BVerwG v. 15.04.1999: Zur Rechtsgrundlage für verkehrsbeschränkende Maßnahmen Sommer-Smog

Für ein Vorgehen von Straßenverkehrsbehörden in Form von - regelmäßig allein sachgerechten - weiträumigen Verkehrsbeschränkungen zum Schutz der Bevölkerung vor verkehrsbedingten erhöhten Ozonkonzentrationen in den Sommermonaten ("Sommersmog") hält das gültige Straßenverkehrs- und Immissionsschutzrecht über die Bestimmungen der §§ 40 a ff. BImSchG (Ozongesetz 1995) hinaus keine tauglichen Grundlagen bereit.

Tatbestand:

Der im Jahre 1989 geborene Kläger lebt in einer hessischen Großstadt. Er leidet an Allergien, Neurodermitis und spastischer Bronchitis. Im Jahre 1994 verlangte er - unter detaillierter Darlegung der nach seiner Auffassung von verkehrsbedingtem Ozon ausgehenden Gefahren - von der obersten Straßenverkehrsbehörde des beklagten Landes, im Straßenverkehrsbereich geeignete Maßnahmen anzuordnen, die zur Verringerung der bodennahen Ozonbelastung ("Sommersmog") im Stadtgebiet von F. und Umgebung führen. Insbesondere sollten Maßnahmen ergriffen werden bei einer Ozonkonzentration von 120 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft, die über einen Zeitraum von einer halben Stunde andauert; wie seine Mutter im Jahre 1996 darlegte, verschlechtert sich erfahrungsgemäß der Gesundheitszustand des Klägers etwa ab dieser Konzentration deutlich. Er stellte sich vor allem Geschwindigkeitsbegrenzungen auf Autobahnen, Bundes- und Landstraßen sowie sonstigen Straßen im Stadtgebiet vor; darüber hinaus hielt er auch großräumige Einschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs (generelles Fahrverbot mit Ausnahmeregelungen, Lkw-Verbot unter bestimmten Voraussetzungen) für geeignet und schlug weitere ergänzende Maßnahmen vor.

Der Beklagte hat den Antrag im Laufe des Berufungsverfahrens durch Bescheid vom 23. Januar 1997 abschlägig beschieden.

Das Verwaltungsgericht hat im Jahre 1996 ein Bescheidungsurteil erlassen (vgl. NVwZ-RR 1997, 92). Es hat § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Straßenverkehrs-Ordnung - StVO - als taugliche Grundlage für das Begehren des Klägers beurteilt, welcher durch erhöhte Ozonwerte im Sommer in signifikanter Weise Beeinträchtigungen seines Wohlbefindens erleide. Zwar sei der hierdurch eröffnete behördliche Ermessensspielraum nicht auf Null reduziert. Unter der Voraussetzung, dass der Beklagte konkret geprüft haben werde, welche Ozonkonzentrationen beim Kläger welche Beeinträchtigungen auslösen, sei aber ernsthaft in Betracht zu ziehen, dass ein Einschreiten zulässig und geboten sei.

Auf die Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage abgewiesen (vgl. ZUR 1998, 251). Die Klage sei unbegründet, weil es keine rechtliche, namentlich keine straßenverkehrsrechtliche Grundlage für die Anordnung vorübergehender großräumiger Verkehrsbeschränkungen zum Schutz vor erhöhten bodennahen Ozonkonzentrationen gebe. In diesem, vom Bundesgesetzgeber sach- und systemgerecht dem Immissionsschutzrecht zugewiesenen Regelungsbereich könnten keine straßenverkehrsrechtlichen Maßnahmen gemäß § 45 StVO ergehen ("absolute Sperrwirkung" des Ozongesetzes 1995).

Während § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 StVO von vornherein ausscheide, weil von dieser Vorschrift nur Maßnahmen im Zusammenhang mit verkehrsberuhigten oder Fußgängerbereichen angesprochen seien, greife § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO deswegen nicht ein, weil hiernach Einschränkungen nur für "bestimmte Straßen oder Straßenstrecken" zulässig seien und die vom Kläger begehrten Maßnahmen über den daraus abzuleitenden eingeschränkten räumlichen Bereich der Vorschrift hinausgingen; zudem verbiete die Beschränkung der in Betracht kommenden Regelungsinstrumente auf Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen in § 45 Abs. 4 (Teilsatz 1) StVO eine Ausdehnung des betroffenen Gebiets im vom Kläger beanspruchten Sinne. Außerdem sei das zeit- und raumversetzt zur Kfz-Abgasemission entstehende Ozon kein Abgas im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO. Entscheidend spreche aber gegen die Anwendbarkeit von § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO, dass den Vorschriften in § 45 Abs. 1 StVO einerseits sowie in §§ 40 - 40 e BImSchG andererseits ein rechtlich verbindliches Prinzip zu entnehmen sei, wonach die staatlichen Abwehrmaßnahmen um so eindeutiger dem Straßenverkehrsrecht zugewiesen seien, je kleinräumiger eine Umweltbelastung sei, und um so eher dem Immissionsschutzrecht, je großräumiger die Umweltbelastung sei. Hiervon sei im Streitfall auszugehen. Daran vermöge auch der Umstand nichts zu ändern, dass die Vorschriften in §§ 40 a ff. BImSchG in einem Maße zur Bewältigung der anstehenden Probleme ungeeignet seien, dass ernsthaft ihre Verfassungswidrigkeit zu besorgen sei. Auch § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO sei nicht zu Gunsten des klägerischen Begehrens nutzbar zu machen. Die Vorschrift sei eingeführt worden, um kurzfristige oder dauerhafte Beschränkungen des Verkehrs als Begleitmaßnahmen zu sonstigen Sicherungsmaßnahmen und Reaktionen auf unvorhersehbare Katastrophenfälle zu ermöglichen. Bei den regelmäßig im Sommer auftretenden hohen bodennahen Ozonkonzentrationen handele es sich indessen um eine vorhersehbare Gesundheitsgefährdung, die einer speziellen Regelung im Immissionsschutzrecht zugänglich und vorbehalten sei. Schließlich scheide auch § 40 Abs. 2 BImSchG als Rechtsgrundlage bereits deshalb aus, weil die 23. BImSchV einen die Prüfungspflicht der zuständigen Behörde auslösenden Ozonkonzentrationswert bewusst nicht festlege.

Mit der Revision begehrt der Kläger die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er hält die einschränkende Auslegung des Begriffes "Abgas" durch das Berufungsgericht für lebensfremd und nicht dem Schutzzweck der Norm entsprechend. Das gleiche gelte für die Interpretation des Begriffes "bestimmte Straßen und Straßenzüge". Durch § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO hätten - wie sich den Materialien entnehmen lasse - gerade flächendeckende Verkehrsverbote ermöglicht werden sollen. Die einschränkende Interpretation dieser Vorschrift sei auch im übrigen unzulässig.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil ebenso wie der Oberbundesanwalt, welcher hervorhebt, dass es insbesondere die Regelungsbereiche von Immissionsschutzrecht und Straßenverkehrsrecht sach- und systemgerecht voneinander abgegrenzt habe. Namentlich sei zutreffend zugrunde gelegt worden, dass es sich bei Ozon um ein Phänomen handele, welches das Regelungssystem des § 45 StVO sprenge. Dem Berufungsgericht sei auch darin zuzustimmen, dass Ozon kein Abgas darstelle. Schließlich fänden die vom Kläger geltend gemachten Ansprüche auch keine Grundlage in immissionsschutzrechtlichen Vorschriften. Die der bundeseinheitlichen Durchführung von § 40 Abs. 2 BImSchG dienende 23. BImSchV enthalte für Ozon keinen die Prüfpflicht auslösenden Konzentrationswert. Vielmehr habe der Gesetzgeber mit den §§ 40 a ff. BImSchG für Ozon eine eigenständige, abschließende Regelung getroffen, welche im übrigen bewusst befristet worden sei, da in der 14. Legislaturperiode im Lichte der bis dahin vorliegenden Erfahrungen sowie angesichts der bevorstehenden Ablösung der einschlägigen EU-Richtlinie über die künftige Ausgestaltung der deutschen Ozonregelung neu entschieden werden solle. Nicht beizupflichten sei dem Berufungsurteil freilich darin, dass die §§ 40 a ff. BImSchG verfassungsrechtlich zweifelhaft seien. Insbesondere sei darauf hinzuweisen, dass aufgrund langfristig wirkender Maßnahmen sowohl der EU als auch des Bundes die im Sommer auftretenden Ozonspitzenwerte in den letzten Jahren gegenüber den siebziger und achtziger Jahren erheblich zurückgegangen seien.


Entscheidungsgründe:

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Er kann mangels einer tauglichen Grundlage für sein Begehren nicht die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils verlangen. Der erkennende Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dass das Begehren des Klägers, welches - sachgerecht - auf ein großräumiges Einschreiten gerichtet ist (1.), weder auf das Straßenverkehrs- noch das Immissionsschutzrecht gestützt werden kann (2.).

1. a) Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof im anwaltlichen Beistand formulierte Antrag des Klägers lautete dahin, dass zur Verhinderung bzw. Verminderung im einzelnen bezeichneter Ozonkonzentrationen die Anordnung "geeigneter großräumiger straßenverkehrsbeschränkender Maßnahmen" begehrt werde, wie z.B. Tempolimit von 90 km/h auf Autobahnen, 80 km/h auf Bundes- und Landstraßen, 30 km/h im Stadtgebiet und 60 km/h auf stadtnahen Autobahnen, großräumige Einschränkungen des Kraftfahrzeugverkehrs durch nachträgliche Anordnungen während der Sommersmogperiode sowie ein Lkw-Verbot ab 7,5 t zu bestimmten Zeiten "auf Bundes- und Landesstraßen". Der Kläger ist der hieraus abzuleitenden und von der Behörde und den Gerichten auch abgeleiteten Annahme niemals entgegengetreten, es gehe ihm zumindest um im gesamten Gebiet der Großstadt F. zu treffende Maßnahmen.

b) Dass der Antrag, um dem Anliegen des Klägers gerecht zu werden, auf ein weiträumiges Vorgehen zielen musste, ergibt sich aus folgenden - bereits von den Tatsachengerichten ordnungsgemäß ins Verfahren eingeführten - Erkenntnissen und Zusammenhängen, die der erkennende Senat als offenkundige Tatsachen (§ 291 ZPO i.V.m. § 173 VwGO) zugrunde legt:

Ozon ist ein wesentlicher Bestandteil des sogenannten Sommersmogs (auch photochemischer Smog). Er besteht aus Photooxidantien, die unter Einfluss von intensiver Sonnenstrahlung aus den sog. Vorläufersubstanzen, Stickstoffoxiden und flüchtigen organischen Verbindungen gebildet werden. Ozon wird mithin nicht unmittelbar emittiert; es ist ein in der Atmosphäre gebildeter sog. Sekundärschadstoff, der häufig erst in größerer Entfernung vom Emissionsort der Vorläufersubstanz signifikant in Erscheinung tritt.

Die Hauptquelle für die Stickstoffoxid-Immissionen als Vorläufersubstanzen ist der Verkehr mit ca. 70 v.H., insbesondere der Straßenverkehr.

Zur Senkung von Spitzenkonzentrationen reicht es nach derzeitigem wissenschaftlichen Erkenntnisstand nicht aus, Beschränkungen des Straßenverkehrs mit dem Ziel der Reduzierung der Emission von Vorläufersubstanzen des Ozons nur in vereinzelten, lokal eng begrenzten Gebieten vorzusehen. Vielmehr sind erfolgversprechend (nur) Maßnahmen in (möglichst großräumigen) Gebieten, deren Emissionen zu erhöhten Ozonkonzentrationen beitragen, und zwar unabhängig davon, wo diese Konzentrationen auftreten (vgl. zum gesamten Vorstehenden: BTDrucks 13/1524, S. 6 ff.). Anderes mag dann gelten, wenn ein Sonderfall wie beispielsweise derjenige eines in Beckenlage gelegenen Ballungsgebiets vorliegt (vgl. hierzu die im Umweltgutachten 1994 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen dargelegten Erkenntnisse zum Sommersmog allgemein sowie zu den Sonderfällen: BTDrucks 12/6995, Rz. 194 ff., 222 ff., 750 ff., 774 ff. sowie 782). Ob - von derartigen Sonderfällen abgesehen - durch regional begrenzte Geschwindigkeitsbeschränkungen die Emission von Vorläufersubstanzen nennenswert rasch und nachhaltig reduziert werden kann, wird offenbar überwiegend angezweifelt (a.a.O. Rz. 750 ff., 774 ff., 782).

2. a) Vor dem vorbezeichneten Hintergrund kommt zunächst die Vorschrift des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 StVO (vgl. hierzu Urteile vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333, und vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214) von vornherein nicht als taugliche Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers in Betracht.

Sie beruht auf der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 15 StVG, welche zum Erlass von Rechtsverordnungen über die Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen und die Beschränkungen oder Verbote des Fahrzeugverkehrs zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit in diesen Bereichen, zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen und zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung ermächtigt. Wie der Wortlaut dieser Vorschrift nahelegt und worauf im übrigen auch die Gesetzgebungs-Materialien schließen lassen (vgl. BTDrucks 8/3150, S. 10), bezweckt sie - soweit hier interessierend - lediglich den Schutz vor Abgasen im Rahmen von Fußgänger- und verkehrsberuhigten Bereichen; über diese Bereiche geht indessen - von allem anderen abgesehen - der Antrag des Klägers deutlich hinaus.

b) Im Ergebnis nichts anderes gilt für die Vorschrift in § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO (vgl. hierzu Urteile vom 4. Juni 1986 - BVerwG 7 C 76.84 - BVerwGE 74, 234, und vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 60.85 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 7; Beschluss vom 20. Dezember 1989 - BVerwG 7 B 188.89 - Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 32; Urteil vom 22. Dezember 1993 - BVerwG 11 C 45.92 - Buchholz 442.151 § 46 StVO Nr. 9).

Diese Bestimmung verlangt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <227 f.>) nicht notwendigerweise eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, sondern lässt ein Einschreiten zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen auch dann zu, wenn hierdurch die öffentliche Ordnung wiederhergestellt werden soll. Indessen sieht § 45 Abs. 1 StVO sowohl in seinem Satz 1 als auch - was vorliegend von Bedeutung ist - in seinem Satz 2 (nur) die Beschränkung oder das Verbot der Benutzung "bestimmter Straßen oder Straßenstrecken" vor. Hierin liegt zwar lediglich eine besondere Bekräftigung des allgemeinen rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatzes; wegen der mit Verstößen gegen entsprechende Beschränkungen oder Verbote verbundenen ordnungs-, straf- oder zivilrechtlichen Folgen muss für alle hiervon Betroffenen eindeutig ersichtlich sein, welche Maßnahmen an welchen Orten ergriffen worden und zu befolgen sind. Bezieht man aber weiterhin den Umstand ein, dass in den Fällen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO lediglich Verkehrseinschränkungen durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen im Sinne von § 45 Abs. 4, erster Teilsatz StVO (vgl. hierzu Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 m.w.N.) angeordnet werden dürfen, mithin keine Anordnungen zulässig sind, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitung oder auf andere Weise bekanntgegeben werden (§ 45 Abs. 4, zweiter Teilsatz StVO), so ergibt sich im Hinblick auf die zur Ozonbekämpfung notwendigen kurzfristigen und gleichwohl großräumigen Maßnahmen eindeutig, dass sie vom Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO nicht erfasst werden. Zwar können darauf auch Maßnahmen gestützt werden, die sich auf ein größeres Gebiet, etwa einen ganzen Ortsteil beziehen, wenn die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für jede darin enthaltene Straße vorliegen (vgl. Urteil vom 24. April 1958 - BVerwG I C 157.54 - BVerwGE 6, 317 <319>; Beschluss vom 7. Januar 1974 - BVerwG 7 B 32.73 - VRS 46, 237 <238>; Urteil vom 3. Juni 1982 - BVerwG 7 C 9.80 - VRS 63, 232). Es ist aber schlechterdings ausgeschlossen, die zur Ozonbekämpfung regelmäßig notwendigen Maßnahmen mit dem Instrumentarium des § 45 Abs. 4 Halbsatz 1 StVO umzusetzen.

Darüber hinaus pflichtet der erkennende Senat der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs bei, dass Ozon kein Abgas im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO ist; darunter versteht nämlich der allgemeine Sprachgebrauch luftverunreinigende Stoffe, die vom Motor über die Auslassöffnung durch die Auspuffanlage in die Atmosphäre abgegeben werden (vgl. Schenke, WiVerw 1993, 145 <174 f.>; Schmidt, NZV 1995, 49 <51>; vgl. auch Abschnitt 1.2 der Anlage XXIII zur StVZO). Da Ozon nicht (oder allenfalls in äußerst geringen Bruchteilen) direkt den Auspuffanlagen der Kraftfahrzeuge entweicht, sondern sich erst aufgrund eines chemischen Umwandlungsprozesses vor allem mit Hilfe verstärkter Sonneneinstrahlung bildet, entspricht es dieser Definition nicht. Für eine erweiternde Auslegung, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, ist insoweit kein Raum. Sie widerspräche zum einen dem sonstigen Regelungsgehalt des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO, der, wie dargelegt, kein Instrumentarium zur Ozonbekämpfung bereitstellt. Sie wäre zum anderen auch mit dem Sinn der Vorschrift nicht zu vereinbaren. Diese verfolgt nämlich lediglich den Zweck, die Wohnbevölkerung vor ortsnahen Abgasemissionen zu schützen, wie sich aus der ihr zugrundeliegenden, durch Gesetz vom 6. April 1980 (BGBl I S. 413; vgl. hierzu BTDrucks 8/3150, S. 7; BRDrucks 267/80, S. 23) eingefügten Vorschrift des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. d StVG ergibt.

c) Für das vom Kläger verfolgte Ziel bietet auch § 40 Abs. 2 BImSchG keine taugliche Grundlage.

Allerdings kann nach dieser Vorschrift die Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr auf bestimmten Straßen oder in bestimmten Gebieten unter Berücksichtigung der Verkehrsbedürfnisse und der städtebaulichen Belange nach Maßgabe der verkehrsrechtlichen Vorschriften beschränken und verbieten, soweit die für den Immissionsschutz zuständige Behörde dies im Hinblick auf die örtlichen Verhältnisse für geboten hält, um schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen zu vermindern oder deren Entstehen zu vermeiden. Diese durch Gesetz vom 11. Mai 1990 (BGBl I S. 870) eingefügte Vorschrift kann indessen im Hinblick auf das Merkmal "bestimmte Straßen" nicht anders als § 45 Abs. 1 StVO ausgelegt werden; das folgt schon daraus, dass sie mit den Vorschriften des Verkehrsrechts abgestimmt ist ("nach Maßgabe verkehrsrechtlicher Vorschriften"). Ebenso wie § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 StVO - und anders als § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO (vgl. hierzu sogleich unter d) - ist § 40 Abs. 2 BImSchG nicht mit der gesetzlichen Möglichkeit verknüpft, dass sich Straßenverkehrsbehörden für in Betracht gezogene Maßnahmen des Instrumentariums des § 45 Abs. 4 (zweiter Halbsatz) StVO bedienen können. Dies wirkt sich hier entscheidend auf die Auslegung des Begriffs "bestimmte Gebiete" aus. Zwar können Regelungsgegenstand einer Maßnahme nach § 40 Abs. 2 BImSchG auch Ortsteile oder kleinere Gemeinden sein (vgl. Jarass, BImSchG, 4. Aufl. 1999, § 40 Rn. 31 m.w.N.). Die erforderliche Bestimmtheit fehlt aber jedenfalls dem Gebiet einer Großstadt, wie es hier der Kläger in Betracht gezogen wissen will.

Der erkennende Senat kann daher offenlassen, ob ohne eine - im Streitfall nicht vorliegende - Initiative der zuständigen Immissionsschutzbehörde im Sinne des § 40 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ein Einschreiten der Straßenverkehrsbehörde überhaupt (vgl. Jarass, a.a.O. Rn. 32 m.w.N.) und namentlich zugunsten einzelner zulässig ist bzw. ob diese einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch geltend machen können (vgl. Jarass, a.a.O. Rn. 38 a.E. m.w.N.).

d) Schließlich kann der Kläger ein Einschreiten auch nicht aufgrund der Vorschrift des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO beanspruchen.

aa) Freilich verleiht diese Vorschrift (vgl. Urteile vom 14. Mai 1992 - BVerwG 3 C 3.90 - BVerwGE 90, 189 und vom 23. Juni 1993 - BVerwG 11 C 32.92 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 255) den Straßenverkehrsbehörden das Recht, die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken "hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen" zu beschränken oder zu verbieten und den Verkehr umzuleiten. Mag auch ihre sprachliche Fassung nicht geglückt sein, so gewinnt sie einen unbedenklichen Anwendungsbereich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG, wonach sich die konkurrierende Gesetzgebung auch auf das Gebiet des Straßenverkehrsrechts erstreckt, sowie aus § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG, wonach das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt wird, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrats zu erlassen über die zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr. Zum Straßenverkehrsrecht als einem sachlich begrenzten Ordnungsrecht gehört nicht nur die Abwehr der dem Straßenverkehr selbst drohenden Gefahren, sondern auch und gerade die Abwehr solcher Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die Umwelt beeinträchtigen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 1975 - 1 BvR 118/71 - BVerfGE 40, 371 <379 ff.>; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <228>); nicht nur sollen Verkehrsteilnehmer vor anderen Verkehrsteilnehmern und vor sich selbst geschützt werden, sondern auch u.a. Dritte vor Verkehrsteilnehmern und deren Fahrzeugen. Diesem Ziel war auch die Einfügung des § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG verpflichtet. Erklärtermaßen (vgl. BTDrucks 8/3150, S. 16 f.) sollte der auf Verkehrseinschränkungen aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs begrenzte Anwendungsbereich von § 45 StVO (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 1 in der gültigen Fassung) erweitert werden. Es sollten auch Einschränkungen des Verkehrs ermöglicht werden, die nicht unmittelbar dem Verkehr selbst, sondern anderen Rechtsgütern und rechtlich geschützten Interessen zugute kommen sollten. Die angeführten Problembereiche (Bedürfnis für verkehrsbeschränkende Maßnahmen vor sicherheitsempfindlichen Gebäuden und Anlagen, flächendeckende Verkehrsverbote wegen chaotischer Wetterverhältnisse) bildeten lediglich den Anlass für das insgesamt umfassendere Gesetzesvorhaben. Insoweit eröffnet die Vorschrift den Straßenverkehrsbehörden auch die Möglichkeit, zum Schutz der Gesundheit der Allgemeinheit oder - wie hier - betroffener Einzelpersonen verkehrseinschränkend vorzugehen (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1979, a.a.O. ; Urteil vom 4. Juni 1986 - BVerwG 7 C 76.84 - BVerwGE 74, 234 <236>). Weil dazu auch von der Verlautbarungsform des § 45 Abs. 4 (zweiter Halbsatz) StVO Gebrauch gemacht werden könnte, müsste das vom Kläger beanspruchte großräumige Einschreiten nicht von vornherein daran scheitern, dass das hiervon betroffene Gebiet sich der notwendigen Bestimmtheit von vornherein entzieht. Weiterhin müsste auch der erkennende Senat nach dem nachvollziehbaren Vorbringen des Klägers sowie den vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Tatsachen (vgl. insbesondere seine Ausführungen zur Klagebefugnis) wohl von der Annahme ausgehen, dass der Kläger zumindest ab sommerlicher Ozonkonzentrationen von 200 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft in seiner Gesundheit (nicht nur gefährdet, sondern zumindest) beeinträchtigt war und sein wird (vgl. - allerdings zu Lärmschädigungen - Urteile vom 29. April 1988 - BVerwG 7 C 33.87 - BVerwGE 79, 254 und vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 17.96 - Buchholz 316 § 75 VwVfG Nr. 13).

bb) Gleichwohl bietet diese Vorschrift, wie das Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend erkannt hat, keine Rechtsgrundlage für Maßnahmen, die auf die Bekämpfung der Ozonbelastung im Sommer zielen. Die Verhinderung und der Abbau dieser Belastung liegen bei verfassungskonformer Auslegung außerhalb des Schutzbereichs der Norm.

Der in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Vorbehalt des Gesetzes erschöpft sich nicht in der Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für Grundrechtseingriffe, sondern verlangt auch, dass alle wesentlichen Fragen vom Parlament selbst entschieden und nicht anderen Normgebern oder der Entscheidung der Exekutive überlassen werden. Als wesentlich sind dabei Regelungen zu verstehen, die für die Verwirklichung von Grundrechten erhebliche Bedeutung haben (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1997 - 1 BvR 48/94 - BVerfGE 95, 267 <307 f.> m.w.N.). Namentlich trifft dies dann zu, wenn miteinander konkurrierende Freiheitsrechte aufeinandertreffen und deren jeweilige Grenzen fließend oder nur schwer auszumachen sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 BvR 402/87 - BVerfGE 83, 130 <142>).

Diesem Maßstab würde eine Einbeziehung der Ozonbekämpfung in den Regelungsbereich des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO und der Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG nicht gerecht. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO enthält eine Generalklausel, in der die zu bekämpfenden Gefahren und die jeweilige Eingriffsschwelle nicht konkret benannt sind. Grundsätzlich bestehen gegen solche polizeirechtlichen Generalklauseln trotz ihrer Weite unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung und des Parlamentsvorbehalts keine verfassungsrechtlichen Bedenken, weil sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2 BvL 4/62 - BVerfGE 14, 245 <253> und vom 23. Mai 1980 - 2 BvR 854/79 - BVerfGE 54, 143 <144 f.>). Die Ozonproblematik weist jedoch gravierende Besonderheiten auf, für deren Behandlung die polizeiliche Generalklausel auch in ihrer Präzisierung durch Wissenschaft und Praxis keine eindeutigen und für den Bürger voraussehbaren Maßstäbe liefert. Darauf gestützte behördliche Maßnahmen, wie der Kläger sie verlangt, wären daher nicht die Umsetzung einer gesetzgeberischen Entscheidung, sondern beruhten auf der weitgehend autonomen Setzung von Parametern durch Exekutive und Rechtsprechung. Angesichts der Grundrechtsrelevanz der in Betracht kommenden Entscheidung verbietet sich ein solches Vorgehen.

Einerseits geht es bei der Bekämpfung hoher Ozonkonzentrationen um den Schutz von Menschen vor Gesundheitsbeeinträchtigungen. Tangiert ist mithin die Gewährleistung der körperlichen Unversehrtheit durch Art. 2 Abs. 2 GG. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Beeinträchtigung nicht vom Staat selbst ausgeht; vielmehr soll der Staat zu Maßnahmen gegen Dritte verpflichtet werden. Es kommt hinzu, dass die Empfindlichkeit der Menschen gegen Ozon sehr unterschiedlich ist, so dass die Schwelle, von der an eine gravierende Gesundheitsbeeinträchtigung anzunehmen ist, die nach staatlichen Schutzmaßnahmen verlangt, nicht ohne weiteres erkennbar ist.

Andererseits ist das Recht derjenigen, gegen die sich die Maßnahmen richten müssten, auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit in Rechnung zu stellen. Auch insoweit stehen mithin Grundrechtspositionen - hier Art. 2 Abs. 1 GG - auf dem Spiel. Da, wie dargelegt, regelmäßig nur weiträumige Verkehrsverbote zu einem relevanten Abbau der Ozonbelastung führen können und die Quelle dieser Belastung unter Umständen weitab vom Ort der Beeinträchtigung liegt, wird von den zu treffenden Maßnahmen ein großer Kreis von Personen betroffen. Wo insoweit jeweils die Grenze zu ziehen ist, bedarf - soll nicht letztlich das Gutdünken des Entscheidungsträgers den Ausschlag geben - der Ausrichtung an allgemeinen, also normativ festzulegenden Kriterien.

In einer derartigen Konfliktsituation ist es dem Gesetzgeber vorbehalten, die Freiheitsbereiche der Betroffenen gegeneinander abzugrenzen und die gegenläufigen Interessen zu einem verträglichen Ausgleich zu bringen. Diese Aufgabe kann nicht durch eine insoweit konturenlose Generalklausel auf die Exekutive übertragen werden.

Davon ist auch der Gesetzgeber selbst ausgegangen. Beim Erlass der Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG hatte er die Abwehr von gesundheitsgefährdenden Ozonbelastungen naturgemäß noch nicht im Blick (vgl. BTDrucks 8/3150 S. 16). Folgerichtig ging er bei der Einfügung der §§ 40 a ff. in das Bundes-Immissionsschutzgesetz davon aus, dass bis dahin eine geeignete Rechtsgrundlage für Verkehrsbeschränkungen zur Abwehr hoher Ozonkonzentrationen nicht bestand (BTDrucks 13/808 S. 5; BTDrucks 13/1524 S. 10). Einem Vorschlag des Bundesrates, eine Verordnungsermächtigung zur Regelung von Verkehrsbeschränkungen bei Ozonbelastung in das Gesetz aufzunehmen, trat die Bundesregierung mit der Feststellung entgegen, die Eckpfeiler der vorgesehenen Regelung müssten unmittelbar in das Gesetz selbst eingestellt werden; dazu gehöre insbesondere die bundeseinheitliche Vorgabe eines Konzentrationswertes, der die vorgesehenen Maßnahmen auslöse, sowie die einheitliche Regelung von Verkehrsbeschränkungen und die Gewährung von Ausnahmen (BTDrucks 13/808).

Die Instrumentalisierung des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO zur Ozonbekämpfung durch verkehrsbeschränkende Maßnahmen würde hiernach den Absichten des Normgebers widersprechen und der Vorschrift einen verfassungswidrigen Gehalt beilegen. Dies wäre mit den anerkannten Grundsätzen der Norminterpretation nicht vereinbar.

3. a) Weil mithin keine Vorschrift des Straßenverkehrsrechts oder eines anderen Gesetzes zugunsten des Klägers heranzuziehen ist, stellt sich im Hinblick auf die durch Gesetz vom 19. Juli 1995 (BGBl I S. 930) - Ozongesetz 1995 - eingefügten und im Streitfall nicht erfüllten Vorschriften in §§ 40 a ff. des Bundes-Immissionsschutzgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Mai 1990 (BGBl I S. 880), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Oktober 1998 (BGBl I S. 3178) - BImSchG -, die gemäß § 74 Satz 3 BImSchG mit Ablauf des Jahres 1999 außer Kraft treten, die vom Berufungsgericht erörterte Frage einer verdrängenden Spezialität (vgl. hierzu lediglich BVerfG, Urteil vom 24. Januar 1962 - 1 BvL 32/57 - BVerfGE 19, 290 <296>; BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 1995 - BVerwG 3 C 7.93 - Buchholz 451.512/MGVO Nr. 115; Urteil vom 28. August 1997 - BVerwG 7 C 70.96 - BVerwGE 105, 172 m.w.N.) hier nicht, und deshalb wird mit dem Auslaufen des Ozongesetzes 1995 nicht die Frage zu erörtern sein, ob andere - bislang durch das Ozongesetz 1995 verdrängte - Vorschriften etwa wieder Gültigkeit beanspruchen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Dezember 1995 - BVerwG 5 B 31.95 - Buchholz 436.0 § 111 BSHG Nr. 2).

b) Die vom Berufungsgericht behandelte Frage schließlich, ob die Vorschriften des Ozongesetzes 1995 wegen Unterschreitung der verfassungsrechtlichen Schutzpflicht verfassungswidrig sind, was die weitere Frage aufwerfen könnte, ob die Verfassung ein Einschreiten schon bei niedrigeren Grenzwerten als den gesetzlich angeordneten gebietet, verneint der erkennende Senat im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschlüsse vom 29. November 1995 - 1 BvR 2203/95 - NJW 1996, 651, und vom 13. November 1996 - 1 BvR 1302/96 -) und macht sich dessen Gründe zu eigen. Insoweit ist in die verfassungsrechtlichen Erwägungen auch einzustellen, dass es dem Gesetzgeber möglich sein muss, schwierigen und komplexen Herausforderungen wie der Ozonproblematik mit "Versuchsgesetzen" mit zunächst zeitlicher Begrenzung zu begegnen. Diesen Anforderungen genügt das Gesetz:

Erkennbar trägt das Ozongesetz 1995 den Experimentiercharakter. Dabei unterstützt das angeordnete gesetzliche Fahrverbot (§ 40 a BImSchG), wie seine Ausnahmeregelungen (§ 40 c ff. BImSchG) unverkennbar belegen, den schwerpunktmäßig mit dem Ozongesetz 1995 verfolgten Zweck, die Neigung der Verkehrsteilnehmer zu erhöhen, ihre bisherigen - nicht schadstoffarmen und daher vom Verkehrsverbot bedrohten - Fahrzeuge durch schadstoffarme zu ersetzen. Damit bezweckt die gesetzliche Regelung am Rande zwar auch, im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG auf den Betrieb von Kraftfahrzeugen einzuwirken; vorrangig sucht sie indessen auf deren Beschaffenheit Einfluss zu nehmen. Ob diese - für sich gesehen unbedenkliche - Erwartung des Gesetzgebers erfüllt worden ist oder getrogen hat, ob also allein schon durch die gesetzliche Androhung von Fahrverboten und ohne dass solche nach den zur Verfügung stehenden Erkenntnissen in nennenswertem Umfang in Kraft getreten wären, die Bereitschaft zum Austausch von schadstoffreichen Fahrzeugen durch schadstoffarme befördert worden ist und damit auch in den betroffenen Jahren Ozonkonzentrationen gesenkt worden sind, wird der Gesetzgeber aus Anlass des Auslaufens der Regelung prüfen müssen.