OVG Saarlouis v. 03.09.2007: Zur Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung

1. Dem Gemeingebrauch an einer Straße werden - auch durch deren bau- und verkehrstechnische Beschaffenheit - Grenzen gezogen. Ein durch einen Gewerbebetrieb ausgelöster Ziel- und Quellverkehr, der diese Grenze überschreitet, stellt sich grundsätzlich als Sondernutzung dar.
   
   
2. Ob hierfür eine Sondernutzungsgebühr zu entrichten ist, bestimmt sich nach dem gemeindlichen Satzungsrecht in Verbindung mit den landesrechtlichen Vorgaben (§ 18 Abs. 3 SStrG (StrG SL)).

Gründe:

Die Beschwerde gegen den im Tenor bezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts des Saarlandes ist nicht begründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Sondernutzungsgebührenbescheid vom 4.1.2007 angeordnet.

Das nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO den Prüfungsumfang durch den Senat beschränkende Beschwerdevorbringen im Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 24.5.2007 ist auch unter Berücksichtigung des Schriftsatzes vom 6.8.2007 nicht geeignet, die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung, die aufschiebende Wirkung anzuordnen, zu erschüttern.

Nach derzeitigem Erkenntnisstand kommt den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO an der Rechtmäßigkeit der Heranziehung bestünden, weil überwiegend wahrscheinlich sei, dass der durch An- und Abfahrten zum beziehungsweise vom Betriebsgelände der Antragstellerin bedingte Lastwagenverkehr die - durch die bau- und verkehrstechnische Beschaffenheit der Straße vorgegebenen - Grenzen des Gemeingebrauchs nicht überschreitet, erhebliches Gewicht zu. Ob demgegenüber der Einwand der Antragsgegnerin, die in Rede stehende Straße werde für den für Gemeindestraßen, die auch der Aufnahme des Schwerlastverkehrs dienen, geltenden Anforderungen der Bauklasse IV nicht gerecht, weswegen sie bautechnisch nicht in der Lage sei, den vom Betriebsgelände der Antragstellerin ausgehenden Schwerlastverkehr auf Dauer aufzunehmen, durchzugreifen vermag, erscheint zweifelhaft. Keinesfalls rechtfertigt dieser Vortrag die Annahme, die Erhebung von Sondernutzungsgebühren sei wegen Überschreitung des Gemeingebrauchs mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig, was bedeutet, dass die Rechtslage insofern aus Sicht der Antragsgegnerin günstigstenfalls als hauptsacheoffen zu erachten ist (1.). Dessen ungeachtet spricht bei der gebotenen summarischen Prüfung eine größere Wahrscheinlichkeit für die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids, weil das gemeindliche Satzungsrecht der Antragsgegnerin für eine Sondernutzung in Gestalt der Überbeanspruchung einer Gemeindestraße durch das Ausmaß des durch einen Betrieb dauerhaft verursachten Ziel- und Quellverkehrs von Lastwagen keinen Gebührentatbestand definiert und der satzungsmäßige Auffangtatbestand die festgesetzte Gebühr unter den konkreten Gegebenheiten schwerlich als teilweise rechtmäßig zu rechtfertigen vermag (2.).

1. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die von der Antragstellerin und ihren Zulieferern beziehungsweise Kunden genutzte, ca. 300 m lange Straße als Gemeindestraße dem öffentlichen Verkehr gewidmet ist und mangels einer Beschränkung der Widmung in Gestalt des Ausschlusses von Schwerlastverkehr grundsätzlich auch diesem zu dienen bestimmt ist, soweit - wie hier - die Lastwagen die Vorgaben der §§ 32 und 34 StVZO betreffend die zulässige Abmessung, die zulässige Achslast und das zulässige Gesamtgewicht nicht überschreiten.

Es handelt sich bei der seitens der Antragstellerin in Anspruch genommenen Straße um ein Teilstück der ehemaligen Bundesstraße B 406, welches infolge der Umstufungsverfügung des Ministers des Inneren vom 4.10.1972

(Amtsbl. 1972, 545 f.)

zu einer Gemeindestraße abgestuft wurde. Durch die Straße wird das Betriebsgelände der Antragstellerin, auf dem diese aufgrund des Bauscheins Nr. 125/71 vom 31.3.1971 eine Entnahmestelle für Sand und Kies sowie seit neuerer Zeit aufgrund des Genehmigungsbescheids des Ministeriums für Umwelt vom 6.8.2002 eine Erdmassen- und Bauschuttdeponie betreibt, an das übrige örtliche und überörtliche Verkehrsnetz angebunden. Das Befahren dieser Straße mit Lastwagen zur Abwicklung des Werksverkehrs hält sich daher grundsätzlich in den Grenzen des hinsichtlich einer Gemeindestraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 SStrG) zulässigen Gemeingebrauchs ( § 14 Abs. 1 SStrG).

Hieran vermögen die aufgestellten Straßenverkehrszeichen betreffend die Ausweisung von Parkflächen aus den seitens des Verwaltungsgerichts angeführten uneingeschränkt überzeugenden Gründen, auf die Bezug genommen wird, nichts zu ändern. Des Weiteren ist weder in der Beschwerdeschrift dargelegt noch ist sonst ersichtlich, inwiefern das Befahren der Gemeindestraße mit Lastkraftwagen die den Parkplatz anfahrenden Fahrzeugführer unzumutbar (§ 14 Abs. 1 Satz 2 SStrG) beziehungsweise erheblich (§ 2 Abs. 1 Satz 2 der Satzung über die Sondernutzung an öffentlichen Straßen in der Gemeinde Wadgassen vom 31.1.2006) in deren Gemeingebrauch beeinträchtigen sollte. Insbesondere ist nicht nachvollziehbar, dass die Benutzung der dem fließenden Verkehr vorbehaltenen Fahrbahn zum Entfallen eines großen Anteils an Pkw-​Stellplätzen führen soll.

Näherer Überprüfung bedarf allerdings - wie einleitend angesprochen - die Frage, ob die Straße von ihrer bau- und verkehrstechnischen Beschaffenheit her dem Lastwagen-​Werksverkehr in seiner (zwischenzeitlichen) Intensität standhalten wird.

Allgemein anerkannt ist in diesem Zusammenhang, dass dem Gemeingebrauch an einer Straße durch deren bau- und verkehrstechnische Beschaffenheit Grenzen gezogen werden und ein Verkehr, der diese Grenzen überschreitet, sich als Sondernutzung darstellt. Ausgangspunkt dieser Einschränkung ist die Überlegung, dass die Begrenzung des Gemeingebrauchs auf den „Rahmen der Widmung“ sich nicht nur auf den Rechtsakt und die sich daraus ergebenden Beschränkungen hinsichtlich der Verkehrsarten oder des Verkehrszweckes, sondern auch auf den Realakt der Schaffung und Indienststellung des dinglichen Substrats, der Straße, und damit auf dessen bau- und verkehrstechnische Beschaffenheit bezieht. Aus dieser Beziehung ergibt sich auch eine Begrenzung des Gemeingebrauchs hinsichtlich des Maßes der Benutzung. Straßen werden unter bestimmten Annahmen über die Beschaffenheit der Fahrzeuge (Achslast und Gesamtgewicht, Abmessungen, Art der Räder usw.) und die Art des Fahrens (Geschwindigkeit, Lenkfähigkeit usw.) gebaut. Daraus folgen die Grenzen der technischen Zweckbestimmung einer Straße. Ihre Überschreitung ist geeignet, eine Straße als Bauwerk mehr als es bei der vorgegebenen Benutzung der Fall ist, abzunutzen, zu beschädigen oder in schweren Fällen sogar zu zerstören. Deshalb kann der Gemeingebrauch aus der Natur der Sache nicht weitergehen, als es der technischen Zweckbestimmung entspricht.

VGH Baden-​Württemberg, Urteil vom 17.4.1989 - 5 S 1990/87 -, NVwZ-​RR 1990, 225 ff., m.w.N.; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kapitel 24 Rdnrn. 17, 17.2

Ein Überschreiten der sich aus der Beschaffenheit der Straße ergebenden Grenzen ist nach der Rechtsprechung etwa anzunehmen, wenn eine zu einer Kiesgrube führende Straße von ihrer Breite her für den Begegnungsverkehr mit Lastwagen nicht geeignet ist

OLG Schleswig-​Holstein, Urteil vom 10.7.1997 - 11 U 78/95 -, juris,

wenn ein nicht verkehrsbedeutender gemeindlicher Verbindungsweg zwecks Auffüllens einer Fläche über einen längeren Zeitraum von Lastwagen mit der Folge von Straßenschäden befahren wird

OLG Oldenburg, Urteil vom 14.2.1996 - 2 U 296/95 -, juris

beziehungsweise wenn eine Straße von ihrer Tragkonstruktion her nicht für den Verkehr mit schweren Lastkraftwagen gedacht ist

VGH Baden-Württemberg, a.a.O.

Fallbezogen ist zunächst klarzustellen, dass die Behauptung der Antragsgegnerin, die Straße sei nicht für den Begegnungsverkehr mit Lastwagen geeignet, nicht überzeugt. Es handelt sich um eine ehemalige Bundesstraße, die einen solchen Begegnungsverkehr von ihrer Fahrbahnbreite her ohne weiteres erlauben müsste. Sollte die Antragsgegnerin ihre Zweifel darauf gründen, dass die Straße ausweislich der vorgelegten Fotos zum Teil beidseitig und im Übrigen einseitig zum Parken genutzt zu werden scheint und die zur Verfügung stehende Fahrbahn dadurch verschmälert wird, würde sich die Frage stellen, ob der ruhende Verkehr den Gemeingebrauch der übrigen Verkehrsteilnehmer - insbesondere des fließenden Lastwagenverkehrs - gemessen an § 14 Abs. 1 Satz 2 SStrG in unzumutbarer Weise beeinträchtigt. Dies bedarf indes vorliegend keiner Vertiefung.

Gleiches gilt hinsichtlich der Befürchtung, die Fahrbahnränder könnten beschädigt werden. Abgesehen davon, dass eine Inanspruchnahme der Fahrbahnränder im Begegnungsfall wegen der Breite der Fahrbahn einer Bundesstraße regelmäßig nicht erforderlich sein wird, sprechen die Fotos dafür, dass den Lastwagen ein Überfahren der Ränder schon wegen der dort - wohl überwiegend ganztägig (Mitfahrerparkplatz) - parkenden Fahrzeuge rein tatsächlich nicht möglich ist.

Entscheidend ist daher, ob die Tragkonstruktion der ehemaligen Bundesstraße geeignet ist, den gegenwärtigen Schwerlastverkehr dauerhaft schadlos zu verkraften. Diesbezüglich sind mangels entsprechender Unterlagen in den Verwaltungsakten der Antragsgegnerin nur Spekulationen möglich. Grundsätzlich erscheint die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Tragkonstruktion einer Bundesstraße sicherlich auch auf die regelmäßige Nutzung der Straße durch schwere Lastwagen ausgelegt sei und die Straße daher über einen stabilen Unterbau verfügen dürfte, durchaus nahe liegend, so dass einiges dafür spricht, dass das Befahren der Straße durch die nach Darstellung der Antragsgegnerin durch Stichproben festgestellte Zahl von ca. 75 bis 111 Lastwagen pro Tag keine über die übliche Abnutzung hinausgehenden Straßenschäden verursachen dürfte.

Allerdings kann - wenngleich dies wenig wahrscheinlich erscheint - mangels Erkenntnissen über die tatsächliche Beschaffenheit der Tragkonstruktion der Straße nicht ausgeschlossen werden, dass diese aus welchen Gründen auch immer dem üblichen Standard einer Bundesstraße nicht entspricht beziehungsweise dass sie - wie die Antragsgegnerin behauptet - den bautechnischen Anforderungen an eine zur Aufnahme von Schwerlastverkehr bestimmte Gemeindestraße nicht genügt. Ob der diesbezügliche Vortrag der Antragsgegnerin ausreicht, die Frage des Vorliegens einer Sondernutzung als offen anzusehen, kann dahinstehen, weil der Bescheid sich nach dem Ergebnis summarischer Überprüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit aus abgabenrechtlichen Gründen als rechtswidrig erweisen wird und es daher bei der Aussetzung der sofortigen Vollziehung des Gebührenbescheids zu verbleiben hat.

2. Die auf der Grundlage des § 18 Abs. 3 SStrG erlassene Gebührensatzung über die Sondernutzung an öffentlichen Straßen in der Gemeinde Wadgassen vom 31.1.2006 - GS - enthält für die vorliegend in Rede stehende Art der Straßennutzung keinen Gebührentatbestand und der so satzungsmäßige Auffangtatbestand kommt ebenfalls schwerlich zum Tagen.

Der angefochtene Gebührenbescheid gibt weder im Rahmen der Gebührenfestsetzung noch der Begründung Aufschluss darüber, auf welchen satzungsmäßigen Gebührentatbestand die Heranziehung gestützt wird. Stattdessen heißt es, Grundlage der Gebührenbemessung sei eine im November 2006 durchgeführte Zählung. Wegen des festgestellten Ausmaßes der Sondernutzung über den Gemeingebrauch hinaus und des daraus erwachsenden wirtschaftlichen Vorteils für die Antragstellerin werde ein Betrag von 500,-​- Euro täglich in Ansatz gebracht. Dies ergebe bei 30 Tagen den für den Monat November 2006 festgesetzten Betrag von 15.000,-​- Euro. Die so begründete Gebührenforderung ist keinem der satzungsmäßig vorgegebenen Gebührentatbestände zuzuordnen, weswegen eine unbeachtliche Ungenauigkeit in Gestalt des versehentlichen Nichterwähnens des zur Anwendung gebrachten satzungsmäßigen Gebührentatbestandes ausscheidet.

In § 3 Abs. 2 GS i.V.m. Nr. 3 der Anlage zu dieser Vorschrift findet die Gebührenfestsetzung keine Rechtsgrundlage. Der genannte Gebührentatbestand regelt unter der Rubrik „Art der Sondernutzung“ den Gebührentatbestand „Übermäßige Benutzung der Straße“. Vorgesehen ist eine pro Tag zu entrichtende Gebühr von 100,- bis 1.000,- Euro. Die Bezeichnung des Gebührentatbestandes in Anlehnung an die Diktion des § 29 StVO, der zeitliche Rahmen und die Gebührenhöhe lassen erkennen, dass der Satzungsgeber bei Erlass der Vorschrift Sondernutzungen der in § 29 StVO geregelten Art oder diesen vergleichbare kurzfristige Sondernutzungen im Auge hatte.

§ 29 StVO begründet unter der Unterschrift „Übermäßige Straßenbenutzung“ eine Erlaubnispflicht für bestimmte Veranstaltungen, die die Straßen mehr als verkehrsüblich in Anspruch nehmen (Abs. 2), und für so genannte Schwerlasttransporte (Abs. 3). Bei beiden Typen von Sondernutzungen beziehungsweise in diesen vergleichbaren Fällen sind die satzungsmäßig vorgesehene Gebührenfestsetzung für jeden Tag der Sondernutzung und der satzungsmäßig vorgegebene Gebührenrahmen von 100,- bis 1.000,- Euro angesichts der durchaus gravierenden Inanspruchnahme des öffentlichen Verkehrsraumes sachangemessen. Demgegenüber lässt sich die vorliegend von der Antragsgegnerin geltendgemachte Sondernutzung in Gestalt einer auf Dauer angelegten, - angeblich - über den Gemeingebrauch hinausgehenden verkehrlichen Inanspruchnahme einer Straße entgegen der seitens der Antragsgegnerin in ihren Schriftsätzen vertretenen Auffassung nicht unter den genannten in Nr. 3 der Anlage zu ihrer Satzung geregelten Gebührentatbestand subsumieren.

So belegen die übrigen satzungsmäßigen Gebührentatbestände eindeutig, dass der Satzungsgeber sehr genau zwischen Sondernutzungen unterschieden hat, die sich typischerweise nur an bestimmten einzelnen Tagen abspielen, solchen, die sich entweder auf einzelne Tage beschränken oder auf längere Zeit angelegt sein können, und solchen, die von vornherein langfristig erfolgen. Dabei hat er der ersten Gruppe - neben der übermäßigen Benutzung der Straße - das Aufstellen von Containern und Schuttmulden, das sich typischerweise auf einen oder einige wenige Tage beschränkt, mit der Folge einer nach Tagen zu bemessenden Gebühr zugeordnet. Zur zweiten Gruppe gehören Verkaufsstände, Imbissstände, Kioske und Verkaufswagen, die sonstige Benutzung des öffentlichen Verkehrsraums für einen Warenverkauf oder andere gewerbliche Zwecke sowie sonstige Sondernutzungen, für die die Gebühr je nach Fallgestaltung pro Tag oder pro Monat erhoben wird. Die dritte Gruppe betrifft Automaten und Werbeanlagen sowie Werbestände und wird pro Jahr berechnet. Diese zeitliche Differenzierung und die den einzelnen Gruppen zugeordneten Arten von Sondernutzungen belegen, dass der Satzungsgeber dem Unterschied zwischen kurzfristigen und langfristigen Sondernutzungen angemessen unter Berücksichtigung der Vorgaben des Äquivalenzprinzips Rechnung tragen wollte. Besonders deutlich wird dies, wenn man die Höhe der unterschiedlichen Gebührenrahmen der zweitgenannten Gruppe in die Betrachtung einbezieht. So gilt nach Nr. 1.2 für die tägliche Sondernutzung ein Rahmen von 1,- bis 7,50 Euro und für die monatliche Sondernutzung ein Rahmen von 5,- bis 15,- Euro. Nr. 1.3 unterscheidet zwischen 1,- bis 15,- Euro als Tagesgebühr und 7,50 bis 30,- Euro als Monatsgebühr. Nr. 4 sieht als Tagesgebühr 2,50 bis 150,- Euro und als Monatsgebühr 25,- bis 500,- Euro vor.

Dieses differenzierte, verschiedenartige Arten von Sondernutzungen und deren Dauer berücksichtigende System, das der Satzungsgeber entwickelt hat, schließt es aus, Nr. 3 der Anlage als Rechtsgrundlage der angefochtenen Gebührenfestsetzung heranzuziehen. Der dort geregelte Tatbestand der übermäßigen Benutzung der Straße, für den ausschließlich eine nach Tagen bemessene Gebühr in außerordentlicher Höhe vorgesehen ist, die von keinem der übrigen Gebührenrahmen auch nur annähernd erreicht wird, erfasst eine Sondernutzung in Gestalt des ständigen, auf Dauer angelegten und wegen seiner Intensität über den Gemeingebrauch hinausgehenden Befahrens einer Straße mit Schwerlastverkehr nicht.

Als satzungsmäßige Grundlage einer Gebührenerhebung kommt allenfalls der Auffangtatbestand der Nr. 4 der Anlage in Betracht, der - wie bereits erwähnt - unter der Bezeichnung „Sonstige Sondernutzungen“ zwischen einer täglichen und einer monatlichen Gebühr unterscheidet, wobei sich letztere zwischen 25,- und 500,- Euro bewegt. Ausweislich dieses Gebührenrahmens vermag - das Vorliegen einer Sondernutzung unterstellt - die angefochtene Festsetzung einer monatlichen Gebühr von 15.000,- Euro in genannter Vorschrift keine Rechtsgrundlage zu finden. Ebenso ist fernliegend, den Bescheid als teilweise rechtmäßig zu erachten. Auch wenn man Nr. 4 der Anlage dem Grunde nach als satzungsmäßigen Rückhalt der Veranlagung anerkennt, bleibt zu beachten, dass die Vorschrift einen weit gespannten Gebührenrahmen vorgibt, der der Antragsgegnerin, nicht hingegen dem Gericht, das Recht einräumt, fallbezogen zu entscheiden, welche Gebührenhöhe der Inanspruchnahme der Straße durch die konkrete Sondernutzung zugeordnet werden soll.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG und berücksichtigt die bereits seitens des Verwaltungsgerichts in Bezug genommene Rechtsprechung des Senats zur Bemessung des Interesses eines Schuldners an der Aussetzung der Vollziehung eines Abgabenbescheides.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.