Das Verkehrslexikon

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Verwaltungsgerichtshof München Urteil vom 15.02.2019 - 11 BV 18.2403 - Fortsetzungsfeststellungsklage und Kollegialgerichts-Richtlinie

VGH München v. 15.02.2019: Präjudizinteresse und Kollegialgerichts-Richtlinie bei der Fortsetzungsfeststellungsklage zur Vorbereitung von Ansprüchen aus Amtspflichtverletzung


Der Verwaltungsgerichtshof München (Urteil vom 15.02.2019 - 11 BV 18.2403) hat entschieden:

  1.  Ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO besteht als Präjudizinteresse, wenn die Feststellung für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, § 839 BGB erheblich ist, ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offensichtlich aussichtslos erscheint

  2.  Ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung setzt ein Verschulden voraus und ein Amtshaftungsprozess ist offensichtlich aussichtslos, wenn ein dem Dienstherrn zurechenbares Verschulden des handelnden Bediensteten ausscheidet. Ein Verschulden liegt dabei regelmäßig nicht vor, wenn ein Kollegialgericht in seinem Urteil den Verwaltungsakt als rechtmäßig angesehen hat (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2016 – 6 PKH 1.16 – juris Rn. 7; Riese a.a.O. Rn. 134). Dabei brauchen auch Kollegialentscheidungen in vorläufigen Rechtsschutzverfahren jedenfalls dann nicht außer Betracht zu bleiben, wenn sie inhaltlich eine Würdigung der Rechtslage enthalten, die den Schluss auf die Vertretbarkeit des Verwaltungshandelns rechtfertigt (BVerwG, B.v. 23.3.1993 – 2 B 28/93 – juris Rn. 6; BayVGH, B.v. 26.6.2015 – 11 BV 15.487 – juris Rn. 25; B.v. 30.9.2014 – 11 ZB 14.856 – juris Rn. 14 ff. m.w.N.). Nach allgemeiner Meinung sind entscheidungserhebliche Rechtsfragen grundsätzlich auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu beantworten.
  3.  Hat die Fahrerlaubnisbehörde bei erhöhten HbA1-Werten die Beibringung eines Gutachten eines Arztes einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung nach § 11 Abs. 2 Nr. 5 FeV i.V.m. Nr. 5 der Anlage 4 zur FeV angeordnet und beurteilt die Kammer eines Verwaltungsgerichts in einem Eilverfahren diese Anordnung als rechtmäßig, weil die Begutachtung durch einen Internisten oder eine Diabetologen nur eine Empfehlung sei, so ändert sich dadurch nichts an der Anwendung der sog. „Kollegialgerichtsrichtlinie“. Sie gilt aber nur ausnahmsweise dann nicht, wenn das Gericht die Rechtslage trotz eindeutiger und klarer Vorschriften verkannt oder eine eindeutige Bestimmung handgreiflich falsch ausgelegt hat.


Siehe auch
Krankheiten und Fahrerlaubnis
und
Amtshaftung im Verkehrsrecht


Tatbestand:


Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Entziehung seiner Fahrerlaubnis der Klassen A1, B, BE, C1, C1E, L, M, S und T, die Pflicht zur Vorlage seines Führerscheins sowie die Pflicht zur Tragung der Kosten des Entziehungsbescheids rechtswidrig gewesen seien.

Er leidet seit Beginn der 90er-​Jahre an einer insulinpflichtigen Diabeteserkrankung. Am 18. April 2008 verzichtete er deshalb auf die Fahrerlaubnis der Klassen C und CE. Mit verkehrsmedizinischem Gutachten vom 5. September 2012 stellte die Internistin Dr. M... fest, der Kläger zeige eine gute Compliance, er habe eine Gewichtsreduktion und eine Verbesserung des HbA1c-​Werts erreicht und Hypoglykämien seien nicht aufgetreten. Der Kläger sei daher in der Lage, Kraftfahrzeuge der Klassen A1, B, BE, C1, C1E, M, L und S zu führen. Da es sich bei den Klassen C1 und C1E um Fahrzeuge der Gruppe 2 handele, solle der Kläger vierteljährlich die aktuellen HbA1c-​Werte bei der Fahrerlaubnisbehörde vorlegen. Es sollten eine ständige weitere diabetologische Mitbehandlung und halbjährliche augenärztliche Kontrollen erfolgen. Eine verkehrsmedizinische Nachbegutachtung werde jährlich empfohlen.

Der Kläger legte daraufhin regelmäßig Laborbefunde vor. Am 4. Februar 2013 betrug der HbA1c-​Wert 8,2 %, am 5. Dezember 2013 8,4 %, am 26. Mai 2014 7,6 %, am 27. November 2014 7,8 % und am 11. Dezember 2015 8,4 %.

Mit Schreiben vom 25. Januar 2016 forderte das Landratsamt Kulmbach (im Folgenden: Landratsamt) den Kläger auf, bis 25. März 2016 ein ärztliches Gutachten eines Arztes einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung nach § 11 Abs. 2 Nr. 5 FeV i.V.m. Nr. 5 der Anlage 4 zur FeV beizubringen. Es sei zu klären, ob er trotz des Vorliegens einer Erkrankung (Diabetes), die nach Anlage 4 zur FeV die Fahreignung in Frage stelle, in der Lage sei, den Anforderungen zum sicheren Führen von Kraftfahrzeugen der Gruppen 1 und 2 gerecht zu werden. Da der HbA1c-​Wert über acht liege, könne nicht von einer stabilen Stoffwechsellage ausgegangen werden. Es sei deshalb die Vorlage eines fachärztlichen Gutachtens erforderlich. Bei anhaltender Hyperglykämie könne eine Minderung der Aufmerksamkeit und des Konzentrations- und Reaktionsvermögens auftreten. In diesen Fällen sei eine fachärztliche Einzelfallbeurteilung angezeigt. Der Kläger sandte die Mitteilung der gewählten Begutachtungsstelle für Fahreignung am 27. Januar 2016 zurück. Darauf ist ein Vermerk „nur Facharztgutachten“ angebracht, der wohl von der Fahrerlaubnisbehörde stammt.




Der Kläger legte bis 25. März 2016 kein Gutachten vor. Er teilte mit, er halte eine fachärztliche Begutachtung für geboten. Eine Begutachtung durch einen Arzt einer Begutachtungsstelle sei nicht geeignet, da für die komplexe Beurteilung einer Diabeteserkrankung fachspezifische internistische Kenntnisse erforderlich seien. Nach den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung solle eine Begutachtung durch einen Facharzt für Innere Medizin oder einen Diabetologen erfolgen. Nach jüngster Empfehlung der Deutschen Diabetesgesellschaft habe sich die Handhabung im Hinblick auf eine starre Fixierung bestimmter Normwerte für den HbA1c-​Wert geändert. Es gelte zwar weiterhin der Zielbereich von 7,0 bis 8,0 %. Inwieweit die geringfügige Überschreitung seine Fahreignung beeinträchtige, könne aber nur durch ein fachmedizinisches Gutachten geklärt werden. Es werde darum gebeten, die Vorlage eines entsprechenden fachärztlichen Gutachtens durch einen diabetologischen Verkehrsmediziner zu ermöglichen und die Frist zu verlängern.

Mit Schreiben vom 12. April 2016 hörte das Landratsamt den Kläger zur Entziehung seiner Fahrerlaubnis an. Daraufhin legte der Kläger mit Schreiben vom 22. April 2016 ein Attest seines Hausarztes Dr. S... vom 15. April 2016 vor. Dem Attest ist zu entnehmen, dass eine erhöhte HbA1c-​Konzentration ein Warnzeichen für langfristig drohende krankhafte Veränderungen der Blutgefäße sei. Ein mäßig erhöhter HbA1c-​Wert, wie er beim Kläger vorliege, habe aber keinerlei Einfluss auf die aktuelle Bewusstseinslage. Hinweise auf zu niedrige Blutzuckerkonzentrationen und entsprechende Befindlichkeitsstörungen oder eine gestörte Hypoglykämiewahrnehmung bestünden nicht. Wegen leicht erhöhter HbA1c-​Werte die Fahreignung abzusprechen, sei nicht nachvollziehbar. Darüber hinaus legte der Kläger Unterlagen über die psychologische Zusatzuntersuchung im Rahmen eines ärztlichen Gutachtens der TÜV SÜD Life Service GmbH vom 4. April 2016 vor. Die Überprüfung der Leistungsfähigkeit ergab keine verkehrsbedeutsamen Beeinträchtigungen.

Mit Bescheid vom 27. Juni 2016 entzog das Landratsamt dem Kläger die Fahrerlaubnis aller Klassen, ordnete unter Androhung eines Zwangsgelds die Abgabe des Führerscheins innerhalb von sieben Tagen nach Zustellung des Bescheids sowie die sofortige Vollziehbarkeit an. Der Kläger habe das zu Recht geforderte ärztliche Gutachten nicht fristgerecht vorgelegt. Nach § 11 Abs. 8 FeV könne daher auf seine Ungeeignetheit geschlossen werden. Am 4. Juli 2016 gab der Kläger seinen Führerschein ab. Gegen den Bescheid vom 27. Juni 2016 erhob er Klage.




Den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Verwaltungsgericht Bayreuth mit Beschluss vom 4. August 2016 abgelehnt. Die Klage werde voraussichtlich erfolglos bleiben. Die Gutachtensanordnung sei ermessensgerecht und nicht zu beanstanden, denn auch ein Arzt in einer Begutachtungsstelle für Fahreignung sei geeignet, die im Raum stehenden Fragen zu beantworten. Zwar werde in den Begutachtungs-​Leitlinien die Beibringung eines Gutachtens eines Facharztes für Innere Medizin und/oder Diabetologen empfohlen. Dies sei aber nur eine Empfehlung und keine zwingend zu beachtende Vorgabe. Es gehe nicht darum, ob eine Grunderkrankung vorliege, sondern ob sich aus der unstreitigen Erkrankung fahreignungsrelevante Auswirkungen ergäben. Das Gutachten sei nicht rechtzeitig vorgelegt worden. Darüber hinaus sei das im Gerichtsverfahren vorgelegte Gutachten der TÜV SÜD Life Service GmbH vom 4. April 2016 schlüssig und nachvollziehbar zu dem Ergebnis gekommen, der Kläger sei fahrungeeignet.

Das Beschwerdeverfahren hat der Senat mit Beschluss vom 3. Januar 2017 (Az.: 11 CS 16.1717) aufgrund übereinstimmender Erledigungserklärungen eingestellt und dem Antragsgegner die Kosten auferlegt. Aufgrund eines richterlichen Hinweises hatte der Beklagte dem Kläger ermöglicht, ein Gutachten eines Facharztes mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation einzuholen, das positiv ausgefallen ist. Das Landratsamt hob daraufhin den Bescheid vom 27. Juni 2016 mit Bescheid vom 15. Dezember 2016 mit Wirkung für die Zukunft auf und händigte dem Kläger seinen Führerschein am 20. Dezember 2016 wieder aus.

Mit Schreiben vom 2. Januar 2017 legte der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 15. Dezember 2016 ein, soweit die Aufhebung des Bescheids vom 27. Juni 2016 lediglich für die Zukunft erfolgt ist. Eine Entscheidung über den Widerspruch ist nach Aktenlage bisher nicht ergangen.

Der Kläger stellte seine Klage mit Schriftsatz vom 2. Januar 2017 um und beantragte, die Rechtswidrigkeit des Fahrerlaubnisentziehungsbescheids vom 27. Juni 2016 hinsichtlich dessen Ziffern 1, 2, 5 und 6 festzustellen. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig gewesen. Es hätte die Vorlage eines Gutachtens eines Facharztes für innere Medizin und Diabetologie angeordnet werden müssen. Das Feststellungsinteresse ergebe sich aus der Belastung mit Kosten sowie im Hinblick auf Amtshaftungsansprüche aus § 839 BGB für den Zeitraum der Fahrerlaubnisentziehung.

Mit Schreiben vom 22. Februar 2017 verlangte der Kläger von der TÜV SÜD Life Service GmbH den bezahlten Betrag in Höhe von 561 Euro zurück, da das erstellte Gutachten mangelhaft gewesen sei. Mit Schriftsatz vom 3. Mai 2017 führte der Kläger vor dem Verwaltungsgericht aus, er werde jedenfalls die Kosten des Gutachtens des TÜV als Amtshaftungsanspruch geltend machen.

Einen gerichtlichen Vergleichsvorschlag vom 16. Februar 2018, mit dem der Beklagte sich verpflichtet hätte, die Kosten für die Erstellung des Gutachtens bei der TÜV Süd Life Service GmbH zu übernehmen, lehnte das Landratsamt ab.

Eine Nachfrage des Verwaltungsgerichts bei der TÜV SÜD Life Service GmbH im Juli 2018 ergab, dass die für eine Begutachtungsstelle tätigen Ärzte regelmäßig keine Facharztausbildung hätten. In Bayreuth sei kein Diabetologe oder Internist tätig. Werde von einer Begutachtungsstelle wirklich ein Gutachten eines Facharztes verlangt, denn müsse dieser Gutachtensauftrag wohl abgelehnt werden.

Mit Urteil vom 25. September 2018 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Hinsichtlich der Ziffern 5 und 6 des Bescheids würde eine sachgerechte Auslegung des Klagebegehrens wohl dazu führen, dass eine Anfechtungsklage gegen die nach wie vor wirksame Kostenentscheidung statthaft wäre. Da hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 des Bescheids eine Enthaftung des Beklagten aufgrund des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 4. August 2016 nicht möglich sein dürfte, aber der streitgegenständliche Bescheid sich als rechtmäßig erweise, könne offen bleiben, ob die Fortsetzungsfeststellungsklage diesbezüglich zulässig sei.

Die Gutachtensanordnung sei hinreichend bestimmt, denn sowohl der Kläger als auch das Landratsamt seien davon ausgegangen, dass die Vorlage eines „einfachen“ ärztlichen Gutachtens eines Arztes einer anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung verlangt worden sei. Die sprachliche Ungereimtheit der Aufforderung sei daher unbeachtlich. In den Begutachtungsstellen seien regelmäßig keine Fachärzte tätig. Der Kläger habe später angeboten, ein weiteres Gutachten eines Facharztes beizubringen. Dies zeige, dass ihm bewusst gewesen sei, dass nur ein einfaches ärztliches Gutachten verlangt worden sei. Die Anordnung eines solchen Gutachtens sei auch nicht zu beanstanden. Unabhängig von der Frage, ob Nr. 5.3 und 5.4 der Anlage 4 zur FeV und die Begutachtungsleitlinien der Bundesanstalt für Straßenwesen für den Fall einer Erkrankung an Diabetes mellitus die Begutachtung durch einen Facharzt mit verkehrsmedizinischer Qualifikation überhaupt verbindlich anordnen wollten und könnten, sei die Begutachtungsaufforderung jedenfalls auf Grund der damaligen Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs als rechtmäßig anzusehen. Danach seien bei der Begutachtung durch Ärzte mit verkehrsmedizinischer Qualifikation erfahrungsgemäß Ungenauigkeiten festzustellen. Deshalb beschränke der Verwaltungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung den Kreis der Ärzte auf Ärzte des öffentlichen Gesundheitsdienstes, Ärzte mit der Gebietsbezeichnung „Facharzt für Rechtsmedizin“ und auf Ärzte in den Begutachtungsstellen für Fahreignung.

Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung, der der Beklagte entgegentritt. Es bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse, da die Kollegialgerichts-​Richtlinie dann nicht eingreife, wenn das Gericht für die Beurteilung des Falls wesentliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen habe oder sich bereits in seinem rechtlichen Ausgangspunkt von einer rechtlich verfehlten Betrachtungsweise nicht habe frei machen können. Dies sei hier der Fall, da das Verwaltungsgericht auch nicht ansatzweise geprüft habe, inwieweit bei der Ermessensausübung die Begutachtungsleitlinien zu berücksichtigen seien. Darüber hinaus bestehe auch eine Wiederholungsgefahr. Aufgrund der dauerhaften Diabetes-​Erkrankung sei zu besorgen, dass die Beklagte auch bei künftigen Zweifeln erneut eine Begutachtung durch einen Arzt einer Begutachtungsstelle anordne.

Im Übrigen sei die Untersuchungsanordnung nicht hinreichend bestimmt gewesen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt sei der Kläger noch nicht anwaltlich vertreten gewesen und habe keine Kenntnis von der tatsächlichen Ausstattung amtlich anerkannter Begutachtungsstellen mit Fachärzten gehabt. Er sei daher davon ausgegangen, dass dort ein für seine Grunderkrankung zuständiger Facharzt für Innere Medizin oder Diabetologie vorhanden sein werde.




Die Anordnung sei auch ermessensfehlerhaft, da nach den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung ein fachärztliches Gutachten zu fordern sei und auch bei den vorgängigen Eignungsüberprüfungen in den Jahren 2008 und 2012 jeweils die Vorlage eines ärztlichen Gutachtens eines Facharztes mit verkehrsmedizinischer Qualifikation und der Gebietsbezeichnung „Internist“ gefordert worden sei. Schon in Nr. 5.3 und 5.4 der Anlage 4 zur FeV werde ausdrücklich eine fachärztliche Begutachtung als Auflage genannt. Dabei müsse der Facharzt korrekt benannt werden.

Der Kläger beantragt,

   das Urteil des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 25. September 2018 aufzuheben und die Rechtswidrigkeit des Fahrerlaubnisentziehungsbescheids des Beklagten vom 27. Juni 2016 in Ziffer 1, 2, 5 und 6 festzustellen.

Der Beklagte beantragt,

   die Berufung zurückzuweisen.

Selbst wenn die Berufung zulässig wäre, wäre sie unbegründet. Die Anordnung zur Beibringung eines ärztlichen Gutachtens einer anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung sei rechtmäßig gewesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.


Entscheidungsgründe:


Der Senat konnte nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten mit Schriftsätzen vom 29. Januar 2019 und 5. Februar 2019 ihr Einverständnis damit erklärt haben.

Die Berufung ist unbegründet, weil sich das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als richtig erweist. Die Streitsache hat sich mit der Aufhebung des Bescheids vom 27. Juni 2016 durch Bescheid vom 15. Dezember 2016 erledigt und die Anfechtungsklage ist dadurch unzulässig geworden. Dem Kläger steht nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch kein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu, dass die Entziehung der Fahrerlaubnis und die Verpflichtung zur Vorlage des Führerscheins sowie zur Tragung der Bescheidskosten rechtswidrig gewesen sind.

I.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist mangels Feststellungsinteresses unzulässig, denn dem Kläger steht weder ein Präjudizinteresse zur Seite noch besteht eine Wiederholungsgefahr.

1. Ein berechtigtes Interesse i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO besteht als Präjudizinteresse, wenn die Feststellung für die Geltendmachung von Ansprüchen aus Amtshaftung nach Art. 34 GG, § 839 BGB erheblich ist, ein entsprechender Prozess mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist und nicht offensichtlich aussichtslos erscheint (Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand September 2018, § 113 Rn. 129; Schübel-​Pfister in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 116). Im vorliegenden Fall schuldet der Beklagte jedoch offensichtlich keinen Schadensersatz.„ Ein Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung setzt ein Verschulden voraus und ein Amtshaftungsprozess ist offensichtlich aussichtslos, wenn ein dem Dienstherrn zurechenbares Verschulden des handelnden Bediensteten ausscheidet (Schübel-​Pfister a.a.O. Rn. 117). Ein Verschulden liegt dabei regelmäßig nicht vor, wenn ein Kollegialgericht in seinem Urteil den Verwaltungsakt als rechtmäßig angesehen hat (stRspr, vgl. BVerwG, B.v. 15.2.2016 – 6 PKH 1.16 – juris Rn. 7; Riese a.a.O. Rn. 134). Dabei brauchen auch Kollegialentscheidungen in vorläufigen Rechtsschutzverfahren jedenfalls dann nicht außer Betracht zu bleiben, wenn sie inhaltlich eine Würdigung der Rechtslage enthalten, die den Schluss auf die Vertretbarkeit des Verwaltungshandelns rechtfertigt (BVerwG, B.v. 23.3.1993 – 2 B 28/93 – juris Rn. 6; BayVGH, B.v. 26.6.2015 – 11 BV 15.487 – juris Rn. 25; B.v. 30.9.2014 – 11 ZB 14.856 – juris Rn. 14 ff. m.w.N.). Nach allgemeiner Meinung sind entscheidungserhebliche Rechtsfragen grundsätzlich auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu beantworten (vgl. Hoppe in Eyermann, VwGO, § 80 Rn. 102; Funke-​Kaiser in Bader/Funke-​Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 80 Rn. 101).

Hier hat das Verwaltungsgericht Bayreuth im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO als Kollegialgericht nach ausführlicher Prüfung der Sach- und Rechtslage und unter Würdigung der Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung (Begutachtungsleitlinien – Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen, Bergisch Gladbach, gültig ab 1.5.2014) angenommen, die Entziehung der Fahrerlaubnis sei rechtmäßig gewesen. Dabei hat das Verwaltungsgericht im Eilbeschluss vom 4. August 2016 (Az. B 1 S 16.514) zwar ausgeführt, nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung bestünden keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids. Es hat aber weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht einen weiteren Klärungsbedarf aufgezeigt, sondern ist zum einen den Gründen des angefochtenen Bescheids gefolgt und hat zum anderen eine eigenständige rechtliche Prüfung durchgeführt. Es hat aufgrund der aktenkundigen und unstrittigen Vorgeschichte hinreichende Anhaltspunkte für eine die Fahreignung ausschließende Erkrankung gesehen und war der Auffassung, die Gutachtensanordnung habe den Vorgaben des § 11 Abs. 6 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-​Verordnung – FeV, BGBl S. 1980), vor Bescheiderlass zuletzt geändert durch Verordnung vom 2. Oktober 2015 (BGBl I S. 1674), entsprochen. Dabei hat das Verwaltungsgericht erkannt, dass die Begutachtungsleitlinien bei Vorliegen eines Diabetes mellitus ausführen, es solle die Beibringung eines Gutachtens eines Facharztes für Innere Medizin und/oder Diabetologie angeordnet werden. Es ist dabei rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gekommen, dass es sich dabei nur um eine Empfehlung, aber nicht um eine zwingende Vorgabe handelt und das Landratsamt damit grundsätzlich auch eine andere Anordnung treffen konnte. Dass das Verwaltungsgericht dabei möglicherweise fehlerhaft davon ausgegangen ist, das Landratsamt habe bei Erlass der Gutachtensanordnung sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt, führt nicht dazu, dass es wesentliche Punkte unberücksichtigt gelassen hätte oder von einer rechtlich völlig verfehlten Betrachtungsweise ausgegangen wäre. Würde man schon bei einfachen Rechtsfehlern davon ausgehen, dass eine gerichtliche Kollegialentscheidungen das Verschulden nicht entfallen lässt, dann wäre die sog. „Kollegialgerichtsrichtlinie“ nur sehr selten anwendbar. Sie gilt aber nur ausnahmsweise dann nicht, wenn das Gericht die Rechtslage trotz eindeutiger und klarer Vorschriften verkannt oder eine eindeutige Bestimmung handgreiflich falsch ausgelegt hat (vgl. Schübel-​Pfister in Eyermann, VwGO, § 113 Rn. 117; Riese in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 113 Rn. 134; BGH, U.v. 2.8.2018 – III ZR 466/16 – FamRZ 2018, 1708 Rn. 24). Bei der Frage, ob das Ermessen in der Gutachtensanordnung vom 25. Januar 2016 nach § 11 Abs. 2 FeV ordnungsgemäß ausgeübt worden ist, hat das Verwaltungsgericht aber nicht die Vorschriften verkannt oder falsch ausgelegt, sondern eine tatsächliche und rechtliche Bewertung getroffen. Ob diese zutreffend ist oder nicht, wofür vorliegend manches spricht, ist für die Prüfung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses ohne Bedeutung.


Darüber hinaus scheidet ein Schadensersatzanspruch bei einer Ermessensentscheidung wegen fehlender Kausalität aus, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass der Schaden auch bei rechtsfehlerfreier Ermessensausübung eingetreten wäre (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – BVerwGE 146, 303 Rn. 51; U.v. 16.5.2013 – 8 C 41.12 – juris Rn. 49; U.v. 16.5.2013 – 8 C 35.12 – juris Rn. 41). Nachdem es für die Rechtmäßigkeit der Fahrerlaubnisentziehung nach § 11 Abs. 8 FeV darauf ankommt, ob die vorangegangene Gutachtensanordnung ihrerseits formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war (stRspr, vgl. BVerwG, U.v. 17.11.2016 – 3 C 20.15 – NJW 2017, 1765 Rn. 19 m.w.N.), sind die Erwägungen zur Kausalität bei Ermessensentscheidungen auf die vorliegende Konstellation übertragbar. Hier erscheint es nicht ausgeschlossen, dass das Landratsamt die Beibringung eines Gutachtens eines Arztes einer Begutachtungsstelle bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung hätte rechtmäßig anordnen können. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, handelt es sich bei der Formulierung in Nr. 3.5 der Begutachtungsleitlinien nur um eine Empfehlung, von der mit hinreichender Begründung auch abgewichen werden kann. Gerade im vorliegenden Fall, in dem das Vorliegen einer Diabetes-​Erkrankung unstreitig ist und nur die Frage zu klären war, ob der erhöhte HbA1c-​Wert die Fahreignung ausschließt, erscheint eine solche Vorgehensweise jedenfalls nicht ausgeschlossen. Die haftungsbegründende Kausalität einer rechtswidrigen Ermessensentscheidung fehlt aber schon dann, wenn die Entstehung des Schadens auch für den hypothetischen Fall fehlerfreier Ermessenausübung nicht ausgeschlossen werden kann; die rechtmäßige Schadensherbeiführung muss in diesem Fall also nur möglich gewesen sein (vgl. Deiseroth, jurisPR-​BVerwG 11/2015 Anm. 4 m.w.N.). Im vorliegenden Fall erscheint es ohne weiteres möglich, dass auch bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung durch das Landratsamt ein mangelhaftes Gutachten erstellt worden wäre.

Im Übrigen kann offen bleiben, ob es auch deshalb an einem zurechenbaren Verschulden der handelnden Bediensteten fehlt, weil der erkennende Senat früher die Auffassung vertreten hat, Gutachten von Fachärzten mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation seien nicht hinreichend verlässlich und der Kreis der Ärzte, die ein Verfahrensbeteiligter mit der verkehrsmedizinischen Begutachtung betrauen dürfe, sei auf Ärzte des öffentlichen Gesundheitsdienstes, Ärzte mit der Gebietsbezeichnung „Facharzt für Rechtsmedizin“ und auf Ärzte in Begutachtungsstellen für Fahreignung beschränkt (vgl. BayVGH, B.v. 29.11.2012 – 11 CS 12.2276 – juris Rn. 11; B.v. 7.12.2006 – 11 CS 06.1350 – juris Rn. 36). Grundsätzlich hat der Amtsträger die Rechtslage unter Zuhilfenahme der ihm zur Verfügung stehenden Hilfsmittel sorgfältig und gewissenhaft zu prüfen und sich danach auf Grund vernünftiger Überlegungen eine Rechtsmeinung zu bilden (Papier/Shirvani in Münchner Kommentar zum BGB, 7. Aufl. 2017, § 839 Rn. 289; Wöstmann in Staudinger, BGB, Neubearbeitung 2013, § 839 Rn. 198). Die zwar objektiv unrichtige, aber nach sorgfältiger Prüfung vorgenommene Anwendung einer Vorschrift, deren Inhalt zweifelhaft sein kann und höchstrichterlich noch nicht geklärt ist, gereicht dem sachbearbeitenden Beamten nicht zum Verschulden (Wöstmann a.a.O.; Papier/Shirvani a.a.O.; vgl. BVerwG, U.v. 10.12.2013 – 8 C 5.12 – NVwZ-​RR 2014, 465 Rn. 31; U.v. 6.6.1962 – IV C 181.60 – BVerwGE 14, 222/231). Hier ist aber schon fraglich, ob die Bediensteten des Landratsamts die frühere Rechtsprechung des Senats kannten und sich darauf berufen wollten, denn der Begründung der Gutachtungsanordnung ist diesbezüglich nichts zu entnehmen. Zum anderen ist auch nicht ersichtlich, dass die frühere Rechtsprechung des Senats auf die Anordnung eines Gutachtens durch die Fahrerlaubnisbehörde anzuwenden ist, sondern in den genannten Entscheidungen des Senats wird davon ausgegangen, dass der Betroffene kein Gutachten bei Fachärzten mit Zusatzqualifikation beauftragen dürfe. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, denn nicht der Kläger als Betroffener hat entschieden, ein solches Gutachten erstellen zu lassen, sondern die Behörde hat das Gutachten angeordnet und kann bei ordnungsgemäßer Ausübung des Ermessens jeden der in § 11 Abs. 2 Satz 3 FeV genannten Gutachter bestimmen.

Des Weiteren kann auch offen bleiben, ob ein Amtshaftungsanspruch nach § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB ausgeschlossen ist, weil ein Ersatzanspruch gegen einen Dritten besteht. Hier kommt ein vom Kläger bereits geltend gemachter Schadensersatzanspruch gegen die TÜV SÜD Life Service GmbH in Betracht, denn das erstellte Gutachten setzt sich mit der Frage, ob die Überschreitung des empfohlenen HbA1c-​Wertes beim Kläger zur Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen führt, nicht hinreichend auseinander. Es hätte zumindest unter Zugrundelegung der Nationalen VersorgungsLeitlinie „Therapie des Typ-​2-Diabetes“ vom August 2013 (abrufbar unter www.deutsche-​diabetes-​gesellschaft.de) einer medizinischen Beurteilung bedurft, welche gesundheitlichen Folgen eine Überschreitung des HbA1c-​Wertes beim Kläger hat und ob sich diese Folgen unmittelbar auf die Fahreignung auswirken. Die bloße Feststellung, die teilweise eher geringfügige Überschreitung des Zielkorridors von 6,5 bis 7,5 Prozent führe zum Ausschluss der Fahreignung, genügt der notwendigen und auch vom Landratsamt in der Gutachtensanforderung verlangten Einzelfallbewertung nicht.

2. Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse lässt sich auch nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen. Dazu müssten die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, die für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich wären, im Wesentlichen unverändert geblieben sein (vgl. BVerwG, U.v. 16.5.2013 – 8 C 14.12 – BVerwGE 146, 303 Rn. 21; B.v. 4.12.2018 – 6 B 56.18 – BeckRS 2018, 37940 Rn. 10). Hat die Behörde die Rechtswidrigkeit eines von ihr erlassenen belastenden Verwaltungsakts erkannt, wird in der Regel kein wiederholter Erlass einer gleichartigen Verfügung drohen, sodass einer Wiederholungsgefahr nicht begegnet werden muss (BVerwG, B.v. 18.12.2014 – 8 B 47.14 – NVwZ 2015, 600 Rn. 13). Im vorliegenden Fall hat das Landratsamt den Bescheid vom 26. Juni 2016 aufgehoben. Der Aufhebungsbescheid vom 15. Dezember 2016 ist dahingehend auszulegen, dass damit die Entziehung der Fahrerlaubnis insgesamt aufgehoben worden ist, denn bei der Entziehung der Fahrerlaubnis handelt es sich nicht um einen Dauerverwaltungsakt, der nur für die Zukunft aufgehoben werden könnte, sondern nach § 3 Abs. 2 Satz 1 StVG erlischt die Fahrerlaubnis mit der Entziehung. Nachdem das Landratsamt den Entziehungsbescheid aufgehoben und dem Kläger den Führerschein wieder zurückgegeben hat, hat es auch zum Ausdruck gebracht, dass es keiner Neuerteilung bedurfte und damit die Rechtswirkung des Entziehungsbescheids vollständig entfallen sollte. Darüber hinaus hat das Landratsamt mit Schreiben vom 24. Oktober 2016 auch eine Begutachtung durch einen Facharzt mit verkehrsmedizinischer Zusatzqualifikation ermöglicht. Es ist daher nicht zu erwarten, dass in Zukunft eine solche Möglichkeit nicht in die Ermessenserwägungen einfließen wird.

3. Es besteht auch kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse hinsichtlich der Kostenentscheidung im Bescheid vom 27. Juni 2016, die mit Bescheid vom 15. Dezember 2016 nicht ausdrücklich aufgehoben worden ist. Zum einen hat der Kläger Widerspruch gegen den Bescheid vom 15. Dezember 2016 erhoben, über den nach Aktenlage noch nicht entschieden ist und kann damit ggf. noch erreichen, dass auch die Kostenentscheidung im Bescheid vom 27. Juni 2016 aufgehoben wird, da die Aufhebung der Fahrerlaubnisentziehung nur für die Zukunft nicht möglich ist. Zum anderen hat er ein Feststellungsinteresse ausschließlich bezogen auf die Kostenentscheidung nicht geltend gemacht und ein solches ist auch nicht ersichtlich.



II.

Eine Anfechtungsklage gegen die Kostenlastentscheidung in Nummer 5 und die Festsetzung der Kostenhöhe in Nummer 6 des Bescheids vom 27. Juni 2016 hat der Kläger nicht weiter verfolgt, denn er beantragte zuletzt sowohl vor dem Verwaltungsgericht als auch im Berufungsverfahren die Feststellung, dass der Kostenausspruch im Bescheid vom 27. Juni 2016 rechtswidrig gewesen ist. Es kann daher offen bleiben, ob – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Kostenentscheidung im Bescheid bei einer Umstellung auf eine Fortsetzungsfeststellungklage überhaupt zulässig wäre.

III.

Die Berufung war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

IV.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine Gründe nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegen.


Beschluss
Der Streitwert wird auf 12.500,- Euro festgesetzt.

Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. den Empfehlungen in Nrn. 1.3, 46.2, 46.3 und 46.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, Anh. § 164 Rn. 14).

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