OVG Lüneburg v. 09.04.2014: Kein gelbes Rundumlicht für Entsorgungsfahrzeuge

Bei der Ausübung ihres Ermessens darf sich die Straßenverkehrsbehörde von der Erwägung leiten lassen, dass die Ausrüstung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht restriktiv zu handhaben sei, um einer inflationären Ausweitung der Nutzung der Sondersignaleinrichtungen entgegenzuwirken. Dies gilt auch für Fahrzeuge, die für die Schrottabfuhr vorgesehen sind.

Siehe auch Sonderrechte - Einsatzfahrzeuge - Rettungsfahrzeuge - Wegerechtsfahrzeuge


Tatbestand:

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die Beklagte den Antrag der Klägerin ablehnen durfte, ihren im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit zum Einsammeln von Schrott und Altmetallen seinerzeit eingesetzten, mit rot-weißen Warnmarkierungen gemäß DIN 30710 versehenen LKW (F., Typ Mercedes-Benz, offener Kasten) mit einem gelben Blinklicht auszurüsten.

Die Klägerin betreibt das Gewerbe „An- und Verkauf von Altmetallen, Schrottentsorgung“. Zum Sammeln von Altmetallen und Schrott nutzt sie einen LKW. Die Schrottabfuhren kündigt sie einige Tage vor dem Abholtermin durch Postwurfsendungen an. Darin fordert sie die Adressaten jeweils auf, den Schrott am Abholtag zu einer bestimmten Zeit auf ihren Grundstücken am Straßenrand zur Abholung bereitzustellen. Am Abholtag fährt sie mit ihrem LKW von Grundstück zu Grundstück und lädt den Schrott auf. Die gesammelten Gegenstände verkauft die Klägerin an ein zertifiziertes Entsorgungsunternehmen zur Verwertung.

Der Landkreis Ammerland erteilte der Klägerin im April 2008 für seinen Zuständigkeitsbereich eine auf § 70 StVZO gestützte Ausnahmegenehmigung für die Ausstattung ihres LKW mit einem gelben Blinklicht.

Den bei ihr gestellten Antrag auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 2008 ab. Die Klägerin übe eine gewerbliche Tätigkeit aus und betreibe keine Müllentsorgung im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Metalle seien kein Müll im Sinne von § 52 Abs. 4 StVZO. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sei es, den darin genannten Fahrzeugen das Recht zu gewähren, auf der Straße, auch auf der entgegengesetzten Fahrspur, vor jedem Haus zu halten und Müll aufzunehmen. Um auf die Gefahr durch das auf der Straße stehende Fahrzeug hinzuweisen, dürfe das gelbe Blinklicht im Rahmen einer Ausnahmegenehmigung erlaubt und entsprechend benutzt werden. Die Klägerin habe indessen die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, ohne dadurch eine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer zu verursachen. Die Ausnahmegenehmigung des Landkreises Ammerland führe nicht dazu, dass eine weitere Ausnahmegenehmigung zu erteilen sei.

Das Verwaltungsgericht hat diesen Bescheid aufgehoben und (auf den Haupt-/Verpflichtungsantrag der Klägerin) festgestellt, sie dürfe ihren LKW gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht (Rundumleuchte) ausrüsten. Ein der Müllabfuhr dienendes Fahrzeug im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO sei jedes Fahrzeug, mit dem verwertbare oder unverwertbare Abfälle im Sinne des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes rechtmäßig in der Weise eingesammelt würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren für den Straßenverkehr entstünden. Zu diesen Gefahren zählten insbesondere das langsame Fahren von einer Aufladestelle zur nächsten, verbunden mit häufigem Anhalten am Straßenrand sowie mit häufigem Ab- und Aufsteigen von Arbeitern zum Verladen der Abfälle. Ein Grund, das gewerbliche Einsammeln von Abfall hier anders zu behandeln als die öffentlich-rechtliche Abfallsammlung durch einen öffentlichen Entsorgungsträger, sei nicht ersichtlich. Die für den Straßenverkehr entstehenden Gefahren seien dieselben.

Auf die Berufung der Beklagten hat der Senat (Urt.v. 8.12.2011 - 12 LC 91/09 -, NordÖR 2012, 366, juris) die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag (gerichtet auf Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO zum Ausrüsten des LKW mit einem gelben Blinklicht) mit im Wesentlichen folgender Begründung abgewiesen: Die Klägerin dürfe nicht, wie mit dem Hauptantrag geltend gemacht, ihr Fahrzeug gemäß § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO mit einem gelben Blinklicht ausstatten. Zwar umfasse der Begriff der Müllabfuhr im Sinne von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO entgegen der Annahme der Beklagten auch die Abfuhr verwertbarer Stoffe. Doch fielen aus systematischen und teleologischen Erwägungen nur Fahrzeuge unter diese Regelung, die von den nach § 15 KrW-/AbfG zur Verwertung oder Beseitigung verpflichteten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Rahmen der Erfüllung ihrer Aufgabe in der Weise betrieben würden, dass "müllabfuhrtypische" Gefahren entstünden; ebenso würden Fahrzeuge Dritter erfasst, denen die Entsorgungsverpflichtung nach § 16 KrW-/AbfG übertragen worden sei. Zur Vermeidung eines Gewöhnungseffekts müsse der übermäßige Gebrauch von gelbem Blinklicht verhindert werden. Außerdem sei die korrespondierende Bestimmung des § 35 Abs. 6 StVO zu berücksichtigen, in der derselbe Begriff verwendet werde. Darüber hinaus fehle eine weitere Voraussetzung für die Anwendbarkeit von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO. Bei einer gewerblichen Abfallsammlung wie der der Klägerin entstünden nicht regelmäßig die gleichen "müllabfuhrtypischen" Gefahren wie bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Diese typischen Gefahren lägen in notwendigen - teilweise unter Inanspruchnahme von Sonderrechten erfolgenden - kurzfristigen Stopps und einem Anfahren über kurze Strecken bis zur nächsten Müllaufnahme und dem plötzlichen Hervortreten von Personen, die ihr Augenmerk in erster Linie auf ihre Arbeit richteten und deswegen nicht primär auf den Verkehr achten könnten. Mit dieser Gefahrenkonstellation sei regelmäßig bei einem für ein ganzes Entsorgungsgebiet zuständigen und auf eine Anfahrt möglichst aller Grundstücke angewiesenen Abfallentsorger zu rechnen, insbesondere dann, wenn es sich bei dem Müllfahrzeug um einen Hecklader handele. Gewerbliche Sammlungen dürften aber aus rechtlichen Gründen nicht wie die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit in dauerhaften Strukturen auf ein gesamtes Entsorgungsgebiet ausgerichtet sein. Den Betreibern hierfür eingesetzter Fahrzeuge stünden auch keine Sonderrechte zu. Daher seien beide Entsorgungsformen auch im Rahmen von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO unterschiedlich zu behandeln. Ohne Erfolg bleibe auch das hilfsweise verfolgte Begehren der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO. Die behördliche Ermessensentscheidung habe sich daran auszurichten, ob ihr LKW wie die von § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO erfassten Fahrzeuge typischerweise in Situationen eingesetzt werde, in denen die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei. Das sei aus den genannten Gründen nicht der Fall. Im Übrigen gebe es keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin bei der Durchführung ihrer Sammlungen drohende Gefahren nicht auf andere Weise abwenden könne. Es sei ihr möglich, ihr Fahrzeug ausschließlich über die rechte Bordwand, also ohne ein Betreten der Straße, zu beladen. Selbst wenn in bestimmten Fällen ein Betreten der Straße erforderlich werde, unterscheide sich das Erscheinungsbild dieser Tätigkeit und das damit einhergehende Gefahrenpotenzial erheblich von dem der Müllabfuhr.

Im Mai 2011 hatte die Klägerin ihre Betriebsstätte auf die im Rubrum bezeichnete Anschrift umgemeldet und ihre Tätigkeit wie folgt umschrieben: „Kleintransporte bis 3,5 t“, „Verkauf von Fahrädern, Schrottentsorgung (keine Lagerung)“. Im Juli 2012 meldete die Klägerin gewerbliche Sammlungen nach § 18 KrWG an. Der Anzeige und dem ergänzenden Schreiben vom 25. August 2012 ist zu entnehmen, sie sammele Schrott in Form von Eisenmetallen, gemischten Metallen, Eisen und Stahl in einer Menge von durchschnittlich 800 kg monatlich allein im Gebiet der Stadt Oldenburg (insgesamt 4 t monatlich in Niedersachsen und Bremen) und führe sie dem Entsorgungsbetrieb „Q. Metalle“ zur ordnungsgemäßen Entsorgung und Verwertung zu. Beispielhaft wurden für den 4. und 7. September 2012 folgende Schrottsammlungen im Stadtgebiet der Beklagten angekündigt: Koopmannweg, Gersteweg, Haferweg, Rogenweg, Hirseweg, Nordring, Norderdiek und Wulfswahl bzw. Osterdiek, Süderdiek, Immenweg, Weiselweg, Drohnenweg, Wabenweg, Ostring und Schafjukenweg.

Auf die vom Senat zugelassene Revision der Klägerin hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 30.5.2013 - 3 C 9.12 -, BVerwGE 146, 357, juris) das Urteil des Senats vom 8. Dezember 2011 aufgehoben, soweit es den Hilfsantrag betrifft, den Rechtsstreit insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen und im Übrigen die Revision zurückgewiesen. Es hat zur Begründung ausgeführt: Die Revision sei nur hinsichtlich des Hilfsantrags gerichtet auf erneute Bescheidung des Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO begründet. Dieser sei nicht dadurch unzulässig geworden, dass die Klägerin ihren ursprünglich verwendeten Lkw zum 18. November 2010 außer Betrieb genommen habe. Sie nutze nun ein ähnliches Fahrzeug und könne sich wegen Wiederholungsgefahr auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen. Über den Hilfsantrag könne nicht abschließend entschieden werden. Es fehle an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin nach ihrem konkreten Erscheinungsbild von dem der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung unterschieden und sich das auf die straßenverkehrsrechtliche Gefährdungssituation auswirke. Mit der Ausnahmegenehmigung solle besonderen Ausnahmesituationen Rechnung getragen werden können, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliege, bemesse sich nach dem Ergebnis eines Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liege. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation sei unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Die Ausnahmegenehmigung müsse demnach geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können. Das Berufungsgericht habe die Erwägung der Beklagten, die Klägerin habe die Möglichkeit, mit ihren Kunden Termin und Ort der Abholung zu vereinbaren, ohne dadurch eine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer zu verursachen oder darzustellen, sie bedürfe deshalb der mit dem Einsatz eines Gelblichts verbundenen Sonderrechte nicht, im Ergebnis unbeanstandet gelassen und ausgeführt, das Fahrzeug der Klägerin werde nicht typischerweise in Situationen eingesetzt, in denen für Müllfahrzeuge öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder Dritter, denen die Entsorgungsverpflichtung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers übertragen wurde, die Verwendung des gelben Blinklichts vorgesehen sei. Diese Einschätzung stütze das Berufungsgericht vor allem darauf, dass sich die gewerblichen Sammlungen der Klägerin schon aus rechtlichen Gründen von der Tätigkeit eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und der von ihnen Beauftragten unterscheiden müssten. Dazu verweise das Berufungsgericht auf das noch zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallbeseitigungsgesetz ergangene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 - BVerwG 7 C 16.08 - (BVerwGE 134, 154). Dort hatte der 7. Senat ausgeführt, die öffentlich-rechtliche Entsorgungstätigkeit der hiermit Beauftragten sei dadurch gekennzeichnet, dass sie auf vertraglichen Grundlagen und regelmäßig dauerhaften Strukturen wiederkehrende Entsorgungsleistungen erbrächten; dagegen seien gewerbliche Sammlungen typischerweise ein allgemeines, auf freiwilliger Basis unterbreitetes Angebot der unentgeltlichen Überlassung verwertbarer Abfälle. Insoweit sei jedoch eine Änderung der Rechtslage eingetreten. In § 3 Abs. 18 Satz 2 des am 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Kreislaufwirtschaftsgesetzes sei nun - in bewusster Reaktion auf das genannte Urteil - geregelt, dass die Sammeltätigkeit auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem Sammler und der privaten Haushaltung in dauerhaften Strukturen einer gewerblichen Sammlung nicht entgegenstehe. Ausgehend davon reichten die Feststellungen des Berufungsgerichts nicht aus, um eine abweichende - geringere - Gefährdung des Straßenverkehrs bei den von der Klägerin durchgeführten Sammlungen belegen zu können; denn Grundlage der dahingehenden Einschätzung des Berufungsgerichts sei das überholte rechtliche Bild einer gewerblichen Sammlung, das weitgehend durch an diesem Bild ausgerichtete tatsächliche Annahmen untermauert werde, nicht aber in dem für eine ordnungsmäßige Überzeugungsbildung erforderlichen Umfang auf von dieser Vorgabe unabhängigen Tatsachen beruhe. So fehle es insbesondere an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen dazu, inwieweit bei dem von der Klägerin betriebenen Sammeln von Schrott und Altmetallen tatsächlich in erheblich geringerem Umfang als bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung und/oder in größerer Entfernung voneinander Grundstücke angefahren würden. Nicht hinreichend geklärt sei außerdem, inwieweit sich die Fahrweise und die jeweiligen Beladevorgänge in einer Weise unterschieden, die für eine mögliche Gefährdung des dabei eingesetzten Personals einerseits und der übrigen Verkehrsteilnehmer - also etwa vorbeifahrender Kraftfahrzeuge oder Fahrradfahrer - andererseits von Bedeutung sei. So schließe es auch das Berufungsgericht selbst nicht aus, dass das für die Klägerin tätige Personal in bestimmten Fällen zum Aufladen doch die Straße betreten müsse, und stelle damit seine zuvor als wesentlichen Unterschied zur öffentlich-rechtlichen Müllabfuhr herausgestellte Annahme, es sei möglich, das Fahrzeug der Klägerin ausschließlich vom Bürgersteig über die rechte Bordwand zu beladen, wieder in Frage. Es bleibe im Unklaren, in welchem Umfang das geschehe.

Die Beklagte trägt zum zurückverwiesenen Streitgegenstand weiter vor: Sie habe die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung rechtsfehlerfrei abgelehnt. Die Tätigkeit der Klägerin sei nicht geeignet, die gleichen bzw. im erforderlichen Maße vergleichbare müllabfuhrtypische Gefahren zu begründen wie bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung. Zum Umfang der Entsorgungstätigkeit der Klägerin bestünden die aus ihrer Anmeldung vom 26. Juli 2012 und dem ergänzenden Schreiben vom 25. August 2012 folgenden Erkenntnisse. Danach sei davon auszugehen, dass sie - die Klägerin - monatlich im Gebiet der Stadt Oldenburg durchschnittlich 800 kg, mithin 9,6 t jährlich, sammele. Nach neueren Angaben der Klägerin seien es durchschnittlich 10 t monatlich, also 830 kg Schrott je Fahrt, davon ca. 210 kg im Gebiet der Stadt Oldenburg. Sie - die Beklagte - habe z.B. im Jahr 2012 132,76 t Schrott gesammelt. An Restmüll seien 2012 17.677 t und insgesamt 35.296 t Müll entsorgt worden. Wie den Ankündigungen der Schrottsammlungen vom 4. und 7. September 2012 zu entnehmen sei, seien von der Klägerin jeweils acht Straßen täglich abgefahren worden. Von der Straßenmitte aus gemessen lägen die Straßenzüge durchschnittlich 315 bzw. 330 m voneinander entfernt. Unbekannt sei, wie viele Grundstücke die Klägerin jeweils anfahre. Anders als sie - die Beklagte -, die nach einem zuvor festgestellten Tourenplan und in Kolonne täglich 25 bis 30 Grundstücke mit Abständen von durchschnittlich ca. 737 m zwischen den jeweiligen Grundstücken anfahre und den Abfall zu einem dem Kunden zuvor benannten Termin abhole, fahre die Klägerin die jeweiligen Straßen ab und halte dort, wo Abfälle zur Entsorgung bereitgestellt worden seien. Bei der Entsorgungstätigkeit der Klägerin würden Grundstücke in erheblich geringerem Umfang und in geringerer Entfernung voneinander angefahren. Die Klägerin halte nicht an jedem Grundstück und benötige im Verhältnis zur abzufahrenden Strecke deutlich weniger Stopps als sie (die Beklagte). Aus ihrer - der Beklagten - Sicht sei für die Erforderlichkeit einer Rundumleuchte wichtig, dass sich ihre Mitarbeiter zwangsläufig auf der Fahrbahn befänden bzw. - im Falle der Kehrmaschinen - ihre Fahrzeuge mit sehr geringer Geschwindigkeit als Arbeitsmaschinen im Straßenraum tätig seien. Die von ihr betriebenen Kleinelektro-Schrott-Fahrzeuge (Pritschenwagen), die denen bzw. dem der Klägerin ähnele, könnten ebenso seitlich beladen werden, die Rundumleuchten dienten aber auch zur Absicherung der Mitarbeiter, die die Sperrmüllfahrzeuge beladen, und zur Warnung vor den weiteren - im gemeinschaftlichen Einsatz befindlichen - Kraftfahrzeugen. Sie - die Beklagte - setze den mit dem Fahrzeug der Klägerin vergleichbaren Pritschenwagen nämlich nur im Verband mit den Heckladern für die Sperrmüllsammlung mit Presse ein. Aufgrund der ausschließlichen Sammlung in einer Kolonne entstünden - ungeachtet des Umstands, dass auch ihr Pritschenwagen (der der Beklagten) seitlich beladen werden könne - andere Gefahren als bei der Klägerin. Ferner werde regelmäßig und zwar ungewöhnlich langsam ein ganzes Entsorgungsgebiet und damit möglichst jedes Grundstück angefahren (z.B. im Falle der Restmüllentsorgung auf einer Strecke von etwa 16,4 km und bei Haltepunkten, die etwa 20 m voneinander entfernt lägen, 983 Behälter). Anders als bei ihren Restmüllfahrzeugen habe die Klägerin die Möglichkeit, ihr Fahrzeug über die rechte Bordwand zu beladen und dadurch Risiken für den Verkehr zu vermeiden. Auch fahre die Klägerin alleine. Ein einzelnes Fahrzeug stelle grundsätzlich eine wesentlich geringere Gefährdung für die übrigen Verkehrsteilnehmer dar als die Kolonnenfahrt, bzw., da die Rundumleuchte nur beim Sammel- und Beladevorgang eingeschaltet werde, die Sammlung in Kolonne. Die Rundumleuchte solle nur bei solchen Tätigkeiten mit Fahrzeugen im Straßenverkehr genutzt werden, die ein besonderes Gefahrenpotential aufwiesen. Bei ihrer öffentlich-rechtlichen Entsorgungstätigkeit, die von kurzfristigen Stopps, plötzlich hervortretenden, nicht primär auf den Verkehr achtenden Mitarbeitern und der Möglichkeit zur Ausübung von Sonderrechten geprägt sei, liege die Gefährdung für das eingesetzte Personal und die übrigen Verkehrsteilnehmer auf der Hand. Im Falle der Klägerin liege ein - zu einer entsprechenden Gefährdung führender - vergleichbarer, atypischer Fall nicht vor. Es erschließe sich nicht, inwieweit es der Klägerin nicht möglich sei, ihr Fahrzeug anders als durch eine Rundumleuchte effektiv und auffällig zu kennzeichnen. Ebenso wenig erscheine geklärt, welcher Unterschied zu anderen gewerblichen Lieferfahrzeugen wie Paketdiensten, privaten Dienstleistern und sonstigen gewerblichen Sammlern, auszumachen sei. Die Tätigkeit der Klägerin erreiche hinsichtlich des Ablaufs und Umfangs von Grundstücksanfahrten nicht die eines Paketdienstes, obwohl bei diesem die Gefährdungslage als höher anzusehen sein dürfte.

Die Klägerin trägt dagegen vor: Entgegen der Annahme der Beklagten lasse sich eine geringere Gefährdung ihrer Mitarbeiter - der der Klägerin - bei den durchgeführten Sammlungen nicht feststellen. Auf die Quantität der Sammlungen könne nicht abgestellt werden. Bereits eine einzige Sammlung führe zu einer Gefährdung der Mitarbeiter und der Verkehrsteilnehmer. Gefährdungslagen könnten nur dann ausgeschlossen werden, wenn die Beklagte belegen könne, dass es ihr - der Klägerin - möglich wäre, mit dem Fahrzeug ein Grundstück zu befahren, auf dem dann das zu entsorgende Material ohne jegliche Gefährdung aufgeladen werden könne. Ein derartiger Nachweis sei der Beklagten naturgemäß nicht möglich. Umgekehrt könne es auch der Klägerin nicht zugemutet werden, bzgl. jeder einzelnen Aufnahme von zu entsorgenden Gegenständen mögliche Gefährdungslagen nachzuweisen bzw. darzulegen. Dies würde die rechtlichen Anforderungen an die beantragte Ausnahmegenehmigung überspannen. Die Beladung erfolge zumeist im öffentlichen - von anderen Verkehrsteilnehmern genutzten - Straßenraum. Eine Differenzierung zwischen öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Abfallentsorgung sei sachfremd. Dass bei ihr - der Klägerin - die gleichen Gefährdungslagen entstünden wie bei der Entsorgungstätigkeit der Beklagten ergebe sich bereits daraus, dass auch die Beklagte ihr entsprechendes Fahrzeug mit einer Rundumleuchte ausstatte. Es gebe viele Situationen, in denen eine Grundstücksauffahrt nicht vorhanden sei, oder sich die örtlichen Gegebenheiten so gestalteten, dass eine Aufnahme der zu entsorgenden Gegenstände von der Seite des Fahrzeugs nicht möglich sei, etwa weil die Grundstücksauffahrt zu schmal sei. In derartigen Fällen bleibe nur die Möglichkeit, auf der Straße zu halten und dort das Fahrzeug von der Seite zu beladen, und sei eine Gefährdung der Mitarbeiter und der Verkehrsteilnehmer nicht auszuschließen. Gerade in den Wintermonaten sei eine besondere Absicherung bzw. Kenntlichmachung erforderlich. Gegenwärtig werde ein 8,5 t MAN LKW genutzt, der von links, hinten und rechts beladen werden könne und am Heck mit einer Laderampe und einer 4 t-Winde ausgestattet sei. Hinter der Fahrerkabine befinde sich ein Ladekran mit einem Ausleger von 2 - 2,5 m, der bis zu 1,5 t auf die Ladefläche heben könne. Derzeit führe sie an mindestens drei Tagen in der Woche Sammlungen auch auf dem Gebiet der Stadt Oldenburg durch. Da sie keine Termine vereinbare, wisse sie nie, was genau sie zur Abfuhr vorfinde. Es sei schwierig, einen regelmäßigen Strukturaufbau darzulegen. Durchschnittlich würden wohl 10 t im Monat aufgenommen. Beladen werde - je nach Situation und vorgefundenem Gut - so, wie es sich am besten gefahrlos aufsammeln lasse. Die Beladungsmöglichkeit von links, hinten und rechts werde schätzungsweise zu gleichen Teilen ausgenutzt. Es sei eine ständige Gefahrenlage, konkret hätten sich mehrere gefährliche Situationen und auch schon Zusammenstöße ereignet. G. sei mehrfach von Fahrzeugen und Fahrradfahrern gestreift worden, glücklicherweise sei es dabei bisher nicht zu Verletzungen gekommen. H. sei beim Beladen auf der linken Seite verletzt worden, seine Hand bzw. das Handgelenk sei von einem Fahrzeugspiegel eines passierenden Fahrzeugs erfasst worden. Ein weiterer Beinahe-Unfall sei beim Beladen des Fahrzeugs von rechts passiert, weil ein Kopfhörer tragender Fahrradfahrer fast mit dem über den Radweg gehobenen Gegenstand kollidiert sei. Wäre der LKW mit einem gelben Blinklicht versehen gewesen, wäre der Radfahrer vermutlich schon deswegen auf ihn aufmerksam geworden. Sämtliche Kollisionen bzw. Beinahe-Unfälle hätten sich in Situationen ereignet, in denen das gelbe Blinklicht nicht eingesetzt worden sei. Zu erwähnen sei noch, dass auch Pkw vom Straßenrand aufgenommen würden, die der Verwertung zugeführt würden. Diese Tätigkeit sei vergleichbar mit der des ADAC, der seine Fahrzeuge ebenfalls mit einem gelben Blinklicht ausstatte. Die Abwägung zwischen einer Vermeidung der mit ihrer Tätigkeit verbundenen Gefahren und dem Gewöhnungseffekt des gelben Blinklichts gehe zugunsten des Erstgenannten aus.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2008 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen, die mit ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.


Entscheidungsgründe:

Die Klage ist mit ihrem - nach diesbezüglicher Zurückverweisung durch das Bundesverwaltungsgericht allein noch zu bescheidenden - Hilfsantrag, nunmehr in Gestalt eines Fortsetzungsfeststellungsantrags, zulässig. Die Klage ist nicht dadurch unzulässig geworden, dass die Klägerin ihren LKW mit dem Kennzeichen F., für den die Ausnahmegenehmigung beantragt worden war, zum 18. November 2010 außer Betrieb genommen hat. Die Klägerin kann sich insoweit wegen Wiederholungsgefahr auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung) berufen. Sie nutzt im Rahmen ihrer weiterhin vergleichbaren Tätigkeit ein ähnliches Fahrzeug (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.5.2013 - BVerwG 3 C 9.12 -, BVerwGE 146, 357, juris, Rdn. 11).

Der Hilfsantrag ist indessen unbegründet. Die Beklagte hat mit Bescheid vom 2. Juni 2008 die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von § 52 Abs. 4 StVZO nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO ermessensfehlerfrei abgelehnt.

Gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO können die höheren Verwaltungsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller Ausnahmen von den Vorschriften - unter anderem - des § 52 StVZO genehmigen. In § 70 Abs. 5 StVZO werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass abweichend von Absatz 1 Nr. 1 an Stelle der höheren Verwaltungsbehörde andere Behörden zuständig sind. Das ist hier durch § 3 Abs. 2 Nr. 3 der Niedersächsischen Verordnung über Zuständigkeiten im Bereich Verkehr (ZustVO-Verkehr) vom 3. August 2009 (GVBl S. 316) geschehen, der die Genehmigung von Ausnahmen nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO auf die Landkreise und kreisfreien Städte überträgt.

Auf eine solche Ausnahmegenehmigung besteht kein Rechtsanspruch; ihre Erteilung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Bei - wie hier - der Überprüfung einer behördlichen Ermessensentscheidung prüft das Gericht, ob die Ablehnung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Zweck der Regelung des § 70 Abs. 1 StVZO ist es, besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Ob ein solcher besonderer Ausnahmefall vorliegt, bemisst sich nach dem Ergebnis eines gewichtenden Vergleichs der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Die zweckentsprechende Anwendung der Ermessensermächtigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erfordert grundsätzlich, dass die Behörde die mit dem Verbot verfolgten öffentlichen Interessen den privaten Interessen eines Antragstellers unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegenüberstellt. Die behördliche Ermessensentscheidung hat einerseits zu beachten, ob die Auswirkungen einer Ausnahmegenehmigung den Zielen des Verbots nicht zuwiderlaufen, andererseits hat sie eine geltend gemachte und bestehende Ausnahmesituation in diesem Lichte zu gewichten. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung. Die Ausnahmegenehmigung muss geboten sein, um ansonsten nicht beherrschbaren Gefahren begegnen zu können (zu alledem BVerwG, Urt. v. 30.5.2013 - BVerwG 3 C 9.12 -, BVerwGE 146, 357, juris m. w. N.; OVG LSA, Urt. v. 23.10.2013 - 3 L 311/11 -, juris Rdn. 26; OVG NRW, Urt. v. 12.5.2000 - 8 A 2698/99 -, DVBl 2000, 1635, juris Rdn. 18 ff.).

Nach diesen Maßgaben hat die Beklagte ihr Ermessen hier ermessensfehlerfrei ausgeübt. Im Einzelnen:

Ein Ermessensausfall liegt nicht vor. Die Beklagte ist in ihrem Bescheid vom 2. Juni 2008 zwar rechtsfehlerhaft zunächst davon ausgegangen, die Tätigkeit der Klägerin falle von vornherein nicht unter die von § 70 Abs. 1 Nr. 1, § 52 StVZO erfassten Zwecke. Sie hat aber zusätzlich Erwägungen zum weiteren Sinn und Zweck der Vorschrift angestellt und sinngemäß ausgeführt, eine Gefährdung der übrigen Verkehrsteilnehmer könne ausgeschlossen werden, weil die Klägerin die Möglichkeit habe, mit ihren Kunden Abholtermin und - ort zu vereinbaren. Darin liegen Ermessenserwägungen. Diese tragen für sich allerdings nicht. Die Beklagte ist hierbei von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen. Wie die Klägerin zuletzt in der mündlichen Verhandlung eingehend und überzeugend erläutert hat, ist es ihr aus wirtschaftlichen Gründen nicht möglich, ihr - kleines - Unternehmen so zu organisieren, dass mit ihren Kunden im Einzelnen Abholtermin und - ort vereinbart werden. Dem ist die Beklagte auch nicht entgegengetreten.

Die Beklagte hat ihre Ermessenserwägungen indessen in zulässiger Weise (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) im weiteren Verlauf des Verfahrens ergänzt. Diese ergänzten Ermessenserwägungen halten rechtlicher Überprüfung stand. Dies gilt zunächst, soweit die Beklagte (u.a. in ihren Schriftsätzen v. 6. u. 17.3.2009, Bl. 34, 43 GA, sowie v. 15.11.2013, Bl. 321 GA) ausgeführt hat, bei der Ausübung ihres Ermessens sei zu berücksichtigen, dass die Ausrüstung von Fahrzeugen mit gelbem Blinklicht restriktiv zu handhaben sei, um einer inflationären Ausweitung der Nutzung der Sondersignaleinrichtungen entgegenzuwirken. Diese Erwägungen lassen einen Ermessensfehlgebrauch nicht erkennen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.2.2002 - BVerwG 3 C 33.01 -, DVBl 2002, 995, juris Rdn. 21; Urt. d. Sen. v. 8.12.2011 - 12 LC 91/09 -, S. 14 des UU; Liebler, Anmerkung zu BVerwG, Urt. v. 30.5.2013 - BVerwG 3 C 9.12 -, juris).

Die Beklagte hat auch bei dem - wie dargelegt - für die Prüfung eines Ausnahmefalls nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO anzustellenden Vergleich der Umstände des konkreten Falls mit dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt, zweckentsprechende Erwägungen angestellt. Der von der Beklagten gezogene Vergleich zwischen ihrer Entsorgungstätigkeit und der Tätigkeit der Klägerin ist nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat zutreffend angenommen, dass - ausgehend von dem Vortrag der Klägerin, die insoweit die Obliegenheit zur Darlegung trifft, - sich nicht feststellen lässt, dass sich die jeweiligen Sammlungstätigkeiten nach Art und Umfang und in ihrem Erscheinungsbild derart annähern, dass bei der Tätigkeit der Klägerin von vergleichbaren müllabfuhrtypischen Gefahren ausgegangen werden kann. Der Senat geht dabei angesichts der in § 52 StVZO zum Ausdruck kommenden Wertungen des Verordnungsgebers davon aus, dass sich das Maß der erforderlichen Darlegungen des Antragstellers einer Ausnahmegenehmigung - hier der Klägerin - hinsichtlich auftretender Gefahren auch daran orientiert, inwieweit sich die jeweils ausgeübte Tätigkeit von dem typischen Regelfall, der dem generellen Verbot zugrunde liegt, entfernt oder - anders betrachtet - einem gesetzlich anerkannten Fall - hier der Notwendigkeit des Einsatzes von gelbem Blinklicht bei der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung - annähert. Entspricht also die ausgeübte Tätigkeit weitgehend den typischen Merkmalen der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung, liegen die Anforderungen, die an die Darlegung auch der straßenverkehrsrechtlich relevanten Gefährdung zu stellen sind, niedriger. Je mehr sich demgegenüber die streitige Tätigkeit von dem typischen Bild der „Müllabfuhr“ i. S. des § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO oder einer sonstigen Tätigkeit unterscheidet, die nach generalisierender Bewertung des Verordnungsgebers die Ausrüstung mit und den Einsatz des gelben Blinklichts rechtfertigt, desto höhere Anforderungen sind an die Annahme einer solchen Gefahrenlage, die eine Ausnahme von der gesetzlichen Regel begründen kann, zu stellen. Der Senat geht weiter davon aus, dass die allgemeine Gefahrenlage bei der Durchführung von Sammlungen nicht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO rechtfertigt. Der Verordnungsgeber hat in § 52 Abs. 4 Nr. 1 StVZO die Zulässigkeit der Ausrüstung mit Blinklicht bewusst und gewollt auf die Fahrzeuge beschränkt, die im Rahmen öffentlich-rechtlicher Entsorgungstätigkeit im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2013 ( - 3 C 9.12 -, juris) Einsatz finden. Dem Rechtsanwender ist es nicht erlaubt, diese abstrakt generelle Regelung für einen bestimmten Kreis von Antragstellern, z. B. für alle gewerblich Sammelnden, durch die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen allgemein zu erweitern (vgl. OVG LSA, Urt. v. 23.10.2013 - 3 L 311/11 -, juris Rdn. 29 in Bezug auf den Krankentransport). Insofern genügt es nicht, auf eine allgemein bestehende Gefahrenlage bei der Durchführung von Sammlungen zu verweisen. Darin liegt noch nicht eine atypische Fallkonstellation, derer es - wie ausgeführt - für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung bedarf. Nach diesen Maßgaben hat die Beklagte hier das Vorliegen eines atypischen Falls, der die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 Abs. 1 StVZO rechtfertigen würde, ermessensfehlerfrei verneint.

Zum Umfang ihrer Sammlungstätigkeit hat die Klägerin zunächst angegeben, monatlich im Gebiet der Stadt Oldenburg durchschnittlich 800 kg, mithin 9,6 t jährlich, Schrott zu sammeln. Im weiteren Verlauf des Verfahrens hat sie vorgetragen, sie sammle 10 t Schrott monatlich, schwerpunktmäßig erfolge dies auf dem Gebiet der Beklagten. Nähere Angaben auch zu den Mengen des in der Stadt Oldenburg selbst gesammelten Schrotts hat die Klägerin auch auf wiederholte Nachfrage (Verfügungen v. 29.8.2013, Rs. 308 GA, u. v. 25.3.2014, Bl. 376 GA, sowie in der mündlichen Verhandlung) nicht gemacht. Insofern ist weder dargelegt, noch lässt sich sonst hinreichend erkennen, dass und ggf. in welchem Umfang die Tätigkeit der Klägerin mit der der Beklagten vergleichbar ist, die angegeben hat, im Jahr 2012 132,76 t Schrott und insgesamt 35.296 t Müll entsorgt zu haben. Nicht näher spezifiziert hat die Klägerin auch, wie viele Grundstücke sie in etwa bei ihren Sammlungen durchschnittlich jeweils anfährt und in welcher Entfernung sich die Grundstücke jeweils ungefähr befinden. Die Klägerin hat insoweit lediglich mitgeteilt, vielleicht etwa alle drei bis sechs Monate nach Möglichkeit alle Straßen im Stadtgebiet abzufahren, mindestens an drei Tagen in der Woche würden Sammlungen auf dem Gebiet der Stadt und der angrenzenden Landkreise durchgeführt, wobei pro Tour etwa acht Straßenzüge in Oldenburg selbst abgefahren würden. Das deutet nicht darauf hin, dass die Tätigkeit der Klägerin mit der der Beklagten auch nur annähernd vergleichbar ist, denn letztere hat angegeben, im Rahmen der Sperrmüllentsorgung täglich 25 bis 30 Grundstücke mit Abständen von durchschnittlich 737 m zwischen den jeweiligen Grundstücken und im Rahmen der Restmüllentsorgung 983 Behälter auf einer Strecke von etwa 16,4 km und bei Haltepunkten, die etwa 20 m voneinander entfernt lägen, anzufahren.

Die Beklagte hat ferner nachvollziehbar erläutert, dass sich die Fahrweise ihrer Fahrzeuge sowohl bei der Sperrmüllabfuhr (Einsatz von Pritschenwagen im Verbund mit dem Hecklader für die Sperrmüllsammlung mit Presse) als auch bei der Restmüllabfuhr (Anfahrt von möglichst jedem Grundstück in einem ganzen Entsorgungsgebiet) von der der Klägerin unterscheidet. Diese Annahme ist vor dem Hintergrund, dass die Klägerin selbst keine näheren Angaben hinsichtlich ihrer eigenen Fahrweise gemacht hat und sie den diesbezüglichen Ausführungen der Beklagten nicht entgegengetreten ist, nachvollziehbar und lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Soweit die Klägerin die von ihr bei ihren Touren durchschnittlich ausgewählten acht Straßenzüge in Oldenburg in langsamem Tempo abfahren dürfte, ist dies ein Umstand, der zwar eine straßenverkehrsrechtlich relevante Gefährdungssituation begründen kann, der aber für alle bzw. eine Vielzahl der gewerblichen Sammlungen gilt und der deswegen für sich genommen aus den dargelegten Gründen nicht für die Begründung eines atypischen Falls taugt.

Die Beklagte hat weiter verdeutlicht, dass sich auch die Beladevorgänge ihrer Fahrzeuge sowohl bei der Sperrmüllabfuhr (u.a. Fahrzeuge mit Heckklappe bzw. mit schwenkbarem Kran und in Kolonne) als auch bei der Restmüllabfuhr (Hecklader) von der der Klägerin unterscheiden. Auch dies lässt Ermessensfehler nicht erkennen.

Auch der von der Klägerin angeführte Umstand, die Beklagte habe ihr selbst betriebenes (kleineres) Fahrzeug zum Einsammeln von Elektroschrott mit einem gelben Rundumlicht ausgestattet, führt schon deshalb zu keiner anderen Betrachtung, weil die Klägerin mit diesem Einwand die in dem Regel-Ausnahme-Verhältnis des gesetzlichen Tatbestands zum Ausdruck kommende allgemeine Gefahrenabschätzung verfehlt.

Die Beklagte ist im Übrigen ermessensfehlerfrei der Sache nach davon ausgegangen, dass sich nicht feststellen lasse, dass den von der Klägerin dargelegten Gefahren nicht auf andere Weise begegnet werden könnte. Auszugehen ist dabei von dem Vorbringen der Klägerin, die Beladung erfolge zumeist im öffentlichen Verkehrsraum, es werde von allen Fahrzeugseiten (links, rechts und hinten) gleichermaßen aufgeladen, und dem Umstand, dass dementsprechend - in nicht näher bestimmbarem Umfang - auch die Straße zum Aufladen betreten werden müsse. Die Beklagte führt in nicht zu beanstandender Weise aus, es sei nicht ersichtlich, dass es der Klägerin nicht möglich sei, das Transportfahrzeug anderweitig effektiv und auffällig zu kennzeichnen. Insoweit fällt auf, dass der gegenwärtig verwendete LKW - anders als das ursprünglich verwendete Fahrzeug - nicht mit Warnmarkierungen oder auf andere Weise - etwa farblich - besonders gekennzeichnet ist. Die Klägerin hat nicht dargelegt und dem Senat ist auch nicht erkennbar, dass in den Fällen, in denen nach den örtlichen Gegebenheiten ein Beladen nur im öffentlichen Verkehrsraum oder sogar nur durch Betreten der Straße erfolgen kann, der Beladevorgang nicht allgemein oder jedenfalls bei besonderem Bedarf - wie in dem von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 2. April 2014 geschilderten Fall mit dem Fahrradfahrer - etwa durch einen ihrer Mitarbeiter abgesichert werden kann. Dies gilt auch, soweit die Klägerin auf ihre - nicht mit einer Pannenhilfe nach § 52 Abs. 4 Nr. 2 StVZO vergleichbare - Tätigkeit der Fahrzeugverschrottung verweist.

Eine Ermessensüberschreitung liegt nicht vor. Die Beklagte hat die mit dem Verbot verfolgten öffentlichen Interessen den privaten Interessen der Klägerin unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in nicht zu beanstandender Weise gegenübergestellt. Sie hat - wie dargelegt, aus Sicht des Senats zutreffend - darauf abgestellt, dass nicht erkennbar sei, dass den von der Klägerin geschilderten Gefahren nicht auf andere Weise als durch Ausstattung des Fahrzeugs mit einem Rundumlicht in Gestalt des gelben Blinklichts begegnet werden könne. Sie hat die von der Klägerin geschilderten Gefahren abgewogen mit denjenigen Gefahren, die andere den Verkehrsraum nutzende Gewerbetreibende wie etwa Paketdienstleister ausgesetzt sind, letztere als nicht geringer eingestuft und eingestellt, dass - würde der Klägerin die Ausstattung mit einem Rundumlicht genehmigt - auch den anderen nicht weniger gefährdeten Gewerbetreibenden ein gelbes Blinklicht zuzugestehen wäre, was dem Ziel zuwiderlaufe, die Nutzung des gelben Blinklichts zu begrenzen. Diese Erwägungen lassen Ermessensfehler nicht erkennen. Die Klägerin vertritt hingegen die Einschätzung, die Abwägung zwischen der konkreten Gefährdung ihrer Mitarbeiter und der Verkehrsteilnehmer auf der einen Seite und der abstrakten Gefährdung, die aus einer Abschwächung der Wirkung des gelben Blinklichts folge, auf der anderen Seite gehe zu ihren Gunsten aus. Sie vernachlässigt damit indes, dass - wie dargelegt - nach Lage der Dinge davon auszugehen ist, dass die von ihr geschilderten Gefahren im Vergleich mit den in § 52 Abs. 4 StVZO anerkannten Fallgestaltungen von geringerem Gewicht und auf andere Weise als durch Ausstattung des Fahrzeugs mit einem Rundumlicht hinreichend beherrschbar sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.