VG Bremen v. 11.04.2011: Zusatzschild Bewohner frei - Einrichtung von Bewohnerparkzonen

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und nach § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO können in städtischen Quartieren mit erheblichem Parkraummangel vollständige oder zeitlich befristete Reservierungen des Parkraums für die Bewohner vorgenommen werden. Der Begriff des Bewohners erfasst nur solche Personen, die in dem bezeichneten Bereich auch tatsächlich wohnen.

Gründe:

I.

Der Antragsteller wendet sich im vorliegenden Eilverfahren gegen ein durch Verkehrszeichen geregeltes Verbot für Fahrzeuge aller Art in einen bestimmten Straßenbereich der Stadt A-​Stadt und der damit gleichzeitig getroffenen Ausnahmeregelung für die Bewohner dieses Bereiches.

Die Hochschule A-​Stadt wird gegenwärtig durch Errichtung eines zusätzlichen Gebäudes erweitert. Im Rahmen der Baumaßnahmen wurden auch Flächen auf der Fahrbahn und den Gehwegen sowie Parkplatzflächen für die Baustelleneinrichtung an der Straße Karlsburg in Anspruch genommen. Um Beeinträchtigungen der Fußgänger durch den fließenden Verkehr zu verringern, ordnete die Straßenverkehrsbehörde der Stadt A-​Stadt die Sperrung für den Durchgangsverkehr ab dem Theodor-​Heuss-​Platz am 09.02.2010 für die Straße Karlsburg und den westlichen Teil der Deichstraße an. Ausgenommen wurden zunächst Taxen, Baustellenfahrzeuge und Anlieger. Am 17.03.2010 änderte die Straßenverkehrsbehörde die Verkehrsregelung dahingehend ab, dass das Zusatzzeichen „Anlieger frei“ durch das Zusatzzeichen „Anwohner frei“ ersetzt wurde. Diese Änderung wurde damit begründet, dass die Karlsburg weiterhin von Studierenden der Hochschule, Kinobesuchern und Besuchern der Gaststätte als „Anliegern“ befahren worden sei. Die Gefährdung habe durch das Zusatzzeichen „Anlieger frei“ nicht spürbar verringert werden können. Die verkehrslenkenden Maßnahmen wurden bis zum voraussichtlichen Ende der Baumaßnahmen befristet.

Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 02.11.2010 Widerspruch gegen die getroffene Verkehrsregelung ein, über den noch nicht entschieden worden ist.

Am 30.12.2010 hat der Antragsteller einen Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht gestellt. Während des gerichtlichen Eilverfahrens hat die Antragsgegnerin das Zusatzschild „Anwohner frei“ gegen das Zusatzschild „Bewohner frei“ ausgetauscht. Auch hiergegen hat der Antragsteller Widerspruch eingelegt und seinen Eilantrag auf die veränderte Beschilderung umgestellt.

Zur Begründung seines Eilantrags macht er im Wesentlichen geltend: Er werde als Rechtsanwalt in unzulässiger Weise in seiner Berufsausübung, in der Ausübung seiner wissenschaftlichen Tätigkeit und in seiner Freizügigkeit beeinträchtigt. In dem gesperrten Bereich lägen die Praxen von Rechtsanwälten, mit denen er regelmäßig Besprechungen durchführen müsse. Auch zum Besuch seines Hausarztes und einiger Mandanten müsse er den gesperrten Bereich befahren können. Als promovierter Historiker sei er auf die Stadtbibliothek angewiesen, die er mehrmals wöchentlich aufsuche. Die getroffene Verkehrsregelung sei nach seiner Auffassung schon deshalb rechtswidrig, weil die Voraussetzungen nach § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO nicht vorlägen. Ein Durchfahrtsverbot zur Gewährleistung der höchstmöglichen Sicherheit für die Fußgänger könne nur dann als zwingend geboten angesehen werden, wenn trotz der nach § 45 Abs. 1 d StVO möglichen Geschwindigkeitsbeschränkungen auf 10 km/h die Sicherheit weiterhin als gefährdet angesehen werden müsse. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor. Abgesehen davon bestehe entgegen den Behauptungen der Antragsgegnerin keine Gefährdung durch den fließenden Verkehr. Eine Veränderung durch die Baumaßnahme sei nicht zu erkennen. Auch das von der Antragsgegnerin verwendete Zusatzzeichen „Bewohner frei“ sei als rechtswidrig anzusehen. Das Zusatzzeichen sei nicht in dem Katalog der Verkehrszeichen enthalten. Den Begriff „Bewohner“ gebe es weder in der Straßenverkehrsordnung noch im Verkehrszeichenkatalog. Er genüge auch nicht dem Bestimmtheitsgebot. Eine Differenzierung zu dem Begriff des Anliegers sei nach der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht möglich. § 6 StVG beinhalte zudem keine Ermächtigung für eine Landesregierung, einer unteren Straßenverkehrsbehörde die Schaffung von nicht im Katalog enthalten Verkehrszeichen zu gestatten. Auch aus § 45 StVO folge eine solche Ermächtigung nicht.

Nachdem sich der Eilantrag des Antragstellers zunächst gegen das Verkehrzeichen Nr. 250 mit dem Zusatzschild „Anwohner frei“ richtete, beantragt er nach der erfolgten Änderung des Zusatzschildes in „Bewohner frei“ nunmehr,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruches gegen den Verwaltungsakt der Antragsgegnerin in Form des im Bereich Fährstraße/Theodor-​Heuss-​Platz aufgestellten Verkehrszeichens mit der Nr. 250 (§ 41 Abs. 2 Nr. 6 StVO) in Verbindung mit dem Zusatzschild „Bewohner frei“ anzuordnen,

hilfsweise

per einstweiliger Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, bis zum rechtskräftigen Abschluss des Widerspruchsverfahrens das Zusatzschild „Bewohner frei“ wie das Zusatzschild „Anlieger frei“ zu behandeln.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs zurückzuweisen,

sowie

den Hilfsantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen.

Sie trägt vor: Aufgrund der Baumaßnahmen im Zusammenhang mit der Erweiterung der Hochschule A-​Stadt würden in der Straße Karlsburg erhebliche Flächen der Fahrbahn und der Gehwege für die Baustelleneinrichtung genutzt. Außerdem würden gebührenpflichtige Parkplätze hierfür in Anspruch genommen, so dass von den ursprünglich 70 Parkplätzen lediglich noch 20 Parkplätze zur Verfügung stünden. Der Fußgängerverkehr habe in dem fraglichen Straßenbereich aufgrund der Studierenden der Hochschule und der Besucher der Kinos und Gaststätten einen erheblichen Umfang. Die Fußgänger nutzten aufgrund der Einschränkungen durch die Baumaßnahmen teilweise die vorhandene Fahrbahn. Zur Vermeidung der Gefährdung der Fußgänger durch den fließenden Verkehr und damit aus Gründen der Verkehrssicherheit sei mit dem Verkehrszeichen 250 ein Durchfahrtsverbot für alle Fahrzeuge angeordnet worden. Durch Zusatzzeichen seien Baustellenfahrzeuge, Taxis und Busse sowie zunächst Anlieger von dem Durchfahrtsverbot ausgenommen worden. Da eine spürbare Verringerung des Verkehrs wegen des Zusatzzeichens „Anlieger frei“ nicht erreicht worden sei, sei eine Einschränkung auf den Personenkreis der „Anwohner“ vorgenommen worden. Die Bezeichnung „Anwohner“ sei dann später durch die Bezeichnung „Bewohner“ ersetzt worden. Die Bewohner des Bereiches seien auch hinreichend erkennbar, da es sich um einen Bereich handele, in dem auch Sonderparkberechtigungen für die Bewohner des Quartiers ausgestellt würden. Eine gravierende Beeinträchtigung des Antragstellers sei in Hinblick auf die verkehrslenkende Maßnahme nicht erkennbar. Nach wie vor könne das öffentliche Parkhaus „Theatergarage“ erreicht werden. Der Ausgang des Parkhauses befinde sich in der Straße Karlsburg in unmittelbarer Nähe der Büros und Einrichtungen, die der Antragsteller nach eigenen Angaben regelmäßig aufsuche. Entgegen der Auffassung des Antragstellers habe die oberste Landesbehörde auch die Möglichkeit Zusatzzeichen zuzulassen, die nicht im Verkehrszeichenkatalog erfasst seien. Die Begriffe „Anwohner“ und „Bewohner“ seien auch hinreichend bestimmt, denn es werde zweifelsfrei der Personenkreis angesprochen, der in dem genannten Bereich auch wohne. In Hinblick auf die Gefährdung der Fußgänger verkenne der Antragsteller die Situation, die aufgrund der Baumaßnahmen in der Straße Karlsburg entstanden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die beigezogene Behördenakte verwiesen.


II.

Die Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die angegriffene Verkehrsregelung haben in der Sache keinen Erfolg.

1. Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung sind die mit Schriftsatz vom 21.02.2011 gestellten Anträge auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, mit denen sich der Antragsteller nach erfolgtem Austausch des Zusatzzeichens nunmehr gegen das Durchfahrtsverbot mit dem aktuell verwendeten Zusatzschild „Bewohner frei“ wendet. § 91 VwGO findet insoweit auf Anträge im gerichtlichen Eilverfahren entsprechende Anwendung (Rennert, in Eyermann, VwGO, Kommentar, 13. Aufl., § 91 Rn. 7). Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind erfüllt. Die Antragsgegnerin ist der erfolgten Antragsänderung nicht entgegengetreten, sondern hat sich zu dem geänderten Antrag und dem weiteren Vorbringen ohne prozessuale Rüge eingelassen. Abgesehen davon ist die Antragsänderung auch als sachdienlich anzusehen, weil der Streitstoff im Wesentlichen unverändert geblieben ist. Die vom Antragsteller vorgetragenen Einwände insbesondere gegen die hinreichende Bestimmtheit der getroffenen Verkehrsregelung sind auch nach der Antragsänderung inhaltlich unverändert aufrechterhalten worden.

2. Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches gegen das aufgestellte Verkehrszeichen Nr. 250 mit dem Zusatzzeichen „Bewohner frei“ ist zulässig, aber unbegründet.

a) Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ist nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft. Das mit dem Verkehrszeichen Nr. 250 angeordnete Verbot für Fahrzeuge aller Art, die nicht durch Zusatzzeichen ausdrücklich ausgenommen worden sind, stellt einen Verwaltungsakt dar. Da sich Verkehrszeichen, die Gebote oder Verbote enthalten, an eine unbestimmte Vielzahl von Personen richten, liegt zwar keine Einzelfallregelung vor. Bei Vorschriftzeichen handelt es sich aber um benutzungsregelnde Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 Satz 2 3. Alt. VwVfG und damit um Verwaltungsakte, gegen die in der Hauptsache die Anfechtungsklage zu erheben wäre (vgl. BVerwG NJW 2007, 340; NJW 2004, 698). Rechtsbehelfe gegen Ge- und Verbotszeichen haben mit Blick auf die Funktionsgleichheit mit unaufschiebbaren Anordnungen von Polizeivollzugsbeamten analog § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO auch keine aufschiebende Wirkung (vgl. BVerwG NVwZ 1988, 623). Ihre Suspendierung kann – sofern eine Aussetzung durch die Behörde nicht stattfindet – nur durch einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO erreicht werden.

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Zur Bejahung einer Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO reicht es aus, dass ein Verkehrsteilnehmer Adressat eines belastenden Verwaltungsakts in Form eines verkehrsbehördlich angeordneten Ge- oder Verbots geworden ist. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen sind Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG, die regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzuordnen sind. Mithin wird auch der Antragsteller durch das Verkehrszeichen 250 „Verbot für Fahrzeuge aller Art“ an dem Befahren des vom Verbot erfassten Straßenbereichs gehindert. Für den Antragsteller als einem Adressaten dieses belastenden Verbotes bedeutet dies die Bejahung der Antragsbefugnis, weil zumindest – ungeachtet der umfassenden Ausführungen des Antragstellers zu seiner rechtlichen Betroffenheit – eine Verletzung seines allgemeinen Freiheitsrechts nach Art. 2 Abs. 1 GG in Betracht kommt (vgl. BVerwG, NJW 2004, 698; a.A. VG AQK., Urt. v. 27.07.2007 – 1 A 155/07). Insofern bedarf es weder einer Nachhaltigkeit noch einer Regelmäßigkeit der Rechtsverletzung durch das Verkehrszeichen. Diese den Zugang zu Gericht erschwerenden Kriterien finden in § 42 Abs. 2 VwGO keine Stütze und stehen in Widerspruch zu der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG (BVerwG, a.a.O.). Einem durch ein Verkehrszeichen betroffenen Antragsteller kann auch nicht vorgehalten werden, dass er sich als Sachwalter der Allgemeinheit aufspiele. Dass verkehrsbeschränkende Anordnungen in vielen Fällen von einer unübersehbaren Zahl von Verkehrsteilnehmern angefochten werden können, liegt in ihrer Natur als Massenverwaltungsakte begründet und weist keinen Zusammenhang mit der durch § 42 Abs. 2 VwGO zu vermeidenden Popularklage auf (vgl. BVerwGE, 27, 181 <185>).

b) Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ist jedoch unbegründet.

Die bei einer Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Abwägung zwischen dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Vollziehbarkeit der streitigen Verkehrsregelung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung der für notwendig erachteten straßenverkehrsbehördlichen Maßnahme fällt hier zu Lasten des Antragstellers aus, denn es bestehen nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der getroffenen Verkehrsregelung.

aa) Rechtsgrundlage für die Anordnung des von der Antragsgegnerin verhängten Verbots für Fahrzeuge aller Art im Bereich der Straßen Karlsburg und Teile der Deichstraße ist § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Danach können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Zu den danach möglichen Verkehrsregelungen gehört auch das hier angegriffene Verbotszeichen Nr. 250.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers kann sich die Straßenverkehrsbehörde der Stadt A-​Stadt auch auf eine hinreichende Rechtsgrundlage für die Verwendung des Zusatzzeichens „Bewohner frei“ stützen. Nach § 39 Abs. 2 StVO sind auch Zusatzzeichen als Verkehrszeichen anzusehen. Die Zusatzzeichen zeigen auf weißem Grund mit schwarzem Rand schwarze Zeichnungen oder Aufschriften. Sie sind unter den Verkehrszeichen anzubringen. Diese Vorschrift stellt eine hinreichende Rechtsgrundlage für das hier verwendete Zusatzzeichen dar. Weder die StVO noch der zu § 39 StVO erlassene Katalog der Verkehrszeichen (v. 19.03.1992, BAnz. Nr. 66 a) enthalten eine abschließende Aufzählung der möglichen Zusatzzeichen (vgl. Janker in Jagow, Burmann, Heß (Hrsg.), Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 20 Aufl., § 39 Rn. 7 a; Hentschel, Straßenverkehrsrecht, Kommentar, 41. Aufl., StVO, § 39 Rn. 31a). Die Zusatzzeichen müssen lediglich in ihrer Ausgestaltung den Anforderungen entsprechen, die § 39 Abs. 2 StVO für Zusatzzeichen vorgibt. Eine Einschränkung der Befugnis der Straßenverkehrsbehörden zur Verwendung von Zusatzzeichen auf einen von vornherein festgelegten und abschließenden Katalog lässt sich weder dem Straßenverkehrsgesetz noch dem auf dieser Grundlage geschaffenen § 39 StVO entnehmen. Vielmehr lässt die Straßenverkehrsordnung in Anerkennung der Vielgestaltigkeit des Regelungsbedarfs im Straßenverkehr in den §§ 39 bis 41 StVO bewusst Raum für eine Schaffung von Verkehrszeichen durch Verwaltungsvorschriften und straßenverkehrsbehördliche Anordnungen. Die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu den §§ 39 bis 43 der Straßenverkehrsordnung haben in III. Nr. 17 deshalb eine Regelung getroffen, wonach Zusatzzeichen, die in der StVO oder in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften nicht erwähnt sind, aber häufig notwendig sind, durch das Bundesministerium für Verkehr in einem Verzeichnis im Verkehrsblatt bekanntgegeben werden. Das ist zuletzt mit dem Teil 8 des Verkehrszeichenkataloges vom 19.03.1992 umgesetzt worden. Darin ist eine Vielzahl von Zusatzzeichen aufgeführt und nach Gruppen aufgeteilt. Abweichungen von den in diesem Verzeichnis aufgeführten Zusatzzeichen sind nicht zulässig. Andere als die dort aufgeführten Zusatzzeichen bedürfen der Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörde. Eine solche Zustimmung ist hier für das Zusatzschild „Bewohner frei“ durch Erlass des Senators für Bau, Verkehr und Stadtentwicklung vom 02.12.1996 (BremAbl. 1996, 854) erteilt worden. Nach Nr. 7 in Verbindung mit Nr. 8 a des Erlasses können Zusatzschilder durch die Angabe einer Verkehrsteilnehmergruppe mit dem Zusatz „...frei“ verwendet werden. Die Bewohner eines bestimmten Straßenbereichs stellen eine solche Verkehrsteilnehmergruppe dar, die auch in § 45 StVO ausdrücklich Erwähnung findet.

Gegen die Verwendung des Zusatzzeichens „Bewohner frei“ bestehen danach mit Blick auf das Vorliegen einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage keine rechtlichen Bedenken. Die Straßenverkehrsordnung enthält keine abschließende Aufzählung der zulässigen Zusatzzeichen. § 39 StVO in Verbindung mit den hierzu erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschriften erlauben vielmehr die Verwendung von anderen, nicht im Katalog enthaltenen Zusatzzeichen (so auch BayOblG, DAR 1981, 18 für das Zusatzschild „Anwohner frei“ zum Verkehrszeichen Nr. 250).

Der hier auf der Grundlage von § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO in Verbindung § 39 Abs. 2 StVO getroffenen Regelung steht auch nicht der Vorbehalt des Straßenrechts entgegen. Danach dürfen durch straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen straßenrechtlich zulässige Nutzungen nicht auf Dauer ausgeschlossen werden. Es darf kein Nutzungszustand herbeigeführt werden, der im Ergebnis auf eine Entwidmung der Straße oder eine dauernde Beschränkung ihrer Widmung hinauslaufen würde. Anerkannt ist jedoch, dass auf der Grundlage des Straßenverkehrsrechts und insbesondere des § 45 StVO aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs solche Beschränkungen zulässig sind, die auf eine bloße Ausklammerung einzelner widmungsrechtlich eröffneter Verkehrs- und Benutzungsarten hinauslaufen und damit den widmungsgemäßen Gebrauch nur ausdünnen (vgl. BVerwG NJW 181, 184). Das gilt erst recht, wenn die beschränkende Maßnahme von vornherein auf einen befristeten Zeitraum angelegt ist.

bb) Die Voraussetzungen für die Anordnung eines Verbots für Fahrzeuge aller Art ab dem Theodor-​Heuss-​Platz für die Bereiche der Straße Karlsburg und Deichstraße liegen hier nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO vor. Diese Vorschrift dient unmittelbar der Gefahrenabwehr. Voraussetzung ist, dass die Verkehrsbeschränkungen aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs gerechtfertigt sind. Erforderlich ist grundsätzlich eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung erheblich übersteigt (§ 45 Abs. 9 S. 2 StVO). Dabei reicht die abstrakte Gefährlichkeit des Straßenverkehrs nicht aus. Es kommt vielmehr darauf an, ob die konkrete Situation an einer bestimmten Stelle oder Strecke einer Straße eine das allgemeine Verkehrsrisiko erheblich übersteigende Gefahrenlage darstellt (vgl. BVerwG NJW 2001, 3139 m.w.N.).

Eine solche das allgemeine Verkehrsrisiko übersteigende Gefahrenlage hat die Antragsgegnerin hinreichend substantiiert dargelegt. Das Gericht sieht nach der im Rahmen des Eilverfahrens nur möglichen summarischen Prüfung keinen Anlass an der Einschätzung der Antragsgegnerin zu zweifeln. Danach sei durch die Baustellensituation und die damit verbundenen Beeinträchtigungen eine Verkehrslage entstanden, die erheblich von der üblichen Verkehrsituation in diesem Straßenbereich abweiche. Für die Baustelleneinrichtung hätten größere Flächen der Fahrbahn, Gehwege und der gebührenpflichtigen Parkplätze in Anspruch genommen werden müssen. Der Fußgängerverkehr, mit dem die Karlsburg aufgrund der Studierenden der Hochschule und der Besucher der Kinos und Gaststätten in erheblichem Maße belastet sei, müsse in bestimmten Bereichen auf die Fahrbahn ausweichen. Diese besondere Gefahrenlage bestehe aufgrund und auch nur für den Zeitraum der Bauarbeiten. Es begegnet keinen rechtlichen Bedenken, dass die Antragsgegnerin in Anbetracht dieser vorübergehenden besonderen Gefahrenlage eine Regelung getroffen hat, die die Gefährdungen der Fußgänger durch den fließenden Verkehr erheblich verringern sollte. Durch die Anordnung eines Verbot für Fahrzeuge aller Art und einer Beschränkung des fließenden Verkehrs durch Zusatzzeichen auf das unbedingt Erforderliche ist der besonderen Gefahrenlage Rechnung getragen worden.

Durchgreifende Einwände gegen die von der Antragsgegnerin vorgenommene Einschätzung der Gefahrenlage hat der Antragsteller im Rahmen des Eilverfahrens nicht erhoben. Er behauptet ohne weitere Konkretisierung, dass eine Gefahrenlage für die Fußgänger aufgrund der Baumaßnahmen nicht bestehe. Soweit zum Beleg hierfür vom Antragsteller Fotomaterial vorgelegt wurde, wird die Baustellensituation, insbesondere der Umstand, dass der Gehweg an der Westseite der Karlsburg, an der sich die Baustelle befindet, derzeit nicht vorhanden ist, nicht hinreichend dokumentiert. Die mit Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 05.04.2011 übersandten Aufnahmen zeigen vielmehr, dass im Bereich der Baustelleneinrichtung ein Betreten der Fahrbahn durch die Fußgänger unumgänglich ist.

cc) Die getroffene Verkehrsregelung ist insbesondere auch in Hinblick auf das Zusatzzeichen „Bewohner frei“ mit dem Bestimmtheitsgebot vereinbar.

Verkehrszeichen müssen eindeutig, klar und bestimmt sein. Nur unter diesen Bedingungen kann von den Verkehrsteilnehmern auch erwartet werden, dass sie sofort befolgt werden. Verkehrszeichen sind nach dem Sichtbarkeitsgrundsatz so aufzustellen oder anzubringen, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon mit einem raschen und beiläufigen Blick erfassen kann. Unter dieser Voraussetzung äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob der das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht. Dementsprechend wird in Abschnitt III Nr. 11 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung vorgegeben, dass Häufungen von Verkehrszeichen zu vermeiden sind. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass die Bedeutung von Verkehrszeichen bei durchschnittlicher Aufmerksamkeit zweifelsfrei erfassbar sein muss. Auch Zusatzzeichen sind gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 StVO Verkehrszeichen. Abschnitt III Nr. 17 Buchst. b Satz 1 VwV-​StVO regelt, dass mehr als zwei Zusatzzeichen an einem Pfosten, auch zu verschiedenen Verkehrszeichen, nicht angebracht werden sollen. Bei diesen durch Verwaltungsvorschrift getroffenen Regelungen handelt es sich zwar nicht um Rechtsvorschriften, doch binden sie die nachgeordneten Behörden und stellen auch für die gerichtliche Entscheidung eine Auslegungshilfe dar. Allerdings ist nach Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Erkennbarkeit auch ein drittes Zusatzzeichen nicht zu beanstanden, wenn die durch die Zusatzzeichen getroffenen Ausnahmeregelungen trotz der Anzahl der Zeichen rasch erfasst werden können. Das ist hier der Fall. Die Grenze des Erfassbaren wird durch die drei Zusatzschilder „Taxi und Busse frei“, „Baustellenfahrzeuge frei“ und „Bewohner frei“ nicht überschritten. Die Zusatzzeichen sind im Zusammenhang mit dem Verkehrszeichen Nr. 250 gebräuchlich. Der durchschnittliche Kraftfahrer kann insbesondere auch aufgrund des klaren Warnhinweises des Verbotsschildes und der damit verbundenen Reduzierung der Geschwindigkeit beim Heranfahren hinreichend schnell erfassen, ob er zu dem durch die Zusatzzeichen gekennzeichneten Ausnahmen gehört.

Die gebotene Eindeutigkeit und Klarheit lässt auch das Zusatzzeichen „Bewohner frei“ nicht vermissen. Es hat einen auch von einem durchschnittlichen Kraftfahrer erfassbaren klaren Bedeutungsgehalt.

Der Begriff des Bewohners wird in § 6 Abs. 1 Nr. 14 StVG und in § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO verwendet. Nach diesen Vorschriften können in städtischen Quartieren mit erheblichem Parkraummangel eine vollständige oder zeitlich befristete Reservierung des Parkraums für die Bewohner vorgenommen werden. Diese Regelung gilt seit dem 01.01.2002. Die Vorgängerregel hat noch den Begriff des „Anwohners“ verwendet. Zu diesem Begriff hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt (vgl. BVerwGE 107, 38), dass er weder im Straßenverkehrsgesetz noch in der Straßenverkehrsordnung definiert sei. Er habe jedoch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits eine hinreichende Klärung erfahren. Danach erfasst der Begriff des Anwohners nur solche Personen, die in dem bezeichneten Bereich auch tatsächlich wohnen. Darüber hinaus hat das Bundesverwaltungsgericht für den Begriff des Anwohners eine enge räumliche Verbindung zwischen Wohnung und Parkplatz gefordert. Es hat deshalb Anwohnerparkzonen ursprünglich nur in einem Nahbereich zugelassen, der in aller Regel nicht mehr als zwei bis drei Straßen umfasste. Mit der im Jahre 2002 erfolgten Änderung des Gesetzes und der Verordnung auf „Bewohner“ sollten auch großflächige Bewohner-​Parkbereiche ermöglicht werden. Auch unter diesen Begriff fallen indes nur Personen, die in dem in Betracht kommenden Gebiet auch tatsächlich wohnen, also dort auch ihren Wohnsitz haben, nicht dagegen diejenigen, die dort „nur“ einer Berufstätigkeit nachgehen. Die erfolgte Begriffsänderung sollte keinen Einfluss auf das Erfordernis des tatsächlichen Wohnsitzes im Gebiet haben. Lediglich der räumliche Anwendungsbereich des § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 2 a StVO ist durch die Änderung der Vorschrift erweitert worden (vgl. VG München, Urt. v. 27.03.2009 – M 23 K 08.3445).

Der Begriff des Bewohners ist durch die langjährige Verwendung des Zusatzzeichens „Bewohner mit Parkausweis Nr. frei“ im Straßenverkehr hinreichend gebräuchlich und wird von den Verkehrsteilnehmern auch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch so verstanden, dass der Begriff an das tatsächliche Wohnen anknüpft. Diese Eindeutigkeit und Klarheit, die der Begriff zwischenzeitlich durch seine jahrelange Verwendung im Straßenverkehr gefunden hat, wird auch nicht dadurch gemindert, dass das Zusatzzeichen ohne den kleingedruckten Zusatz „mit Parkausweis Nr.“ in Verbindung mit dem Verkehrszeichen Nr. 250 „Verbot für Fahrzeuge aller Art“ verwendet wird. Auch insoweit kommt der Gesamtregelung die klare Aussage zu, dass für alle Fahrzeuge die Weiterfahrt verboten ist und nur die Bewohner des betreffenden Bereichs ihre Fahrt mit einem Fahrzeug fortsetzen dürfen. Da der Bewohner auch nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur derjenige ist, der auch tatsächlich in dem betreffenden Gebiet wohnt, ist auch aus der Perspektive des durchschnittlichen Verkehrsteilnehmers eine eindeutige Differenzierung gegenüber dem Begriff des Anliegers möglich. Das Straßenverkehrsrecht definiert auch den Begriff des Anliegers – ebenso wenig wie den des Bewohners – nicht. Maßgeblich ist auch insoweit der allgemeine Sprachgebrauch. Von Verkehrsteilnehmern, von denen in der Regel schnelle Entscheidungen zu treffen sind und von denen nicht ein besonders ausgeprägtes Sprachgefühl erwartet werden darf, kann nicht verlangt werden, dass sie besonders feine sprachliche Unterscheidungen treffen, wenn sie vor der Frage stehen, ob sie eine Straßen befahren dürfen oder nicht. Hiernach werden vom Anliegerbegriff ohne weiteres diejenigen Verkehrsteilnehmer erfasst, die Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstücks sind, welches der Straße „anliegt“. Darüber hinaus besteht eine gefestigte Auffassung, dass auch der Verkehr mit den Anliegern erfasst wird. Mithin sind zum Verkehr aufgrund des Zusatzzeichens „Anlieger frei“ auch alle Personen berechtigt, die zu einem Anlieger Beziehungen irgendwelcher Art unterhalten oder anknüpfen wollen (vgl. insoweit BVerwG, DVBl. 2000, 1611). Auch Gewerbetreibende und ihre Kunden gehören nach diesem Verständnis zu der Verkehrsteilnehmergruppe, die von der Regelung „Anlieger frei“ erfasst werden. Damit unterscheidet sich der Begriff des Anliegers aber deutlich vom Begriff des Bewohners, der eben nicht Gewerbetreibende und Freiberufler und auch nicht Besucher von Einrichtungen oder sonstigen Anliegern erfasst, sondern ausschließlich auf das tatsächliche Wohnen in einem Bereich abstellt (BVerwG, a.a.O.; a.A. BayOblG DAR 1981, 18). Diese Unterscheidung erschließt sich auch dem durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer im Zusammenhang mit einem Durchfahrtsverbot für Fahrzeuge aller Art. Das gilt erst recht vor dem Hintergrund, dass es sich bei dem fraglichen Bereich nach dem Vorbringen der Antragsgegnerin gleichzeitig um den Bereich einer Sonderparkberechtigung für Bewohner handelt.

dd) Schließlich sind auch Ermessensfehler bei der getroffenen Verkehrsregelung nicht festzustellen. Insbesondere kann die Maßnahme nicht als unverhältnismäßig angesehen werden. Das angeordnete Verbot für Fahrzeuge aller Art mit denen durch Zusatzzeichen genannten Ausnahmen ist geeignet, den von der Antragsgegnerin substantiiert dargelegten Gefahren für den Fußgängerverkehr zu begegnen. Mit dem erfolgten weitgehenden Ausschluss des fließenden Verkehrs in den maßgeblichen Straßenzügen wird sichergestellt, dass sich Fußgänger im Bereich der Baustelle auch auf der Fahrbahn bewegen können, ohne durch einen stark fließenden Verkehr gefährdet zu werden. Die Maßnahme ist auch als erforderlich anzusehen. Die Straßenverkehrsbehörde war entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht darauf verwiesen, sich zunächst auf eine Maßnahme nach § 45 Abs. 1 d StVO zu beschränken. Danach können in zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) auch Zonen-​Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden. Auf diese Ermächtigungsgrundlage konnte die Straßenverkehrsbehörde schon deshalb nicht zurückgreifen, weil es an den tatbestandlichen Voraussetzungen fehlte, denn bei dem fraglichen Bereich handelt es sich nicht um einen verkehrsberuhigten Geschäftsbereich. Im Übrigen muss die Antragsgegnerin in Anbetracht einer konkreten Gefahrenlage, die zudem auch nur für einen begrenzten Zeitraum besteht, nicht Maßnahmen ergreifen, die zwar einen geringeren Eingriff darstellen, sich aber zur Beseitigung der Gefahrenlage möglicherweise nicht als ausreichend darstellen. Dass Geschwindigkeitsbeschränkungen nicht in gleichem Maße zur Abwehr von den hier in Rede stehenden Gefahren wirksam sind wie der weitgehende Ausschluss des fließenden Verkehrs bedarf nicht der weiteren Darlegung. Letztlich kann die Maßnahme auch mit Blick auf die vom Antragsteller geltend gemachten Beeinträchtigungen nicht als unangemessen angesehen werden. Die Antragsgegnerin hat in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass durch den Zugang zum öffentlichen Parkhaus „Theatergarage“ immer noch eine hinreichende Erreichbarkeit aller vom Antragsteller genannten Ziele gegeben ist.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Zwischen den Zusatzzeichen „Bewohner frei“ und „Anlieger frei“ besteht ein wesentlicher Unterschied, der im allgemeinen Sprachgebrauch hinreichend deutlich wird und aufgrund dessen auch aus der Perspektive des durchschnittlichen Verkehrsteilnehmers nachvollzogen werden kann. Es besteht deshalb kein Anlass für die Antragsgegnerin, hier den unterschiedlichen Regelungsgehalt der Zusatzzeichen nicht auch zur Anwendung zu bringen.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 2 GKG.