BVerwG v. 11.12.2007: Keine Befangenheit bei Mitwirkung des Richters an Gesetzgebungsverfahren

Rechtsansichten und Gesetzgebungsvorschläge, die ein Richter im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens in seiner Eigenschaft als Sachverständiger äußert, rechtfertigen in aller Regel die Besorgnis der Befangenheit in einem konkreten anhängigen Gerichtsverfahren nicht. Das gilt insbesondere dann, wenn die Meinungskundgabe nicht in einer äußeren oder inneren Beziehung zu den Verfahrensbeteiligten, zu dem anhängigen Streitstoff oder zu einer für die Entscheidung maßgebenden Rechtsauffassung steht. Sachverständige Äußerungen eines Richters im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens können jedoch Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit in einem anhängigen Rechtsstreit auslösen, wenn besondere Umstände hinzutreten, aus denen sich Zweifel an seiner Objektivität ergeben.

Siehe auch Befangenheitsantrag - Richterablehnung und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht


Gründe:

I.

Dem Ablehnungsgesuch der Kläger liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

1. Die Kläger sind Eigentümer von Wohngrundstücken in der Nachbarschaft des Flughafens Leipzig/Halle. Sie wenden sich gegen den Beschluss des Regierungspräsidiums Leipzig (im Folgenden: Beklagter) vom 27. Juni 2007, mit dem der Planfeststellungsbeschluss für den "Ausbau des Verkehrsflughafens Leipzig/Halle Start-​/Landebahn Süd mit Vorfeld" vom 4. November 2004 ergänzt worden ist.

Der Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004, geändert durch Beschluss vom 9. Dezember 2005, sieht im Kern vor, die als grundsanierungsbedürftig bezeichnete Südbahn durch Drehung um einen Winkel von 20Grad parallel zur Nordbahn auszurichten und auf 3 600 m zu verlängern. Zentrales Planungsziel ist der Ausbau des Flughafens zu einem Knotenpunkt für den Luftfrachtverkehr. Beide Start- und Landebahnen sollten auf der Grundlage der unbefristeten Nachtfluggenehmigung vom 20. September 1990 in der Gestalt der Genehmigung vom 14. März 2000 im Wesentlichen ohne zeitliche Einschränkung für den Luftverkehr zur Verfügung stehen. Untersagt waren lediglich An- und Abflüge im Rahmen von Ausbildungs- und Übungsflügen zwischen 22:00 und 6:00 Uhr (PFB A II. 4.7.1., S. 32 f.). Der Planfeststellungsbeschluss verweist die Flughafenanwohner auf passiven Lärmschutz. Er formuliert Schutzziele und setzt Nacht- und Tagschutzgebiete fest. Zusätzlich markiert er ein Entschädigungsgebiet "Übernahmeanspruch" und verpflichtet die Beigeladene, Entschädigung für die Beeinträchtigung der Nutzung von Außenwohnbereichen zu leisten. Weitere Auflagen zum Lärmschutz behält er sich vor.

Klagen lärmbetroffener Anwohner gab der Senat teilweise statt und verpflichtete den Beklagten, unter Beachtung seiner Rechtsauffassung erneut darüber zu entscheiden, ob der Nachtflugbetrieb weiter beschränkt wird, soweit es nicht um Frachtflüge zum Transport von Expressgut geht (Urteil vom 9. November 2006 - BVerwG 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95; Beschlüsse vom 2. Mai 2007 - BVerwG 4 A 2000.07 und 2002.07 -). Im Übrigen wies er die Klagen ab.

Mit dem vorliegend umstrittenen Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss ordnete der Beklagte u.a. an, dass während der Nachtzeit (22:00 bis 6:00 Uhr) im gewerblichen Passagierverkehr Starts und Landungen von Luftfahrtunternehmen des gewerblichen Linien- und Bedarfsluftverkehrs (außer Lufttaxiverkehr) nur von 22:00 bis 23:30 Uhr und von 5:30 bis 6:00 Uhr zulässig sind (A. I. 4.7.1.1.). Flüge von Luftfahrtunternehmen im gewerblichen Luftfrachtverkehr, die logistisch in das Luftfrachtzentrum am Flughafen Leipzig/Halle eingebunden sind, Flüge, die für Dienstleistungen im Sinne des § 4 Nr. 1 PostG erbracht werden, und Flüge aufgrund militärischer Anforderung zur Erfüllung internationaler Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland oder von Aufgaben aufgrund von Initiativen oder Mandaten der Europäischen Union, der Vereinten Nationen oder der NATO unterliegen dagegen weiterhin keinen Nachtflugbeschränkungen (A. I. 4.7.1.2.1., 4.7.1.2.3., 4.7.3.7.).

Die Kläger haben am 31. Juli 2007 gegen den Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss Klage erhoben. Sie sind der Ansicht, dass die Regelungen zum Nachtflugbetrieb hinter den Anforderungen zurückbleiben, die der Senat im Urteil vom 9. November 2006 formuliert hat.

2. Der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. hat sich auf parlamentarischer und ministerieller Ebene mehrfach zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 2. Februar 2006 (BTDrucks 16/508) betreffend das Gesetz zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von Flugplätzen (im Folgenden: FluglärmG) und Folgeänderungen im Luftverkehrsgesetz geäußert.

Im Verlauf der parlamentarischen Beratungen hat der federführende Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit des Deutschen Bundestages (im Folgenden: Umweltausschuss) in seiner 11. Sitzung am 8. Mai 2006 eine öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks 16/508) durchgeführt. Als Sachverständige geladen waren u.a. Herr Dr. Volker G. (Fachanwalt für Verwaltungsrecht, München), der Prozessbevollmächtigte der Beigeladenen, und der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P.. Herr Dr. P. hat schriftlich und mündlich zur Ergänzung des § 8 Abs. 1 LuftVG Stellung genommen. Die im Gesetzentwurf enthaltene Ergänzung (§ 8 Abs. 1 Satz 2 neu LuftVG) sah vor, dass u.a. bei der Planfeststellung für Flughäfen im Rahmen der Abwägung im Hinblick auf die Berücksichtigung des Fluglärms die jeweils anwendbaren Lärmgrenzwerte des § 2 Abs. 2 FluglärmG (Entwurf) zugrunde zu legen seien. Ausweislich seiner mündlichen Erklärungen vor dem Umweltausschuss hat sich Herr Dr. P. dafür eingesetzt, die Verbindlichkeit der im Fluglärmgesetz festgelegten Grenzwerte für die luftverkehrsrechtlichen Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren noch deutlicher zu regeln (vgl. das Wortprotokoll Nr. 16/11 des Umweltausschusses vom 8. Mai 2006, S. 5 f.). Zur Begründung hat Herr Dr. P. auf den Gewinn an Rechts- und Planungssicherheit sowie auf prozessökonomische Entlastungseffekte, den Zeitgewinn in der Verfahrensdauer und die Reduzierung der Verfahrenskosten für alle Beteiligten im Rahmen gerichtlicher Streitigkeiten verwiesen, die zu erwarten seien, wenn die komplexen Fragen nach der fachplanerischen Zumutbarkeitsgrenze bei den flughafenbedingten Lärmimmissionen und der jeweils aktuelle Stand der Lärmwirkungsforschung nicht in jedem Rechtsstreit um den Neu- oder Ausbau eines Flughafens in Gestalt zahlreicher umfangreicher Sachverständigengutachten neu aufgerollt werden müssten.

Kurze Zeit nach der parlamentarischen Anhörung trat der Berichterstatter der CDU-​Fraktion für den Gesetzentwurf, MdB P., an Herrn Dr. P. mit der Bitte heran, zu prüfen, ob er zusammen mit Rechtsanwalt Dr. G. für den Umweltausschuss einen gemeinsamen Formulierungsvorschlag zum Thema "Verbindlichkeit der Grenzwerte auch für das Zulassungsverfahren" vorlegen könne. Herr Dr. G. hatte im Zuge seiner Anhörung vor dem Umweltausschuss auch zu diesem Thema einen Vorschlag gemacht (vgl. auch das Wortprotokoll Nr. 16/11 des Ausschusses, S. 2 f.). Im August 2006 kam es in Leipzig zu einer Besprechung zwischen leitenden Beamten des Bundesumweltministeriums, Herrn Dr. G. und Herrn Dr. P.. Herr Dr. G. und Herr Dr. P. verfolgten mit einem gemeinsamen Formulierungsvorschlag zu § 8 Abs. 1 LuftVG das Konzept, die Verbindlichkeit der Lärmgrenzwerte des neuen FluglärmG in ähnlicher Weise wie in anderen Fachplanungsgesetzen - etwa im Bundesfernstraßengesetz i.V.m. der 16. BImSchV - im Luftverkehrsgesetz und einer Verordnung auf der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 LuftVG sicherzustellen. Demgegenüber legte das Bundesumweltministerium einen Vorschlag vor, der vorsah, dass die Fragen des passiven Schallschutzes (einschließlich der Entschädigungsfragen) künftig allein im Rahmen der Festsetzung der Lärmschutzbereiche nach dem neuen Fluglärmgesetz Berücksichtigung finden sollten, und zwar auch mit verbindlicher Wirkung für die Zulassungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz. Dieser Lösungsvorschlag entspricht den am 7. Juni 2007 in Kraft getretenen Neuregelungen in § 13 Abs. 1 des FluglärmG vom 1. Juni 2007 und § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG (vgl. BGBl I, 986, 991).

Zur Vorbereitung der Besprechung im August 2006 in Leipzig hat Herr Dr. F. (Referatsleiter im Bundesumweltministerium) Herrn Dr. P. einen Regelungsvorschlag übermittelt, der im Wesentlichen dem später Gesetz gewordenen § 13 Abs. 1 FluglärmG entsprach. Nach einem Gespräch, das Herr Dr. G. und Herr Dr. P. mit Mitgliedern des Umweltausschusses des Deutschen Bundestages im September 2006 geführt hatten, baten mehrere Bundestagsabgeordnete Herrn Dr. G. und Herrn Dr. P., von ihrem Regelungsvorschlag zu § 8 LuftVG abzugehen und zum Regelungskonzept des Bundesumweltministeriums, falls sie dies für zweckmäßig hielten, Formulierungsvorschläge zu machen. Das ist im Oktober 2006 geschehen. Auf Einzelheiten ist zurückzukommen.

3. In ihrer Klagebegründung haben die Kläger den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt (§ 54 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO). Der Schriftsatz nimmt Bezug auf eine Gegenüberstellung von Formulierungsvorschlägen zum Entwurf des § 13 FluglärmG, die Formulierungsvorschläge von Herrn Dr. G. und Herrn Dr. P. sowie des Bundesumweltministeriums in Form einer Synopse wiedergibt. Die Synopse, die vom Prozessbevollmächtigten der Kläger als Anlage K 10 vorgelegt worden ist, enthält keine Angaben zur zeitlichen Abfolge der verschiedenen Formulierungsvorschläge. Der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. hat sich durch Bezugnahme auf zwei dienstliche Erklärungen vom 28. Juni 2007 und vom 29. August 2007 zum Verfahren BVerwG 4 A 1008.07, die den Beteiligten zur Stellungnahme übersandt worden sind, zum Ablehnungsgesuch der Kläger geäußert. Die Kläger begründen ihr Ablehnungsgesuch im Wesentlichen wie folgt:

Ihr Vertrauen in die Unparteilichkeit des Vorsitzenden Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. sei zerstört, weil dieser sich mit Rechtsanwalt Dr. G., der in luftverkehrsrechtlichen Streitigkeiten regelmäßig die Flughafenbetreiber vertrete, zusammengetan und im Zuge der Beratungen über das Fluglärmgesetz über die Anhörung im Bundestag hinaus beim Bundesumweltministerium Regelungen vorgeschlagen und durchgesetzt habe, die die Situation der Kläger im laufenden Gerichtsverfahren gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004 zum Ausbau des Flughafens Leipzig/Halle erheblich verschlechtert hätten. Herr Dr. P. habe sich mit Erfolg dafür eingesetzt, dass die Lärmgrenzwerte des neuen Fluglärmgesetzes im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Fachplanung einen Grad an Verbindlichkeit erlangten, der jegliche Güterabwägung und die Berücksichtigungen örtlicher Besonderheiten im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung ausschließe. Herr Dr. P. habe sich auch für die Regelung der Aussetzung der Vollziehung in § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG eingesetzt und damit erreicht, dass die für die Lärmbetroffenen günstigeren Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 4. November 2004 in ihrer Vollziehung gesetzlich ausgesetzt würden. Damit werde den Betroffenen eine Rechtsposition genommen, die sie bereits gehabt hätten. Herr Dr. P. habe die Vorschläge von Herrn Dr. G. unterstützt, der im Gesetzgebungsverfahren einseitig die Interessen der Luftverkehrswirtschaft vertreten habe. In den Augen der Kläger habe sich der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. "vor den Karren der Flughafengesellschaften" spannen lassen und gegen die Interessen der lärmbetroffenen Flughafenanwohner gehandelt. Mit seiner Autorität als Bundesrichter habe er den Empfehlungen von Herrn Dr. G. "Schützenhilfe" geleistet und "die nötige Durchschlagskraft vermittelt".

In seinen dienstlichen Äußerungen erklärt der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P., seine Tätigkeit im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens betreffend das Fluglärmgesetz habe den Klägern keinen Anlass gegeben, an seiner Unvoreingenommenheit zu zweifeln. Auf den Inhalt der dienstlichen Äußerungen wird verwiesen.


II.

Der Antrag auf Ablehnung des Vorsitzenden Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. wegen Besorgnis der Befangenheit ist unbegründet.

1. Nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 2 ZPO setzt die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit voraus, dass ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen die Unparteilichkeit eines Richters zu rechtfertigen. Die Ablehnung wegen Besorgnis der Befangenheit setzt nicht voraus, dass der Richter tatsächlich befangen, voreingenommen oder parteiisch ist. Auch kommt es nicht darauf an, ob die übrigen Mitglieder des Spruchkörpers den Richter für befangen halten. Es genügt, wenn vom Standpunkt der Beteiligten aus gesehen hinreichende objektive Gründe vorliegen, die bei vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass geben, an seiner Unparteilichkeit zu zweifeln. Die rein subjektive Besorgnis, für die bei Würdigung der Tatsachen vernünftigerweise kein Grund ersichtlich ist, reicht dagegen zur Ablehnung nicht aus (Urteil vom 5. Dezember 1975 - BVerwG 6 C 129.74 - BVerwGE 50, 36 <38 f.>).

Rechtsansichten und Gesetzgebungsvorschläge, die ein Richter im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens in seiner Eigenschaft als Sachverständiger äußert, rechtfertigen in aller Regel die Besorgnis der Befangenheit in einem konkreten anhängigen Gerichtsverfahren nicht. Das gilt insbesondere dann, wenn die Meinungskundgabe nicht in einer äußeren oder inneren Beziehung zu den Verfahrensbeteiligten, zu dem anhängigen Streitstoff oder zu einer für die Entscheidung maßgebenden Rechtsauffassung steht (Meissner, in: Schoch/Schmidt-​Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand Oktober 2005, Rn. 45 zu § 54). Sind diese Grenzen gewahrt, besteht in aller Regel kein begründeter Anlass für die Annahme, dass der Richter sein Amt nicht unvoreingenommen und im Bemühen um Objektivität wahrnehmen wird. Das gilt im Grundsatz für sachverständige Äußerungen eines Richters im Rahmen parlamentarischer Ausschussberatungen ebenso wie für die Inanspruchnahme seiner richterlichen Sachkunde und Erfahrungen im Rahmen der Beratungen eines Gesetzentwurfs auf ministerieller Ebene. Sachverständige Äußerungen eines Richters im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens können jedoch Misstrauen gegen seine Unparteilichkeit in einem anhängigen Rechtsstreit auslösen, wenn besondere Umstände hinzutreten, aus denen sich Zweifel an seiner Objektivität ergeben.

2. Bei Anwendung dieses Maßstabes ist die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. nicht begründet. Besondere Umstände, aus denen sich Zweifel an der Objektivität des abgelehnten Richters ergeben, sind nach dem festgestellten Sachverhalt nicht ersichtlich. Die vom Prozessbevollmächtigten der Kläger vertretenen Rechtsauffassungen, die im Ablehnungsgesuch der Kläger zum Ausdruck kommen, beruhen teils auf Missverständnissen der Formulierungsvorschläge des abgelehnten Richters, teils auf juristisch offensichtlich unzutreffenden Interpretationen der gesetzlichen Neuregelungen zum Schutz gegen Fluglärm.

2.1 Soweit die Kläger die Besorgnis der Befangenheit des abgelehnten Richters daraus herleiten, dieser habe sich dafür eingesetzt, dass die Lärmgrenzwerte für die Einrichtung von Lärmschutzbereichen in § 2 FluglärmG "mit abschließender Wirkung" und ohne einzelfallbezogene Interessenabwägung und Zumutbarkeitserwägungen auch für die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsentscheidungen gelten sollten, und darin eine Verschlechterung ihrer Rechtsposition im anhängigen Verfahren sehen, beruht ihr Vorbringen auf offensichtlich unrichtigen rechtlichen Vorstellungen. Die von Herrn Dr. P. geäußerten rechtspolitischen Vorstellungen sind ohne rechtliche Bedeutung für den Ausgang des anhängigen Verfahrens.

Einer Rückwirkung der in § 2 Abs. 2 FluglärmG normierten Lärmgrenzwerte zu Lasten der Kläger stünde § 13 Abs. 1 Satz 2 FluglärmG im Wege, der vorsieht, dass weitergehende Regelungen, die in einer Planfeststellung bis zum 6. Juni 2007 getroffen worden sind, unberührt bleiben. Aus dieser Regelung ergibt sich ohne Weiteres, dass sich das Fluglärmgesetz die von den Klägern befürchtete rückwirkende Geltung zu ihren Lasten selbst nicht beimisst. Im Übrigen gelten die Lärmgrenzwerte in § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG nur für solche zivilen Flugplätze, deren wesentliche bauliche Erweiterung nach dem 7. Juni 2007 genehmigt oder planfestgestellt worden ist (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG). Die bauliche Erweiterung des Flughafens Leipzig/Halle beruht auf dem Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004.

2.2 Soweit die Kläger geltend machen, die Besorgnis der Befangenheit des abgelehnten Richters ergebe sich auch daraus, dass er sich zusammen mit Rechtsanwalt Dr. G. erfolgreich für die Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG eingesetzt und dadurch die Rechtsstellung der Kläger im anhängigen Verfahren verschlechtert habe, ist das Ablehnungsgesuch ebenfalls unbegründet. Es beruht auch insoweit auf offensichtlich unzutreffenden Vorstellungen.

Das Vorbringen der Kläger entspricht schon nicht den Tatsachen. Die Vorschrift des § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG, nach der die Vollziehung der (im Vergleich zum Fluglärmgesetz) weitergehenden Regelungen (des passiven Lärmschutzes und der Entschädigungen) ausgesetzt ist, solange eine vorher erfolgte Planfeststellung nach § 8 LuftVG nicht bestandskräftig ist, beruht nicht auf einer Gesetzgebungsinitiative des Vorsitzenden Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. P.. Das ergibt sich zur Überzeugung des Senats eindeutig aus der E-​Mail-​Anfrage vom 25. Juli 2006, die der zuständige Referatsleiter im Bundesumweltministerium, Herr Dr. F., zur Vorbereitung der Besprechung in Leipzig im August 2006 Herrn Dr. P. übersandt hat. Der Gesetzesvorschlag des Ministeriums, der zunächst § 11 Abs. 2 und § 11a LuftVG betraf und später in § 13 Abs. 1 FluglärmG übernommen worden ist, enthielt bereits die Regelung der Aussetzung der Vollziehung, die nunmehr in § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG enthalten ist. Aus der von den Klägern in Bezug genommenen Beratungsgrundlage zu § 13 FluglärmG ("abschließende und weitergehende Vorschriften") ergibt sich nichts anderes. Die dort gegenübergestellten Formulierungen "P./G. I, Formulierung BMU, Formulierung P./G. II (aktuell)" suggerieren in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht einen Verlauf der Gesetzesberatungen, der - soweit es § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG betrifft - dem tatsächlichen Ablauf der Beratungen nicht entspricht. Die dienstlichen Stellungnahmen von Herrn Dr. P. bestätigen das. Der Senat hat keine Zweifel an dem von Herrn Dr. P. geschilderten und durch das E-​Mail-​Schreiben von Herrn Dr. F. belegten zeitlichen Ablauf.

Im Übrigen kommt der Vorschrift des § 13 Abs. 1 Satz 3 FluglärmG eine Bedeutung für das anhängige Klageverfahren nicht zu. Die Klage gegen den Ergänzungsplanfeststellungsbeschluss vom 27. Juni 2007 hat nicht zur Folge, dass die Vollziehung der Regelungen über den passiven Schallschutz und die Entschädigungsregelungen im Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004 ausgesetzt ist; denn diese Regelungen sind bestandskräftig und können - wenn und soweit das Vorhaben verwirklicht wird - vollzogen werden.

2.3 Die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. im anhängigen Verfahren lässt sich entgegen dem Ablehnungsgesuch der Kläger auch nicht damit begründen, dass Herr Dr. P. sich auf parlamentarischer und ministerieller Ebene ganz generell zu Lasten der potentiell von Fluglärm betroffenen Anwohner in der Umgebung eines Flughafens für eine gesetzliche Regelung eingesetzt habe, nach der die im FluglärmG festgelegten Lärmgrenzwerte für die Einrichtung von Lärmschutzbereichen auch für die luftverkehrsrechtliche Fachplanung verbindlich sein sollten, und dabei ein Regelungskonzept verfolgt habe, nach der die Verbindlichkeit dieser Grenzwerte ähnlich wie in anderen Fachplanungsgesetzen (z.B. im Bundesfernstraßengesetz i.V.m. der 16. BImSchV) im Luftverkehrsgesetz geregelt werden sollte.

Als vom Umweltausschuss des Bundestages geladener Sachverständiger hat Herr Dr. P. einen ergänzenden Formulierungsvorschlag zu § 8 Abs. 1 Satz 2 (neu) LuftVG gemacht, der als Folgeänderung im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 2. Februar 2006 enthalten war (vgl. Art. 2 Nr. 1 des Gesetzentwurfs, BTDrucks 16/508 S. 12). Nach dem Gesetzentwurf sollte in § 8 Abs. 1 LuftVG ein Satz 2 angefügt werden, der vorsah, dass in luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren im Rahmen der Abwägung im Hinblick auf die Berücksichtigung des Fluglärms die jeweils anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG "zugrunde zu legen" sind. Dieser Gesetzesvorschlag bringt bereits unmissverständlich die Regelungsabsicht der Bundesregierung zum Ausdruck, durch die vorgesehene Ergänzung sicherzustellen, dass bei der Bewältigung der durch Fluglärm hervorgerufenen Probleme im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung bei der Abwägung ausschließlich die nach dem FluglärmG maßgeblichen Grenzwerte angewandt werden. In der Begründung des Gesetzentwurfs wird dies auf die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und Gleichbehandlung gestützt (BTDrucks 16/508 S. 14, 24). Die Initiative zur Übernahme der Lärmgrenzwerte in § 2 Abs. 2 FluglärmG in die luftverkehrsrechtliche Fachplanung ist also nicht von Herrn Dr. P. ausgegangen.

Die von der Bundesregierung in ihrem Entwurf zum Fluglärmgesetz und zu § 8 Abs. 1 LuftVG bereits vorgesehene Übernahme der Lärmgrenzwerte des FluglärmG in die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren zeigt sich auch in den Formulierungsvorschlägen des Bundesumweltministeriums (Referat IG I 7, Dr. F.) zu § 11 Abs. 2 oder § 11a LuftVG bzw. zu § 13 FluglärmG. In dem Herrn Dr. P. am 25. Juli 2006 übermittelten Gesetzesvorschlag zu § 11 Abs. 2 bzw. § 11a LuftVG heißt es bereits, dass die Regelungen über Lärmschutzbereiche im FluglärmG "mit abschließender Wirkung" auch für die Zulassungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz gelten. Soweit die Beratungsunterlage zu § 13 FluglärmG (Synopse der Formulierungsvorschläge P./G. I, BMU und P./G. II) den Eindruck vermitteln soll, die Formulierung "mit abschließender Wirkung" sei erstmals in einem Vorschlag der Herren Dr. P. und Dr. G. enthalten, trifft dies, wie sich aus dem Schreiben von Herrn Dr. F. an Herrn Dr. P. vom 25. Juli 2006 und aus der dienstlichen Erklärung von Herrn Dr. P. vom 29. August 2007 ergibt, nicht zu.

Im Übrigen hat Herr Dr. P. in seinem alternativen Formulierungsvorschlag zu § 8 Abs. 1 LuftVG Erwägungen aufgegriffen, die der Senat bereits in seinem Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - (BVerwGE 125, 116 <194 Rn. 252>) zum Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Berlin-​Schönefeld angestellt hat. Der Senat hat dort ausgeführt: In § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 15 LuftVG werde das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen ermächtigt, die zum "Schutz der Bevölkerung vor Fluglärm" notwendigen Rechtsverordnungen zu erlassen. Anders als im Bereich des Immissionsschutzrechts, in dem in Ausführung des Regelungsauftrags der §§ 23, 43 und 48 BImSchG die Verkehrslärmschutzverordnung (16. BImSchV), die Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV) und die TA-​Lärm mit ihren Grenz- bzw. Richtwertbestimmungen geschaffen worden seien, stehe im Luftverkehrsrecht ein entsprechendes Regelwerk, das zu Recht immer wieder angemahnt werde, weiterhin aus. Der Senat verweist in diesem Zusammenhang ergänzend auf wissenschaftliche Beiträge von Berkemann, ZUR 2002, 202; Koch/Wieneke, NVwZ 2003, 1153 <1167> und Storost, NVwZ 2004, 257 <264>, die das Fehlen materieller Schutzstandards (Lärmschutzkriterien) bei der Zulassung und dem Ausbau von Flughäfen aus Gründen der Rechts- und Planungssicherheit in deutlichen Worten kritisieren. Dass der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. sich diese Sichtweise zu eigen gemacht und in Form eines Formulierungsvorschlages niedergelegt hat, vermag die Besorgnis seiner Befangenheit auch aus diesem Grund nicht zu begründen. Die Frage, auf welche Weise die Lärmgrenzwerte des neuen Fluglärmgesetzes für die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren für verbindlich erklärt werden, ist im Übrigen eine Frage der gesetzlichen Regelungstechnik. Die Verbindlichkeit der Lärmgrenzwerte wirkt für und gegen alle Beteiligten in einem Rechtsstreit. Sie wirkt sich nicht einseitig zu Lasten der Lärmbetroffenen aus.

Es gibt entgegen dem Ablehnungsgesuch auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die vom Gesetzgeber verfolgte und von Herrn Dr. P. mitgetragene Verbindlicherklärung der Lärmgrenzwerte des Fluglärmgesetzes für die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren den Lärmschutz der Flughafenanwohner auf Maßnahmen des passiven Lärmschutzes verkürzen und Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes, insbesondere Betriebsbeschränkungen, aus der luftverkehrsrechtlichen Abwägung verdrängen sollte. Herr Dr. P. führt in seiner dienstlichen Erklärung vom 28. Juni 2007 aus, zwischen ihm, Herrn Dr. G. und den an der Besprechung in Leipzig im August 2006 beteiligten leitenden Beamten des Bundesumweltministeriums habe Einigkeit darüber bestanden, dass das Erfordernis, im Rahmen der fachplanerischen Abwägung auch über die Notwendigkeit aktiver Lärmschutzmaßnahmen (z.B. Betriebsbeschränkungen) zu befinden, durch die Festlegung verbindlicher Grenzwerte unberührt bleiben sollte. Eine andere Regelungsabsicht ist den protokollierten Stellungnahmen von Herrn Dr. P. und Herrn Dr. G. in der Anhörung vor dem Umweltausschuss des Deutschen Bundestages (vgl. hierzu das Wortprotokoll Nr. 16/11 vom 8. Mai 2006, S. 2 f., 5 f., 18 ff., 23) nicht zu entnehmen.

Auch die Gesetz gewordenen Vorschriften (§ 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG, § 13 Abs. 1 FluglärmG) können nicht im Sinne des Ablehnungsgesuchs der Kläger ausgelegt werden. Es liegt auf der Hand, dass nach der gegenwärtigen Rechtslage Maßnahmen des aktiven Schutzes vor Fluglärm insbesondere in Gestalt von Betriebsbeschränkungen zu erwägen und ggf. anzuordnen sind, wenn auf andere Weise kein fachplanungsrechtlich wirksamer und angemessener Schutz vor Fluglärm gewährleistet werden kann. Insoweit unterliegt ein Planfeststellungsbeschluss der gerichtlichen Abwägungskontrolle.

Die Lärmgrenzwerte, die das Fluglärmgesetz für die Einrichtung von Lärmschutzbereichen festlegt und die in den luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren nunmehr zu beachten sind, stellen Grenzwerte dar, die zu Lasten der Lärmbetroffenen nicht überschritten werden dürfen. Der beschließende Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die Neuregelungen im Fluglärmgesetz es der zuständigen Behörde bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen verwehren, diese Lärmgrenzwerte zum Schutz bestimmter Gruppen besonders schutzwürdiger Lärmbetroffener oder Einrichtungen zu unterschreiten. Dies wird auch in der abschließenden Beschlussempfehlung und im Bericht des Umweltausschusses vom 13. Dezember 2006 (BTDrucks 16/3813 S. 12, 19) zum Ausdruck gebracht.

Das Ablehnungsgesuch der Kläger gibt dem beschließenden Senat keinen Anlass, sich zu der Frage zu äußern, ob es der zuständigen Behörde nach neuer Rechtslage möglich ist, atypische bauliche oder standortbedingte bzw. topographische Gegebenheiten in besonderen Einzelfällen bei der Festsetzung von Lärmschutzbereichen zu berücksichtigen und solche Sonderfälle in die Lärmschutzbereiche einzubeziehen oder deren Schutzstandards materiellrechtlich auf sie zu erstrecken. Es kann insbesondere dahinstehen, aus welchen Gründen der im "Formulierungsvorschlag BMU" in der Synopse zu § 13 FluglärmG enthaltene Satz, demzufolge aufgrund besonderer Umstände des Einzelfalles in den luftverkehrsrechtlichen Verfahren weitergehende Erstattungen auferlegt werden können, im Formulierungsvorschlag "P./G. II (aktuell)" nicht enthalten ist. Die Synopse selbst gibt hierüber keinen Aufschluss; sie trägt die von den Klägern geäußerten Vermutungen nicht. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Satz auf Vorschlag von Herrn Dr. P. nicht Gesetz geworden ist, bestehen nach den dienstlichen Äußerungen von Herrn Dr. P. nicht.

2.4 Der Umstand, dass der Vorsitzende Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P. im Prozess der parlamentarischen und ministeriellen Beratungen über § 8 Abs. 1 LuftVG und § 13 Abs. 1 des späteren FluglärmG Formulierungsvorschläge gemeinsam mit Rechtsanwalt Dr. G. entwickelt und vertreten hat, gibt bei verständiger Würdigung aller Umstände ebenfalls keinen Anlass zur Besorgnis der Befangenheit des abgelehnten Richters.

Ausweislich des Wortprotokolls Nr. 16/11 der Anhörung vor dem Umweltausschuss des Deutschen Bundestages vom 8. Mai 2006 hat sich Herr Dr. G. ebenso wie Herr Dr. P. für eine verbindliche Übernahme der Lärmgrenzwerte des Fluglärmgesetzes in die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz ausgesprochen. Seine im Wortprotokoll wiedergegebenen Stellungnahmen machen deutlich, dass Herr Dr. G. aus Gründen der Rechts- und Planungssicherheit, der Prozessökonomie und der Befriedungsfunktion gesetzlich festgelegter Grenzwerte ein Regelungsmodell befürwortet hat. Herr Dr. P. hat sich dem angeschlossen. Zu Unrecht werfen ihm die Kläger vor, sich für eine verbindliche Übernahme der Lärmgrenzwerte des Fluglärmgesetzes in die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren nach dem Luftverkehrsgesetz stark gemacht zu haben, um zu Gunsten der Flughafenbetreiber und zu Lasten der Lärmbetroffenen jegliche Diskussion über den neuesten Stand der Lärmwirkungsforschung im Gerichtsverfahren zu verhindern. Herrn Dr. P. ging es ausweislich des Wortprotokolls Nr. 16/11 (S. 6) darum, deutlich zu machen, dass die Festlegung der fachplanungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle eine politische Entscheidung ist, die die Gerichte anstelle des dazu berufenen Gesetz- oder Verordnungsgebers nur sehr mühsam treffen können. Einer eigenen Einschätzung, ob die im Entwurf des Fluglärmgesetzes genannten Grenzwerte angemessen sind, hat sich Herr Dr. P. enthalten. Vor dem Hintergrund des in der Anhörung vertretenen Standpunkts ist es nachvollziehbar, dass ein für den Entwurf des FluglärmG zuständiger Berichterstatter des Umweltausschusses (MdB Ulrich P., CDU) - wie dies Herr Dr. P. in seiner dienstlichen Erklärung vom 28. Juni 2007 ausführt - an ihn und Herrn Dr. G. mit der Bitte herangetreten ist, einen gemeinsamen Formulierungsvorschlag zur Übernahme der Lärmgrenzwerte in das luftverkehrsrechtliche Zulassungsverfahren vorzulegen und dabei auch die Überlegungen des Bundesumweltministeriums in Erfahrung zu bringen und mit zu berücksichtigen.

Der Umstand, dass die - im Gesetzentwurf der Bundesregierung bereits angelegte - verbindliche Übernahme der Lärmgrenzwerte des Fluglärmgesetzes in die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren aus Gründen der Rechts- und Planungssicherheit auch den Betreibern von Flughäfen (und potentiellen Investoren im Flughafenumfeld) entgegenkommt, rechtfertigt nicht die Annahme, Herr Dr. P. habe sich in der Zusammenarbeit mit Herrn Dr. G. einseitig die Interessen der Luftverkehrswirtschaft zu eigen gemacht. Der Inhalt der gemeinsamen Formulierungsvorschläge beschränkt sich wie dargelegt auf Fragen der Regelungstechnik, die mit einer Übernahme der Lärmgrenzwerte in die luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren verbunden sind. Die gemeinsamen Vorschläge betreffen hingegen nicht die Höhe der gesetzlich festzulegenden Lärmgrenzwerte, Fragen ihrer Berechnung oder Entschädigungsfragen. Dass sich Herr Dr. P. in einem späteren Stadium des Gesetzgebungsverfahrens an der Grenzwertdiskussion beteiligt hat, haben die Kläger nicht nachgewiesen. Die Stellungnahme vom 24. April 2007, auf die sie sich in ihrem Schriftsatz vom 12. November 2007 berufen, ist dem Senat nicht bekannt. Die gemeinsamen Vorschläge bringen auch nicht - wie bereits ausgeführt - zum Ausdruck, im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren seien künftig von vornherein Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes auszuklammern, soweit Vorkehrungen des passiven Schallschutzes sicherstellten, dass die Lärmgrenzwerte in § 2 Abs. 2 FluglärmG eingehalten würden. Die Zusammenarbeit zwischen Herrn Dr. P. und Herrn Dr. G. rechtfertigt daher nicht den von den Klägern erhobenen Vorwurf, Herr Dr. P. habe sich einseitig auf die Seite der Flughafenbetreiber bzw. der Luftverkehrswirtschaft gestellt und dadurch Anlass zu Zweifeln an seiner Unvoreingenommenheit und Unparteilichkeit gegeben.