VGH Mannheim v. 09.01.2012: Die Versagung der grünen Plakette für das Befahren von Umweltzonen beeinträchtigt nicht die Betriebserlaubnis des Fahrzeugs

Die (stillschweigende) Ablehnung der Zuteilung einer grünen Plakette ist kein konkludenter (Teil-)Widerruf der Fahrzeugzulassung oder der Betriebserlaubnis eines Fahrzeugs. Verkehrsbeschränkungen durch die Einrichtung einer Umweltzone und die Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen berühren nicht die bauartbedingte Zulassung des jeweiligen Kraftfahrzeugs, sondern stellen verkehrsrechtliche Regelungen über die Art und Weise der Benutzung öffentlicher Straßen dar, die mit anderen, an die Bauart anknüpfenden verkehrsregelnden Zeichen wie etwa Durchfahrtsverboten vergleichbar sind.

Ein formloser Widerruf der Fahrzeugzulassung, der nicht in einer entsprechenden Eintragung in der Zulassungsbescheinigung und oder am Fahrzeugkennzeichen zum Ausdruck kommt, kommt nach der gesetzlichen Systematik nicht in Betracht.

Siehe auch Umweltzonen und Betriebserlaubnis

Gründe:

Der rechtzeitig gestellte und begründete, auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 1, Nr. 2 und Nr. 3 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 09.03.2010 hat keinen Erfolg.

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, mit der der Kläger im Hauptantrag die Erteilung einer grünen Schadstoffplakette, hilfsweise die Aufhebung der Entscheidung des Landratsamts begehrt, ihm eine rote Schadstoffplakette zu erteilen, und höchsthilfsweise die Feststellung anstrebt, dass er bei Benutzung seines Kraftfahrzeugs keinen bauartbedingten Einschränkungen unterliegt, die nicht in seinem Fahrzeugschein aufgeführt sind. Weiter begehrt der Kläger hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Entschädigung zuzuerkennen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Klage sei mit den Anträgen 1 bis 3 zulässig, aber unbegründet. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer grünen Schadstoffplakette nach Anhang 2 zur 35. BImSchV seien nicht erfüllt. Den grundsätzlichen Einwendungen des Klägers gegen die seiner Ansicht zu engen Voraussetzungen für die Erteilung grüner Plaketten sei nicht nachzugehen, weil auch im Falle der Nichtigkeit der 35. BImSchV und des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die Befugnis des Beklagten fehle, dem Kläger eine grüne Plakette zu erteilen. Das Begehren des Klägers sei ausdrücklich nicht auf die Erteilung einer Ausnahme nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG gerichtet. Der Antrag des Klägers auf Aufhebung der Entscheidung, ihm eine rote Plakette zu erteilen, sei bereits unzulässig, weil hierfür das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Ein entsprechendes Aufhebungsurteil werde den Kläger nicht in die Lage versetzen, in die Umweltzone einzufahren, selbst wenn im Urteil die 35. BImSchV inzident für nichtig erklärt werde. Der Kläger benötige dafür nach den maßgeblichen Regelungen der Straßenverkehrsordnung zum Verkehrszeichen 270.1 eine grüne Plakette. Im Übrigen sei ein Aufhebungsurteil für die Gemeinden mit Umweltzonen nicht bindend. Die Klage sei insoweit aber auch unbegründet. Der Rechtsauffassung des Klägers, mit der Versagung der grünen Plakette habe das Landratsamt in der Sache die Zulassung seines Fahrzeugs teilweise widerrufen, sei schon im Ansatz nicht zu folgen. Aus der Zulassung nach § 16 StVZO folge nicht das uneingeschränkte Recht, mit dem zugelassenen Fahrzeug auf allen öffentlichen Straßen fahren zu dürfen. Dies zeige sich auch an den herkömmlichen Regelungen des Straßenverkehrsrechts wie etwa an Durchfahrtsverboten. Die Betriebserlaubnis enthalte nur die Anerkennung der technischen Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs. Das Recht, auf den öffentlichen Straßen fahren zu dürfen, folge demgegenüber aus dem straßenrechtlichen Gemeingebrauch. Der Antrag auf Entschädigung sei nach § 49 Abs. 6 Satz 3 LVwVfG an das zuständige Landgericht zu verweisen.

Mit dem Zulassungsantrag macht der Kläger unter dem Gesichtspunkt der ernstlichen Richtigkeitszweifel im Wesentlichen geltend, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei in mehrfacher Hinsicht in sich widersprüchlich. Die Ablehnung der beantragten grünen Plakette sei ein belastender Verwaltungsakt, mit dem die Zulassung seines Fahrzeugs in der Sache teilweise widerrufen worden sei. Durch das Erfordernis einer grünen Plakette würden nachträglich bauartbedingte erhöhte Anforderungen an sein Kraftfahrzeug gestellt. Hier müsse der Rechtsschutz auch ansetzen, weil es den Betroffenen unzumutbar sei, gegen alle Gemeinden mit Umweltzonen zu klagen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass er trotz schwerwiegender Beeinträchtigung seiner Rechtspositionen rechtlich als überhaupt nicht betroffen behandelt werde. Die Sache habe besondere tatsächliche Schwierigkeiten, weil das Verwaltungsgericht die offensichtliche schwere Betroffenheit der Kraftfahrer nicht erkannt habe. Besondere rechtliche Schwierigkeiten ergäben sich daraus, dass nicht geklärt sei, wo bei so vielen Beteiligten und so vielen Verwaltungsebenen der Rechtsschutz der Betroffenen ansetze. Das Verhältnis von § 16 StVZO, § 5 FZV und § 49 VwVfG sei ebenfalls nicht geklärt. Grundsätzlich bedeutsam seien die Fragen, ob ein Widerruf vorliege und vom wem er ausgehe, ob dieser rechtmäßig sei und im Falle der Rechtmäßigkeit eine Entschädigung zu zahlen sei. Ferner seien der rechtliche Stellenwert des § 49 VwVfG und das Verhältnis von § 16 StVZO, § 5 FZV zu den Fahrbeschränkungen nach § 40 BImSchG grundsätzlich zu klären.

Mit diesem Vorbringen werden weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung begründet (1.) noch die besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (2.) oder die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (3.) dargelegt.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der vom Antragsteller dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl. 2004, 838 f.; Beschl. v. 14.6.2002 - 7 AV 1.02 - DVBl. 2002, 1556 f.); sie sind immer schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - juris; Beschl. v. 23.06.2000 - 1 BvR 830/00 - DVBl. 2000, 1458 ff.), es sei denn, es lässt sich schon im Zulassungsverfahren zuverlässig sagen, das Verwaltungsgericht habe die Rechtssache im Ergebnis richtig entschieden und die angestrebte Berufung werde deshalb voraussichtlich keinen Erfolg haben (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.03.2004 a.a.O.), sofern nicht ihrerseits die anderen Gründe wiederum auf einen anderen Zulassungsgrund hinführen würden. Zur Darlegung ernstlicher Zweifel (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) ist eine substantiierte Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung erforderlich.

Gemessen hieran bestehen an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts keine ernstlichen Zweifel. Der Kläger hat keine erheblichen Gründe vorgebracht, die dafür sprechen, dass das verwaltungsgerichtliche Urteil zumindest im Ergebnis einer rechtlichen Prüfung nicht standhalten wird.

Es ist unschädlich, dass das Urteil vom Wortlaut her insoweit einen Widerspruch enthält, als der erste und zweite Hilfsantrag im Eingangssatz des Urteils als zulässig, aber unbegründet, im Folgenden (UA S. 8, S. 10) hingegen als unzulässig bezeichnet werden. Zum Einen wirkt sich dies auf das Ergebnis der Entscheidung nicht aus, weil beide Gesichtspunkte zur Klagabweisung führen, zumal das Verwaltungsgericht den ersten Hilfsantrag auch unter dem Gesichtspunkt der Begründetheit geprüft hat. Zum Anderen wollte das Verwaltungsgericht bei verständiger Auslegung ersichtlich nur die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs bejahen, wie sich aus der nachfolgenden Gegenüberstellung des vierten Klagantrags ergibt, der auf den ordentlichen Rechtsweg verwiesen wurde.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gibt es für den Hauptantrag des Klägers, ihm eine grüne Plakette zu erteilen, keine Rechtsgrundlage. Dass die einfachrechtlichen Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 der 35. BImSchV i.V.m. Anhang 2 für die Zuordnung einer grünen Schadstoffplakette vorliegen, wird auch vom Kläger nicht geltend gemacht. Die grundsätzlichen verfassungsrechtlichen und rechtspolitischen Bedenken gegen die einschlägigen gesetzlichen Regelungen des § 40 Abs. 1 und Abs. 3 BImSchG i.V.m. §§ 1 ff. der 35. BImSchV und die korrespondierenden verkehrsrechtlichen Bestimmungen des § 41 Abs. 1 StVO i.V.m. Anlage 2 Nr. 44 (Verkehrszeichen 270.1 und 270.2) vermögen dem Begehren des Klägers nicht zum Erfolg zu verhelfen, weil sie allenfalls zur Nichtigkeit der entsprechenden Rechtsgrundlagen, nicht aber zur Begründung des geltend gemachten Rechtsanspruchs führen könnten.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Klage auch bezüglich des ersten Hilfsantrags abgewiesen. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, dürfte für einen Aufhebungsantrag bereits das Rechtsschutzbedürfnis fehlen, weil das vom Kläger angestrebte Rechtsschutzziel, im gesamten Bundesgebiet, insbesondere in der Umweltzone Mannheim, ungehindert sein Fahrzeug mit dem Baujahr 1997 fahren zu können, hiermit nicht erreicht werden kann. Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat aber auch davon aus, dass der Antrag jedenfalls in der Sache keinen Erfolg haben kann. Die rechtlichen Voraussetzungen für die Zuteilung einer roten Plakette liegen vor, wie im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 24.11.2008 im Einzelnen ausgeführt und vom Kläger nicht bestritten wird; diese Entscheidung verletzt den Kläger somit nicht in seinen Rechten. Kehrseite der Erteilung der roten Plakette ist zwar die stillschweigende Ablehnung, ihm eine grüne Plakette zu erteilen. Dieser, den Kläger belastende Teilaspekt der Entscheidung verletzt den Kläger aber ebenfalls nicht in seinen Rechten, weil - wie ausgeführt - die Voraussetzungen für die Zuteilung einer grünen Plakette nicht vorliegen.

Entgegen der Auffassung des Klägers kann die stillschweigende Ablehnung der Zuteilung einer grünen Plakette nicht als konkludenter (Teil-)Widerruf der Fahrzeugzulassung oder der Betriebserlaubnis ausgelegt werden. Für die Frage, ob und mit welchem Inhalt ein Verwaltungsakt vorliegt, ist der objektive Erklärungswert maßgeblich, d.h. der erklärte Wille der Behörde, wie ihn der Betroffene von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urt. v. 17.08.1995 - 1 C 15/94 - juris; BVerwG, Urt. v. 20.11.1990 - 1 C 8/89 - juris; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage, § 35 Rn. 71 m.w. N.). Aus dem Umstand, dass eine bestimmte Regelung getroffen wurde, kann zwar nach Maßgabe der konkreten Umstände des Einzelfalles teilweise darauf geschlossen werden, dass hiermit implizit eine frühere Regelung beseitigt wird (Stelkens aaO. Rn. 78). Auch die ausdrückliche Bezeichnung als Widerruf ist nicht erforderlich. Die Annahme eines Widerrufs als „actus contrarius“ zum Erlass des Verwaltungsakts setzt aber die inhaltliche Unvereinbarkeit mit dem Verwaltungsakt voraus, der in seiner Wirkung aufgehoben oder abgeändert werden soll (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 12. Auflage, § 49 Rn.). Die Zuteilung einer roten Plakette lässt jedoch die Zulassung des Fahrzeugs und dessen Betriebserlaubnis unberührt.

Die Zulassung wird erteilt, wenn das Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht (allgemeine Betriebserlaubnis, § 20 StVZO) oder eine Einzelgenehmigung (Betriebserlaubnis für Einzelfahrzeuge, § 21 StVZO) erteilt ist und eine dem Pflichtversicherungsgesetz entsprechende Kraftfahrzeug - Haftpflichtversicherung besteht (§ 3 Abs. 1 Satz 2 FZV). Sie erfolgt durch Zuteilung eines Kennzeichens und Ausfertigung einer Zulassungsbescheinigung (§ 1 Abs. 1 Satz 2 StVG, § 3 Abs. 1 Satz 3 FZV). Die Betriebserlaubnis ist die Anerkennung der Vorschriftsmäßigkeit eines Fahrzeugs im Hinblick auf seine bauliche und technische Beschaffenheit (vgl. § 19 Abs. 1, §§ 30 ff. StVZO; Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 41. Auflage Rn. 2). Sie bleibt bis zu einer endgültigen Außerbetriebsetzung wirksam, wenn sie nicht ausdrücklich entzogen wird oder aus den im Gesetz enumerativ genannten Gründen erlischt (19 Abs. 2 StVZO), oder eine allgemeine Betriebserlaubnis nach 20 Abs. 5 Satz 2 StVZO vom Kraftfahrt-Bundesamt widerrufen wird. Die Zulassung bestätigt mithin, dass das Fahrzeug als solches verkehrssicher ist. Die Beschränkung oder Untersagung des Betriebs eines zugelassenen Fahrzeugs setzt dementsprechend voraus, dass das Fahrzeug im Hinblick auf seine technische Beschaffenheit nicht mehr vorschriftsmäßig ist (§ 5 Abs. 1 FZV, § 17 Abs. 1 StVZO; HessVGH Beschl. v. 25.10.2001 - 2 TZ 1848/01 - juris Rn. 4). Wird der Betrieb beschränkt oder untersagt, hat der Fahrzeughalter die Mängelbeseitigung nachzuweisen oder das Fahrzeug nach Maßgabe des § 14 Abs. 1 FZV außer Betrieb zu setzen, d.h. der Behörde die Zulassungsbescheinigung und das Kennzeichen zur Entstempelung vorzulegen. Auch bei Änderung der für die Zulassung maßgeblichen Fahrzeug- oder Halterdaten ist die Zulassungsbescheinigung der Behörde zum Zwecke der Berichtigung vorzulegen (§ 13 FZV). Demgegenüber ordnen Verkehrszeichen wie etwa die Zeichen 270.1 und 270.2 (Umweltzone mit Zusatzschild) die Benutzung der öffentlichen Verkehrsflächen im Rahmen ihrer Widmung; sie betreffen also das Recht „auf“ der Straße (König in Hentschel u.a., aaO. Einleitung Rn. 49).

Nach Wortlaut und Systematik der genannten gesetzlichen Regelungen spricht vieles dafür, dass die spezialgesetzlichen Vorschriften über das Erlöschen und den Widerruf der Betriebserlaubnis sowie die Aufhebung oder Beschränkung der Zulassung im Wege einer Betriebsuntersagung nach § 5 FZV, § 17 StVZO den verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften über die Aufhebung von Verwaltungsakten nach §§ 48, 49 LVwVfG vorgehen (§ 1 Abs. 1 2. Halbsatz LVwVfG, vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993 - 11 B 44/93 - juris Rn. 3; OVG NRW, Beschl. v. 12.08.1998 - 25 B 3118/97 - juris Rn. 6; VG Freiburg, Beschl. v. 27.11.2003 - 4 K 725/03 - juris Rn. 10). Aber auch dann, wenn ein Widerruf aus anderen, nicht der Gefahrenabwehr im Sinne von § 5 FZV, § 17 StVZO dienenden Gründen noch in Betracht kommen sollte (so wohl OLG Jena, Beschl. v. 21.01.2009 - 1 Ss 46/08 - juris), liegt in der Zuteilung der roten Plakette nach ihrem objektiven Erklärungswert kein (Teil)Widerruf der Zulassung. Wie dargelegt, knüpfen die Zulassung und die ihr zugrundeliegende Betriebserlaubnis an die technische Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs an. Die zuständigen Behörden haben mit der Zuteilung (nur) einer roten Plakette bei verständiger objektiver Würdigung aber nicht zum Ausdruck gebracht, dass die Zulassung des Fahrzeugs des Klägers nach Bauart und Ausrüstung oder sonst aus technischen Gründen nicht mehr vorschriftsmäßig ist und deshalb teilweise aufgehoben werden soll. Dies folgt schon daraus, dass in diesem Fall der Betrieb - soweit keine Mängelbeseitigung oder Nachrüstung erfolgt - im gesamten öffentlichen Verkehrsraum, nicht nur in den Umweltzonen, beschränkt oder untersagt wäre. Dem Kläger bleibt es vorliegend aber unbenommen, sein Fahrzeug außerhalb der Umweltzonen zu benutzen und ggf. eine Ausnahmegenehmigung zu beantragen. Es kann auch nicht außer Acht gelassen werden, auf welcher Rechtsgrundlage die Behörde handelt. Die Zuteilung einer Schadstoffplakette entsprechend der jeweiligen Schadstoffklasse erfolgt in Umsetzung der 35. BImSchV; ihr kommt daher der gesetzlichen Ermächtigung entsprechend lediglich die Bedeutung zu, dass für das Fahrzeug eine (Teil)Befreiung von einem durch die Errichtung einer Umweltzone ausgesprochenen Fahrverbot gewährt wird (vgl. § 2 Abs. 1 der 35. BImSchV). Wie bereits die Aufnahme der maßgeblichen Rechtsgrundlagen in das Bundesimmissionsschutzgesetz zeigt, verfolgen die Einrichtung der Umweltzonen und die hieran anknüpfenden verkehrsrechtlichen Maßnahmen keine verkehrssicherheitsrechtliche, sondern eine immissionsschutzrechtliche Zielrichtung im Hinblick auf die Feinstaubbelastung in den Innenstädten. Dass das Ausmaß des Schadstoffausstoßes eines Fahrzeugs - wie bei jeder anderen emittierenden Anlage auch - von der technischen Beschaffenheit abhängt, vermag an dieser Einordnung nichts zu ändern.

Auch sonst gibt es keine objektiven Anhaltspunkte dafür, dass die Zulassungsbehörde die Zulassung des betreffenden Fahrzeugs einschränken wollte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ein formloser Widerruf der Zulassung nach der oben dargelegten gesetzlichen Systematik von vorneherein nicht in Betracht kommt. Die Aufhebung oder Beschränkung der Zulassung muss, auch wenn sie nicht in Schriftform erfolgt, im Interesse der bei massenhaften Verkehrsvorgängen unverzichtbaren Rechtssicherheit und -klarheit durch eine entsprechende Eintragung in der Zulassungsbescheinigung und ggf. am Fahrzeugkennzeichen zum Ausdruck kommen. Auch der Umstand, dass die Behörde im Fahrzeugschein des Klägers - soweit ersichtlich - keine Berichtigung vorgenommen hat, spricht daher gegen die Annahme eines teilweisen Widerrufs der Zulassung.

Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat daher davon aus, dass die Verkehrsbeschränkungen, denen der Kläger im Falle der Einrichtung einer Umweltzone und der Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen unterliegt, nicht die bauartbedingte Zulassung des jeweiligen Kraftfahrzeugs betreffen, sondern verkehrsrechtliche Regelungen über die Art und Weise der Benutzung öffentlicher Straßen darstellen, die mit anderen, an die Bauart anknüpfenden verkehrsregelnden Zeichen wie etwa Durchfahrtsverboten durchaus vergleichbar sind. Der Einwand des Klägers, der Käufer habe sich - anders als bei den Umweltzonen - bei Erwerb des Fahrzeugs auf solche Durchfahrtsverbote und vergleichbare Verkehrsvorschriften einstellen können, greift demgegenüber nicht durch. Ungeachtet dessen, dass auch bei anderen Verkehrsvorschriften eine nachteilige Rechtsänderung mit (unechter) Rückwirkung möglich ist, sagt die Frage, ob und inwieweit die Aufstellung eines belastenden Verkehrszeichens gegen Grundsätze des Vertrauensschutzes verstößt, nichts über die rechtliche Qualifizierung dieser Maßnahme aus. Die hier umstrittene behördliche Maßnahme kann daher nicht gegen ihren objektiven Erklärungswert als (Teil-)Widerruf der Zulassung ausgelegt werden, nur weil der Betroffene sich dann ggf. auf die vertrauensschützenden Regelungen des § 49 LVwVfG berufen könnte. Auch bei der Schlussfolgerung, dass es sich um einen belastenden Verwaltungsakt in Form des Widerrufs der Zulassung handeln müsse, weil die Betroffenen durch die Versagung der grünen Plakette erheblich beschwert seien und andernfalls kein hinreichender Rechtschutz bestehe, argumentiert der Kläger vom gewünschten Ergebnis her. Auch wenn dem Kläger zuzugeben ist, dass die Möglichkeiten des Bürgers, in zumutbarer Weise effektiven Rechtsschutz gegen die Beschränkungen durch Umweltzonen zu erlangen, durch die Regelungssystematik stark erschwert werden, kann die behördliche Entscheidung über die Plaketten-Zuteilung gleichwohl nicht gegen ihren objektiven Erklärungswert ausgelegt werden. Soweit der Zulassungsantrag unter Hinweis auf Presseberichte die Geeignetheit und Erforderlichkeit von Umweltzonen zur Verringerung der Feinstaubbelastung in Zweifel zieht, wendet er sich der Sache nach gegen die Umweltzonen als solche. Eine mangelnde Eignung der Verkehrsverbote zur Verringerung der Feinstaubbelastung ist aber grundsätzlich mit Rechtsbehelfen gegen die Verkehrsverbote selbst geltend zu machen (vgl. näher OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 07.05.2008 - 11 S 35.08 - juris) und kann auf dem vom Kläger eingeschlagenen Weg nicht überprüft werden. Auch die Frage, ob die gesetzliche Regelung als solche dem Grundsatz des Vertrauensschutzes hinreichend Rechnung trägt, kann im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden.

Auch im Hinblick auf den zweiten Hilfsantrag begegnet das Urteil des Verwaltungsgerichts keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht auf das fehlende Feststellungsinteresse des Klägers hin, weil er durch die Feststellung, dass er bei der Benutzung seines Fahrzeugs keinen im Fahrzeugschein nicht genannten bauartbedingten Zulassungsbeschränkungen unterliegt, sein Ziel, im gesamten Bundesgebiet ungehindert in die Umweltzonen einfahren zu können, nicht erreichen kann. Der vom Kläger begehrten Feststellung bedarf es auch nicht, weil Gegenteiliges vom Beklagten nicht behauptet wird. Lediglich der Kläger legt die Versagung der grünen Plakette als bauartbedingte Zulassungsbeschränkung aus; vom Beklagten wird diese Rechtsauffassung hingegen zu Recht nicht vertreten. Wie ausgeführt, ist die Versagung der grünen Plakette keine bauartbedingte Einschränkung der Zulassung, sondern die Versagung einer Befreiung von einem an sich bestehenden Verkehrsverbot. Der Einwand des Klägers, er könne mit einem entsprechenden Feststellungsurteil jedenfalls mangels Vorsatzes nicht mit einem Bußgeld belangt werden, greift ebenfalls nicht durch. Denn der Kläger wäre auch mit einem entsprechenden positiven Feststellungsurteil nicht befugt, gegen die Verkehrszeichen 270.1 und 270.2 zu verstoßen, die - wie ausgeführt - eine verkehrsordnungsrechtliche Funktion haben. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, kann auch die vom Kläger in der Sache begehrte Feststellung, ohne grüne Plakette in die Umweltzone einfahren zu dürfen, im Rahmen der vorliegenden Klage nicht erreicht werden, weil lediglich die Ausführung der 35. BImSchV durch die zuständige Behörde des Landes Baden-Württemberg in Rede steht. Eine solche Feststellung müsste im Verhältnis zum Rechtsträger der Behörde ergehen, die die Umweltzone eingerichtet hat. Ob im Hinblick auf § 40 Abs. 1 und Abs. 3 BImSchG auch ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zur Bundesrepublik Deutschland besteht, bedarf vorliegend keiner Vertiefung.

Schließlich begegnet auch die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, den Entschädigungsantrag auf den Zivilrechtsweg zu verweisen, im Ergebnis keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln. Gemäß § 49 Abs. 6 Satz 2 LVwVfG ist für Streitigkeiten über die Entschädigung der ordentliche Rechtsweg gegeben. Entgegen der Auffassung des Klägers kann hieraus nicht gefolgert werden, die Verweisung rechtfertige den Schluss, dass das Verwaltungsgericht vom Vorliegen eines Widerrufs ausgehe. Dies hat das Verwaltungsgericht eindeutig und mit zutreffender Begründung verneint. Es musste seiner Beurteilung der Rechtswegzuständigkeit aber den vom Kläger erhobenen prozessualen Anspruch zugrundelegen, dessen Bestehen selbst zu klären ihm durch § 49 Abs. 6 Satz 2 LVwVfG verwehrt ist.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 zuzulassen. Die Annahme besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO setzt voraus, dass der Rechtssache nicht nur allgemeine oder durchschnittliche Schwierigkeit zukommt. Dieser Zulassungsgrund liegt nur dann vor, wenn sich der konkret zu entscheidende Fall in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht von dem Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfällen deutlich abhebt und sich gerade die diesbezüglichen Fragen im Berufungsverfahren stellen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 21.09.2005 – 9 S 437/05 – NVwZ-RR 2006, 255; v. 22.04.1997 – 14 S 913/97 – NVwZ 1997, 1230; vgl. auch BVerfG, Kammerbeschl. v. 23.06.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163). Den Darlegungserfordernissen ist hierbei nur genügt, wenn in fallbezogener Auseinandersetzung mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts dargetan wird, inwieweit sich die benannten Schwierigkeiten in Vergleich mit Verfahren durchschnittlicher Schwierigkeit als "besondere" darstellen und für die Entscheidung des Rechtsstreits erheblich sein werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 10.06.1997 – 7 S 662/97 – NVwZ-RR 1998, 31). Dabei kann im Einzelfall dem Darlegungserfordernis genügt sein, wenn auf eine (tatsächlich auch vorliegende) besonders aufwändige und eingehende Begründung in der angegriffenen Entscheidung verwiesen wird (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 23.06.2000 – 1 BvR 830/00 – NVwZ 2000, 1163).

Überdurchschnittliche Schwierigkeiten in diesem Sinne werden im Zulassungsantrag nicht dargelegt, auch wenn dem Kläger zu Gute gehalten wird, dass an die Darlegungslast im Rahmen dieses Zulassungsgrundes eher geringe Anforderungen zu stellen sind. Der vorliegende Fall wirft keine rechtlichen oder tatsächlichen Fragen auf, die ihn von dem Durchschnitt der Fälle im Zusammenhang mit Umweltzonen deutlich abheben und noch offen geblieben sind. Zu Unrecht sieht der Kläger besondere tatsächliche Schwierigkeiten darin, dass das Verwaltungsgericht die offensichtliche erhebliche Betroffenheit aller Kraftfahrer nicht erkannt habe. Der Senat verkennt ebenso wenig wie das Verwaltungsgericht, dass die Betroffenen durch die Verkehrsbeschränkungen aufgrund von Umweltzonen wirtschaftlich und persönlich beeinträchtigt sein können. Hierauf kommt es aber im vorliegenden Verfahren nicht an. Wie unter 1. ausgeführt, vermag der Umstand, dass eine Maßnahme den Adressaten erheblich belastet, eine unzutreffende rechtliche Einordnung nicht zu rechtfertigen.

Auch soweit der Kläger auf das „unvollkommene und komplizierte Normengeflecht“ auf den verschiedenen Ebenen der Europäischen Union, des Bundes, der Länder und der Kommunen hinweist, wobei insbesondere das Verhältnis von § 40 BImSchG, § 49 VwVfG und § 16 StVZO, § 5 FZV nicht geklärt und nicht ersichtlich sei, wo der Rechtsschutz ansetze, werden besondere rechtliche Schwierigkeiten nicht aufgezeigt. Wie ausgeführt, liegt nach dem objektiven Erklärungswert der Plaketten-Zuteilung kein Teilwiderruf der Zulassung oder der Betriebserlaubnis des Fahrzeugs vor, so dass das Verhältnis von § 49 LVwVfG zu den genannten verkehrs- bzw. immissionsschutzrechtlichen Vorschriften keiner vertieften Erörterung bedarf. Auch die Frage des Verhältnisses von Zulassung und Betriebsuntersagung nach §§ 16 f. StVZO, § 5 FZV und Zuteilung von Schadstoffplaketten lässt sich - wie sich aus den Erörterungen zu 1. ergibt - aufgrund der gesetzlichen Systematik ohne weiteres beantworten. Die Fragen der Zulässigkeit der Klaganträge sind ebenfalls nicht als überdurchschnittlich schwierig zu bewerten. Wie der Beklagte zutreffend ausgeführt hat, bietet das vorliegende Klagverfahren im Hinblick auf seinen begrenzten Streitgegenstand keinen Raum für eine systematische Erörterung der im Hinblick auf den Rechtsschutz des Bürgers gegen Umweltzonen und ihre Folgen aufgeworfenen Rechtsfragen. Auch für die Erörterung der grundsätzlichen rechtspolitischen und verfassungsrechtlichen Bedenken des Klägers gegen die Regelung des § 40 Abs. 1 und 3 BImSchG und die zu dessen Ausführung ergangenen Rechtsvorschriften sowie den angeblich unterschiedlichen Gesetzesvollzug in den einzelnen Bundesländern besteht im konkreten Fall kein Raum, so dass auch insoweit besondere Schwierigkeiten nicht vorliegen (vgl. dazu auch Senatsbeschluss vom 19.11.2009 - 10 S 1677/09).

3. Auch der geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegt nicht vor. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts eine grundsätzliche, obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zu einer bedeutsamen Weiterentwicklung des Rechts geboten erscheint (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.05.1997 - A 16 S 1388/97 - AuAS 1997, 261; Beschl. v. 18.01.2007 - 13 S 1576/06 - juris). Es muss deshalb in der Begründung des Antrags auf Zulassung deutlich werden, warum prinzipielle Bedenken gegen einen vom Verwaltungsgericht in einer konkreten Rechts- oder Tatsachenfrage eingenommenen Standpunkt bestehen, warum es also erforderlich ist, dass sich das Berufungsgericht noch einmal klärend mit der aufgeworfenen Frage auseinandersetzt und entscheidet, ob die Bedenken durchgreifen. Schließlich ist darzulegen, warum die aufgeworfene Frage für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich war und auch im Berufungsverfahren entscheidungserheblich sein kann.

Diesen Anforderungen genügt die vorliegende Antragsbegründung nicht. Die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfenen Rechtsfragen, ob ein Widerruf vorliegt, ob dieser rechtmäßig ist und ob Entschädigung zu zahlen ist, würden sich jedenfalls in dieser Allgemeinheit in einem Berufungsverfahren nicht stellen. Wie ausgeführt, ergibt sich die Frage, ob ein stillschweigender Widerruf vorliegt und welchen Inhalt er hat, durch Auslegung des objektiven Erklärungswerts der fraglichen behördlichen Maßnahme unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Falles. Auch die Fragen, ob ein Widerruf rechtmäßig wäre und ob der Betroffene Vertrauensschutz genießt - mit der Folge einer Entschädigungspflicht - lassen sich nicht fallübergreifend, sondern nur im Einzelfall beantworten. Im Übrigen würden sich die aufgeworfenen Fragen zur Rechtmäßigkeit und zum Vertrauensschutz in einem Berufungsverfahren schon deshalb nicht stellen, weil kein Teilwiderruf der Zulassung vorliegt, auch wenn entgegen der Auffassung des Beklagten in der Erteilung bzw. Versagung einer Plakette kein Realakt, sondern ein Verwaltungsakt zu sehen sein sollte. Auch die vom Kläger als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage, welchen rechtlichen Stellenwert § 49 VwVfG in dem vorliegenden Zusammenhang hat, wäre deshalb in einem Berufungsverfahren unerheblich und könnte zudem in dieser Allgemeinheit ebenfalls nicht beantwortet werden.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 63 Abs. 2, §§ 39, 47 und 52 Abs. 2 und Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.