OVG Lüneburg v. 10.01.2014: Zur Aufhebung einer verkehrsbehördlichen Anordnung

1. Im Falle einer Anfechtungsklage gegen eine fachaufsichtliche Weisung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend. Dies gilt auch, wenn sich die Weisung auf einen Dauerverwaltungsakt (hier: Verkehrszeichen) bezieht (vgl. VGH Bad. Württ., Urt. v. 23.6.1995).
   
   
2. Es bleibt offen, ob eine fachaufsichtliche Weisung, die eine straßenverkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 1. Alt. StVO zum Gegenstand hat, von der Gemeinde unter dem Gesichtspunkt der Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts angegriffen werden kann, wenn die Anordnung auf der Basis eines Lärmaktionsplans nach § 47d BImSchG ergangen ist. Dies kommt allenfalls dann in Betracht, wenn die entsprechende örtliche Planung im maßgebenden Zeitpunkt hinreichend konkret und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden war (hier verneint).

Siehe auch Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen und Verkehrszeichen - Verkehrsschilder - Verkehrseinrichtungen


Gründe:

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine fachaufsichtliche Weisung des Beklagten, mit der sie aufgefordert wurde, ihre verkehrsbehördliche Anordnung vom 24. Februar 2012 aufzuheben und die in Umsetzung dieser Anordnung bereits aufgestellten Verkehrsschilder im Bereich der Ortschaften D., E. und F. wieder zu entfernen.

Am 24. Februar 2012 erließ die Klägerin eine verkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1 bis 3 StVO, wodurch in den Ortsdurchfahrten E. und D. die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h in der Zeit von 22.00 Uhr bis 6.00 Uhr für alle Verkehrsteilnehmer begrenzt wurde. Hintergrund war, dass ein von der Klägerin im Rahmen der Lärmaktionsplanung in Auftrag gegebenes schalltechnisches Gutachten der G. GmbH vom 29. Juli 2011 zu dem Ergebnis gelangt war, dass die Immissionsrichtwerte der Lärmschutz-​Richtlinien StV im Analysefall am Tage nicht erreicht würden und es lediglich im Nachtzeitraum an einigen Gebäuden zum Erreichen bzw. Überschreiten der Immissionsrichtwerte komme, Anlage 3 des Gutachtens jedoch für den Nachtzeitraum zeige, dass die Richtwerte an vielen Immissionsorten nur knapp unterschritten würden. Zudem wurde in dem Gutachten prognostiziert, dass eine Begrenzung der Geschwindigkeit auf 30 km/h nachts nahezu flächendeckend Pegelminderungen von 2 bis 3 dB(A) bewirke.

Am 12. März 2012 wies der Beklagte die Klägerin an, die verkehrsbehördliche Anordnung vom 24. Februar 2012 aufzuheben und die damit begründeten und bereits aufgestellten Verkehrszeichen an der L 215, L 234, K 7, K 8, K 37 und K 78 im Bereich der Ortschaften D., E. und F. zu entfernen und darüber bis zum 30. März 2012 zu berichten. Die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaften sei vom Verordnungsgeber der Straßenverkehrsordnung bundeseinheitlich für alle Kraftfahrzeuge auf 50 km/h festgelegt worden, es stehe somit nicht im freien Ermessen der zuständigen Straßenverkehrsbehörde, eine andere Höchstgeschwindigkeit festzusetzen. Maßgebend für die Anordnung von Verkehrsbeschränkungen zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen sei eine Überschreitung der Richtwerte der Lärmschutz-​Richtlinien-​StVO und eine Eignung der beabsichtigten Maßnahmen, die Immissionen unter die Grenzwerte abzusenken oder um mindestens 3 dB(A) zu reduzieren. Nach dem Lärmgutachten sei unstrittig, dass im vorliegenden Fall in den Ortsdurchfahrten der Gemeinden D., E. und F. die von der Richtlinie festgesetzten Pegel am Tage nicht erreicht würden und somit auch keine Basis für verkehrsbehördliche Beschränkungen darstellen könnten. Es seien lediglich die Grenzwerte der Richtlinie an einem Gebäude in D. und an einem Gebäude in F. in der Nacht zwar knapp erreicht, aber auch nicht überschritten worden. Somit liege keine Basis für Verkehrsbeschränkungen vor.

Die dagegen am 28. März 2012 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht - wie zuvor schon einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (Beschl. v. 4. Juni 2012 - 1 B 20/12 -) - durch das im Tenor näher bezeichnete Urteil als unzulässig abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Bei der fachaufsichtlichen Weisung handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Zur Vermeidung von Wiederholungen werde auf die Gründe des Beschlusses vom 4. Juni 2012 im Eilverfahren 1 B 20/12 verwiesen, an denen die Kammer festhalte. Insbesondere könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - im Hinblick auf den Erlass der Umgebungslärmrichtlinie und die zur ihrer Umsetzung im Jahr 2005 erlassenen Bestimmungen zur Lärmminderungsplanung in §§ 47 a ff. BImSchG nicht mehr zutreffend seien. Rechtsgrundlage für die von der Klägerin getroffene straßenverkehrsrechtliche Anordnung vom 24. Februar 2012 „ zum Schutze der Nachtruhe“ sei unverändert § 45 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 1. Alt. StVO. Sie betreffe damit einen Bereich, der dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht zugeordnet sei. Auch sei nicht der Lärmaktionsplan selbst, der bisher zudem lediglich im Entwurf vorliege, als ausreichende Rechtsgrundlage für die Anordnung zu qualifizieren, mit der Folge, dass die Weisung des Beklagten einen planungsrechtlichen Einschlag hätte. Lärmaktionspläne entfalteten keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber dem Bürger und stellten auch keine selbstständige Rechtsgrundlage zur Anordnung bestimmter Maßnahmen dar, sondern nur einen Hinweis auf andere Ermächtigungsgrundlagen.


II.

Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (ernstliche Zweifel) sowie § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (grundsätzliche Bedeutung) gestützte Antrag der Klägerin, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen, hat keinen Erfolg.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Argumenten in Frage gestellt wird. Der Rechtsmittelführer muss darlegen, warum die angegriffene Entscheidung aus seiner Sicht unrichtig ist. Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen (BVerfG, Beschl. v. 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546, juris; Beschl. v. 24.1.2007 - 1 BvR 382/05 -, juris; Beschl. v. 23.2.2011 - 1 BvR 500/07 -, juris). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

Die Klägerin macht geltend, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts handele es sich bei der Aufstellung einer Lärmaktionsplanung um einen Selbstverwaltungsbereich der Gemeinde. Die fachaufsichtlich beanstandete Maßnahme sei im Rahmen der Umsetzung eines solchen Lärmaktionsplans erlassen worden. Mithin sei durch die angegriffene fachaufsichtliche Weisung in ihr (der Klägerin) Selbstverwaltungsrecht eingegriffen worden.

Dieser Einwand überzeugt nicht. Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass im Grundsatz die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Urteil vom 20. April 1994 (- 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333) weiter zutreffen und Maßnahmen nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 1. Alt. StVO nicht dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde unterfallen. Dass die nach Meinung der Klägerin vorliegende Zunahme der Beeinträchtigungen durch Lärmbelästigungen und der durch sie hervorgerufenen gesundheitlichen Störungen es gebietet, den Schutz der Bevölkerung vor Lärm nicht mehr dem Bereich der staatlichen Aufgaben zuzuordnen, wie vom Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung angenommen, sondern den Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde, ist nicht zu erkennen.

Etwas anderes könnte allenfalls (ausnahmsweise) dann gelten, wenn die straßenverkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 1. Alt. StVO auf der Basis eines Lärmaktionsplans nach § 47d BImSchG erlassen worden wäre. Die Aufstellung von Lärmminderungsplänen dürfte als Teil der örtlichen Planung dem Selbstverwaltungsrecht unterfallen (vgl. Stettner, in: Ule/Laubinger/Repkewitz, Bundes-​Immissionsschutzgesetz, Bd. 2, Vor §§ 47a- 47f Rn. B9; Scheidler/Tegeder, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, Bd. 1, Teil II, § 47e Rn. 8; Engel, NVwZ, 2010, 1991, 1998; Scheidler, DVBl. 2005, 1344, 1347). Ob dies für eine Klagebefugnis im vorliegenden Fall ausreicht, insbesondere vor dem Hintergrund, dass Rechtsgrundlage der verkehrsbehördlichen Anordnung § 45 StVG bleibt, kann hier jedoch - worauf der Senat die Beteiligten im Zulassungsverfahren bereits hingewiesen hat - offenbleiben. Zwar macht die Klägerin geltend, die Maßnahme sei „im Rahmen der Umsetzung eines … Lärmaktionsplans“ ergangen. Dies trifft aber der Sache nach nicht zu. Im für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens der angegriffenen Weisung des Beklagten (12. März 2012) war nämlich noch nicht einmal der Entwurf der 2. Stufe des Lärmaktionsplans vom Verwaltungsausschuss beschlossen (vgl. Beschl. v. 11. Oktober 2012). Die Lärmaktionsplanung vollzieht sich zweistufig. Die erste Stufe umfasst die Lärmkartierung, erst auf der zweiten Stufe werden dann Lärmaktionspläne im eigentlichen Sinn aufgestellt (vgl. Scheidler in: DVBl. 2005, 1344). Auch im vorliegenden Fall heißt es in dem Lärmaktionsplan 1. Stufe, in dem städtische Verkehrswege nicht, sondern nur der Eisenbahnlärm betrachtet werden, lediglich: „In der 2. Stufe der Umgebungslärmrichtlinie soll auf der Grundlage einer aktuellen Verkehrszählung ein gesamtstädtischer Lärmaktionsplan aufgestellt werden.“ Erst die 2. Stufe befasst sich mit konkreten Maßnahmen im Bereich des Straßenverkehrs, wie etwa der nächtlichen Geschwindigkeitsbeschränkung. Die öffentliche Auslegung sowie die Mitwirkung der Träger öffentlicher Belange hinsichtlich des Entwurfs zu dieser 2. Stufe erfolgten erst im Jahr 2013. Im für das vorliegende Verfahren relevanten Zeitpunkt war mithin die Planung der Klägerin hinsichtlich ihres Lärmaktionsplans noch nicht so weit gediehen, dass die getroffenen und beanstandeten Regelungen als Umsetzung des Lärmaktionsplans und die angefochtene Weisung dementsprechend als Eingriff in diese Planung charakterisiert werden könnten. Es reicht insoweit - anders als die Klägerin meint - nicht aus, dass seinerzeit „schon Planungsaktivitäten“ stattgefunden und „Maßnahmen zur Verringerung des Lärmes vorliegend bereits konkret geplant und … in einem ausgearbeiteten Lärmaktionsplan ihren Niederschlag gefunden“ hatten. Das Bundesverwaltungsgericht hat zu den Mindestanforderungen für ein gemäß § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 2. Alt. StVO eine Klagebefugnis der Gemeinde begründendes Verkehrskonzept entschieden, dass es jedenfalls hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden, darstellen und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sein müsse (BVerwG, Urt. v. 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333). Diese Maßstäbe dürften jedenfalls in ihren Grundzügen übertragbar sein. Angesichts dessen können zu einem Zeitpunkt, in dem der Entwurf der 2. Stufe des Lärmaktionsplans weder vom Verwaltungsausschuss beschlossen (vgl. Beschl. v. 11. Oktober 2012), noch insoweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt worden war, die getroffenen verkehrsrechtlichen Regelungen - anders als die Klägerin meint - nicht „als Umsetzung des Plans“ und die angefochtene Weisung dementsprechend nicht als Eingriff in diese Planung gewertet werden.

Soweit die Klägerin im Zulassungsverfahren zuletzt noch geltend gemacht hat, es sei zu berücksichtigen, dass der Lärmaktionsplan am 19. Dezember 2013 durch ihren Rat beschlossen und somit in Kraft getreten sei, verkennt sie den maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt. Anders als bei Verpflichtungsklagen ist bei der - hier vorliegenden - Anfechtungsklage in der Regel die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgebend. Danach eintretende Änderungen bleiben regelmäßig außer Betracht (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Auflage, § 113 Rn. 99 m. w. N.). Zwar ist eine Ausnahme von diesem Grundsatz etwa anerkannt für Dauerverwaltungsakte, zu denen u. a. Verkehrszeichen zu rechnen sind (vgl. Sodan/Ziekow, a. a. O., § 113 Rn. 116). Eine fachaufsichtliche Weisung wird jedoch auch dann nicht zu einem Dauerverwaltungsakt, wenn sie sich auf einen solchen bezieht. Der VGH Baden-​Württemberg hat hierzu mit Urteil vom 23. Juni 1995 (- 5 S 646/93 -, NZV 1996, 253) ausgeführt:

„An einem solchen - berücksichtigungsfähigen - Verkehrskonzept der Klägerin fehlte es zu dem für die Rechtmäßigkeitskontrolle der angegriffenen Weisungen maßgeblichen Zeitpunkt. Eine subjektive Rechtsposition, in der die Klägerin durch die Weisungen des Regierungspräsidiums Tübingen hätte verletzt sein können, war zum maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung vom 03.12.1991 nicht vorhanden. Auf diesen Zeitpunkt kommt es hier für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verwaltungsakte in der Gestalt des Widerspruchsbescheids (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) an, da sich nichts anderes aus dem zur Anwendung kommenden Straßenverkehrs- und Gemeinderecht ergibt (zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt bei der Anfechtungsklage vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl. 1994, § 113 RdNr. 23 m. N. zur Rspr.). Insbesondere können entgegen der Auffassung der Klägerin hier nicht die Grundsätze des Bundesverwaltungsgerichts zur Anfechtung der Anordnung einer geschwindigkeitsbeschränkten Zone herangezogen werden, die vom Bundesverwaltungsgericht als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung angesehen wird, weshalb es im Anfechtungsprozeß dagegen auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts ankomme (BVerwG, Urt. v. 14.12.1994 - 11 C 25.93 - Urteilsabdruck S. 17). Mit den Weisungen des Regierungspräsidiums Tübingen ficht die Klägerin gerade nicht die Anordnung zur Einrichtung der geschwindigkeitsbeschränkten Zone selbst an; diese Weisungen haben auch nicht am Dauerverwaltungsaktscharakter der Zoneneinrichtung teil, sondern sind auf die zum Zeitpunkt ihres Erlasses gegebene Sach- und Rechtslage bezogene Einzelfallentscheidungen des Regierungspräsidiums gegenüber der Klägerin, die durch eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage - etwa hier durch die spätere Erstellung eines möglicherweise hinreichenden städtebaulichen Verkehrskonzepts der Klägerin - keiner Änderung in der Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit unterliegen (im Ergebnis ebenso zur Anfechtungsklage gegen den die Gemeinde möglicherweise ihrem Verkehrskonzept betreffenden Widerspruchsbescheid der höheren Straßenverkehrsbehörde BVerwG, Urt. v. 20.04.1995, a.a.O., BVerwGE 95, 333/340 f.).“

Der Senat teilt, worauf die Klägerin mit Schreiben vom 5. Dezember 2013 hingewiesen worden ist, diese Auffassung.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sie in rechtlicher oder tatsächlicher Hinsicht eine Frage aufwirft, die im Rechtsmittelzug entscheidungserheblich und fallübergreifender Klärung zugänglich ist sowie im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss. Der Zulassungsantrag muss eine konkrete Frage aufwerfen, deren Entscheidungserheblichkeit erkennen lassen und (zumindest) einen Hinweis auf den Grund enthalten, der das Vorliegen der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll. Die Klägerin hält die Frage für klärungsbedürftig, ob der Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen i. S. d. § 45 Abs. 1 Nr. 3 bzw. Abs. 1b Nr. 5 1. Alt. StVO nach der Einführung europarechtlich veranlasster Vorschriften über die Lärmaktionsplanung entgegen der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1994 eine Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde darstellt. Wie dargelegt, kann dies allenfalls angenommen werden, wenn eine Lärmaktionsplanung der Gemeinde vorliegt. Dies war vorliegend, da im maßgeblichen Zeitpunkt des Ergehens der fachaufsichtlichen Weisung (12. März 2012) noch nicht einmal der Entwurf der 2. Stufe des Lärmaktionsplans vom Verwaltungsausschuss beschlossen war, jedoch nicht der Fall. Die aufgeworfene Frage ist daher - wie beschrieben - jedenfalls nicht entscheidungserheblich.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (NVwZ-​Beilage 2013, 57).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).