OVG Münster v. 09.07.2015: Zur Weitergabe von Gesundheitsdaten aus einer polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten and die Fahrerlaubnisbehörde

1. In § 50 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) ist das Gebot der vertraulichen Behandlung der Personalakte (vgl. Satz 3) ausgesprochen. Nach § 50 Satz 4 BeamtStG ist eine Verwendung von Personalaktendaten nur für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft zulässig, es sei denn, die Beamtin oder der Beamte willigt in die anderweitige Verwendung ein. Für Ausnahmefälle kann landesrechtlich eine von Satz 4 abweichende Verwendung vorgesehen werden (§ 50 Satz 5 BeamtStG). Eine solche Regelung beinhaltet § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW. Hiernach dürfen Auskünfte an Dritte nur mit Einwilligung des Beamten erteilt werden, es sei denn, dass die Abwehr einer erheblichen Beeinträchtigung des Gemeinwohls oder der Schutz berechtigter, höherrangiger Interessen des Dritten die Auskunftserteilung zwingend erfordert.
   
   
2. Die Übermittlung von Gesundheitsdaten, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten erlangt worden sind, ist zur Abwendung von Gefahren im Straßenverkehr nur dann zulässig, wenn gravierende und eindeutig festgestellte, nicht nur vorübergehende Mängel hinsichtlich der Befähigung des jeweiligen Beamten zum Führen eines privaten Kraftfahrzeugs festgestellt worden sind.

Siehe auch Krankheiten und Fahrerlaubnis und Stichwörter zum Thema Fahrerlaubnis und Führerschein


Gründe:

Die Beschwerde, mit der sich der Antragsgegner bei verständiger Würdigung der Gesamtumstände gegen den stattgebenden Teil des Beschlusses des Verwaltungsgerichts wendet, bleibt ohne Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, es vorläufig bis zu einer erstinstanzlichen Entscheidung in einem noch anhängig zu machenden Hauptsacheverfahren zu unterlassen, die in dem polizeiamtsärztlichen Gutachten des LRMD Dr. med. I. vom 1. August 2014 und in dessen Schreiben vom 5. Dezember 2014 festgestellten Gesundheitsdaten des Antragstellers an den Oberbürgermeister der Stadt I1. - Straßenverkehrsamt - zu übermitteln. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Antragsteller habe Umstände glaubhaft gemacht, aufgrund derer sich ein Anordnungsgrund und auf der Grundlage seines in Art. 2 Abs. 1, 1 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verbürgten allgemeinen Persönlichkeitsrechts in Verbindung mit seinem Recht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG auch ein Anordnungsanspruch ergäben. Eine Ermächtigungsgrundlage, auf die der Antragsgegner die beabsichtigte Datenübermittlung stützen könnte, sei nicht ersichtlich. Entgegen der vom Antragsgegner in seinen Schreiben vom 6. Februar und 5. März 2015 vertretenen Auffassung ermächtige § 2 Abs. 12 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) ihn nicht hierzu. Sie komme unter den gegebenen Umständen auch auf der Grundlage des § 88 Abs. 2 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG NRW) nicht in Betracht.

Die mit der Beschwerde gegen diese näher begründeten Annahmen erhobenen Einwände greifen nicht durch.

Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistet das allgemeine Persönlichkeitsrecht, das u.a. das Recht auf informationelle Selbstbestimmung umfasst. Dieses gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen. Das Recht ist nicht schrankenlos gewährleistet. Der Einzelne muss grundsätzlich Einschränkungen dieses Rechts im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Diese Beschränkungen bedürfen nach Art. 2 Abs. 1 GG einer (verfassungsmäßigen) gesetzlichen Grundlage, aus der sich die Voraussetzungen und der Umfang der Beschränkungen klar und für den Bürger erkennbar ergeben und die damit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspricht. Bei seinen Regelungen hat der Gesetzgeber ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Dieser mit Verfassungsrang ausgestattete Grundsatz folgt bereits aus dem Wesen der Grundrechte selbst, die als Ausdruck des allgemeinen Freiheitsanspruchs des Bürgers gegenüber dem Staat von der öffentlichen Gewalt jeweils nur soweit beschränkt werden dürfen, als es zum Schutz öffentlicher Interessen unerlässlich ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 -, BVerfGE 65, 1.

Hieran gemessen, so das Verwaltungsgericht im Kern, bedürfe § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG, wonach "die Polizei (...) Informationen über Tatsachen, die auf nicht nur vorübergehende Mängel hinsichtlich der Eignung oder auf Mängel hinsichtlich der Befähigung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen lassen, den Fahrerlaubnisbehörden zu übermitteln (hat), soweit dies für die Überprüfung der Eignung oder Befähigung aus der Sicht der übermittelnden Stelle erforderlich ist", einer verfassungskonformen Auslegung: In der Vorschrift könne keine Rechtsgrundlage für die Übermittlung von Gesundheitsdaten gesehen werden könne, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten erlangt worden seien. Anderenfalls wäre eine Verletzung des Rechts des Beamten auf informationelle Selbstbestimmung anzunehmen. Dabei könne dahinstehen, ob es diesbezüglich bereits an dem erforderlichen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen dem Recht des Einzelnen auf informationelle Selbstbestimmung und dem entgegenstehenden Allgemeininteresse mangelte. Jedenfalls sei nicht hinreichend klar, dass auf der Grundlage des § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG auch die Übermittlung von Gesundheitsdaten in Betracht komme, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten erlangt worden seien. Es sei für den Beamten nicht erkennbar, dass diese Gesundheitsdaten auch im Rahmen des § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG und damit zweckentfremdet Verwendung finden könnten.

Dem setzt die Beschwerde nichts Durchgreifendes entgegen.

Indem der Antragsgegner geltend macht, § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG unterscheide nicht zwischen verschiedenen Arten der Informationsgewinnung, hebt er die Undifferenziertheit des Wortlauts der Vorschrift hervor und bekräftigt damit die Auffassung des Verwaltungsgerichts, ihr sei nicht mit hinreichender Deutlichkeit die gesetzgeberische Entscheidung zu entnehmen, dass von ihr auch Gesundheitsdaten der hier in Rede stehenden Art erfasst werden.

Hierfür gibt im Übrigen auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nichts her. Diesbezüglich ist lediglich ersichtlich, dass sie in das Straßenverkehrsgesetz aufgenommen wurde, weil die Zulässigkeit von Datenübermittlungen durch die Polizei an die Fahrerlaubnisbehörden bei Tatsachen, die Bedenken gegen die Eignung einer Person zum Führen von Kraftfahrzeugen begründen, nach den polizeilichen Landesgesetzen unterschiedlich beurteilt worden war und eine einheitliche Grundlage aus Gründen der Verkehrssicherheit für unerlässlich erachtet wurde.

Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze, BT- Drucks. 13/6914, S. 48.

Soweit der Antragsgegner anführt, auch hinsichtlich der Übermittlung von Gesundheitsdaten, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten erlangt worden seien, könne "lediglich die Güterabwägung zwischen der Verkehrssicherheit für die Allgemeinheit und dem Individualinteresse" entscheidend sein, lässt er außer Acht, dass das Verwaltungsgericht insoweit ausdrücklich offen gelassen hat, ob § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügt. Es hat vielmehr allein darauf abgestellt, ob bzw. inwieweit diese zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ermächtigende Vorschrift dem Gebot der Normenklarheit genügt, und festgestellt, dem § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG lasse sich eine hinreichend klare Entscheidung des Gesetzgebers, dass von ihr auch Gesundheitsdaten erfasst werden, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten erlangt worden sind, nicht entnehmen.

Das Verwaltungsgericht weist außerdem darauf hin, dass Polizeibeamte gegenüber anderen Personen im öffentlichen Dienst benachteiligt würden, wenn in § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG eine Rechtsgrundlage für die Übermittlung der in Rede stehenden Gesundheitsdaten gesehen würde, und dies mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar wäre. Nur Polizeibeamte müssten auf der Grundlage des § 2 Abs. 12 Satz 1 StVG die Weitergabe dieser Daten an die Fahrerlaubnisbehörden befürchten. Diese Ungleichbehandlung wäre nicht gerechtfertigt. Der Antragsgegner hält dem entgegen, von Polizeibeamten könne "in zumutbarer Weise mehr verlangt werden (...) als von anderen", weil sie "besonderen Verpflichtungen" unterlägen, dem "Legalitätsprinzip der Strafprozessordnung" unterfielen, "zur Gefahrenabwehr ggf. unmittelbaren Zwang anwenden" müssten sowie in Disziplinarverfahren "oft härter belangt" würden "als Verwaltungsbeamte" und sie andererseits "kürzere Lebensarbeitszeiten" hätten und "freie Heilfürsorge sowie eine Polizeizulage" erhielten. Es ist indes nicht ersichtlich, dass ein Zusammenhang zwischen diesen Gesichtspunkten und der vom Verwaltungsgericht angeführten Ungleichbehandlung besteht, geschweige denn, dass es sich um Gesichtspunkte handeln könnte, die von solcher Art sind, dass sie die Ungleichbehandlung sachlich rechtfertigen könnten.

Im Weiteren berücksichtigt die Beschwerde nicht, jedenfalls nicht in der gebotenen Weise, dass es sich bei den streitbefangenen Gesundheitsdaten um Personalaktendaten handelt, die einen besonderen Vertrauensschutz genießen. Der Dienstherr hat die Daten nach Maßgabe der in den Beamtengesetzen enthaltenen Vorschriften des Personalaktenrechts zu schützen, die seine diesbezügliche Fürsorgepflicht gegenüber dem betroffenen Beamten konkretisieren.

Diese Vorschriften über den Umgang mit personenbezogenen Daten der Beamten gehen den allgemeinen Datenschutzgesetzen vor. Es handelt sich um abschließende Sonderregelungen. Ein Rückgriff auf das allgemeine Datenschutzrecht ist ausgeschlossen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Februar 2003 - 2 C 10.02 -, BVerwGE 118, 10.

Die Annahme des Antragsgegners, das allgemeine Datenschutzrecht des Landes Nordrhein-​Westfalen, insbesondere § 13 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) und b) des Datenschutzgesetzes Nordrhein-​Westfalen bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Buchst. c) des Gesundheitsdatenschutzgesetzes, sei im vorliegenden Fall maßgebend, geht somit fehl.

In § 50 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) ist das Gebot der vertraulichen Behandlung der Personalakte (vgl. Satz 3) ausgesprochen. Nach § 50 Satz 4 BeamtStG ist eine Verwendung von Personalaktendaten nur für Zwecke der Personalverwaltung oder Personalwirtschaft zulässig, es sei denn, die Beamtin oder der Beamte willigt in die anderweitige Verwendung ein. Für Ausnahmefälle kann landesrechtlich eine von Satz 4 abweichende Verwendung vorgesehen werden (§ 50 Satz 5 BeamtStG). Eine solche Regelung beinhaltet § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW. Hiernach dürfen Auskünfte an Dritte nur mit Einwilligung des Beamten erteilt werden, es sei denn, dass die Abwehr einer erheblichen Beeinträchtigung des Gemeinwohls oder der Schutz berechtigter, höherrangiger Interessen des Dritten die Auskunftserteilung zwingend erfordert.

Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich ausgeführt, der Antragsgegner könne die beabsichtigte Übermittlung der Gesundheitsdaten an die Straßenverkehrsbehörde auch nicht auf § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW stützen. Zwar stehe der Umstand, dass der Antragsteller zwischenzeitlich in den Ruhestand versetzt worden sei, der Anwendung dieser Vorschrift nicht entgegen. Ihre Voraussetzungen seien jedoch nicht erfüllt. Das Individualinteresse - Schutz der persönlichen Daten - und die entgegenstehenden Allgemeininteressen - Sicherheit des Straßenverkehrs und der Schutz hochrangiger Rechtsgüter (Leben, Gesundheit) einer Vielzahl anderer Verkehrsteilnehmer - seien abzuwägen. Die Übermittlung von Gesundheitsdaten, die innerdienstlich anlässlich einer vom Dienstherrn angeordneten polizeiamtsärztlichen Untersuchung eines Beamten - etwa, wie im Falle des Antragstellers, im Rahmen eines Zurruheset​zungsverfahrens wegen Dienstunfähigkeit - erlangt worden seien, wäre zur Abwendung von Gefahren im Straßenverkehr nur dann zulässig, wenn gravierende und eindeutig festgestellte, nicht nur vorübergehende Mängel hinsichtlich der Befähigung des jeweiligen Beamten zum Führen eines privaten Kraftfahrzeugs festgestellt worden seien. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Eine konkrete Gefährdung für den Straßenverkehr sei nicht festzustellen. Die polizeiamtsärztlichen Feststellungen seien für den Straßenverkehr nur begrenzt aussagekräftig. Die Erkenntnisse des Polizeiarztes seien nicht geeignet, eine gegenwärtige und erhebliche Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer oder die Funktionsfähigkeit des Straßenverkehrs für den Fall der Teilnahme des Antragstellers an diesem zu begründen. In seiner Stellungnahme vom 5. Dezember 2014 räume der Polizeiarzt insoweit ein, dass zu der Frage, ob der Antragsteller private Fahrzeuge trotz seiner Gesichtsfeldeinschränkungen führen dürfe, noch eine gutachterliche Untersuchung unter Verwendung eines manuellen Perimeters sowie eine binokulare Gesichtsfeldprüfung durchzuführen seien. Die Bewertung der Fahrtauglichkeit sei im Rahmen des Untersuchungsauftrags alleine aus arbeitsmedizinischer Sicht und deshalb ohne Zuhilfenahme der vorgenannten Untersuchungen bewertet worden. Der Antragsteller habe, hierauf Bezug nehmend, während des gerichtlichen Verfahrens ein Gutachten des Facharztes für Augenheilkunde Dr. med. Q. vom 12. Februar 2015 vorgelegt. Darin seien zum einen die Gesichtsfeldausfälle bestätigt, zum anderen aber die zuvor nicht ermittelten Schlussfolgerungen für die Teilnahme am Straßenverkehr geklärt worden. Hiernach sei das Sehvermögen für die im Falle des Antragstellers relevante Fahrerlaubnisklasse bei gleichzeitiger Verwendung einer Brille ausreichend. Im Gegensatz zur monokularen Gesichtsfelduntersuchung habe die binokulare Goldmannperimetrie gezeigt, dass das binokulare Gesichtsfeld der Ausdehnung eines normalen monokularen Gesichtsfeldes entspreche. Vor diesem Hintergrund, so das Verwaltungsgericht abschließend, sei eine unmittelbare und erhebliche Gefahr für hochrangige Rechtsgüter im Falle einer fortdauernden Teilnahme des Antragstellers am Straßenverkehr nicht zu erkennen.

Auch diese Erwägungen werden mit dem Beschwerdevorbringen nicht durchgreifend in Zweifel gezogen.

Fehl geht der Einwand des Antragsgegners, § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW sei im Fall des Antragstellers nicht mehr anwendbar, weil er Ruhestandsbeamter sei und für ihn "jetzt nur noch das Beamtenstatusgesetz" gelte, das keine dem § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW entsprechende Vorschrift enthalte. Zwar endet das Beamtenverhältnis durch Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand (§ 21 Nr. 4 BeamtStG). Beamtenrechtliche Rechtsbeziehungen zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten bestehen aber auch noch nach dessen Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand. Dementsprechend finden sich in den Beamtengesetzen an zahlreichen Stellen Regelungen für Ruhestandsbeamte (vgl. etwa § 41, § 47 Abs. 2 BeamtStG, § 2 Abs. 1 Satz 3, § 52, § 78 Abs. 3, § 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW) bzw. Regelungen, die auch für Ruhestandsbeamte gelten (vgl. § 42 BeamtStG), oder Regelungen, in denen der Begriff des Beamten (auch) in Bezug auf Ruhestandsbeamte Verwendung findet (vgl. § 80 Abs. 1 LBG NRW). Auch die Vertraulichkeit der Personalaktendaten, ihre Zweckbindung und nicht zuletzt der durch § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW gewährleistete Schutz in Bezug auf die Erteilung von Auskünften an Dritte besteht über das Ende des Beamtenverhältnisses hinaus fort.

Zu Recht stellt der Antragsgegner nicht in Frage, dass die Straßenverkehrsbehörde in der vorliegenden Konstellation "Dritte" im Sinne des § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW ist. Der dort verwandte Begriff "Auskunft" ist auch nicht etwa auf eine Auskunft nur auf Ersuchen eines Dritten eingeengt.

Soweit die Beschwerde - die Anwendbarkeit der Vorschrift unterstellend - geltend macht, das Individualinteresse des Antragstellers müsse gegenüber dem Allgemeininteresse zurückbleiben, weil es hier um den Schutz des Lebens und der Gesundheit Dritter im Straßenverkehr gehe, setzt sie sich mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht in der gebotenen Weise auseinander, so dass sie insoweit schon die Darlegungsanforderungen (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO) verfehlt. Der Antragsgegner erläutert insbesondere nicht, aus welchen Gründen die von ihm beabsichtigte Übermittlung von Gesundheitsdaten auch in Anbetracht des Gutachtens des Facharztes für Augenheilkunde Dr. med. Q. vom 12. Februar 2015 im Sinne von § 88 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW zwingend erforderlich ist. Seine pauschale Bemerkung, das Gutachten eines "von einem betroffenen Bürger" beauftragten Arztes könne ein amtsärztliches Gutachten "oft nicht ersetzen", reicht insoweit nicht aus.

Ins Leere gehen nach alledem sowohl der Einwand des Antragsgegners, er habe den Antragsteller bezüglich der beabsichtigten Datenübermittlung angehört, als auch der Hinweis, nach der Datenübermittlung obliege es der Fahrerlaubnisbehörde zu entscheiden, ob und welche "Beweismittel" sie hinzuziehe.

Soweit der Antragsgegner schließlich den Senat darum bittet, die Kostenentscheidung des Verwaltungsgerichts zu überprüfen, soweit sie zu Lasten des Antragstellers ausgefallen ist, sei - ungeachtet des Umstands, dass der ablehnende Teil des Beschlusses und die hierauf gründende Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens zu einem Viertel dem Antragsteller aufzuerlegen, nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind - angemerkt, dass das Verwaltungsgericht dem Antragsteller die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens nicht deshalb zum Teil auferlegt hat, weil er bis zum Abschluss dieses Verfahrens noch kein Hauptsacheverfahren anhängig gemacht hatte, sondern weil der Antrag des Antragstellers nur teilweise, nämlich in dem aus dem Tenor des angefochtenen Beschlusses ersichtlichen Umfang erfolgreich war.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2 VwGO. Die Kostenverteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass der Antragsteller sich mit der Anschlussbeschwerde ausschließlich gegen den ihn belastenden Teil der erstinstanzlichen Kostenentscheidung gewandt hat, und berücksichtigt, dass er diese Beschwerde zurückgenommen hat.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).