BVerfG v. 06.02.1979: GebG § 15 Abs 4 für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1971-11-23 ist mit GG Art 3 Abs 1 unvereinbar und nichtig.

1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des GG Art 3 S 1 folgt, dass Gebühren nicht völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen und dass die Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren nicht in einer Weise sich gestaltet, die, bezogen auf den Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung, sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgemäß erweist.
   
   
2. Dem Gesetzgeber ist es von Verfassungs wegen nicht verwehrt, mit einer Gebührenregelung neben der Kostendeckung auch das Ziel anzustreben, einer leichtfertigen oder gar missbräuchlichen Einlegung von Rechtsbehelfen entgegenzuwirken. Wegen der Gewährleistung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes in GG Art 19 Abs 4 darf eine solche Regelung jedoch nicht dazu dienen, dass der Zugang zu den Gerichten in unsachgemäßer und unzumutbarer Weise - etwa nach Maßgabe wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit erschwert wird.

Siehe auch Abschleppkosten - Kfz.-Umsetzungsgebühren und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht

Gründe:

A.

I.

Im vorliegenden Verfahren geht es um die Frage, ob § 15 Abs 4 Satz 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-​Westfalen vom 23. November 1971 (GV NW S 354) - GebG NW - mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

§ 15 GebG NW lautet:

§ 15 Gebühren in besonderen Fällen

(1) Wird ein Antrag ausschließlich wegen Unzuständigkeit der Behörde abgelehnt, so werden weder Gebühren noch Auslagen erhoben. Dasselbe gilt bei Rücknahme eines Antrages, wenn mit der sachlichen Bearbeitung noch nicht begonnen ist.

(2) Wird ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung zurückgenommen, nachdem mit der sachlichen Bearbeitung begonnen, die Amtshandlung aber noch nicht beendet ist, oder wird ein Antrag aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt oder wird eine Amtshandlung zurückgenommen oder widerrufen, so ermäßigt sich die vorgesehene Gebühr um ein Viertel; sie kann bis zu einem Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt oder es kann von ihrer Erhebung abgesehen werden, wenn dies der Billigkeit entspricht.

(3) Wird gegen eine gebührenpflichtige Sachentscheidung Widerspruch erhoben, so sind für den Erlass des Widerspruchsbescheides Gebühren und Auslagen zu erheben, wenn und soweit der Widerspruch zurückgewiesen wird. In diesem Falle ist die gleiche Gebühr wie für die Sachentscheidung zu erheben. Richtet sich der Widerspruch nur gegen einen Teil der Entscheidung, so ermäßigt sich die Gebühr entsprechend. Wird der Widerspruchsbescheid der nächsthöheren Behörde von einem Verwaltungsgericht ganz oder teilweise aufgehoben, so sind die für den Widerspruchsbescheid bereits gezahlten Gebühren und Auslagen der Behörde, die die Kosten des Verfahrens einschließlich des Vorverfahrens zu tragen hat, auf Antrag zu erstatten.

(4) Richtet sich in einer gebührenpflichtigen Angelegenheit der Widerspruch ausschließlich gegen die Kostenentscheidung, so gilt Absatz 3 Satz 1 sinngemäß. In diesem Falle beträgt die Gebühr ein Viertel der Gebühr für die Sachentscheidung. Absatz 3 Satz 3 findet Anwendung.

(5) Ist der Entscheidung des Beschlussausschusses ein Bescheid seines Vorsitzenden vorausgegangen, so sind nur für die Entscheidung des Beschlussausschusses Gebühren und Auslagen zu erheben.

II.

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens beantragte am 6. Februar 1973 beim Oberstadtdirektor der Stadt B. die Baugenehmigung zur Erweiterung eines Presswerkes. Nachdem ihr im April 1973 bereits eine Teilbaugenehmigung erteilt worden war, zog sie im Juli 1973 ihren Antrag aus Gründen einer örtlichen Umplanung zurück.

Mit Bescheid vom 21. August 1973 erlegte die Stadt B. daraufhin der Klägerin Gebühren in Höhe von 41.000,- DM auf; dieser Betrag entsprach der Hälfte der Gebühren, die bei der zugrundegelegten Rohbausumme für die Erteilung der Baugenehmigung angefallen wären.

Die Klägerin erhob Widerspruch gegen diesen Gebührenbescheid und beantragte dessen Aufhebung insoweit, als er den von ihr für angemessen erachteten Betrag von 8.200,- DM übersteige (di ein Zehntel der Baugenehmigungsgebühren).

Der Widerspruch wurde am 26. November 1973 als unbegründet zurückgewiesen: Die Gebührenberechnung der Stadt B. habe ihre Rechtsgrundlage in § 15 Abs 2 GebG NW. Der Oberstadtdirektor habe von dem in § 15 Abs 2 2. Halbs GebG NW eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Klägerin bereits eine Teilbaugenehmigung erteilt worden und die sachliche Bearbeitung des Bauantrags schon sehr weit fortgeschritten gewesen sei, sei es nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Klägerin eine Gebühr in Höhe der Hälfte der an sich vorgesehenen Gebühr auferlegt worden sei.

Für den abweisenden Widerspruchsbescheid wurde unter Zugrundelegung des nach Auffassung der Klägerin zuviel geforderten Unterschiedsbetrages von 32.800,- DM gemäß § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW iVm § 15 Abs 3 Satz 3 GebG NW eine Gebühr von 8.200,- DM festgesetzt. Im Ausgangsverfahren geht es um die Rechtmäßigkeit dieser für den Widerspruchsbescheid auferlegten Gebühr.

Am 14. Mai 1974 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen. Sie vertrat die Auffassung, dass die Gebühr für die Widerspruchsentscheidung 462,- DM nicht übersteigen dürfe, und beantragte deshalb, die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheids vom 26. November 1973 insoweit aufzuheben, als darin mehr als dieser Betrag verlangt werde. Außerdem beantragte sie die Verurteilung der Beklagten zur Rückzahlung von 7.738,- DM.

III.

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat mit Beschluss vom 16. Juni 1976 das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art 100 Abs 1 GG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

1. Nach der Meinung des vorlegenden Gerichts kommt es für seine Entscheidung im Ausgangsverfahren auf die Gültigkeit des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW an.

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage bestünden nicht. Insbesondere sei die Klage rechtzeitig erhoben, da die dem Widerspruchsbescheid vom 26. November 1973 beigefügte Rechtsmittelbelehrung in bezug auf die Kostenentscheidung unrichtig gewesen sei (§ 58 Abs 2 VwGO).

Die Klage sei begründet, wenn § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW gegen das Grundgesetz verstoße. Die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheids müsse dann aufgehoben werden, da es an einer gültigen Berechnungsgrundlage für die Höhe der geforderten Widerspruchsgebühr fehle. Wenn § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW mit dem Grundgesetz vereinbar sei, sei die Klage abzuweisen.

2. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts verstößt § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW gegen das der Gebühr immanente Äquivalenzprinzip, das aus dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot des Art 20 GG hergeleitet werde. Nach diesem Prinzip müsse im Einzelfall ein angemessenes Verhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der Amtshandlung für den Betroffenen bestehen. Der Gesetzgeber habe zwar insofern einen weiten Ermessensspielraum, als ein Gesetz nur bei einer gröblichen Verletzung des Äquivalenzprinzips nichtig sei; bei § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW habe der Gesetzgeber diesen Spielraum jedoch überschritten. Wenn nach § 15 Abs 3 Satz 2 GebG NW im Falle des erfolglosen Widerspruchs gegen eine gebührenpflichtige Sachentscheidung für den Erlass des Widerspruchsbescheids die gleiche Gebühr wie für die Sachentscheidung  zu erheben sei, so rechtfertige sich dies daraus, dass der Verwaltungsaufwand für die Überprüfung der Sachentscheidung im Widerspruchsverfahren oftmals ebenso groß sei wie der im ursprünglichen Verwaltungsverfahren. Bei der bloßen Überprüfung der Kostenentscheidung sei der Aufwand jedoch erheblich geringer, so dass es unangemessen hoch sei, wenn gemäß § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW die Gebühr hierfür ein Viertel der Sachentscheidungsgebühr zu betragen habe. Die Widerspruchsbehörde brauche in diesem Falle die vielfältigen planungsrechtlichen und bautechnischen Fragen nicht zu klären. Die ausschließliche Überprüfung der Kostenentscheidung könne vielmehr von einem lediglich verwaltungstechnisch geschulten Sachbearbeiter vorgenommen werden, ohne dass neben den Personalkosten außergewöhnlich hohe Sachkosten entstünden. Ein Viertel der Sachentscheidungsgebühren könnte allenfalls dann gefordert werden, wenn auch bei einem Widerspruch gegen die Kostenentscheidung die der Widerspruchsbehörde entstehenden Kosten proportional zu der Höhe der vorausgegangenen Sachentscheidungsgebühr stiegen. Davon könne aber nicht ausgegangen werden. Die Überprüfung geringer Kostenbeträge verursache nämlich häufig einen ebenso großen Verwaltungsaufwand wie die Überprüfung höherer Gebühren. Durch § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW werde jedenfalls für das Gebiet der Baugenehmigungsgebühren eine finanzielle Sperre errichtet, die bei dem Betroffenen zu der Überlegung führen müsse, ob er sich angesichts des Kostenrisikos ein Vorgehen gegen die Sachentscheidungsgebühr erlauben könne. Er werde bei hohen Sachentscheidungsgebühren, also gerade dann, wenn für ihn ein Vorgehen am notwendigsten sei, von der Einlegung eines Widerspruchs unzulässigerweise abgeschreckt.

IV.

1. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-​Westfalen hält § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW für mit dem Grundgesetz vereinbar. Auch dieser besonderen Gebührenregelung liege das für das ganze Gesetz maßgebliche Äquivalenzprinzip (§ 3 GebG NW) zugrunde. Angesichts des umfassenden Anwendungsbereichs des Gebührengesetzes sei es für den Gesetzgeber allerdings nicht voll übersehbar gewesen, ob und inwieweit sich die Regelung des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW im Einzelfall als unangemessen erweisen könne. Er habe jedoch geglaubt, möglichen Unbilligkeiten durch die Ermächtigung des § 6 iVm § 2 Abs 2 GebG NW Rechnung tragen zu können. Diese Vorschriften lauten:

§ 2 Gebührenordnungen

(1) Die einzelnen Amtshandlungen, für die Gebühren erhoben werden, und die Gebührensätze sind unter Beachtung der §§ 3 bis 6 in Gebührenordnungen zu bestimmen.

(2) Die Gebührenordnungen erlässt die Landesregierung. Sie kann diese Befugnis für bestimmte Bereiche der Verwaltung auf den dafür zuständigen Minister übertragen; in diesem Falle hat der zuständige Minister das Einvernehmen des Innenministers und des Finanzministers herbeizuführen.

§ 6 Ermäßigung und Befreiung

Aus Gründen der Billigkeit, insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten, kann Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen und zugelassen werden. Dasselbe gilt für Amtshandlungen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen.

Die Landesregierung habe von dieser gesetzlichen Ermächtigung in § 3 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 9. Januar 1973 (GV NW S 98) - AVwGebO - Gebrauch gemacht. § 3 AVwGebO lautet:

Von der Erhebung von Gebühren und Auslagen kann auf Antrag insoweit abgesehen werden, als dies aus Gründen der Billigkeit, insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten geboten erscheint

. Diese Vorschrift verpflichte die kostenfestsetzende Behörde, eine sich im konkreten Einzelfall als unangemessen erweisende Gebühr auf ein angemessenes Maß zu bringen. Eine derartige Korrektur könne auch bei Entscheidungen nach § 15 Abs 4 GebG NW in Betracht kommen und geboten sein. Wenn man hiervon ausgehe, erschienen die vom vorlegenden Gericht erhobenen Bedenken nicht gerechtfertigt.

2. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens schließt sich in ihrer Äußerung den Ausführungen des vorlegenden Gerichts an. Um darzutun, in welch krassem Gegensatz ihrer Meinung nach die Stellungnahme des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-​Westfalen zu der Gebührenpraxis steht, legt sie einen in anderer Sache gegen sie ergangenen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten A. vom 30. März 1977 vor. Die Klägerin hatte dort gegen eine auf 16.245,- DM festgesetzte Baugenehmigungsgebühr Widerspruch eingelegt, da sie nur 3.249,- DM für angemessen hielt. Der Regierungspräsident wies den Widerspruch zurück. Zugleich setzte er nach § 15 Abs 3 und 4 GebG NW für den Erlass des Widerspruchsbescheids eine Gebühr in Höhe von 3.249,- DM fest. In der Begründung der Kostenentscheidung heißt es schlicht, dass Gründe, wonach die Erhebung einer Gebühr unbillig wäre, nicht ersichtlich seien.

3. Nach Meinung des VII. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ist die Regelung des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW jedenfalls dann verfassungswidrig, wenn sie zu einem groben Missverständnis zwischen dem Gegenstandswert der Verwaltungshandlung und der dafür erhobenen Gebühr führt. Dies sei anzunehmen, wenn Widerspruchsgebühren von mehr als etwa 100,- DM entstünden, die angegriffene Kostenentscheidung also eine Sachentscheidungsgebühr von mehr als etwa 400,- DM betreffe. Nur bei verhältnismäßig geringen Sachentscheidungsgebühren sei die Reduzierung der Widerspruchsgebühr auf (lediglich) ein Viertel der Sachentscheidungsgebühr vertretbar. In Fällen wie dem Ausgangsrechtsstreit werde diese Auffassung dadurch gestützt, dass bei dem Widerspruch gegen die Kostenentscheidung in der Regel lediglich die Rohbausumme ermittelt werden müsse, wenn es nicht sogar - bei Unstreitigkeit der Rohbausumme - nur noch um das noch weniger Verwaltungsaufwand verursachende Begehren einer Billigkeitsentscheidung gemäß § 15 Abs 2 2. Halbs GebG NW gehe. Die planerische und bauordnungsrechtliche sowie die sonstige rechtliche und technische Prüfung des Bauobjekts, die die Höhe der Baugenehmigungsgebühr rechtfertige, müsse dagegen nicht vorgenommen werden. Wenn auch unter diesen Umständen von Gesetzes wegen ein Viertel des Gegenstandswerts zu berechnen sei, spreche vieles dafür, ein grobes Missverständnis zu bejahen.

Zu welch außergewöhnlich hohen Widerspruchsgebühren eine Regelung wie § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW führen könne, illustriere eine Entscheidung, die der Senat wegen einer nach bayerischem Kostenrecht zu beurteilenden Gebühr zu fällen gehabt habe. In jenem Fall sei es um die reine, letztlich zu bejahende Rechtsfrage gegangen, ob für die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Erdölraffinerie neben einer Gebühr für die gewerberechtliche und baurechtliche Genehmigung in Höhe von zusammen 373.385,- DM eine weitere Gebühr für die Erlaubnis nach der Verordnung über brennbare Flüssigkeiten in Höhe von 351.750,- DM habe erhoben werden dürfen. Bei Zugrundelegung des nordrhein-​westfälischen Gebührenrechts hätte in diesem Fall die Gebühr für den Widerspruchsbescheid nahezu 88.000,- DM betragen müssen.

4. Der II. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-​Westfalen bezieht sich in seiner Stellungnahme auf einen von ihm in anderer Sache in einem Verfahren nach § 80 Abs 5 VwGO erlassenen Beschluss. Darin gelangt er zu der Überzeugung, dass gegen die Verfassungsmäßigkeit von § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW bei überschlägiger Prüfung keine ernstlichen Bedenken bestünden. Ein verfassungsrechtlich erheblicher, nämlich gröblicher Verstoß der in § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW getroffenen Regelung gegen das Äquivalenzprinzip sei nicht gegeben, da eine vom gesetzgeberischen Ermessen nicht mehr gedeckte Abschreckungswirkung ersichtlich nicht vorliege. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW ergäben sich bei überschlägiger Prüfung auch nicht im Hinblick auf die Rechtsweggarantie des Art 19 Abs 4 GG, da der Weg zu Gerichten nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werde.


B.

I.

Die Vorlage ist zulässig. Nach der jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbaren Auffassung des vorlegenden Gerichts, von der das Bundesverfassungsgericht ausgeht (vgl BVerfGE 7, 171 (175), ständige Rechtsprechung), kommt es für die im Ausgangsrechtsstreit zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW an. Das vorlegende Gericht gelangt nach hinreichender Prüfung zu der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Überzeugung, dass die Anfechtungsklage der Klägerin des Ausgangsverfahrens zulässig ist. Es begegnet insbesondere keinen Bedenken, dass das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage als fristgerecht erhoben erachtet. Ist § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig, hat das Verwaltungsgericht die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheids vom 26. November 1973 aufzuheben. Im Falle der Gültigkeit von § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW ist die Anfechtungsklage der Klägerin des Ausgangsverfahrens dagegen abzuweisen.

II.

1. Das Grundgesetz enthält - jedenfalls für Gebührenregelungen der hier in Rede stehenden Art - keinen eigenständigen Gebührenbegriff, aus dem sich unmittelbar Prüfungsmaßstäbe für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ergäben; weder aus den Bestimmungen der Art 74 Nr 22 und Art 80 Abs 2 GG noch aus den Abgrenzungen zum verfassungsrechtlichen Steuerbegriff lassen sich insoweit allgemein anwendbare Prüfungsmaßstäbe herleiten.

Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-​rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl BVerfGE 7, 244 (254); 18, 392 (396); 20, 257 (269); 28, 66 (86ff); BVerwGE 5, 136 (141); 12, 162 (170); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S 16ff, 24ff, 55ff, 90ff).

Ihre besondere Zweckbestimmung, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet die Gebühr regelmäßig von der Steuer (vgl auch § 3 Abs 1 Abgabenordnung; BVerfGE 20, 257 (269)). Aus dieser Zweckbestimmung folgt indes von Verfassungs wegen nicht, dass die Gebührenhöhe durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein müsse, dass Gebühren diese Kosten nicht übersteigen oder nicht unterschreiten dürfen. Desgleichen folgt hieraus verfassungsrechtlich nicht, dass eine Gebührenregelung neben der Erzielung von Einnahmen zum Zwecke der vollständigen oder teilweisen Kostendeckung nicht noch weitere Zwecke verfolgen dürfe.

Innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenzen verfügt der Gebührengesetzgeber aus der Sicht des Grundgesetzes über einen weiten Entscheidungsspielraum und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, er mit einer Gebührenregelung anstreben will. Materiell-​verfassungsrechtliche Grenzen einer Regelung der Gebührenhöhe können sich zumal aus den Grundrechten ergeben, etwa im Hinblick auf die Auswirkungen, die eine Gebühr auf die Wahrnehmung von Grundrechten hat. Allgemeine Grenzen ergeben sich insoweit insbesondere aus dem Gleichheitssatz des Art 3 Abs 1 GG sowie aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinn), demzufolge die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der dem Bürger auferlegten Gebühr stehen dürfen; dabei sind alle mit einer Gebührenregelung verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecke als Abwägungsfaktoren in die Verhältnismäßigkeitsbetrachtung einzubeziehen.

Aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art 3 Abs 1 GG folgt zumal, dass Gebühren nicht völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen, und dass die Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren nicht in einer Weise sich gestaltet, die, bezogen auf den Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung, sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgemäß erweist. Darüber hinaus gebietet der Gleichheitsgrundsatz, bei gleichartig beschaffenen Leistungen, die rechnerisch und finanziell in Leistungseinheiten erfasst werden können, die Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen und zu staffeln, dass sie unterschiedlichen Ausmaßen in der erbrachten Leistung Rechnung tragen, damit die verhältnismäßige Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt.

2. § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW verstößt gegen Art 3 Abs 1 GG.

a) Diese Bestimmung legt als Gebührenmaßstab für die variable Gebühr eines Widerspruchsbescheids, der einen ausschließlich gegen die Kostenentscheidung einer Amtshandlung gerichteten Widerspruch zurückweist, allgemein und durchgängig die Gebühr für die Sachentscheidung fest. Dieser durchgängige Maßstab lässt sich im Hinblick auf das Erfordernis einer zweckbezogenen Verknüpfung zwischen den Kosten dieses Widerspruchsbescheids und den dafür auferlegten Gebühren unter vernünftigen, sachlich einleuchtenden Gesichtspunkten nicht mehr rechtfertigen; er entfernt sich mit seiner durchgängigen Struktur so sehr von der Kostenbezogenheit der Gebühr, dass er willkürlich ist.

aa) Wird gegen eine gebührenpflichtige Sachentscheidung erfolglos Widerspruch eingelegt, so ist für den Erlass des Widerspruchsbescheids gemäß § 15 Abs 3 Satz 2 GebG NW die gleiche Gebühr wie für die Sachentscheidung zu erheben. Diese Regelung erscheint, soweit sich der Widerspruch gegen die Ablehnung einer beantragten Amtshandlung richtet, aus zwei Gründen sachgerecht: Zum einen erstrebt der Widerspruchsführer von der Widerspruchsbehörde genau das, was ihm die Ausgangsbehörde verweigert hat, er verfolgt also nach wie vor dasselbe Ziel. Zum andern ist der Verwaltungsaufwand der Widerspruchsbehörde in aller Regel nicht geringer als der im ursprünglichen Verwaltungsverfahren, da auch der gebotene Umfang der Nachprüfung typischerweise nicht geringer ist.

Beides trifft nicht zu, wenn mit dem Widerspruch ausschließlich die Kostenentscheidung angegriffen wird. Denn die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung wird in diesem Verfahren nicht mehr geprüft; so kann es zum Streit über die Kostenentscheidung auch dann kommen, wenn die Ausgangsbehörde dem Begehren des Antragstellers in vollem Umfang entsprochen hat, dieser aber der Meinung ist, keine oder nur eine geringe Gebühr zu schulden. Da sich der Streitgegenstand und Prüfungsgegenstand bei Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde unterscheiden, ist auch der bei der Widerspruchsbehörde anfallende Verwaltungsaufwand regelmäßig ein anderer. Die Widerspruchsbehörde hat lediglich zu prüfen, ob von der Ausgangsbehörde bei der Kostenentscheidung die Vorschriften des Gebührengesetzes oder der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung beachtet worden sind, etwa ob ein Billigkeitsfall vorliegt. Mit allen anderen Fragen, die sie zu klären hätte, wenn die Sachentscheidung selbst angegriffen wäre, und die zum Beispiel auf dem Gebiet des Baurechts sehr vielschichtig und verzweigt sein können, braucht sie sich dagegen im allgemeinen nicht mehr auseinanderzusetzen. Deshalb verursacht die Bearbeitung eines solchen Widerspruchs in aller Regel einen geringeren Personalaufwand und Sachaufwand und damit auch geringere Unkosten. Wird ausschließlich gegen die Kostenentscheidung Widerspruch eingelegt, handelt es sich mithin um ein völlig anderes Verfahren mit anderem Prüfungsgegenstand und Entscheidungsgegenstand und anderen Verwaltungskosten.

bb) Dennoch verknüpft § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW beide Fallarten generell in der Weise miteinander, dass bei einem ausschließlich gegen die Kostenentscheidung gerichteten Widerspruch für den Erlass des Widerspruchsbescheids stets ein Viertel der Gebühr für die Sachentscheidung anfällt. Für diese Art genereller, durchgängiger Ankoppelung dieser Widerspruchsgebühr an die Sachentscheidungsgebühr lässt sich trotz des verringerten Gebührensatzes in Höhe von einem Viertel der Sachentscheidungsgebühr eine sachliche Rechtfertigung nicht mehr erkennen. Die Kosten des Widerspruchsbescheids stehen mit den Gebühren der Sachentscheidung typischerweise nicht in einem derartigen Zusammenhang, dass im Hinblick auf den Zweck der Kostendeckung für diese Art von Widerspruchsbescheid eine solche Verknüpfung einsichtig erschiene.

cc) Daran ändert es grundsätzlich auch nichts, dass die Kostenentscheidung einen Teil der Sachentscheidung bildet und insofern mit deren Kosten in Zusammenhang steht. Dieser Zusammenhang mag es rechtfertigen, im Bereich niedriger Sachentscheidungsgebühren diese als Gebührenmaßstab für einen Widerspruchsbescheid, der einen ausschließlich gegen die Kostenentscheidung einer Amtshandlung gerichteten Widerspruch zurückweist, aufzustellen, weil der Gesetzgeber es vorziehen mag, anstelle des Ermessens der Verwaltung durch die Verknüpfung mit den Sachentscheidungsgebühren einen Maßstab zu wählen, der zumindest bestimmt ist. Ob dieser Bereich, wie der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint, bei der vorliegenden Gebührenregelung mit dem Gebührensatz von einem Viertel der Sachentscheidungsgebühr bei einer Gebührenschuld von 100,- DM als Obergrenze angesetzt werden könnte, kann hier offenbleiben. Denn der durchgängige Gebührenmaßstab, den § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW mit einem Gebührensatz von einem Viertel der Sachentscheidungsgebühr und ohne jede obere Begrenzung der Gebührenschuld aufstellt, lässt die Struktur dieser Regelung insgesamt unter dem Gesichtspunkt der erforderlichen Kostenbezogenheit der Regelung nicht mehr als sachlich gerechtfertigt erscheinen. Es kann keine Rede davon sein, dass die Kosten für diese Art Widerspruchsbescheid typischerweise und in aller Regel gleichlaufend mit den Kosten oder Gebühren der Sachentscheidung anstiegen.

Nur beiläufig sei darauf hingewiesen, dass mit Ausnahme von Schleswig-​Holstein (vgl § 15 Abs 4 Satz 2 Verwaltungskostengesetz, GVOBl 1974, S 39) kein anderes Bundesland für die einschlägigen Tatbestände eine Gebührenstruktur dieser durchgängigen Art kennt; das hamburgische Gebührengesetz verknüpft zwar gleichfalls Sachentscheidungsgebühr und Widerspruchsgebühr, begrenzt die Gebührenhöhe indes auf mindestens 2,- DM und höchstens 100,- DM (vgl Nr 7b der Anlage zum Gebührengesetz, GVBl 1969, S 108).

b) Auch der weitere mit der Regelung verfolgte Zweck, dem Kostenschuldner keinen Anreiz zu geben, die Kostenentscheidung als solche leichtfertig anzufechten (vgl die Amtliche Begründung zu § 15 Abs 3 und 4 GebG NW, Landtagsdrucksache 7/821, S 31), vermag den gewählten Gebührenmaßstab und den Gebührensatz verfassungsrechtlich nicht zu tragen. Zwar ist es dem Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verwehrt, mit einer Gebührenregelung neben der Kostendeckung auch das Ziel anzustreben, einer leichtfertigen oder gar missbräuchlichen Einlegung von Rechtsbehelfen entgegenzuwirken, etwa durch Mindestgebühren den oder das Risiko von Unterliegegebühren oder Missbrauchsgebühren Bürger anzuhalten, sorgsam zu prüfen, ob er einen Anlass sieht, von einem Rechtsbehelf Gebrauch zu machen. Schon im Hinblick auf die Gewährleistung eines wirkungsvollen Rechtsschutzes in Art 19 Abs 4 GG hat eine solche Regelung freilich zu beachten, dass der Zugang zu den Gerichten nicht in unsachgemäßer und unzumutbarer Weise erschwert wird. Insbesondere darf eine Regelung nicht so gestaltet sein, dass sie in ihrer tatsächlichen Auswirkung tendenziell dazu führt, diesen Rechtsschutz vornehmlich nach Maßgabe wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu eröffnen. Diese in Art 19 Abs 4 GG enthaltene Grundentscheidung ist als Maßstab auch zu beachten, wenn im Rahmen des Art 3 Abs 1 GG zu prüfen ist, ob eine getroffene Regelung und ihre Auswirkungen als noch sachgemäß oder als sachwidrig zu bewerten sind.

Abgesehen davon, dass von jeder nennenswerten Gebühr eine gewisse Hemmungswirkung für den Gebührenschuldner auf die Inanspruchnahme der gebührenpflichtigen Staatsleistung ausgeht, ist die in § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW getroffene Regelung einer Unterliegensgebühr schwerlich dazu angetan, den besonderen Zweck zu erreichen, leichtfertige Anfechtungen der Kostenentscheidung hintanzuhalten; für den Bereich niedriger Gebührenhöhen - und damit weithin für den Bereich der "Massengeschäfte" der öffentlichen Hand und den Belastungen, die gerade sie für die Verwaltung mit sich bringen - liegt dies wegen der niedrigen Hemmungsschwelle auf der Hand. Aber auch in den darüber hinausgreifenden Gebührenbereichen ist die Regelung, da sie für diesen besonderen Zweck nicht an einen Leichtfertigkeitstatbestand oder Missbrauchstatbestand anknüpft, nicht geeignet, leichtfertig oder missbräuchlich eingelegte Rechtsbehelfe von anderen durch die jeweils anfallende Gebühr zu unterscheiden. Vielmehr wird für alle erfolglos gebliebenen Widersprüche eine Unterliegungsgebühr verhängt, die im Einzelfall über den gewählten Gebührenmaßstab und Gebührensatz eine empfindliche Höhe erreichen kann, obwohl nach diesem besonderen Zweck die Regelung nur der leichtfertigen Einlegung von Widersprüchen entgegenwirken will. Soweit sich aber ein eingelegter Widerspruch als leichtfertig erhoben erweist, knüpft das Gesetz daran gleichwohl nicht die Rechtsfolge einer erhöhten Gebühr. Es mag hier offenbleiben, ob die Regelung des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW sich im Einklang mit Art 19 Abs 4 GG hält; jedenfalls stellt der mit ihr verfolgte Zweck keinen hinreichenden Grund dar, um die unter dem Erfordernis der Kostenbezogenheit sachlich nicht mehr gerechtfertigte durchgängige Verknüpfung von Sachentscheidungsgebühr und Widerspruchsgebühr als vertretbar erscheinen zu lassen.

c) § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW ist auch nicht deshalb als mit dem Grundgesetz vereinbar anzusehen, weil nach § 3 AVwGebO NW allgemein von der Erhebung von Gebühren insoweit abgesehen werden kann, als dies aus Gründen der Billigkeit geboten erscheint. Im vorliegenden Zusammenhang sind lediglich sachliche Billigkeitsgründe von Bedeutung; bei den persönlichen Billigkeitsgründen kommt es ausschließlich auf die jeweiligen wirtschaftlichen und persönlichen Verhältnisse des einzelnen Kostenschuldners an (vgl Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-​Westfalen, OVGE 26, 154 (155)). Sachliche Billigkeitsgründe aber können nur dann bejaht werden, wenn die Heranziehung zur Gebühr im Einzelfall eine ungerechte, vom Gesetzgeber nicht beabsichtigte Benachteiligung des Betroffenen gegenüber der großen Zahl der Kostenpflichtigen zur Folge haben würde (vgl Burghartz, Kommentar zum Gebührengesetz für das Land Nordrhein-​Westfalen und zum Verwaltungskostengesetz, 1972, Anm 1 zu § 6). Bei § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW erscheint eine derartige Konstellation nicht denkbar. Der Gesetzgeber, der, wie erwähnt, mit der Regelung des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW dem Kostenschuldner keinen Anreiz geben wollte, leichtfertig die Kostenentscheidung als solche anzufechten, hat nämlich über den Gebührenmaßstab Sachentscheidungsgebühr und Widerspruchsgebühr in jedem Falle bewusst miteinander verknüpft. Er hat damit insbesondere in Kauf genommen, dass, wenn hohe Sachentscheidungsgebühren angegriffen werden, auch hohe Widerspruchsgebühren anfallen. Diese gesetzgeberische Entscheidung darf, worauf das vorlegende Gericht zutreffend hinweist, von der Verwaltung nicht jeweils unter Berufung auf Billigkeitsgründe unterlaufen werden (ähnlich zu § 131 Abgabenordnung der Bundesfinanzhof, BFH 88, 382 (385)).

d) Angesichts der vom Gesetzgeber beabsichtigten und getroffenen durchgängigen Struktur der Regelung kann eine verfassungskonforme Einschränkung des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW etwa - in Anlehnung an die Stellungnahme des Bundesverwaltungsgerichts - dahin, dass er nur anzuwenden sei, wenn Sachentscheidungsgebühren von weniger als 400,- DM angegriffen werden, nicht in Betracht kommen. Sie wäre mit dem Sinn der Vorschrift insgesamt nicht mehr vereinbar und stellte einen unstatthaften Eingriff in den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers dar.

3. Da § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW gegen Art 3 Abs 1 GG verstößt und deshalb nichtig ist, kann offenbleiben, ob die in ihm getroffene Regelung, sei es insgesamt, sei es in den Bereichen höherer Widerspruchsgebühren gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt. Insbesondere kann die vom Bundesverfassungsgericht noch nicht entschiedene Frage offenbleiben, ob der von der Rechtsprechung der Fachgerichte entwickelte Äquivalenzgrundsatz Verfassungsrang besitzt, und ob die gegen die Ausgestaltung und Handhabung dieses Grundsatzes im rechtswissenschaftlichen Schrifttum erhobenen Bedenken (vgl Wilke, aaO, S 244ff, 301ff; Klöpfer, AöR, Bd 97 (1972), S 252ff) durchgreifen.

4. Die Grundgesetzwidrigkeit des § 15 Abs 4 Satz 2 GebG NW führt zur Nichtigerklärung des gesamten Absatzes 4. Satz 2 stellt einen so wesentlichen Teil der Regelung des Absatzes 4 dar, dass er nicht entfallen kann, ohne dass das normative Gesamtgefüge des Absatzes seinen zentralen Sinn verlöre.

Eine Frage des einfachen Rechts ist es, ob infolge der Nichtigkeit des Absatzes 4 die Bestimmungen des Absatzes 3 auf Sachverhalte, wie sie dem Ausgangsverfahren zugrunde liegen, anzuwenden sind.