BVerwG v. 07.06.1978: Keine Erlaubnispflicht für regelmäßige Benutzung der öffentlichen Straße als Einstellplatz für ein Kfz

Das Benutzen der öffentlichen Straßen zum regelmäßigen längerfristigen Abstellen von Kraftfahrzeugen, die zum Verkehr zugelassen, betriebsbereit und zu diesem Zweck aufgestellt sind, ist Teil des in der Straßenverkehrs-Ordnung bundesrechtlich abschließend geregelten Verkehrsvorgangs des Parkens; es kann nicht durch ein Landesgesetz aus wegerechtlichen Gründen erlaubnispflichtig gemacht werden.

Gründe:

I.

Die Klägerin, die ihren Sitz und ihr Büro in H. hat, setzt ihre sechs zugelassenen Reiseomnibusse sowie die sechs zugelassenen Omnibusse der B. Firma L. KG von ihrem H. Büro aus ein.

Mit unanfechtbar gewordenem Bescheid vom 31. August 1973 untersagte ihr die Beklagte, Fahrzeuge über 2,8 t zulässigen Gesamtgewichts auf der Straße V. abzustellen, und setzte für den Fall der Missachtung des Verbots ein Zwangsgeld von 200 DM fest. Mit Bescheid vom 26. November 1973 erklärte die Beklagte das Zwangsgeld für verwirkt und setzte für den Fall des erneuten Verstoßes ein Zwangsgeld in Höhe von 300 DM fest.

Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist der Bescheid der Beklagten vom 7. Januar 1974. Dieser Bescheid hat das im vorgenannten Bescheid festgesetzte Zwangsgeld in Höhe von 300 DM für verwirkt erklärt und der Klägerin zusätzlich untersagt, ihre Omnibusse in der Vo.-Straße und der W.-Straße abzustellen, ferner für den Fall des Verstoßes gegen diese und die Verfügung vom 31. August 1973 ein Zwangsgeld in Höhe von 500 DM festgesetzt. Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Hamburg unter Hinweis auf ein früheres Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. August 1964 (MDR 1965, 857) abgewiesen und im wesentlichen ausgeführt:

Das Abstellen der Omnibusse durch die Klägerin sei kein Gemeingebrauch; vielmehr sei die Benutzung öffentlicher Wege "regelmäßig" als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder Fahrzeugbenutzers" gemäß § 16 Abs 2 Satz 1 des Hamburgischen Wegegesetzes vom 4. April 1961 (GVBl S 117) - HWG - Sondernutzung im Sinne von § 19 Abs 1 HWG, für die die Klägerin die erforderliche Erlaubnis weder beantragt noch erteilt erhalten habe. Die Klägerin habe allein in der Zeit vom 19. bis 27. Dezember 1973 achtmal ihre Omnibusse und solche der B.Firma, über deren Einsatz sie verfügen könne, in der Nähe ihres Büros in der Vo.-Straße und W.-Straße abgestellt, und zwar zu allen Tageszeiten, insbesondere aber auch Nachtzeiten für unterschiedlich lange, bis zu sieben Stunden dauernde Zeiträume. Sie habe damit die öffentliche Straße als Einstellplatz benutzt, weil während der Zeit des Abstellens ein unmittelbarer Zusammenhang mit dem Straßenverkehr nicht mehr bestanden habe, vielmehr die Fahrzeuge als aus dem Verkehr gezogen angesehen werden müssten, was immer dann der Fall sei, wenn die Umstände ergäben, dass der Benutzer des Fahrzeugs bei Vorhandensein eines Einstellplatzes sein Fahrzeug dort abgestellt hätte.

§ 16 Abs 2 Satz 1 HWG verstoße nicht gegen Bundesrecht, das auf der Grundlage des Art 74 Nr 22 GG den Verkehr auf öffentlichen Straßen abschließend geregelt habe. Ziel dieser hamburgischen wegerechtlichen Vorschrift sei nicht, einen reibungslosen und gefahrlosen Ablauf des Straßenverkehrs zu gewährleisten, sondern die zweckwidrige Benutzung der Wege als Garagenersatz zu verhindern. Dies werde dadurch verdeutlicht, dass nur die regelmäßige Benutzung der Wege als Einstellplatz aus dem Gemeingebrauch herausgenommen worden sei. Die Benutzbarkeit der Straße könne durch die straßenrechtliche Widmung beschränkt werden. Dem Landesgesetzgeber stehe es frei, für die seiner Zuständigkeit unterfallenden Wege bestimmte Gebrauchsarten auszuschließen. Das Straßenverkehrsrecht komme nur in dem Rahmen zur Geltung, den der Landesgesetzgeber der Benutzbarkeit öffentlicher Wege gesteckt habe. Die abweichende Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts, die ein dem Gemeingebrauch zuzurechnendes Parken immer bejahe, wenn das jeweilige Fahrzeug zugelassen und betriebsbereit sei, könne für den Bereich H. nicht geteilt werden. Das Abstellen von Lastkraftwagen oder Omnibussen namentlich nachts und an Wochenenden in bewohnten Gegenden sei in H. nie als übliche Straßennutzung angesehen worden. Das Bundesverwaltungsgericht selbst habe in seinem Urteil vom 4. März 1966 (BVerwGE 23, 325 (330)) bei der Entscheidung, ob das Abstellen eines Lastkraftwagens Parken im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung sei, die Verkehrsüblichkeit geprüft. Gerade in Fällen des regelmäßigen Abstellens von Lastkraftwagen und Omnibussen auf öffentlichen Straßen bedürfe es der Prüfung der Gemeinverträglichkeit und Verkehrsüblichkeit. Parken im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung und regelmäßiges Abstellen im Sinne des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG ließen sich trotz gewisser Schwierigkeiten hinreichend deutlich unterscheiden.

Mit der zugelassenen Sprungrevision verfolgt die Klägerin ihre Klage weiter. Sie rügt die Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und macht geltend, dass der dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende § 16 Abs 2 Satz 1 HWG wegen Verstoßes gegen übergeordnetes Bundesrecht unwirksam sei. Der von ihr wahrgenommene und nach Bundesrecht straßenverkehrsrechtlich zulässige Verkehrsvorgang des Parkens unterliege nicht der wegerechtlichen Regelung der Länder. Die das Parken einengende wegerechtliche Widmung des gesamten Wegenetzes eines Landes umgehe die bundesstaatliche Kompetenzverteilung.

Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. Sie macht sich die Gründe des angefochtenen Urteils zu eigen.


II.

Die Sprungrevision der Klägerin führt dazu, gemäß Art 100 Abs 1 Satz 2 GG in Verbindung mit § 80 Abs 1 BVerfGG das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG nach Maßgabe des Tenors dieses Beschlusses einzuholen.

1. Die Sprungrevision ist gemäß § 134 Abs 1 VwGO zulässig. Ihr Umfang ist anhand der Revisionsbegründung (hierzu BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1957, MDR 1957, 248) dahin auszulegen, dass die Klage nur insoweit fortgeführt wird, als sie sich gegen das im Bescheid der Beklagten vom 7. Januar 1974 für die Vo.-Straße und die W.-Straße verfügte Abstellverbot richtet, einschließlich der Zwangsgeldfestsetzung von 500 DM, die für den Fall des Verstoßes gegen dieses Verbot angeordnet worden ist. Nur insoweit ist die Revisionsbegründung auf das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts eingegangen. Sie hat die übrigen Zwangsgeldanordnungen des Bescheides vom 7. Januar 1974 - nämlich die Verwirkung des am 26. November 1973 festgesetzten Zwangsgeldes von 300 DM und die wiederholte Zwangsgeldfestsetzung von 500 DM für den Fall des erneuten Verstoßes gegen die unanfechtbar gewordene Verfügung vom 31. August 1973 - nicht erwähnt. Für jene Zwangsgeldanordnungen wäre auch nur die Verletzung des hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 13. März 1961 (GVBl S 79) in Betracht gekommen, das als Landesrecht nicht revisibel ist.

2. Die Sprungrevision ist begründet, wenn die zur Prüfung gestellte Teilvorschrift der landesgesetzlichen Regelung des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG verfassungswidrig ist; sie wäre hingegen unbegründet, wenn die genannte Vorschrift verfassungsmäßig wäre.

§ 16 HWG bestimmt in seiner Gesamtheit:

(1) Die öffentlichen Wege dienen dem Gemeingebrauch. Jedermann kann sie ohne besondere Erlaubnis im Rahmen der Widmung und der Vorschriften über den Straßenverkehr zum Verkehr benutzen, soweit andere dadurch nicht in ihrem Gemeingebrauch unzumutbar beeinträchtigt werden und Sondernutzungen nicht entgegenstehen. Im Rahmen des Gemeingebrauchs hat der fließende Verkehr den Vorrang vor dem ruhenden Verkehr.

(2) Zum Gemeingebrauch gehört nicht die Benutzung eines Weges zu anderen Zwecken, insbesondere zur Gewerbeausübung oder regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder Fahrzeugbenutzers. Das Nähere bestimmt der Senat durch Rechtsverordnung.

(3) Die Wegeaufsichtsbehörde kann den Gemeingebrauch an Wegen oder Wegeteilen zeitweilig beschränken oder aufheben; sie hat die betreffenden Wege entsprechend zu kennzeichnen.

a) Die Regelung des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG ist nach der landesrechtlichen Auslegung des Verwaltungsgerichts, die insoweit bundesrechtlich bedenkenfrei ist, trotz Fehlens der dort vorgesehenen Rechtsverordnung hinreichend bestimmtes und anwendbares Recht. Sie erfasst auch das durch den angefochtenen Bescheid vom 7. Januar 1974 verbotene Verhalten der Klägerin. Denn nach der vom Verwaltungsgericht dem vorliegenden Sachverhalt gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Beurteilung, die der Revisionsentscheidung zugrunde zu legen ist (§§ 134 Abs 3 Satz 1, 137 Abs 2 VwGO), hat die Klägerin die Vo.-Straße und die W.-Straße in der fraglichen Zeit regelmäßig als Einstellplatz für ihre Omnibusse im Sinne des genannten Regelbeispiels dieser Vorschrift benutzt und damit eine gemäß § 19 Abs 1 HWG erlaubnispflichtige Sondernutzung ohne Erlaubnis ausgeübt.

b) Der vorlegende Senat verneint jedoch die Gültigkeit des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG, soweit die Vorschrift die Benutzung eines Weges "regelmäßig als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder Fahrzeugbenutzers" vom Gemeingebrauch ausnimmt, also der Sondernutzungs-Erlaubnispflicht unterwirft.

Nach Art 74 Nr 22 GG gehört zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes das Straßenverkehrsrecht, das auch nach § 16 Abs 1 Satz 2 HWG den Inhalt des Gemeingebrauchs mitbestimmt. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art 72 Abs 1 GG). Gegen diese verfassungsrechtliche Kompetenzregelung (Sperrwirkung) hat der hamburgische Gesetzgeber verstoßen, als er im Jahre 1961 die fragliche Teilvorschrift des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG erlassen hat.

aa) Der Bund hat nämlich von seiner Gesetzgebungsbefugnis aus Art 74 Nr 22 GG durch das Straßenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1952 (BGBl I S 837) sowie durch die aufgrund der Ermächtigung des § 6 dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen, insbesondere durch die Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl I S 327) - StVO alt - (jetzt vom 16. November 1970 - BGBl I S 1565, 1971 S 38 - StVO neu -) abschließend Gebrauch gemacht. Die Straßenverkehrs-Ordnung ist damit auf den gesamten Straßenverkehr, also auch auf den ruhenden Verkehr, anzuwenden. Der vorlegende Senat hat bereits entschieden, dass dieser ruhende Verkehr Teil des vom Bundesgesetzgeber gemäß Art 72 Abs 1, 74 Nr 22 GG abschließend geregelten Straßenverkehrs ist, sich aus haltenden und parkenden Fahrzeugen zusammensetzt (§§ 15, 16 StVO alt, § 12 StVO neu) und nur den sich aus den straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften ergebenden Beschränkungen unterliegt (BVerwGE 34, 241f; 320 (323); 44, 193 (194)).

bb) § 16 Abs 2 Satz 1 HWG regelt, wenn er die regelmäßige Benutzung eines Weges als Einstellplatz für ein Kraftfahrzeug von einer besonderen Erlaubnis abhängig macht, einen Sachverhalt, den die Straßenverkehrs-Ordnung (§ 16 StVO alt, § 12 StVO neu) zum ruhenden Verkehr des Parkens zählt. Die Bedenken des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts gegen die Rechtsprechung des vorlegenden Senats überzeugen nicht.

Auch ein sich stets wiederholendes längeres Abstellen des Kraftfahrzeugs während der Zeit, in der es nicht für Transportzwecke benötigt wird, ist Parken. § 16 StVO alt (§ 12 StVO neu) sieht eine zeitliche Höchstgrenze nicht vor und lässt auch die subjektiven Gründe des Parkens nicht maßgeblich sein. Die Regelmäßigkeit des Abstellens ist gerade die Folge der regelmäßigen Teilnahme am Verkehr, die von der Straßenverkehrs-Ordnung in gleicher Weise erlaubt wird wie die unregelmäßige Teilnahme. Das Parken im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung setzt als Teil des ruhenden Verkehrs, der sich lediglich als vorübergehende Unterbrechung des fließenden Verkehrs darstellt, nur voraus, dass das Fahrzeug nach dem Straßenverkehrsrecht zulässig am Verkehr teilnimmt, also zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit ist. Nur wenn und solange diese objektiven Merkmale der Zulässigkeit und Möglichkeit jederzeitiger Inbetriebnahme des Kraftfahrzeuges nicht gegeben sind oder das Kraftfahrzeug zu einem anderen Zweck als dem der späteren Inbetriebnahme aufgestellt ist (vgl BVerwGE 34, 320 (324)) - was hier nach dem festgestellten Sachverhalt ausgeschlossen ist -, kann eine über den Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung der Straße vorliegen, die der Regelung des landesgesetzlichen Straßenrechts offensteht. Hierzu kann auf die vorgenannten Entscheidungen des Senats verwiesen werden.

Zwar ist richtig, dass das landesrechtliche Straßenrecht durch die von ihm geregelte Indienststellung der Straße und deren Widmung zu einer öffentlichen erst die Voraussetzungen für die Nutzung zu Verkehrszwecken und damit für eine Regelung durch das Straßenverkehrsrecht schafft. Durch die wegerechtliche Widmung (oder Umwidmung) kann die Zweckbestimmung der öffentlichen Straße von vornherein oder nachträglich etwa auf einen bestimmten Verkehr im Sinne von Fußgängerverkehr, Radfahrerverkehr, Kraftfahrzeugverkehr begrenzt werden. ZB schließt das bundesrechtliche Straßenverkehrsrecht nicht aus, mittels wegerechtlicher und damit landesgesetzlicher Einschränkung der Widmung von Ortsstraßen sogenannte Fußgängerzonen einzurichten (Urteil des 4. Senats vom 15. November 1974 BVerwG 4 C 12.72 -, Buchholz 407.51 Art 8 BayStrWG Nr 1; hierzu auch Evers, NJW 1962, 1033 (1035)).

Ist aber die Straße wegerechtlich einem öffentlichen Verkehr gewidmet, so bestimmt für den Bereich dieses Verkehrs - einschließlich des ruhenden Verkehrs - allein das Straßenverkehrsrecht, inwieweit ein Verkehrsvorgang, insbesondere das Verhalten der Verkehrsteilnehmer zulässig, verkehrsüblich und gemeinverträglich ist. Der vorlegende Senat hat dies in seinen genannten Urteilen (BVerwGE 34, 320 (323, 324); 44, 193 (194)) ausdrücklich ausgesprochen. Er hat damit die insoweit noch offene Rechtsprechung des 4. Senats (BVerwGE 23, 325 (330)) ergänzt, so dass das Argument nicht durchgreift, im örtlichen Bereich von H. sei das regelmäßige längerfristige Abstellen von Lastkraftwagen und Omnibussen auf öffentlichen Straßen nie üblich gewesen. Der Landesgesetzgeber kann nicht einen Vorgang, der dem Straßenverkehr zuzurechnen ist, unter wegerechtlichen Gesichtspunkten abweichend von der Straßenverkehrs-Ordnung regeln. Das ist die Folge der abschließenden bundesrechtlichen Regelung aller dieser Verkehrsvorgänge und damit die Folge der Sperrwirkung des Art 72 Abs 1 GG. Insoweit ist der (Mindestinhalt)Inhalt des Gemeingebrauchs bundesverkehrsrechtlich mitbestimmt und ein Eingriff des landesrechtlichen Wegerechts nicht zulässig.

Das regelmäßige und längerfristige Abstellen von Kraftfahrzeugen auf öffentlichen Straßen kann somit als Verkehrsvorgang des Parkens und damit als Teil des vom Bundesgesetzgeber abschließend geregelten Straßenverkehrs nicht kraft landesrechtlichen Wegerechts generell verboten oder eingeschränkt werden. Örtliche Besonderheiten, die nicht schon in § 16 StVO alt (§ 12 StVO neu) geregelt sind, können, soweit § 1 StVO keine Handhabe bietet, nur durch Anwendung verkehrsbeschränkender Maßnahmen nach § 4 StVO alt (§ 45 StVO neu) berücksichtigt werden.

c) Die hier zur Gültigkeit des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG vertretene Ansicht zwingt gemäß Art 100 Abs 1 Satz 2 GG in Verbindung mit § 80 Abs 1 BVerfGG zur Vorlage der Sache an das Bundesverfassungsgericht. Sie lässt nicht zu, das zur Prüfung gestellte Landesgesetz im Wege verfassungskonformer Auslegung zumindest teilweise aufrechtzuerhalten. Die fragliche Teilregelung des § 16 Abs 2 Satz 1 HWG, die den darin beschriebenen regelmäßigen Gebrauch der Straße als Kraftfahrzeug-Einstellplatz dem Gemeingebrauch nicht mehr zurechnet, würde ihren auch vom angefochtenen Urteil herausgestellten wesentlichen Sinn, nämlich den Gebrauch der Straße als "Garagenersatz" zu verhindern, verlieren und einen neuen Regelungsinhalt erhalten (vgl BVerfGE 8, 28 (34); 9, 83 (87); 34, 165 (200); 45, 393 (400)), wenn ihr Anwendungsbereich nur auf die wenigen Restfälle beschränkt bliebe, in denen die abgestellten Kraftfahrzeuge nicht zum Verkehr zugelassen sind oder ihre jederzeitige Inbetriebnahme nicht möglich oder nicht bezweckt ist, wenn also das Parken im Sinne der Straßenverkehrs-Ordnung aus der Gesetzesvorschrift herausgenommen würde.

Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der vorlegende Senat den § 16 Abs 2 Satz 1 HWG für verfassungswidrig hält, soweit er die Benutzung eines Weges regelmäßig als Einstellplatz für jedwedes Kraftfahrzeug in der Nähe der Wohnung oder der Arbeitsstätte des Fahrzeughalters oder Fahrzeugbenutzers vom Gemeingebrauch ausnimmt. Einer Beschränkung der Vorlagefrage bedarf es nicht. Im vorliegenden Fall ist die Beklagte zwar nur gegen das Einstellen von Omnibussen vorgegangen; nach dem Vorbringen der Beteiligten hat sie das Einstellen zumindest des größten Teils anderer Kraftfahrzeuge, insbesondere von Personenkraftwagen, bisher nicht beanstandet. Deswegen erscheint es zumindest nicht sinnvoll, die Nichtigkeit der Vorschrift nur insoweit festzustellen, als Omnibusse betroffen sind.