OVG Hamburg v. 02.11.2010: Keine Zulassung von Notarztfahrzeugen mit Martinshorn und Blaulicht für eine Autovermietung

1. Ein Notarzteinsatzfahrzeug mit Blaulichtanlage und Signalhorn darf nach §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO nur auf einen Träger oder Betrieb des Rettungsdienstes selbst, nicht aber als Vermietfahrzeug auf einen gewerblichen Autovermieter unter der Maßgabe zugelassen werden, dass eine Nutzung nur durch anerkannte Organisationen und Einheiten des Rettungsdienstes erfolgen dürfe.
   
   
2. Die Rechtmäßigkeit einer Betriebsuntersagung gemäß § 5 Abs. 1 FZV als eines Dauerverwaltungsakts ist nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung zu beurteilen.
   
   
3. Ist ein Kraftfahrzeug unter Verstoß gegen §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO mit einer Sonderrechtsanlage zugelassen worden, setzt die Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV weder die Rücknahme der Zulassung noch die Ausübung eines Rücknahmeermessens voraus. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet es nicht, statt einer Betriebsuntersagung zunächst den Abbau der Sonderrechtsanlage anzuordnen oder die Betriebsuntersagung erst bei konkretem Missbrauchsverdacht auszusprechen.
   
   
4. Für die Aufrechterhaltung einer Betriebsuntersagung ist ihm Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung der Umstand beachtlich, ob der Halter des vorschriftswidrigen Kraftfahrzeugs gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO einen Anspruch auf Genehmigung einer Ausnahme von der verletzten Vorschrift hat.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Betriebsuntersagung seines Fahrzeugs.

Der Kläger betreibt eine Autovermietung für Sonderkraftfahrzeuge mit Hauptsitz in Hamburg und einer Zweigstelle in Hannover. In Hamburg erhielt er im Mai 2007 die Zulassung für einen VW-Touareg als Notarzteinsatzfahrzeug mit Sonderrechtsanlage mit dem amtlichen Kennzeichen HH- ... als Selbstfahrervermietfahrzeug mit den Anmerkungen, dass das Fahrzeug gemäß § 52 Abs. 3 Nr. 2 und 4 StVZO mit Frontblitzleuchten und Kennleuchten (Sonderrechtsanlage) ausgestattet sei und dass eine Nutzung nur durch anerkannte Organisationen und Einrichtungen erfolgen dürfe. Der Zulassung lag ein Gutachten der TÜV Hanse GmbH vom 22. Mai 2007 zugrunde, das die Fahrzeugausstattung gemäß § 52 Abs. 3 Nr. 2 und 4 StVZO bestätigte. In Hannover sind je zwei mit Sonderrechtsanlagen ausgestattete Notarzteinsatzfahrzeuge und Notarztwagen zur Vermietung auf den Kläger zugelassen.

Auf Anregung der Feuerwehr Hamburg, welche die Zulassung eines Notarzteinsatzfahrzeugs mit Sonderrechtsanlage auf ein privates Unternehmen für rechtlich unzulässig hielt, untersagte die Beklagte mit Bescheid vom 9. Juli 2007 gestützt auf § 5 der Verordnung über die Zulassung von Fahrzeugen im Straßenverkehr (Fahrzeug-Zulassungs-verordnung; FZV) dem Kläger als Halter den Betrieb des Fahrzeugs mit dem amtlichen Kennzeichen HH- ... wegen schwerer Mängel. Die Beklagte forderte den Kläger auf, unverzüglich, spätestens bis zum 18. Juli 2007, bei der Zulassungsstelle für Kraftfahrzeuge die Kennzeichenschilder zur Entstemplung vorzulegen, ebenso die Zulassungsbescheinigungen I und II zur Eintragung der Außerbetriebsetzung. Sie führte aus, das Fahrzeug sei mit blauem Blinklicht und Signalhorn ausgestattet, obwohl keine Genehmigung für die Nutzung als Krankenkraftwagen nach dem Hamburgischen Rettungsdienstgesetz vorliege. Die widerrechtliche Nutzung einer Sonderrechtsanlage stelle einen besonders schweren Eingriff in den Straßenverkehr dar. Wegen der ihrer Ansicht nach vorliegenden erheblichen Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer durch den Betrieb des Fahrzeugs ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung des Bescheids an.

Der Kläger legte gegen die Betriebsuntersagung Widerspruch ein und machte geltend, er betreibe eine Autovermietung und beabsichtige nicht, das Fahrzeug selbst zu nutzen. Das Fahrzeug solle und dürfe ausschließlich an berechtigte Organisationen und Einrichtungen vermietet werden. Durch einen Kfz-Elektroniker habe er das gesamte Bedienteil der Sonderrechtsanlage entfernen lassen, so dass ein unberechtigtes oder ungewolltes Einschalten der blauen Blinklichter und/oder der Martinshornanlage ausgeschlossen sei. Der Kläger beantragte zudem, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gemäß § 80 Abs. 4 VwGO wiederherzustellen. Er führte zur Begründung aus, die Ausrüstung des Fahrzeugs mit Blaulicht und Signalhorn sei zulässig gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 i.V.m. § 55 Abs. 3 StVZO. Das Fahrzeug sei seit dem 24. Juli 2007 an das Bundeswehrkrankenhaus Hamburg vermietet und werde als Notarzteinsatzfahrzeug im Rendezvous-System genutzt. Es handele sich daher um ein Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes im Sinne des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO. Einer fahrzeugbezogenen Genehmigung nach dem Hamburgischen Rettungsdienstgesetz bedürfe es nicht, da dieses Gesetz auf Fahrzeuge der Bundeswehr keine Anwendung finde.

Mit einem an die Widerspruchsbehörde gerichteten Schreiben vom 15. August 2007 beantragte der Kläger für die Ausstattung seines Fahrzeugs mit Blaulicht- und Signalanlage hilfsweise eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 StVZO. Der die Ausnahmegenehmigung rechtfertigende Umstand liege in dem akuten Bedarf für das Vorhalten von Fahrzeugen als Ersatz für technisch oder unfallbedingt ausgefallene Einsatzfahrzeuge. Im Bundesgebiet habe sich bereits eine größere Zahl von Firmen auf die Vermietung von derartigen Fahrzeugen spezialisiert. Der Kläger übersandte der Beklagten eine Kopie der Weisung des Sanitätsdienstes der Bundeswehr vom 16. Juli 2007, wonach bei technischem Ausfall des Notarztwagens bei dem Unternehmen des Klägers telefonisch ein Ersatzfahrzeug angemietet werden könne, sowie eine Kopie der Bestimmungen des Mietvertrages vom 24. Juli 2007 und des Übergabeprotokolls.

Mit Widerspruchsbescheid vom 6. September 2007, zugestellt am 10. September 2007, wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und lehnte den Antrag auf Aussetzung der sofortigen Vollziehung ab. Gemäß § 5 Abs. 1 StVZO (gemeint ist FZV) könne die Verwaltungsbehörde dem Eigentümer oder Halter zur Beseitigung von Mängeln eine Frist setzen und nötigenfalls den Betrieb des Fahrzeugs untersagen oder beschränken, wenn sich ein Fahrzeug nicht als vorschriftsmäßig erweise. Dies sei bei dem Fahrzeug des Klägers der Fall, da es entgegen § 52 Abs. 3 StVZO mit einer Kennleuchte mit blauem Blinklicht und darüber hinaus - entgegen § 55 Abs. 3 StVZO - mit einem Einsatzhorn ausgerüstet sei. Die Betriebsuntersagung sei nicht zu beanstanden, da das Fahrzeug von vornherein nicht auf den Kläger hätte zugelassen werden dürfen. Der Kläger sei nicht berechtigt, die Sonderrechtsanlage zu benutzen. Die Vermietung an das Bundeswehrkrankenhaus sei nach der Zustellung des Untersagungsbescheids vom 9. Juli 2007 erfolgt, also unter Missachtung der für sofort vollziehbar erklärten Verfügung. Die Widerspruchsbehörde übe ihr Ermessen dahingehend aus, dass der Betrieb des Fahrzeugs bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung auflösend bedingt untersagt bleibe. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung hielt die Beklagte mit der Begründung aufrecht, allein schon der Aufbau der Blaulichtanlage - unabhängig von deren Funktionstüchtigkeit - erwecke bei anderen Verkehrsteilnehmern den falschen Eindruck, der Fahrer sei berechtigt, diese gemäß §§ 35 Abs. 5 a und 38 Abs. 1 StVO zu benutzen. Es sei dem Kläger zuzumuten, die Sonderrechtsanlage abzubauen und gegebenenfalls wieder aufzubauen, sobald er über die hierfür notwendige Ausnahmegenehmigung verfüge, für deren Erteilung die Widerspruchsbehörde nicht zuständig sei, sondern der Landesbetrieb Verkehr.

Am 18. September 2007 wiederholte der Kläger gegenüber dem Landesbetrieb Verkehr seinen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO mit dem Inhalt, das Notarzteinsatzfahrzeug unter Befreiung von den Vorschriften der §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 55 Abs. 3 StVZO betreiben zu dürfen. Die Nutzung des Fahrzeugs als Notarzteinsatzfahrzeug erfolge ausschließlich durch zugelassene öffentliche Rettungsdienste. Insofern unterscheide sich dieser Fall von den bisher in der Rechtsprechung behandelten Fällen. Die Nutzung durch den Kläger beschränke sich auf die Fahrten zu und von dem Kunden sowie bei Bedarf zur Werkstatt, selbstverständlich ohne Verwendung optischer oder akustischer Signale. Das Bediengerät für die Sonderrechtsanlage werde für diese Zubringer- oder Werkstattfahrten ausgebaut, so dass auch eine versehentliche Verwendung nicht möglich sei. Es liege eine Ausnahmesituation vor, da durch die Verwendung eines Mietfahrzeugs mit Blaulichtanlage als Ersatzfahrzeug weder ein Rückgang der Akzeptanz von Sonderrechtsfahrzeugen zu befürchten sei noch ein verstärktes Vorkommen von Blaulichtfahrten. Werkstatt- bzw. Leerfahrten seien in dem gleichen – geringen – Umfang erforderlich wie bei einem rettungsdiensteigenen Notarzteinsatzfahrzeug. Dem Missbrauch der Sonderrechtsanlage werde durch den temporären Ausbau des Bediengeräts in ausreichendem Maße vorgebeugt. Es werde auch keine neue Konkurrenzsituation gegenüber zugelassenen Rettungsdiensten geschaffen, da das Fahrzeug des Klägers nur dann eingesetzt werde, wenn bei einem zugelassenen Rettungsdienst ein Fahrzeug ausfalle. Es sei für die Rettungsdienste die weitaus kostengünstigere Lösung, Ersatzfahrzeuge anzumieten anstatt diese selbst vorrätig zu halten. Zudem werde die Vermietung von Sondereinsatzfahrzeugen an zu deren Nutzung berechtigte Einrichtungen und Organisationen in Deutschland seit langem praktiziert. Soweit ersichtlich sei es noch nicht zu einer gerichtlichen Streitigkeit hinsichtlich solcher Kraftfahrzeuge gekommen. Der Kläger überwache persönlich, dass das Fahrzeug ausschließlich an Berechtigte vermietet werde, was durch eine Protokollierung der Vermietung nebst Kilometerständen leicht nachzuweisen sei. Die Verantwortung für den sachgerechten Einsatz des Fahrzeugs trage die mietende Organisation.

Der Kläger hat am 10. Oktober 2007 Klage beim Verwaltungsgericht Hamburg erhoben und zunächst auf das laufende Antragsverfahren nach § 70 StVZO verwiesen.

Die Beklagte, vertreten durch den Landesbetrieb Verkehr, hat dem Kläger mit Bescheid vom 20. November 2007 eine Frist bis zum 7. Dezember 2007 zur Demontage der Signalanlage gesetzt. Mit Schreiben vom 5. Dezember 2007 hat sie sich damit einverstanden erklärt, während des laufenden Verfahrens auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung keine Vollstreckungsmaßnahmen aus dem Bescheid vom 20. November 2007 zu ergreifen.

Nach Anhörung des Klägers und Einholung einer Stellungnahme der Grundsatzabteilung für Angelegenheiten im Straßenverkehr vom 7. März 2008 hat die Beklagte mit Bescheid vom 5. Juni 2008 den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung abgelehnt. Zur Begründung hat sie ausgeführt, es müsse eine auf das Fahrzeug bezogene rettungsdienstliche Genehmigung nach § 14 HmbRDG vorliegen, an der es hier fehle. Ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung existiere nicht.

Am 13. Juni 2008 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Anfechtungsklage beantragt, hilfsweise, die Beklagte im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zur Erteilung einer befristeten Ausnahmegenehmigung zu verpflichten. Der Kläger hat geltend gemacht, ihm drohten nunmehr Vollstreckungsmaßnahmen. Das streitige Fahrzeug sei entsprechend seiner Nutzung als Fahrzeug „des Rettungsdienstes“ zu qualifizieren. Wenn er die straßenverkehrsrechtliche Zulassung nicht behalten dürfe, komme dies einer objektiven Berufszulassungsschranke gleich, für die es keine Rechtfertigung gebe. Beanstandungen der Ausübung seines Gewerbes habe es zu keiner Zeit gegeben. Die Beklagte habe weder ein Widerrufs- noch ein Rücknahmeermessen hinsichtlich der erfolgten Zulassung ausgeübt. Außerdem habe sie sich nicht mit der Erörterung in dem für Fragen des Zulassungsrechts eingerichteten Bund-Länder-Fachausschuss „Fahrzeugzulassung“ (BLFA-FZ) auseinandergesetzt, obwohl andere Bundesländer eine wesentlich liberalere Zulassungspraxis hätten. Eine Ermessensausübung im Rahmen des § 70 StVZO sei nicht erkennbar.

Die Beklagte hat die Auffassung vertreten, maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage der vorliegenden Anfechtungsklage sei der Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids. Hieran ändere nichts, dass der Kläger bei der Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung beantragt habe. Die Untersagung sei rechtmäßig, denn das Fahrzeug des Klägers könne kein Fahrzeug „des Rettungsdienstes“ sein, da der Kläger kein Rettungsdienst, sondern ein Fahrzeugvermieter sei. Wenn das Fahrzeug langfristig an die Bundeswehr vermietet werde, sei der Kläger verpflichtet, das Fahrzeug umschreiben zu lassen. Wenn das Fahrzeug des Klägers als eines „des Rettungsdienstes“ anerkannt werde, hätte jedermann, der ein entsprechendes Gewerbe anmelde, Anspruch auf Zulassung einer unbegrenzten Zahl von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen. Die Erteilung von Auflagen zur zahlenmäßigen Begrenzung sei nach dem Straßenverkehrsrecht nicht vorgesehen. Die Anmietung von Ersatzfahrzeugen bei privaten Anbietern sei auch konkret nicht erforderlich, da die Feuerwehr Hamburg – soweit möglich – medizinisches Personal nach Vereinbarung zu transportieren habe.

Der Kläger hat am 9. Juli 2008 gegen die Ablehnung seines Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Widerspruch erhoben, über den noch nicht entschieden worden ist.

In einem Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht am 22. Dezember 2008 haben sich der Kläger und ein Vertreter des Bundeswehrkrankenhauses zur Nutzung des streitigen Fahrzeugs geäußert. Insoweit wird auf den Inhalt des Sitzungsprotokolls verwiesen.

Mit Beschluss vom 22. Dezember 2008 hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den Bescheid der Beklagten wiederhergestellt. Es hat zur Begründung u.a. ausgeführt, entgegen der Auffassung der Beklagten entspreche das Fahrzeug der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung; insbesondere sei die Ausstattung mit einer Sonderrechtsanlage zulässig. Das Fahrzeug sei einem Rettungsdienst im Sinne des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zuzurechnen. Es sei nach einer am Sinn und Zweck des § 52 Abs. 3 StVZO orientierten Auslegung nicht erforderlich, dass der Halter des mit einer Sonderrechtsanlage ausgestatteten Fahrzeugs der Rettungsdienst selbst sein müsse. Die Zulassung des Fahrzeugs mit dem Zweck der Vermietung an berechtigte Organisationen genüge. Denn es müsse lediglich sichergestellt werden, dass die Akzeptanz von Blaulichteinsätzen nicht durch eine inflationäre Ausweitung der Sonderrechtsanlagen abnehme und dass die Gefahr des Fehlgebrauchs solcher Anlagen verbunden mit dem erhöhten Unfallrisiko nicht steige. Diese Schutzzwecke würden durch die unter Auflagen erteilte Anmeldung eines Fahrzeugs gewahrt. Das Zulassungsrecht habe sich gegenüber betriebswirtschaftlichen Erwägungen der Rettungsdienste, ein eigenes oder ein angemietetes Fahrzeug nutzen zu wollen, neutral zu verhalten. Auch dem Hamburgischen Rettungsdienstgesetz sei keine Wertung dahingehend zu entnehmen, dass lediglich die Rettungsdienste selbst als Halter eines Fahrzeugs mit Sonderrechtsanlage eingetragen werden dürften. Die flächendeckende, bedarfs- und fachgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen der Notfallrettung und des Krankentransports werde dadurch unterstützt, dass private Anbieter Mittel bereit hielten, um kurz- oder mittelfristige Engpässe auszugleichen. Hinzu komme, dass sich das Fahrzeug des Klägers ohnehin überwiegend auf dem Gelände des Bundeswehrkrankenhauses befinde. Entscheidend komme es jedoch darauf an, dass das Fahrzeug ausschließlich zu dem Zweck zugelassen worden sei, Rettungsdiensten zur Verfügung zu stehen. Im Übrigen sei die Betriebsuntersagung bereits deshalb fehlerhaft, weil sie unverhältnismäßig sei. Sie komme einer objektiven Berufszulassungsschranke gleich. Erst bei konkreten Hinweisen zu einer missbräuchlichen Verwendung der Sonderrechtsanlage durch Unberechtigte komme eine Betriebsuntersagung in Betracht.

Im erstinstanzlichen Klageverfahren hat der Kläger beantragt,

den Bescheid des Landesbetriebs Verkehr vom 9. Juli 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Polizei Hamburg vom 6. September 2007 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Mit dem im schriftlichen Verfahren ergangenen Urteil der Kammer vom 22. Dezember 2008 hat das Verwaltungsgericht Hamburg den Bescheid der Beklagten vom 9. Juli 2007 und den Widerspruchsbescheid vom 6. September 2007 aufgehoben und sich zur Begründung auf den im Eilverfahren am selben Tag ergangenen Beschluss bezogen.

Gegen den im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss vom 22. Dezember 2008 hat die Beklagte Beschwerde eingelegt. Zur Begründung hat die Beklagte ausgeführt, systematische Erwägungen sprächen für eine restriktive Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Satz 2 StVZO, d.h. für eine Zulassung von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen nur auf Halter, die einen Rettungsdienst betrieben. Denn in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 StVZO habe der Verordnungsgeber ausdrücklich eine Formulierung gewählt, die auf den Verwendungszweck abstelle, wohingegen er in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO den Genitiv gewählt habe. Diese Auslegung entspreche auch der Notwendigkeit, die inflationäre und missbräuchliche Verwendung von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlage zu minimieren. Die Auswahl des berechtigten Nutzers dürfe nicht dem privaten Vermieter übertragen werden. Bei nachlassender Nachfrage erhöhe sich das Risiko, dass der Kläger als privater Autovermieter das Fahrzeug an Unberechtigte vermiete. Der Umstand, dass das Bedienteil für die Sonderrechtsanlage abnehmbar sei, mindere die beschriebenen Gefahren nicht, denn wenn eine Vielzahl von Fahrzeugen mit Blaulichtanlagen am Straßenverkehr teilnehme, verringere dies die Akzeptanz der Sonderrechte in der Bevölkerung. Eine Zulassung von Fahrzeugen nur für die Vermietung an Rettungsdienste sei mit dem Fahrzeugzulassungsrecht nicht vereinbar. Da die Zulassung des mit einer Sonderrechtsanlage an den Kläger vermieteten Fahrzeugs von vornherein nicht in Betracht komme, schieden mildere Mittel aus. Ein gesetzwidriges Handeln könne nicht der Berufsfreiheit unterfallen.

Auf den Antrag der Beklagten hat das Berufungsgericht mit Beschluss vom 13. April 2010 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Es sei rechtlich ungeklärt, ob die Zulassung eines Fahrzeugs mit Sonderrechtsanlage zu Gunsten eines privaten Autovermieters im Wege der Auslegung der §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2, 55 Abs. 3 StVZO möglich sei, ob eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO erteilt werden könne oder ob ein Fahrzeug mit Sonderrechtsanlage nur zugelassen werden könne, wenn der Halter mit dem Nutzungsberechtigten identisch sei. Das Berufungsgericht hat mit Beschluss vom selben Tag die Beschwerde der Beklagten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 22. Dezember 2008 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Erfolgsaussichten der Klage seien offen, die gebotene Interessenabwägung falle zu Gunsten des Klägers aus.

Im Berufungsverfahren trägt die Beklagte vor, die konzeptionelle Ausrichtung des allgemeinen Zulassungsrechts, wonach für die Fahrzeugzulassung keine Fahrerlaubnis als Nachweis der Nutzungsberechtigung erforderlich sei, stehe ihrer Auffassung nicht entgegen. Vorliegend gehe es nicht um die Auswahl eines geeigneten Fahrzeugführers im fahrerlaubnisrechtlichen Sinne, sondern um die Frage, ob ein Tatbestandsmerkmal des Kraftfahrzeugzulassungsrechts erfüllt sei. Bei der Auswahl des zur Führung eines Fahrzeugs mit einer Sonderrechtsanlage berechtigten Rettungsdienstes sei der Nachweis der Berechtigung schwerer zu prüfen als bei der Fahrerlaubnis. Weitere Möglichkeiten zur Beifügung von Auflagen hinsichtlich der Mieter eines Selbstfahrer-Vermietfahrzeugs sehe § 6 Abs. 4 Nr. 2 FZV nicht vor. Die Zulassung von Fahrzeugen sei - mit Ausnahme der Vergabe roter Kennzeichen nach §§ 16 und 17 FZV nicht von einer Zuverlässigkeitsprüfung abhängig.

Die Beklagte hat im Juni 2010 eine Bund-Länder-Umfrage zur Zulassung von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen zugunsten privater Unternehmen, die keine Rettungsdienste sind, durchgeführt. Zu deren Ergebnis führt sie aus: In Berlin, Bremen, Rheinland-Pfalz und im Saarland seien bisher keine Anträge auf Zulassung von Sonderrechtsfahrzeugen als Vermietfahrzeuge gestellt worden. Die Länder Hessen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Baden-Württemberg hätten Ausnahmegenehmigungen für Vermietungsfirmen erteilt. In Mecklenburg-Vorpommern liege ein noch unbeschiedener Antrag des Fahrzeugherstellers auf Zulassung zweier Ersatz-Rettungsfahrzeuge vor; die Zulassung solle im Wege der Ausnahmegenehmigung befristet auf drei Jahre und in Abstimmung mit den anderen Bundesländern bundesweit erfolgen. Baden-Württemberg habe mitgeteilt, dass es langjährige Praxis sei, bestimmte Einsatzfahrzeuge auf private Vermieter zuzulassen, die eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO erhalten hätten. Die Fahrzeugverwendung werde auf sondersignalberechtigte Institutionen beschränkt; ernste Probleme mit dieser Praxis seien bislang nicht bekannt geworden. Eine Ausnahmegenehmigung des Regierungspräsidiums Karlsruhe wurde als Beispiel beigefügt. Die Beklagte führt weiter aus, in keinem Bundesland habe ein Vermieter Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen ohne Ausnahmegenehmigung zulassen können. Hamburg habe bislang keine Ausnahmegenehmigung für die Zulassung eines Blaulichtfahrzeugs auf einen privaten Vermieter erteilt. Der Ausgang des Widerspruchsverfahrens des Klägers sei davon abhängig, ob das erstinstanzliche Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg rechtskräftig werde. Ob im Rahmen der Betriebsuntersagung der Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO problematisiert werden müsse, sei fraglich, da es sich um ein gesondertes Antragsverfahren handele, das von einer anderen Behörde zu entscheiden sei. Jedenfalls werde die behördliche Befugnis zur Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs nur dann von einem Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung berührt, wenn das behördliche Ermessen diesbezüglich auf Null reduziert sei. Dies sei jedoch nicht der Fall. Es bestehe insbesondere kein Bedarf für die Anmietung eines Notarzteinsatzfahrzeugs in Hamburg; allein das Bundeswehrkrankenhaus komme als Nutzer in Betracht. Die Verwaltungspraxis anderer Bundesländer, insbesondere der Flächenländer, sei auf Hamburg nicht übertragbar.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 22. Dezember 2008, Az. 15 K 3366/07, abzuändern und die Klage gegen den Untersagungsbescheid des Landesbetriebes Verkehr vom 9. Juli 2007, Az. LBV /V HH- ..., in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 6. September 2007 (Az. LPV 331- ... ) abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger trägt vor, sein Unternehmen versorge ausschließlich die Bundeswehrkrankenhäuser mit Ersatzfahrzeugen für Notarztwagen und Notarzteinsatzfahrzeuge. Das Bundeswehrkrankenhaus in Hamburg könne seinen Bedarf an einem Ersatzfahrzeug für das eigene Notarzteinsatzfahrzeug nur durch privaten Vermieter decken. Allein die Feuerwehr verwende in Hamburg Notarzteinsatzfahrzeuge, die als Behördenfahrzeuge nicht haftpflichtversichert seien, und daher nicht an das Bundeswehrkrankenhaus abgegeben werden könnten. Zurzeit miete die Bundeswehr für sämtliche Standorte vorrangig seine neueren, in Hannover zugelassenen Fahrzeuge an. Das in Hamburg zugelassene Notarzteinsatzfahrzeug fungiere gegenwärtig fast ausschließlich als Ersatzfahrzeug für Ausfälle der gemieteten Fahrzeuge aus Hannover. Bezüglich der Zeiträume der Vermietung des streitgegenständlichen Fahrzeugs seit Juli 2007 hat der Kläger Nachweise eingereicht. Für die Zulassung der Fahrzeuge in Hannover – die dort ohne Ausnahmegenehmigung möglich sei – habe er eine Filiale einrichten müssen, was erhebliche und unnötige Kosten verursache. Er habe ein großes Interesse daran, sein Vermietungsgewerbe komplett aus Hamburg betreiben zu können.

Der Landesbetrieb Straßen und Verkehr in Schleswig-Holstein hat dem Berufungsgericht das Protokoll der Sitzung des Bund-Länder-Fachausschusses Technisches Kraftfahrtwesen vom 23./24.9.2003 übermittelt, aus dem hervorgeht, dass 10 von 16 Teilnehmern sich für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zur Zulassung von Blaulichtfahrzeugen als Selbstfahrer-Vermietfahrzeug ausgesprochen haben, allerdings mit Auflagen zur Unterbindung einer missbräuchlichen Nutzung der Sonderrechtsanlage. Die Zulassungsstellen in Darmstadt und in Heilbronn, die Ausnahmegenehmigungen erteilt hatten, haben ebenso wie die zuständige Behörde in Schleswig-Holstein mitgeteilt, dass keine nachteiligen Erfahrungen mit den Ausnahmegenehmigungen für Autovermieter und den Zulassungen gemacht wurden. Die Feuerwehr Hamburg hat sich schriftlich zu ihrer Praxis geäußert, privaten Rettungsdiensten beim Ausfall eines Krankenkraftwagens nach dem Hamburgischen Rettungsdienstgesetz die Genehmigung für die Nutzung eines angemieteten Ersatzfahrzeugs zu erteilen.

Das Berufungsgericht hat die Sachakten der Beklagten zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht und im Termin neben den Beteiligten Vertreter der Feuerwehr Hamburg und des Bundeswehrkrankenhauses angehört. Hinsichtlich ihrer Angaben wird auf das Sitzungsprotokoll verwiesen.


Entscheidungsgründe:

I.

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 22. Dezember 2008 ist begründet. Das Urteil ist abzuändern. Die Klage ist abzuweisen, da die angegriffene Untersagungsverfügung vom 9. Juli 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 6. September 2007 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Maßgeblich für die Beurteilung der auf § 5 Abs. 1 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (vom 25.4.2006, BGBl I, S. 988, zuletzt geändert durch Art. 4 Abs. 17 G. v. 29.7.2009, BGBl. I S. 2258 - FZV -) gestützten Betriebsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, da es sich um einen Dauerverwaltungsakt handelt und das Fahrzeug noch nicht außer Betrieb gesetzt worden ist. Bei Dauerverwaltungsakten, d.h. Maßnahmen mit fortwährendem Regelungsgehalt, die kein Ge- oder Verbot enthalten, das mit ihrer Erfüllung erschöpft ist, müssen die Voraussetzungen für den Erlass der Verfügung während des gesamten Regelungszeitraums vorliegen. Dies hat zur Folge, dass bei ihrer Überprüfung maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist, sofern das Rechtsgebiet keine andere Beurteilung gebietet (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 22.1.1998, BVerwGE 106, 141; OVG Hamburg, Urt. v. 1.7.1998, NordÖR 1999, 82; VGH Mannheim, Urt. v. 10.12.2009, ZfWG 2010, 24 ff; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, § 113 Rn. 45).

Die Betriebsuntersagung eines Fahrzeugs gemäß § 5 Abs. 1 FZV besitzt als „actus contrarius“ zur Betriebserlaubnis und zur Zulassung des Fahrzeugs, die ebenfalls Verwaltungsakte mit Dauerwirkung sind, ihrer Natur nach diesen fortwährenden Regelungsgehalt. Denn sie wirkt in Gestalt der Nutzungsuntersagung, welche den Schwerpunkt der Maßnahme bildet, in die Zukunft hinein und schließt das Fahrzeug ab dem Zeitpunkt ihrer Vollziehbarkeit auf Dauer von der Teilnahme am Straßenverkehr aus. Bereits vor der Entstemplung der Kennzeichen und der Eintragung der Außerbetriebsetzung in den Fahrzeugpapieren gemäß § 5 Abs. 2 FZV gilt das Fahrzeug als nicht mehr zugelassen (Berr in: Roth/Berr/Berz, Straßenverkehrsrecht, 2. Aufl., 1988, § 17 StVZO, Rn. 14, 18), so dass die weitere Nutzung des Fahrzeugs und der Verstoß gegen die Pflicht zur Entstemplung und zur Vorlage der Fahrzeugpapiere eine Dauerordnungswidrigkeit darstellen (OLG Düsseldorf, Beschl. v. 9.1.1981, VRS 61, 301). Dem Charakter der Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV als Dauerverwaltungsakt entspricht es, dass die Beklagte die Maßnahme bis zur nachgewiesenen Mängelbeseitigung befristet hat. Der Regelungsgehalt der Betriebsuntersagung kann dagegen nicht allein in der Verpflichtung zur Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs gemäß §§ 5 Abs. 2, 14 Abs. 1 FZV, also in einem einmaligen Akt gesehen werden, dessen Regelungsgehalt nur bis zu seiner Erfüllung andauert und der sich durch das einmalige Befolgen des Gebots erschöpft (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16 Aufl., 2009, § 113 Rn. 43 ff.). Vielmehr stellt die in § 5 Abs. 2 FZV zusätzlich zur Betriebsuntersagung gemäß § 5 Abs. 1 FZV geregelte Verpflichtung des Halters, sein Fahrzeug außer Betrieb setzen zu lassen, einen untergeordneten Annex zur Betriebsuntersagung dar. Jedenfalls bis zur - vorliegend noch nicht erfolgten - Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs besitzt die Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV den Charakter eines Dauerverwaltungsakts. Ob sie auch für den Zeitraum nach der Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs als Dauerverwaltungsakt eine Wirkung entfaltet, d.h. bis zu einer möglichen Wiederinbetriebnahme nach § 14 Abs. 2 FZV, oder ob sich die Betriebsuntersagung mit der Außerbetriebsetzung des Fahrzeugs erledigt, da anschließend das Fahrzeug schon mangels erforderlicher durch Kennzeichen und Fahrzeugpapiere dokumentierter Zulassung nicht im Straßenverkehr genutzt werden darf (§ 3 Abs. 1 FZV), bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung.

Der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage, die der Betriebsuntersagung als Dauerverwaltungsakt zugrunde liegt, wird auch nicht durch eine gesetzliche Sonderregelung auf den Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung zurückverlagert, wie es z.B. bei der Beurteilung der Gewerbeuntersagung (BVerwG, Beschl. v. 14.5.1997, NVwZ-RR 1997, 621) oder der Entziehung der Fahrerlaubnis (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.9.1995, BVerwGE 99, 249) regelmäßig der Fall ist. Denn in diesen beiden Fallkonstellationen hat der Gesetzgeber im Hinblick auf die einer Entwicklung unterworfenen persönlichen Umstände des Betroffenen in Gestalt einer erwarteten Verhaltensänderung jeweils ein gesondertes Verfahren zur Wiedergestattung der entzogenen Erlaubnis vorgesehen (vgl. § 35 Abs. 6 GewO und § 20 FeV), das nicht durch eine Verschiebung des maßgeblichen Beurteilungszeitpunkts unterlaufen werden soll. Ein dem vergleichbares Wiedergestattungsverfahren existiert im Fahrzeugzulassungsrecht nicht, da hierfür kein Bedürfnis besteht. In Betracht kommt zwar, wie oben angesprochen, in der Außerbetriebsetzung eines Fahrzeugs gemäß § 14 Abs. 1 FZV das Ende der Dauerwirkung zu sehen. Da das Fahrzeug des Klägers jedoch noch nicht außer Betrieb gesetzt worden ist, hält die Wirkung der Betriebsuntersagung noch an und ist damit weiterhin der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage.

2. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 FZV liegen vor. Danach kann die Zulassungsbehörde, sofern sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig nach dieser Verordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung erweist, dem Eigentümer oder Halter eine angemessene Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen.

Das streitgegenständliche Fahrzeug des Klägers mit dem Kennzeichen HH- ... ist nicht vorschriftsmäßig nach den Bestimmungen der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO). Denn das Fahrzeug besitzt entgegen § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO eine Blaulichtanlage (a.) und entgegen § 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO ein Signalhorn (b.).

a. Gemäß § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO dürfen Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes mit einer oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) ausgerüstet sein.

Das Fahrzeug des Klägers ist bei seiner Verwendung als Notarzteinsatzfahrzeug ein Einsatzfahrzeug im Sinne dieser Norm. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 22. Dezember 2008 (15 E 1663/08, juris, Rn. 36), gestützt auf die amtliche Begründung zur 15. Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrsordnung (StVO) vom 22. Juni 1988 (VkBl 1988 S. 450, 474), zutreffend ausgeführt, dass ein Notarzteinsatzfahrzeug, das im „Rendezvous-System“ einen Notarzt bei Einsätzen zur Unfallstelle transportiert, ein Einsatzfahrzeug im System der Notfallrettung ist.

Das Fahrzeug ist aber kein Notarzteinsatzfahrzeug (einer Einheit) des Rettungsdienstes. Der Kläger ist als privater Autovermieter selbst nicht Teil des Rettungsdienstes oder ein Rettungsdienst, da er nicht an der Notfallrettung oder dem Krankentransport im Sinne der §§ 1, 6 ff. des Hamburgischen Rettungsdienstgesetzes (vom 9.6.1992, HmbGVBl. S. 17 m. Änd. - HmbRDG) teilnimmt. Zu den Einheiten des (öffentlichen) Rettungsdienstes in Hamburg gehört allerdings das Bundeswehrkrankenhaus Hamburg. Das Bundeswehrkrankenhaus ist außerhalb seines Sanitätsdienstes für die Bundeswehr, auf den das Hamburgische Rettungsdienstgesetz keine Anwendung findet (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 HmbRDG), in Hamburg aufgrund einer mit der Feuerwehr Hamburg getroffenen Vereinbarung nach § 8 HmbRDG mit Aufgaben im Rettungsdienst im zivilen Bereich Notfallrettung und Krankentransport betraut und in diesem Rahmen von der Genehmigungspflicht gemäß § 4 Abs. 4 HmbRDG ausgenommen.

Das Berufungsgericht sieht das Fahrzeug des Klägers nach dem maßgeblichen konkret- -institutionellen Begriff des Rettungsdienstes weder bei einer dauerhaften noch bei einer sporadischen Vermietung an das Bundeswehrkrankenhaus als ein Fahrzeug „des Rettungsdienstes“ an, das regelhaft mit einer Blaulichtanlage zugelassen werden darf. In Fortführung seiner bisherigen Rechtsprechung hält das Berufungsgericht vielmehr an seiner Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO fest, wonach eine konkrete organisatorische Einbindung des Einsatzfahrzeugs nach landesrechtlichen Vorgaben in den Betrieb eines Rettungsdienstes gegeben sein muss (Beschl. v. 24.5.2006, NordÖR 2006, 408; ebenso OVG Saarlouis, Beschl. v. 29.8.2006, 1 Q 12/06, juris; OVG Bremen, Urt. v. 21.1.2001, 1 A 361/00, juris; OVG Münster, Urt. v. 12.5.2000, 8 A 2698/99, juris), die nur bei einer Haltereigenschaft des Rettungsdienstes besteht. Die vom Kläger und auch vom Verwaltungsgericht Hamburg vorgenommene abstrakt-funktionale Betrachtungsweise, wonach es ausreichen soll, dass das Blaulichtfahrzeug als Vermietfahrzeug für den Einsatz eines zugelassenen Rettungsdienstes vorgesehen ist, steht mit den geltenden Bestimmungen des Straßenverkehrszulassungsrechts ebenso wenig in Einklang wie eine konkret-funktionale Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO, die auf den tatsächlichen Schwerpunkt der Nutzung des Fahrzeugs im Einzelfall abstellt. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut (aa.), der Verordnungsgeschichte (bb.), dem Sinn und Zweck der Vorschrift (cc.) und der Systematik (dd.). Das Erfordernis der regelmäßig nötigen Haltereigenschaft des Rettungsdienstes nach dem konkret-institutionellen Begriff des Rettungsdienstes stellt auch keinen Verstoß gegen die Berufsfreiheit des Klägers nach Art. 12 Abs. 1 GG dar (ee.).

aa. Die Formulierung „ des Rettungsdienstes“, d.h. die Verwendung des Genitivs, weist nach allgemeinem Sprachgebrauch auf eine Zuordnung anhand von Eigentums- oder Besitzverhältnissen hin, d.h. auf die Verantwortlichkeit für das Fahrzeug, nicht dagegen auf dessen Verwendungsfunktion. An die Funktion des Fahrzeugs knüpft der Verordnungsgeber mit den Tatbestandsmerkmalen des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO allein insoweit an, als er bestimmt, dass es sich um ein Einsatz- oder Kommandofahrzeug handeln muss. Im Straßenverkehrsrecht wird die Verantwortlichkeit für ein Fahrzeug mit der Haltereigenschaft verknüpft, auf die Eigentumsverhältnisse kommt es nicht an. Halter ist diejenige natürliche oder juristische Person bzw. der Vertreter einer Vereinigung, auf die gemäß § 6 die Zulassung des Fahrzeugs erfolgt. Der Halter muss u.a. den Nachweis der Versicherung erbringen, er ist für die Zahlung der Kraftfahrzeugsteuer verantwortlich, desgleichen für die Eignung des Fahrzeugführers sowie für die Verkehrssicherheit des Fahrzeugs bei Inbetriebnahme (§ 31 Abs. 2 StVZO). Er unterliegt der Haftung für Schäden, die auf dem Betrieb des Kraftfahrzeugs beruhen gemäß §§ 7 ff. StVG. Die sprachliche Fassung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO ist nach Auffassung der Berufungsgerichts nicht offen formuliert, sondern deutet vielmehr darauf hin, dass der Verordnungsgeber damit bewusst die regelhafte Zulassung von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen auf zur Verwendung berechtigte Halter beschränken wollte.

bb. Auch die Verordnungsgeschichte stützt die Auslegung, dass die Haltereigenschaft des Rettungsdienstes verlangt ist. Der Wortlaut des § 52 Abs. 3 Satz 1 StVZO ist hinsichtlich seiner Fallgruppen mehrfach geändert worden.

Während es in der Fassung vom 15. Januar 1980 (gültig bis zum 31.11.1984, VkBl. 1980 S. 537) noch hieß:

Mit einem oder mehreren Kennleuchten für blaues Blinklicht (Rundumlicht) dürfen ausgerüstet sein: ...

... 2. Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes,

wurde mit der Fassung vom 28. September 1988 (VkBl. 1988 S. 1793) erstmals der Rettungsdienst in den Anwendungsbereich des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO einbezogen und die Fallgruppe erhielt ihre bis heute unveränderte Fassung:

... 2. Einsatz- und Kommando-Kraftfahrzeuge der Feuerwehren und der anderen Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes und des Rettungsdienstes

Zur Begründung führte der Verordnungsgeber an, im Zuge der Modernisierung des Rettungswesens sei u.a. das Rendezvous-System entwickelt worden, bei dem der Notarzt in einem besonderen Fahrzeug zur Unfallstelle fahre. Sofern dafür Fahrzeuge der Feuerwehren verwendet worden seien, seien diese gemäß § 52 Abs. 3 Nr. 2 StVZO mit Kennleuchten für blaues Blinklicht und dem Einsatzhorn ausgerüstet gewesen. Fahrzeuge der Rettungsdienste hätten nach bisheriger Rechtslage einer Ausnahmegenehmigung bedurft. Um den Verwaltungsaufwand zu vermeiden, sei eine Textänderung auf Anregung des Bund-Länder-Fachausschusses vorgenommen worden (VkBl. 1988 S. 450, 474).

Diese Begründung lässt in Anknüpfung an die Feuerwehren ein institutionelles Verständnis des „Rettungsdienstes“ erkennen, äußert sich aber nicht dazu, ob der Verordnungsgeber die Haltereigenschaft des Rettungsdienstes für das Fahrzeug mit Sonderrechtsanlage fordert oder ob eine funktionale Zurechnung genügen soll. Dass der Verordnungsgeber jedoch deutlich zwischen einer rein funktionalen Zuordnung und der Haltereigenschaft trennt und diese durch die Worte „des Rettungsdienstes“ zum Ausdruck bringt, zeigt die Historie des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO zu Krankenkraftwagen:

In der Fassung vom 15. Januar 1980 (VkBl. 1980 S. 537) lautete § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO noch wie folgt:

... 4. Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Bauart zur Beförderung von kranken oder verletzten Personen geeignet sind, von jedermann benutzt werden können und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind,

und zeigte einen deutlichen Funktionsbezug. Auch die Fassung vom 24. April 1992 (gültig bis zum 30.6.1993) stellte nicht auf die Haltereigenschaft eines Rettungsdienstes, sondern allein auf die Funktion des Fahrzeugs ab:

... 4. Kraftfahrzeuge, die für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind, ...

Mit der Fassung vom 23. Juni 1993 (VkBl. 1993 S. 1024) nahm der Verordnungsgeber erstmals die Formulierung: „des Rettungsdienstes“ auf. § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 StVZO lautet seitdem - bis heute - wie folgt:

... 4. Kraftfahrzeuge des Rettungsdienstes, die für Krankentransport oder Notfallrettung besonders eingerichtet und nach dem Fahrzeugschein als Krankenkraftwagen anerkannt sind, ...

Zur Begründung führte der Verordnungsgeber an, nach dem bisherigen Wortlaut des Absatzes 3 Nr. 4 könne die Zulassung eines Kraftfahrzeugs, das als Krankenkraftwagen eingerichtet und beschrieben sei, niemandem verweigert werden. Dies habe zur Folge, dass in diesem Fall auch jeder Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, aber nicht benutzen dürfe. Dies sei nicht gewollt und solle verhindert werden (VkBl. 1993 S. 613, 614). Wenn der Verordnungsgeber die Möglichkeit der Zulassung eines Krankenkraftfahrzeugs auf die zur Nutzung der Sonderrechtsanlage berechtigten Rettungsdienste beschränken wollte, und dafür die Formulierung „des Rettungsdienstes“ wählte, die auch in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO verwendet wird, spricht dies dafür, dass er den berechtigten Rettungsdienst regelmäßig als Halter eines Fahrzeugs mit Sonderrechtsanlage vorgesehen hat.

Die Rechtsentwicklung der Zulassung von Fahrzeugen mit Blaulichtanlagen von einer generalklauselartigen Bestimmung hin zu präzise genannten Fallgruppen (vgl. ausführlich OVG Münster, Urt. v. 29.9.2009, NWBl 2010, 195) zeigt, dass es dem Verordnungsgeber zunehmend darum ging, den Kreis der Blaulichtberechtigten möglichst eng zu halten. Dementsprechend heißt es schon in der amtlichen Begründung zu Art. 1 Nr. 16 der Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, S. 830, 831 f.), dass die Zahl der Fahrzeuge, die mit blauem Blinklicht ausgerüstet würden, möglichst gering bleiben soll, um die Wirkung des Blaulichts nicht zu beeinträchtigen.

cc. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts deutet nach Auffassung des Berufungsgerichts auch die teleologische Auslegung nach Sinn und Zweck der Norm auf das Erfordernis der konkret-institutionelle Einbindung des Fahrzeugs in den Rettungsdienst hin. Wie oben dargestellt, bezweckt der Verordnungsgeber, die Zahl der Fahrzeuge, die mit Sonderrechtsanlagen ausgerüstet werden, möglichst gering zu halten. Dies ist notwendig, um - erstens - die Wirkung blauer Blinklichter nicht durch deren Inflationierung im Straßenverkehr zu beeinträchtigen, und weil - zweitens - mit jedem genehmigten Vorhandensein einer Blaulichtanlage die Gefahr des Fehl- und - drittens - sogar des Missbrauchs und damit die Gefahr schwerster Unfälle vergrößert wird (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 21.2.2002, NZV 2002, 426 und Urt. v. 19.10.1999, DÖV 2000, 779; OVG Hamburg, Beschl. v. 30.11.2004, a.a.O.).

Diesen Zielen wird allein der konkret-institutionelle Begriff des Rettungsdienstes vollständig gerecht.

Die Fehlgebrauchsgefahr wird vermieden, wenn Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen grundsätzlich nur für Organisationen zugelassen werden sollen, deren Fahrer zur Nutzung der Anlage gemäß § 38 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 35 Abs. 5 Buchstabe a StVO berechtigt sind, um unfallträchtige Blaulichtfahrten durch ungeübte Fahrer zu vermeiden (OVG Lüneburg, Urt. v. 26.11.1998, 12 L 4158/97, juris).

Durch den konkret-institutionellen Begriff des Rettungsdienstes wird auch kontrolliert und gewährleistet, dass die Zahl der zugelassenen Fahrzeuge der Zahl der im Rettungswesen des Bundeslandes benötigten Blaulichtfahrzeuge entspricht. Denn bei regelhafter Zulassung von Selbstfahrervermietfahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen zum Zweck der Vermietung als Ersatzfahrzeug würde die Gesamtzahl der im Straßenverkehr vorhandenen Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen auf ein nicht kontrollierbares Maß steigen, auch wenn die Zahl der Blaulichteinsätze bei einer Beschränkung auf Ersatzfahrzeuge unverändert bliebe. Die Mietfahrzeuge wären zusätzlich zu den regelmäßig genutzten Fahrzeugen der Rettungsdienste zugelassen. Sie müssten zum Mieter hin und von dort zurück gefahren werden. Auch fielen Wartungsfahrten zusätzlich an. Damit wären insgesamt mehr Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen im Straßenbild zu sehen und gegebenenfalls unbefugtem Zugriff ausgesetzt als ohne die Zulassung auf private Vermieter. Ob auf Dauer der Markt, d.h. Angebot und Nachfrage, die Zahl der auf Private zugelassenen Ersatzfahrzeuge im Hinblick auf den Bedarf hinreichend wirksam regulieren würde, ist schwer absehbar. Jedenfalls müssten bei einer regelhaften Anwendung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO auf private Vermieter sämtliche durch private Anbieter angemeldete Mietfahrzeuge zugelassen werden, ohne dass die Beklagte zulassungsrechtlich die Möglichkeit einer Prüfung des Bedarfs oder der schwerpunktmäßigen Nutzung durch berechtigte Organisationen zur Gegensteuerung hätte. Bei einer großen Anzahl von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen, die über den Bedarf hinausginge, wäre zwar im Interesse der Notfallrettung selbst in außergewöhnlichen Notfällen sichergestellt, dass jederzeit ein Ersatzfahrzeug abrufbar wäre. Der über den Bedarf hinausgehenden Zulassung von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen könnte jedoch nicht steuernd begegnet werden. Allein der Zusatz „Nutzung nur durch anerkannte Organisationen“ in der Zulassung lässt die Prüfung des Bedarfs und der Nutzung des Fahrzeugs nicht entbehrlich werden. Denn sie bietet keine Möglichkeit, die Zahl der Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen – wie vom Verordnungsgeber gewünscht – zu begrenzen. Es bestünde keine Möglichkeit, den Betrieb des Fahrzeugs zu untersagen, wenn es zu keiner Vermietung kommt. Soweit durch das Erfordernis der Haltereigenschaft des Rettungsdienstes dessen betriebswirtschaftliche Entscheidungsfreiheit eingeschränkt wird, seine Rettungs- und Einsatzfahrzeuge selbst zu unterhalten oder sie regelmäßig von Dritten anzumieten, ist dies die Nebenfolge der zulassungsrechtlichen Anforderungen in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO, nicht aber deren Regelungsziel.

Das Verwaltungsgericht hat zwar die Kriterien für die Fahrzeugzulassung um eine konkrete Prüfung des Bedarfs bzw. der Nutzung durch einen berechtigten Rettungsdienst ergänzt (Beschluss vom 22.12.2008, a.a.O., Rn. 50) und dadurch den Anwendungsbereich des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO eingeschränkt und die Zahl der zugelassenen Blaulichtfahrzeuge beschränkt. Eine solche Prüfung ist jedoch in der Praxis kaum handhabbar. Würde der Zulassung eines privaten Vermietfahrzeugs mit Blaulichtanlage die Prüfung des konkreten Einsatzbedarfs voraus gehen, wären die Zulassungsstellen überfordert. Eine Zulassungsstelle könnte von sich aus den Bedarf an Vermietfahrzeugen nicht beurteilen; hierzu benötigte sie die Unterstützung des Verantwortlichen für den Rettungsdienst. Ob das Fahrzeug, dessen Zulassung beantragt wird, konkret schwerpunktmäßig von berechtigten Organisationen genutzt werden wird, d.h. ob sich für die nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung grundsätzlich vorgesehene unbefristete Zulassung genügend berechtigte Mieter finden, kann die Zulassungsstelle zudem zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Zulassung kaum absehen. Regelmäßig wären diese Prüfungen aber vor der Zulassung anzustellen und nicht erst nach einem monatelangen Einsatz des Fahrzeugs.

Schließlich würde die Missbrauchsgefahr bei der regelhaften Zulassung von Sonderkraftfahrzeugen auf private Vermieter ansteigen, da diese als Halter dafür verantwortlich wären, durch die Auswahl geeigneter Mieter, technische Veränderungen, Fahrtenbücher oder ähnliche Maßnahmen, Fahrten durch Unberechtigte bei gleichzeitiger Nutzungsmöglichkeit der Sonderrechtsanlage zu vermeiden. Anders als bei der Zulassung eines Fahrzeugs mit Sonderrechtsanlage auf einen berechtigten Rettungsdienst erhöht sich zwangsläufig die Zahl der Fahrer in der Mietsituation durch Überführungs- und Wartungsfahrten durch Dritte. Das Verwaltungsgericht weist zwar darauf hin, dass sondersignalberechtigte Organisationen auch die anfallenden Wartungsfahrten durch Dritte vornehmen lassen könnten, was ebenfalls ein Risiko des Missbrauchs berge. Der restriktive konkret-institutionelle Begriff des Rettungsdienstes entspricht den Zielen des Verordnungsgebers jedoch weit mehr als der funktionale, da jegliche Risikoerhöhung für Missbrauch und Fehlgebrauch vermieden wird.

Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das in seinem Urteil vom 19. Oktober 1999 (DÖV 2000, 779, zum inzwischen aufgehobenen § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 StVZO) entschieden hat, für die Eigenschaft als Fahrzeug „des Blutspendedienstes“ genüge eine (konkret-) funktionale Zuordnung des Fahrzeugs zum Blutspendedienst, wäre das Notarzteinsatzfahrzeug des Klägers nicht zuzulassen. In dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall betrieb die Halterin des Fahrzeugs nicht selbst den Blutspendedienst. Sie wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht als Glied der Versorgungskette, d.h. als Teil der organisatorischen Einheit angesehen, da die Halterin selbst mit dem Bluttransport eine wesentliche Leistung des Blutspendedienstes anbot. Damit ist in dieser Entscheidung trotz des Abstellens auf eine funktionale Zuordnung keine Loslösung vom Erfordernis der Haltereigenschaft beim Berechtigten erfolgt. Im vorliegenden Fall kann der Kläger unter keiner denkbaren Betrachtung als Organisationseinheit „des Rettungsdienstes“ angesehen werden.

dd. Auch systematische Erwägungen sprechen für eine Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO als konkret-institutionelle Anknüpfung des Fahrzeugs an den Rettungsdienst. Gegen eine weite funktionale Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO spricht insbesondere der Aufbau der Vorschrift. Der Verordnungsgeber hat sich nicht für einen generalklauselartigen Tatbestand mit weitem Auslegungsspielraum entschieden, sondern anhand von Fallgruppen ohne den Zusatz „insbesondere“ festgelegt, welche Fahrzeuge mit der Sonderrechtsanlage ausgestattet sein dürfen.

Das wesentliche systematische Argument der Vertreter der konkret-funktionalen Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO, die eine bundeseinheitliche Auslegung des Begriffs „des Rettungsdienstes“ fordern (OVG Lüneburg, Urt. v. 26.11.1998, a.a.O.; VG Freiburg, Beschl. v. 27.11.2003, 4 K 725/03, juris), dringt nicht durch. Vertreten wird, dass es wegen der bundeseinheitlichen Geltung der Straßenverkehrs-Zulassung-Ordnung unzulässig sei, bei der Auslegung der Norm auf die jeweils voneinander abweichenden Vorschriften der Landes-Rettungsdienstgesetze abstellen zu müssen, wie es bei der konkret-institutionellen Auslegung (organisatorische Einbindung des Fahrzeugs in den Rettungsdienst nach landsrechtlichen Vorschriften) unumgänglich sei. Denn der Verordnungsgeber der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung habe keine Bezugnahme auf das Landesrecht vorgesehen. Die Landes-Rettungsdienstgesetze behandelten einzelne Sachverhalte unterschiedlich, z.B. den qualifizierten Krankentransport oder die Möglichkeit des Einsatzes eines Notarzteinsatzfahrzeugs durch private Rettungsdienste. Wertungswidersprüche können jedoch nur dann entstehen, wenn durch die bundesweit gültige Zulassung eines Fahrzeugs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung die Regelungen des Landesrechts umgangen würden. Dies ist vorliegend nicht der Fall, da der Einsatz eines Fahrzeugs im Rettungsdienst auf das Bundesland beschränkt bleibt, das die rettungsdienstliche Genehmigung erteilt hat. Auch der Einsatz des in Hannover zugelassenen Mietfahrzeugs des Klägers in Hamburg für die Bundeswehr umgeht die Anforderungen des Hamburgischen Rettungsdienstgesetzes nicht, da die Bundeswehr von dem Genehmigungserfordernis freigestellt ist. Insofern kann nicht infolge der bundeseinheitlichen Zulassung nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ein privater Rettungsdienst aus einem anderen Bundesland sein Notarzteinsatzfahrzeug in Hamburg einsetzen, wo ein vor Ort ansässiger privater Rettungsdienst keine Genehmigung für den Einsatz eines Notarzteinsatzfahrzeugs erhalten kann (vgl. dazu OVG Hamburg, Beschl. v. 24.5.2006, a.a.O.). Hinzu kommt, dass das Landesrecht nur eine mittelbare Relevanz bei der Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO erlangt, nicht anders als etwa beim Tatbestand der Steuerhinterziehung in § 370 der Abgabenordnung, soweit dieser sich ebenfalls auf die Hinterziehung landesrechtlich geregelter Steuern bezieht (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 28.5.2003, 15 VG 2819/2002, Rn. 34, juris).

ee. Die in Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit des Klägers kann eine funktionale Auslegung über den Wortlaut der Norm hinaus und entgegen dem Willen des Verordnungsgebers nicht rechtfertigen. Raum für eine verfassungskonforme Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO besteht insoweit nicht.

§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO verletzt mit dem festgestellten Regelungsgehalt Art. 12 Abs. 1 GG nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers erkennt das Berufungsgericht in der gebotenen restriktiven Auslegung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO keine unzulässige objektive Berufszulassungsbeschränkung für die privaten Vermieter von Sonderkraftfahrzeugen. Ein selbständiger Beruf des Vermieters von Sonderkraftfahrzeugen existiert nicht. Gegeben ist eine Berufsausübungsregelung, da private Autovermieter nach § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO nur diese Fahrzeuge regelhaft nicht zulassen und vermieten dürfen, da sie kein Rettungsdienst sind. Eingriffe in die Freiheit der Berufsausübung müssen durch vernünftige Gemeinwohlinteressen gerechtfertigt sein. Die oben beschriebenen Erwägungen des Verordnungsgebers, die Zahl der zugelassenen Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen möglichst gering zu halten, um die Akzeptanz der Blaulichteinsätze in der Bevölkerung nicht zu schwächen und um das Risiko des Fehlgebrauchs und des Missbrauchs zu verringern, sind wegen des Schutzgutes der Gesundheit der Verkehrsteilnehmer auf die Wahrnehmung vernünftiger Gemeinwohlinteressen gerichtet. Hinzu kommt, dass die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung in § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO eine Möglichkeit vorsieht, der Berufsfreiheit der privaten Autovermieter in Abwägung mit den öffentlichen Interessen im Ausnahmewege Rechnung zu tragen.

b. Auch die Ausstattung des klägerischen Fahrzeugs mit einem Signalhorn ist vorschriftswidrig im Sinne des § 5 Abs. 1 FZV. Gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 StVZO müssen Kraftfahrzeuge, die auf Grund des § 52 Abs. 3 StVZO Kennleuchten für blaues Blinklicht führen, mit mindestens einer Warneinrichtung mit einer Folge von Klängen verschiedener Grundfrequenz (Einsatzhorn) ausgerüstet sein. § 55 Abs. 3 Satz 3 StVZO bestimmt, dass andere als die in Satz 1 genannten Kraftfahrzeuge mit einem Einsatzhorn nicht ausgerüstet sein dürfen. Da das Fahrzeug des Klägers – wie oben dargestellt – nicht mit einer Blaulichtanlage ausgestattet sein darf, ist auch der Einbau des Signalhorns nicht vorschriftsmäßig. Denn auch diesbezüglich besitzt er keine Ausnahmegenehmigung.

3. Die Beklagte hat die Betriebsuntersagung unter Ausübung des ihr eröffneten Ermessens und ohne Ermessensfehler verfügt, deren Vorhandensein das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO zu prüfen hat. Entgegen der Auffassung des Klägers hatte sie kein an § 48 Abs. 1 HmbVwVfG orientiertes Rücknahmeermessen auszuüben (a.). Auch ist kein gleich geeignetes milderes Mittel erkennbar, den vorschriftswidrigen Zustand zu beenden (b.); insbesondere führt kein möglicher Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO dazu, dass die Betriebsuntersagung ermessensfehlerhaft wäre (c.). Schließlich liegt kein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vor (d.).

a. Zu Recht hat die Beklagte bei der Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV kein Rücknahmeermessen ausgeübt. Zwar beseitigt die Betriebsuntersagung die Wirkungen der zu Gunsten des Fahrzeughalters erfolgten Zulassung des Fahrzeugs als eines begünstigenden Verwaltungsakts. Einer Rücknahme dieses begünstigenden Verwaltungsakts bedarf es jedoch nicht. Da im Straßenverkehrsrecht die Verkehrssicherheit den Vorrang genießt, finden die Regelungen über den Vertrauensschutz bei der Abfolge von Zulassung und Betriebsuntersagung nach § 5 Abs. 1 FZV keine Anwendung; die Zulassung eines Fahrzeugs muss nicht vor einer Betriebsuntersagung gesondert aufgehoben werden (VGH Kassel, Beschl. v. 25.10.2001, ESVGH 52, 102; OVG Münster, Beschl. v. 12.8.1998, NZV 1999, 102). Auch Irrtümer der Verwaltung bei der Zulassung dürfen auf der Grundlage von § 5 FZV durch eine Betriebsuntersagung oder Aufforderungen zur Mängelbeseitigung behoben werden.

b. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands bestand nicht. Als mildere Mittel sind weder das ebenfalls auf § 5 Abs. 1 FZV gestützte Gebot, die Sonderrechtsanlage innerhalb einer gesetzten Frist zu beseitigen (aa.), noch die Aufforderung, die Sonderrechtsanlage technisch so zu verändern, dass sie nur von Berechtigten genutzt werden kann (bb.), auch nicht die zweckgebundene Zulassung (cc.) oder eine Betriebsuntersagung nur bei konkretem Missbrauchsverdacht (dd.) gleich geeignet, die Vorgaben des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO umzusetzen und die angestrebten Zwecke zu erfüllen.

aa. In der Rechtsprechung wird zum Teil vertreten, dass die Abbauverpflichtung im Hinblick auf eine rechtswidrig installierte Sonderrechtsanlage das mildeste und gleich geeignete Mittel ist, der Regelung in § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO Geltung zu verschaffen (VG Freiburg, Beschl. v. 27.11.2003, 4 K 725/03, juris; VG Würzburg, Urt. v. 4.4.2001, W 6 K 00.1044, juris); in einer Reihe von Fällen wurde in dieser Fallkonstellation nur der Abbau der Sonderrechtsanlage anstelle der Betriebsuntersagung angeordnet (OVG Saarlouis, Beschl. v. 29.8.2006, 1 Q 12/06, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.11.1998, a.a.O.; VG München, Urt. v. 16.5.2001, M 31 K 01.1060, und Beschl. v. 11.1.2000, beide in juris). Im vorliegenden Fall hat die Beklagte durch die als „auflösende Bedingung“ bezeichnete Bestimmung in dem angefochtenen Bescheid selbst hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass das Fahrzeug mit dem Abbau der Sonderrechtsanlage, d.h. der Umrüstung, zugelassen bleibt und dass in diesem Fall die Verpflichtung zur Außerbetriebsetzung entfällt. Die isolierte Abbauanordnung hätte für den Kläger gegenüber der auflösend bedingten Betriebsuntersagung den Vorteil, dass er das Fahrzeug auch bei vollziehbarer Abbauverpflichtung bis zur Umrüstung nutzen dürfte. Sie wäre daher milder als die verfügte Betriebsuntersagung. Im Hinblick auf die Autovermietung bestand für den Kläger jedoch an dem streitigen Fahrzeug ohne die Sonderrechtsanlage kein wirtschaftliches Interesse. Zudem konnte die isolierte Abbauanordnung nicht den mit der Betriebsuntersagung verbundenen Zweck erfüllen, den Zustand zu beenden, dass das vorschriftswidrig mit der Sonderrechtsanlage ausgestattete Fahrzeug weiter am Straßenverkehr teilnimmt. Ein Ermessensfehler der Beklagten ist daher insoweit nicht festzustellen.

bb. Die vom Kläger vorgenommene technische Veränderung in Gestalt eines abnehmbaren Bedienteils wäre als Gegenstand einer behördlichen Anordnung kein geeignetes milderes Mittel gegenüber der Betriebsuntersagung gewesen, der Regelung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zu entsprechen. Denn diese Norm erfasst nicht nur die Ausstattung eines Fahrzeugs mit einer funktionsfähigen und einsatzbereiten Sonderrechtsanlage, sondern auch die Ausstattung mit einer - für Außenstehende nicht zu unterscheidenden - funktionsunfähigen Sonderrechtsanlage. Wie bereits oben dargestellt, besteht der Zweck des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO nicht nur darin, den missbräuchlichen Einsatz der Sonderrechtsanlage oder deren Fehlgebrauch zu verhindern, sondern auch darin, die Zahl von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen in Grenzen zu halten im Hinblick auf einen möglichen Akzeptanzverlust in der Bevölkerung. Die Gefahr des Akzeptanzverlusts entsteht auch bei einer Vielzahl von Fahrzeugen mit nicht funktionsfähigen Sonderrechtsanlagen im Straßenbild. § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO kennzeichnet aus diesem Grund nicht erst die Benutzung als rechtswidrig, sondern im Sinne einer vorverlagerten Gefahrenabwehr bereits die unzulässige Ausstattung selbst (VG Freiburg, Beschl. v. 27.11.2003, a.a.O.; vgl. auch VG Mainz, Urt. v. 19.8.2009, 3 K 552/08.MZ, juris). Die technische Veränderung der Sonderrechtsanlage wäre daher zwar eine mildere Maßnahme, würde aber der Regelung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zuwider laufen.

cc. Die Zweckbindung der Zulassung dahin, dass die Nutzung des mit einer Sonderrechtsanlage ausgestatteten Fahrzeugs nur durch berechtigte Organisationen erfolgen darf, ändert, wie ausgeführt, ebenfalls nichts an dem Verstoß der Ausstattung gegen § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO. Die Zulassung eines Fahrzeugs mit einer Sonderrechtsanlage als unzulässiger Ausstattung ist als vorschriftswidriger Zustand zu beenden, nicht allein dessen Nutzungsmöglichkeit.

dd. Aus demselben Grund sieht das Berufungsgericht es auch nicht als gleich geeignete, mildere Maßnahme an, den Betrieb eines vorschriftswidrig mit Sonderrechtsanlage zugelassenen Fahrzeugs erst bei konkretem Missbrauchsverdacht zu untersagen (so dagegen VG München, Beschl. v. 11.1.2000, M 6 S 99.5628, juris; VG Hamburg, im Beschl. v. 22.12.2008, 15 E 1663/08, juris). Diese mildere Maßnahme würde den vorschriftswidrigen Zustand nicht sogleich beenden. Zudem würde sie nur einem der hinter der Regelung des § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO stehenden Ziele des Verordnungsgebers Rechnung tragen, nämlich nur der Senkung der Missbrauchsgefahr, nicht dagegen der Verringerung der Fehlgebrauchsgefahr oder der Begegnung des Akzeptanzverlusts. Daher kann auch dieses mildere Mittel nicht als gleich geeignet angesehen werden.

c. Die Betriebsuntersagung gemäß § 5 Abs. 1 FZV ist auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil die Beklagte einen Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Ausnahmeerlaubnis nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO in rechtswidriger Weise außer Acht gelassen hätte.

Die Prüfung, ob ein Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung besteht, ist nach Auffassung des Berufungsgerichts allerdings unter näher zu bestimmenden Voraussetzungen in die Ermessensausübung im Rahmen des § 5 Abs. 1 FZV einzubeziehen. Denn eine Ausnahmegenehmigung würde den gegenwärtigen Zustand der materiellen Illegalität des Betriebs des Fahrzeugs wegen Verstoßes gegen § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO beseitigen und die Ausstattung des klägerischen Fahrzeugs materiell legal, nämlich vorschriftsmäßig werden lassen. Bei der Betriebsuntersagung einer gewerblichen Tätigkeit ist regelmäßig zu prüfen, ob die wegen fehlender Genehmigung formell illegale Betätigung materiell legal ist und ihrer Legalisierung keine vom Betriebsinhaber zu vertretenden Umstände entgegen stehen. Sofern die Erlaubnis bereits beantragt und mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in Kürze zu erwarten ist, wird es unverhältnismäßig und ermessensfehlerhaft sein, gleichwohl den Betrieb zu untersagen (OVG Hamburg, Beschl. v. 23.2.1996, Bs V 17/96, juris, zur Betriebsuntersagung einer formell illegalen Gaststätte). Im Fall der Betriebsuntersagung eines Fahrzeugs steht zwar nicht in gleicher Weise die verhältnismäßige Begrenzung der Rechtsfolgen einer lediglich formellen illegalen Betätigung in Rede. Die Ausnahmegenehmigung beendet erst den materiell vorschriftswidrigen Betrieb des Fahrzeugs. Gleichwohl besteht auch hier in Bezug auf den Fortbestand einer Untersagungsverfügung ein so enger sachlicher Zusammenhang zum Gegenstand des anhängigen Verwaltungsverfahrens über die beantragte Ausnahmegenehmigung, dass nach dem Gebot einer verhältnismäßigen Begrenzung der Betriebsuntersagung auf den Ausgang des weiteren Verwaltungsverfahrens Bedacht zu nehmen ist. Dies gilt unabhängig davon, ob – innerhalb derselben Fachbehörde – für die Betriebsuntersagung und die Ausnahmegenehmigung dieselbe Ausgangsbehörde zuständig ist. Im vorliegenden Fall ist zugunsten einer Berücksichtigung des Ausnahmegenehmigungsantrags zu würdigen, dass die Vermietung des Fahrzeugs des Klägers Gegenstand eines ausgeübten Gewerbebetriebs ist. Die Betriebsuntersagung des Fahrzeugs kann bei einem bereits ausgeübten Gewerbebetrieb zu erheblichen Einbußen führen, wenn der Betroffene trotz bestehenden Anspruchs auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung für die Dauer des Genehmigungsverfahrens seine Geschäftstätigkeit einstellen muss. Das Berufungsgericht ist bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Betriebsuntersagung eines Fahrzeugs nach dem Straßenverkehrs-Zulassungsrecht in einem vergleichbaren Fall demgemäß der Frage nachgegangen, ob eine hohe Wahrscheinlichkeit für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO besteht (OVG Hamburg, Beschl. v. 24.5.2006, a.a.O., Rn. 13; ähnlich OVG Lüneburg zum Einfluss der beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO auf die Betriebsuntersagung, Urt. v. 26.11.1998, 12 L 4158/97, juris, Rn. 56, und Beschl. v. 26.8.1997, 12 L 2800/97, juris, Rn. 7).

Da es sich – wie oben dargestellt – bei der Betriebsuntersagung um einen Dauerverwaltungsakt handelt, kommt es darauf an, ob der Kläger zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, d.h. am 2. November 2010, mit hoher Wahrscheinlichkeit einen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO für das Fahrzeug besitzt. Dies ist nach Auffassung des Berufungsgerichts nicht der Fall.

Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden Ausnahmen in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für einzelne Antragsteller u.a. von der Vorschrift des § 52 StVZO genehmigen. Da es sich um eine Ermessensvorschrift handelt, besitzt der Kläger nur dann einen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, wenn sich dieses Ermessen im Wege der Ermessensreduzierung auf Null zu einem gebundenen Anspruch verdichtet hat.

Die Beklagte ist nicht bereits durch den Mehrheitsbeschluss des Bund-Länder-Ausschusses Technisches Kraftfahrwesen vom 23./24. September 2003 in ihrem Ermessen dahingehend gebunden, dass sie zum Erlass einer Ausnahmegenehmigung für private Vermieter von Fahrzeugen mit Sonderrechtsanlagen verpflichtet ist. Problematisch ist bereits die Qualität des nicht einstimmig (10 Stimmen dafür) gefassten Beschlusses, d.h. die Frage, inwieweit er eine Bindungswirkung entfalten kann. Doch selbst wenn dieser als Richtlinie zu bewerten wäre, besäße er keine größere Bindungswirkung als andere Vorschriften des Innenrechts wie etwa Verwaltungsvorschriften und Erlasse, die zu dieser Thematik nicht vorliegen. Auch in diesen Fällen resultiert für den Betroffenen kein Anspruch auf Umsetzung der Vorschrift, sondern lediglich auf Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG (BVerwG, Beschl. v. 4.8.2006, Grundeigentum 2009, 391). Sofern eine neu eingeführte Vorschrift des Innenrechts nicht in die Praxis umgesetzt worden ist, bindet sie die Verwaltung nicht. Im vorliegenden Fall hat die Beklagte bislang nicht einem einzigen Autovermieter eine Ausnahmegenehmigung für die Zulassung eines Mietfahrzeugs mit Sonderrechtsanlage erteilt; d.h. der Beschluss des Bund-Länder-Fachausschusses wurde in Hamburg nicht in die Praxis umgesetzt. Insofern kann keine Bindungswirkung eingetreten sein.

Eine Ermessensreduzierung resultiert auch nicht aufgrund der Entscheidungsmaßstäbe des § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO unter Beachtung des Einzelfalls. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 21.2.2002, NZV 2002, 426) voraus, dass besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen ist, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis des Vergleichs der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall, welcher dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Im Hinblick auf den oben geschilderten Zweck des § 52 Abs. 3 StVZO, die Zahl der Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen möglichst gering zu halten, müsste eine Ausnahmegenehmigung demnach geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können (BVerwG, Urt. v. 21.2.2002, a.a.O.; VG Hamburg, Urt. v. 28.5.2003, 15 VG 2819/2002, juris). In diesem Zusammenhang kommt auch der Berufsausübungsfreiheit eines Unternehmers gemäß Art. 12 Abs. 1 GG Bedeutung zu, da Eingriffe in dieses Grundrecht, die durch die Versagung einer Ausnahmegenehmigung entstehen, durch vernünftige Gemeinwohlinteressen gerechtfertigt sein müssen (OVG Münster, Urt. v. 12.5.2000, NZV 2000, 514). Angesichts des Ausnahmecharakters der nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO möglichen Genehmigung und des damit verbundenen Gebotes restriktiver Handhabung ist eine begünstigende Ermessensentscheidung jedoch nur denkbar, wenn das betreffende Fahrzeug (ähnlich wie ansonsten Fahrzeuge des Rettungsdiensts) typischerweise in Situationen eingesetzt wird, in denen höchste Eile zur Lebensrettung oder zur Abwehr schwerer Gesundheitsgefährdungen geboten ist (OVG Hamburg, Beschl. v. 30.11.2004, a.a.O., m.w.N.; OVG Münster, Urteile v. 29.9.2009, NWVBl 2010, 195, und v. 12.5.2000, NZV 2000, 514). Sofern der Bedarf an Blaulichtfahrzeugen im relevanten örtlichen Bereich auf eine andere Weise gedeckt wird, kommt die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Zulassung eines privaten Vermietfahrzeugs mit Blaulichtanlage auch unter Berücksichtigung der Berufsfreiheit eines Unternehmers dagegen nicht in Betracht. Bedarf, Bedarfsdeckung und eine mögliche Ermessensreduzierung auf Null hängen entscheidend von den Umständen des Einzelfalls ab (BVerwG, Beschl. v. 18.2.2009, 3 B 63/08, juris; OVG Münster, Urteile v. 29.9.2009, a.a.O., v. 1.4.2008, DVBl 2008, 799 und v. 8.3.2006, 8 A 1117/05, juris). Zu den danach beachtlichen Umständen kann aus der Sicht des Rettungsdienstes im Interesse einer lückenlosen rettungsdienstlichen Versorgung die Notwendigkeit gehören, bei Ausfall des eigenen Fahrzeugs ein Ersatzfahrzeug verfügbar zu haben. Allerdings muss jedenfalls für die hier erforderliche Ermessenreduzierung auf Null angesichts der Ziele des Verordnungsgebers, die Zahl der Fahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen zu begrenzen und die Haltereigenschaft grundsätzlich nicht von der Nutzungsberechtigung der Sonderrechtsanlage zu trennen, für die Verfügbarkeit eines (angemieteten) Ersatzfahrzeugs ein spezifischer Bedarf bestehen.

Im vorliegenden Fall ist nach diesen Maßstäben das Ermessen der Beklagten nicht auf der Hand liegend zu Gunsten des Klägers auf Null reduziert. Im Hamburger Stadtgebiet besteht der Bedarf an Ersatz für ein nicht einsatzfähiges eigenes Notarzteinsatzfahrzeug gegenwärtig allenfalls auf Seiten des Bundeswehrkrankenhauses, das lediglich ein Notarzteinsatzfahrzeug besitzt. Der Kläger hat nicht geltend gemacht, dass die Feuerwehr, die in Hamburg ebenfalls Notarzteinsatzfahrzeuge einsetzt, Ersatzfahrzeuge aus dem Bestand privater Vermieter benötigt. Weitere potentielle Mieter gibt es in Hamburg nicht, da nach dem Hamburgischen Rettungsdienstgesetz keine fahrzeugbezogenen Genehmigungen für Notarzteinsatzfahrzeuge an private Rettungsdienste erteilt sind. Ob die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für ein privates Ersatzfahrzeug, das regional lediglich ein einziges anderes Fahrzeug im Bedarfsfall ersetzen könnte, grundsätzlich in Betracht kommt, kann dahin gestellt bleiben. Denn der Bedarf des Bundeswehrkrankenhauses Hamburg an einem Ersatzfahrzeug wird nach den Angaben des Klägers und des Vertreters des Bundeswehrkrankenhauses in der mündlichen Verhandlung durch die Anmietung anderer - neuerer - Fahrzeuge aus dem weiteren Fuhrpark des Klägers in Hannover gedeckt. Das Fahrzeug des Klägers mit der Hamburger Zulassung wurde nach dessen Angaben im Jahr 2007 an 57 von 161 Tagen, im Jahr 2008 an 144 von 366 Tagen, im Jahr 2009 an 5 von 365 Tagen und im Jahr 2010 nur an zwei von 300 Tagen (bis zum 2.11.2010) direkt von dem Bundeswehrkrankenhaus Hamburg angemietet, wobei es im Jahr 2009 weitere 140 Tage an andere Bundeswehrkrankenhäuser im Bundesgebiet vermietet worden ist. Der Kläger konnte die angegebenen weiteren Einsätze des streitigen Fahrzeugs in Hamburg als Ersatz für eines seiner anderen Fahrzeuge, d.h. als zweites Ersatzfahrzeug, nicht konkret benennen. Von einer überwiegenden Nutzung des streitigen Fahrzeugs als Einsatzfahrzeug des Rettungsdienstes in Hamburg kann somit auch unter Berücksichtigung einer Nutzung als zweites Ersatzfahrzeug keine Rede sein.

d. Schließlich stellt der Umstand, dass in verschiedenen anderen Bundesländern keine Betriebsuntersagungen gegenüber privaten Vermietern von Sonderkraftfahrzeugen ausgesprochen werden, sondern dass diese entweder Ausnahmegenehmigungen erhalten oder ohne eine solche ihre Vermietfahrzeuge mit Sonderrechtsanlage zulassen können, keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG und damit keinen Ermessensfehler im Rahmen des § 5 Abs. 1 FZV dar. Denn die Beklagte kann im Hinblick auf eine mögliche Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung lediglich an ihrem eigenen Verhalten gemessen werden, nicht an dem der Entscheidungsträger anderer Bundesländer.


II.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 und 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Die entscheidungserhebliche Frage, ob ein Blaulichtfahrzeug eines privaten Vermieters, das an Rettungsdienste vermietet werden soll, nach § 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVZO zugelassen werden kann, geht in ihrer Bedeutung über den Einzelfall des Klägers hinaus. Bundesweit bietet bereits eine Vielzahl von Autovermietern Sonderfahrzeuge mit Sonderrechtsanlagen an. Bislang ist höchstrichterlich nicht entschieden, ob dies im Wege einer Auslegung der §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2, 55 Abs. 3 StVZO möglich ist, ob eine Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO erteilt werden kann oder ob ein Fahrzeug mit Sonderrechtsanlage nur zugelassen werden darf, wenn der Halter mit dem Nutzungsberechtigten identisch ist. In den bislang zu §§ 52 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2, 55 Abs. 3 StVZO ergangenen ober- und höchstgerichtlichen Entscheidungen wird die hier relevante Konstellation des Auseinanderfallens von Haltereigenschaft und berechtigter Nutzung der Sonderrechtsanlage nicht ausdrücklich behandelt. Im Berufungsverfahren hat sich zudem eine unterschiedliche Verwaltungspraxis der Bundesländer beim Umgang mit Mietfahrzeugen mit Sonderrechtsanlage im Straßenverkehrs-Zulassungsrecht gezeigt, so dass eine höchstgerichtliche Klärung der Rechtsfragen geboten erscheint.