. Juli 2004 ggf. eröffnende Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, lässt kaum einen anderen Schluss als den auf seine Bereitschaft zu, sich der geforderten Untersuchung zu unterziehen, sobald die Kostenfrage gelöst sei. Diese bereits vor dem Erlass des Bescheids vom 5. Juli 2004 bekundete grundsätzliche Bereitschaft, dem behördlichen Verlangen nachzukommen, hat der Antragsteller in seinen Schreiben an das Landratsamt vom 8. und 9. Juli 2004 bekräftigt. Im Widerspruchsschriftsatz vom 19. Juli 2004 wurde sodann sogar eine bestimmte Stelle benannt, von der er sich untersuchen lassen wolle, und die Bitte geäußert, die Begutachtung im Widerspruchsverfahren nachholen zu dürfen. Im Beschwerdeverfahren hat der Antragsteller diese Haltung bekräftigt; die Erfüllung der behördlichen Forderung scheitere lediglich an Kostengesichtspunkten (vgl. die beiden letzten Absätze auf Seite 2 des Schriftsatzes seines Bevollmächtigten vom 10.9.2004). Da die Behörde einen mit Anfechtungsrechtsbehelfen angegriffenen, belastenden Verwaltungsakt bis zum Abschluss des Widerspruchsverfahrens unter Kontrolle halten und auf bis dahin eintretende neue Entwicklungen in sachgerechter Weise reagieren muss, sind auch derartige, erst nach Bescheidserlass abgegebene Erklärungen nicht unbeachtlich (vgl. zur Rechtserheblichkeit sogar von erst im Berufungsverfahren nach ursprünglich verweigerter Befolgung einer Gutachtensaufforderung beigebrachten Erkenntnisquellen BayVGH vom 30.11.1998 NZV 1999, 183).

Wenn sich der Antragsteller außerdem - und sogar mit Vorrang - gegen die Rechtmäßigkeit der Aufforderung vom 1. April 2004 wandte, so steht das der Glaubwürdigkeit seiner Bereitschaft, dem Verlangen des Landratsamts nach Überwindung der Kostenproblematik nachzukommen, nicht entgegen: Es ist dem Adressaten einer behördlichen Erklärung von der Art, wie sie am 1. April 2004 an den Antragsteller gerichtet wurde, nicht verwehrt, primär deren Rechtswidrigkeit geltend zu machen, gleichzeitig aber zu bekunden, er werde - unter Aufrechterhaltung des eigenen abweichenden Standpunkts - dem Verlangen der Behörde zur Vermeidung von Rechtsnachteilen nachkommen.

In Übereinstimmung mit den Vorgaben der Rechtsprechung (vgl. neben BVerwG vom 12.3.1985, a.a.O., S. 98, auch BayVGH vom 29.6.1999, a.a.O, S. 51; VG Sigmaringen, a.a.O., RdNr. 57 in der juris-Aufbereitung) hat sich der Antragsteller auch keineswegs darauf beschränkt, sein finanzielles Unvermögen lediglich zu behaupten; dem Schreiben an das Landratsamt vom 21. April 2004 hat er vielmehr die Ablichtung eines aktuellen Bescheids über die Bewilligung von Arbeitslosenhilfe beigefügt. Angesichts der geringen Höhe der Leistungen, die ihm danach zuflossen, in Verbindung mit den Angaben des Vollziehungsbeamten des Finanzamtes E., denen zufolge eine Beitreibung beim Antragsteller aussichtslos ist, muss es derzeit als glaubhaft gemacht angesehen werden, dass er nicht in der Lage ist, die Kosten einer Begutachtung nach § 11 Abs. 3 FeV aufzubringen.

Weist der Adressat einer rechtmäßigen Aufforderung nach § 11 Abs. 2 bis 6 FeV nach, dass er die Forderung der Behörde aus finanziellen Gründen nicht erfüllen kann, so ist die Behörde deswegen nicht gezwungen, eine Person, an deren Fahreignung Zweifel bestehen, weiterhin im Besitz der Fahrerlaubnis zu belassen. Vielmehr hat sie nach pflichtgemäßem Ermessen darüber zu befinden, in welcher Weise sie diesem Hinderungsgrund Rechnung trägt.

Einen möglichen, rechtskonformen Lösungsweg hat der Antragsteller in seinem Schreiben an das Landratsamt vom 21. April 2004 in Gestalt der von ihm erbetenen Fristverlängerung selbst aufgezeigt. Da die Bemessung der Frist, die dem Betroffenen nach § 11 Abs. 6 Satz 2 FeV bei einer Gutachtensanforderung zu setzen ist, im Ermessen der Behörde steht, hätte von Rechts wegen kein Hinderungsgrund bestanden, diesem Verlangen zu entsprechen. Anlass, in eine dahingehende Prüfung einzutreten, bestand umso mehr, als der Antragsteller angegeben hatte, ab dem 1. Juli 2004 eventuell eine Beschäftigung aufnehmen zu können; bei einer Verwirklichung dieser Absicht wären ihm u. U. Mittel zugeflossen, aus denen er die Entgeltforderung der Gutachtensstelle hätte bestreiten können. Wenn das Landratsamt im Bescheid vom 5. Juli 2004 demgegenüber apodiktisch darauf verwies, auf finanzielle, berufliche und private Belange dürfe im Interesse der Verkehrssicherheit bei einem Entzug der Fahrerlaubnis und bei einer Überprüfung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen keine Rücksicht genommen werden, so wird hierbei verkannt, dass die Rechtsprechung, sofern der Fahrerlaubnisinhaber seiner Darlegungslast hinsichtlich einschlägiger Hinderungsgründe ausreichend nachkommt, eine Berücksichtigung solcher Besonderheiten des Einzelfalles durchaus zulässt; der im Rechtsstaatsprinzip - und damit im Verfassungsrecht (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) - wurzelnde Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gebietet es sogar, im Rahmen des behördlichen Ermessens nach einem sachgerechten Ausgleich zwischen den Erfordernissen der Verkehrssicherheit und einer wirtschaftlichen Zwangslage zu suchen, vor die sich ein Einzelner gestellt sieht.

Eine weitere Möglichkeit, derartigen Fallgestaltungen Rechnung zu tragen, bot im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung u. U. § 30 BSHG. Da der Antragsteller vorgetragen hat, er benötige die Fahrerlaubnis im Hinblick auf die zum 1. Juli 2004 beabsichtigte Gründung einer „Ich-AG“, hätte bei pflichtgemäßer Verfahrensgestaltung Anlass bestanden, zu prüfen, ob die Kosten der geforderten Begutachtung, gestützt auf diese Vorschrift, ganz oder zum Teil aus öffentlichen Mitteln übernommen werden können. Dies gilt umso mehr, als § 30 BSHG ggf. sogar die Beschaffung eines Fahrzeugs rechtfertigte, um dem Betroffenen das Erreichen einer Arbeitsstelle zu ermöglichen (Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG, 15. Aufl. 1997, RdNr. 7 zu § 30); die (anteilige) Übernahme der - zumeist weitaus niedrigeren - Kosten einer medizinisch-psychologischen Untersuchung wäre deshalb durch diese Bestimmung mithin erst recht gedeckt gewesen. Selbst des Nachweises, dass bei fortdauernder Arbeitslosigkeit des Antragstellers mit seinem Abgleiten in die Sozialhilfebedürftigkeit zu rechnen gewesen wäre (§ 30 Abs. 2 BSHG), hätte es nicht zwingend bedurft; nach pflichtgemäßem Ermessen konnte ein Sozialhilfeträger auch in anderen Fällen Leistungen nach dieser Vorschrift gewähren (Schellhorn/Jirasek/Seipp, a.a.O., RdNr. 9 zu § 30).

Ein ähnlich weites Ermessen, wie es seinerzeit § 30 BSHG eröffnete, räumt heute § 73 SGB-XII dem Sozialhilfeträger ein. Ob eine (partielle) Übernahme der Kosten der geforderten Begutachtung nach dieser Norm (oder anderen Bestimmungen des Sozialrechts) in Betracht kommt, entzieht sich einer Beantwortung im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes; desgleichen ist es den Gerichten verwehrt, das der Verwaltung insoweit eingeräumte Ermessen über das Ob und das Wie einer Hilfegewährung zu präjudizieren. Festzuhalten ist in vorliegendem Zusammenhang lediglich, dass der Antragsgegner von den aufgezeigten Möglichkeiten der Problembewältigung bisher nicht Gebrauch gemacht hat. Sollte dieses Defizit auch im anhängigen Widerspruchsverfahren nicht ausgeräumt werden, ist damit zu rechnen, dass die getroffene Entscheidung in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren u. U. keinen Bestand haben könnte. Denn in einem Verwaltungsverfahren, das den Entzug einer Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, wirkt es sich, sofern der Erlaubnisinhaber alles getan hat, was im Rahmen seiner Mitwirkungsobliegenheit füglicherweise von ihm verlangt werden kann, zu Lasten der öffentlichen Gewalt aus, wenn sich die Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG bzw. des § 46 Abs. 1 FeV nicht nachweisen lassen (vgl. in diesem Sinne auch Hentschel, a.a.O., RdNr. 23 zu § 11 FeV).

2. Im Rahmen der Interessenabwägung fällt ins Gewicht, dass der Antragsteller im Anschluss an die streitgegenständliche Verwaltungsentscheidung Verhaltensweisen an den Tag gelegt hat, angesichts derer es nicht verantwortet werden kann, ihm durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (sei es auch nur vorübergehend) erneut die Befugnis zu verschaffen, Kraftfahrzeuge zu führen. Denn wer - wie der Antragsteller - sogar während der Anhängigkeit eines verwaltungsgerichtlichen (Rechtsmittel-)Verfahrens, das die sofortige Vollziehbarkeit des Entzugs seiner Fahrerlaubnis zum Gegenstand hat, nicht davon Abstand nimmt, wiederholt den Straftatbestand des § 21 Abs. 1 Nr. 1 StVG zu verwirklichen, und dieses Verhalten gegenüber dem Gericht unumwunden einräumt, bringt damit nicht nur ein von Grund auf gestörtes Verhältnis zur Rechtsordnung zum Ausdruck; er begründet damit zugleich gravierende Zweifel an seiner Einsichtsfähigkeit sowie daran, ob sein Verhalten noch vollumfänglich durch vernunftorientierte Mechanismen gesteuert wird. Der Verwaltungsgerichtshof kann in diesem Zusammenhang nicht außer Betracht lassen, dass der Antragsteller im Februar 2003 durch die Polizei dem Gesundheitsamt zwecks Durchführung einer Untersuchung zugeführt werden musste (vgl. Bl. 10 f. der Akte des Landratsamts); derartige Maßnahmen werden typischerweise nur in Bezug auf Personen veranlasst, von denen eine aus ihrem Gesundheitszustand resultierende Gefahr für die Allgemeinheit ausgeht. Muss aber - wenn auch nur in Gestalt eines der Aufklärung bedürftigen Verdachts - ernsthaft mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass in der Person des Antragstellers Prozesse ablaufen, die dazu führen, dass er der gesundheitsamtlichen Beobachtung bzw. Obsorge bedarf, so erscheint es nicht verantwortbar, ihm das weitere Führen von Kraftfahrzeugen zu gestatten, ehe nicht durch eine medizinisch-psychologische Untersuchung geklärt ist, ob seine Fahreignung unter medizinischem und charakterlichem Blickwinkel zu bejahen ist. Insbesondere muss vor diesem Hintergrund und angesichts der Entwicklung, die seit dem Beginn des Jahres 2003 in Bezug auf das Verhalten des bis dahin nach Aktenlage im Wesentlichen unauffälligen Antragstellers im Straßenverkehr zu beobachten ist, ernsthaft mit der Möglichkeit gerechnet werden, dass seine Bereitschaft, in Zusammenhang mit dem Führen von Kraftfahrzeugen Rechtsverstöße (auch solche strafbarer Art) zu begehen, zunehmen und sie sich nicht mehr auf den vergleichsweise eng umgrenzten Kreis von Deliktsarten beschränken könnte, mit denen er in der Vergangenheit in Erscheinung getreten ist, sondern dass es auch zu Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten kommt, die mit konkreten Gefahren für Leib und Leben Dritter oder für Sachgüter von erheblichem Wert einhergehen. Eine solche Entwicklung wäre in gesteigertem Maße zu besorgen, würde der Verwaltungsgerichtshof der Beschwerde stattgeben, da der Antragsteller das als Billigung seines rechtswidrigen Tuns mit der Folge missverstehen könnte, dass ggf. noch bestehende Hemmungen, im Straßenverkehr straffällig zu werden, weiter abgebaut würden. ..."