Verwaltungsgericht Gelsenkirchen v. 06.02.2024: Zur Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung vom Verhüllungsverbot (§ 23 Abs. 4 StVO) beim Führen eines Kraftfahrzeugs
Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Urteil vom 06.02.2024 - 14 K 4280/20) hat entschieden:
Bestätigung Kammerbeschluss vom 8. Januar 2020 - 14 L 1537/20 -
(Leitsätze des Gerichts)
Tenor:
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.
Gründe:
Die Entscheidung erfolgt ohne mündliche Verhandlung, auf welche die Beteiligten verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-).
Die zulässige Klage ist unbegründet, da die Ablehnung der beantragten Befreiung durch den Beklagten die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt und sie keinen Anspruch auf die begehrte Ausnahmegenehmigung hat.
Anspruchsgrundlage für die Ausnahmegenehmigung zur Befreiung von dem sich aus § 23 Abs. 4 Satz 1 Straßenverkehrsordnung (StVO) ergebenden Verbot, beim Führen eines Kraftfahrzeugs einen Niqab zu tragen, ist § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO.
Danach können die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften dieser Verordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen.
§ 46 Abs. 2 Satz 1 StVO ist einschlägig, weil der speziellere Absatz 1 keine Ausnahme vom Verhüllungs- und Verdeckungsverbot des § 23 StVO zulässt.
Die Klägerin hat aus den Gründen des Beschlusses der Kammer vom 8. Januar 2021 - 14 L 1537/20 -, welche den Beteiligten bekannt sind und auf die zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, keinen Anspruch auf die begehrte Ausnahmegenehmigung.
Auch die in der weiteren Klagebegründung vorgebrachten Argumente sind nicht geeignet, eine andere Bewertung der Sach- und Rechtslage herbeizuführen und begründen weder einen Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags noch auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung der Ausnahmegenehmigung.
Die Klägerin bedarf, wovon die Kammer in der oben genannten Entscheidung im Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes bereits ausgegangen ist, der beantragten Ausnahmegenehmigung, da das in § 23 Abs. 4 StVO ausgesprochene Verhüllungsverbot wirksam ist.
Die Regelung des Verhüllungs- und Verdeckungsverbots in § 23 Abs. 4 Satz 1 StVO bedarf auch bei Berücksichtigung einer möglichen Beeinträchtigung der Religionsausübung keiner unmittelbaren Ausgestaltung durch den Parlamentsgesetzgeber. Die Verpflichtung, beim Führen von Kraftfahrzeugen das Gesicht weder zu verhüllen noch sonst zu verdecken, führt zu keiner gezielten oder unmittelbar den Schutzbereich der Religionsfreiheit betreffenden Beschränkung. Sie stellt vielmehr eine generelle Anordnung dar, die nur in seltenen Fällen mit der Religionsfreiheit kollidieren kann. Auch in etwaigen Konfliktfällen ist die Intensität des Eingriffs in der Regel gering, weil das Verhüllungsverbot nur das Führen eines Kraftfahrzeuges betrifft und die Religionsausübung damit nur in einer eng begrenzten und für die Religionsfreiheit typischerweise nicht wesentlichen Lebenssituation eingeschränkt sein kann. Es ist dem Gesetz- und Verordnungsgeber darüber hinaus insbesondere nicht verwehrt, in Ausübung seiner Schutzpflicht schon die Entstehung von Gefährdungslagen zu bekämpfen und auf eine Risikominimierung hinzuwirken. Abstrakt-generelle Normen zur Gefahrenvorsorge sind nicht erst dann gerechtfertigt, wenn ansonsten unmittelbar ein Gefahreneintritt zu besorgen wäre. Die Regelung steht auch im Übrigen mit dem Grundgesetz im Einklang, weil der gegebenenfalls erforderlichen Berücksichtigung grundrechtlich geschützter Belange durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung Rechnung getragen ist.
Zweck des verordnungsspezifischen Bestimmtheitsgebots ist die parlamentarische Steuerung und Begrenzung der exekutiven Verordnungsmacht. Auf diese Weise soll das Parlament daran gehindert werden, sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft zu entäußern. Daher muss der delegierende Gesetzgeber nicht nur selbst die Entscheidung treffen, wie bestimmte Fragen durch eine exekutive Verordnung geregelt werden sollen, sondern auch das Ziel und die Grenzen der exekutiven Verordnungsmacht festlegen.
Gemessen an diesem Ziel lässt sich anhand der Ermächtigung bestimmen, welches gesetzgeberisch vorgezeichnete Programm verordnungsrechtlich umgesetzt oder erreicht werden soll.
Die Ermächtigungsnorm des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG in der bis zum 27. Juli 2021 geltenden Fassung ist ebenso wie die nunmehr zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltende Fassung der Norm (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 und 9 i.V.m. Abs. 3 Nr. 1 StVG) hinreichend bestimmt im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG), wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt werden müssen, um Rechtsgrundlage für die hier in Rede stehende Regelung des § 23 StVO zu sein.
Der Hauptzweck im Einleitungssatz der Absätze 1 und 2 begrenzt das Ausmaß der möglichen Regelungen auf solche verkehrsrechtlichen Maßgaben, die der Gefahrminderung als besonderes Ordnungsrecht dienen. Dieser Hauptweck der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs war vor der Novellierung des § 6 StVG zwar nicht explizit genannt, jedoch wegen der Gesetzgebungsgrundlage des StVG (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) bereits implizit enthalten.
Vgl., Albrecht/Kehr/von Loeper: "Die Neufassung des § 6 StVG durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften - eine Synopse des bisherigen und neuen Rechts", SVR, Beilage zu Ausgabe 11/2021.
Die Regelung des § 23 Abs. 4 StVO ist entgegen der von der Klägerin vertretenen Auffassung auch eine abstrakte Regelung, die sich insbesondere als religions- und geschlechtsneutral darstellt. Denn sie stellt allein darauf ab, dass das Gesicht so verhüllt wird, dass es nicht mehr zu erkennen ist. Sowohl die Art der Verdeckung, als auch die Motivation für eine solche Verdeckung werden von der Regelung weder unmittelbar genannt, noch mittelbar impliziert. Es trifft auch nicht zu, dass die Regelung allein Frauen muslimischen Glaubens betreffe, die aus religiöser Überzeugung der Ansicht sind, ihr Gesicht verdecken zu müssen. Der mit Verkehrsrecht befassten Kammer sind insbesondere aus Verfahren im Zusammenhang mit der Anordnung von Fahrtenbüchern auch andere Fälle bekannt, in denen der Fahrzeugführer bzw. die Fahrzeugführerin das Gesicht, nicht nur durch Kleidungsstücke, sondern auch durch das Vorhalten der Hand oder das Anbringen von Vorrichtungen an der Windschutzscheibe so weit verdeckte, dass eine Identifizierung anhand des durch automatische Kontrolleinrichtungen gefertigten Fotos nicht mehr möglich war. Nicht zuletzt die Diskussion und entsprechende Gerichtsentscheidungen während der Covid-19 Epidemie zu der Möglichkeit, bzw. dem Verbot des Tragens von Mund-Nase-Bedeckungen von Kraftfahrzeugführern zeigen, dass diese Bestimmung keine faktische konkret-individuelle Regelung ist.
Aus den in dem Beschluss vom 8. Januar 2021 ausgeführten Gründen, leidet die Ablehnung der Entscheidung bereits nicht an Ermessensfehlern, insbesondere ist keine zur Entscheidungsreife führende Ermessensreduzierung "auf Null" gegeben, welche zu einem Verpflichtungsanspruch der Klägerin führen würde.
Insbesondere ist der Schutz verfassungsrechtlich geschützter Individualrechtsgüter
- hier in erster Linie Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer - durch die Sicherstellung der präventiven Gefahrenabwehr im Wege einer effektiven automatisierten Verkehrskontrolle kein nur mittelbares Ziel der Bestimmung des § 23 Abs. 4 StVO, welches der Religionsfreiheit der Klägerin bereits im Ansatz unterzuordnen wäre.
Diese Auffassung überdehnt die Religionsfreiheit der Klägerin erheblich. Es ist allgemein anerkannt, dass die Religionsfreiheit ihre verfassungsimmanenten Schranken in gleichwertigen Grundrechtspositionen findet, sofern eine staatliche Maßnahme überhaupt einen Eingriff in die Religionsfreiheit darstellt. Der Schutzbereich des Art. 4 GG gewährt gerade keinen Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der Rechtsordnung oder ihrer Anwendung. Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit in ständiger Rechtsprechung eindeutig entschieden, dass aus Art. 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG kein Anspruch des Einzelnen gegen den Staat folgt, die Rechtsordnung nach seinen Glaubens- und Gewissensvorstellungen zu gestalten und zu verlangen, dass seine Überzeugung zum Maßstab der Gültigkeit genereller Rechtsnormen oder ihrer Anwendung gemacht wird.
Die Ausführungen der Kammer zu dem Verhältnis der hier kollidierenden Schutzgüter im Beschluss vom 8. Januar 2021 werden durch die Wiederholung der Rechtsauffassung der Klägerin in ihrer ergänzenden Klagebegründung nicht entkräftet, so dass auf die Begründung des Beschlusses Bezug genommen wird.
Die Ablehnungsentscheidung des Beklagten wird auch nicht dadurch ermessensfehlerhaft, dass neben der Möglichkeit zur Identifizierung der Fahrzeugführerin auf die Gefahr einer Einschränkung der Rundumsicht abgestellt wird. Das aus § 23 Abs. 4 StVO folgende Verbot der Verhüllung des Gesichts durch einen Niqab dient nicht nur der Ermöglichung automatischer Verkehrskontrollen, sondern darüber hinaus auch der Sicherstellung einer Rundumsicht der Kraftfahrzeugführerin, bzw. des Kraftfahrzeugführers.
Vgl. BVerfG, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 26. Februar 2018 - 1 BvQ 6/18 -, juris.
Die von der Klägerin als mildere Alternative angeführte Anordnung eines Fahrtenbuchs, gegebenenfalls unter gleichzeitiger Beschränkung der Ausnahmegenehmigung auf das Führen des Kraftfahrzeugs der Klägerin, ist nicht in gleichem Maße geeignet, die mit der Vorschrift des § 23 Abs. 4 StVO verfolgten Ziele zu erreichen. Denn eine solche Anordnung ist nicht dazu geeignet, zu verhindern, dass eine andere Person als die Klägerin wahrheitswidrig behauptet, das Kraftfahrzeug geführt zu haben, oder umgekehrt, dass die Klägerin wahrheitswidrig behauptet, zum Zeitpunkt des Verkehrsverstoßes die mit einem Niquab bekleidete Fahrzeugführerin gewesen zu sein.
Schließlich stellen die von der Klägerin als Argument für die zwingende Angewiesenheit auf die Nutzung eines Automobils vorgetragenen Beleidigungen und Übergriffe kein taugliches Argument für die Notwendigkeit der begehrten Befreiung dar. Die Klägerin sieht sich bereits nach ihrem eigenen Vortrag derartigen - grundsätzlich zu missbilligenden - Diffamierungen und Beleidigungen nicht nur bei der Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel, sondern generell in der Öffentlichkeit ausgesetzt und muss insoweit damit umgehen.
Weitere Anhaltspunkte, welche eine besondere Ausnahmesituation der Klägerin rechtfertigen könnten, die von dem Beklagten nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt worden wären, sind nicht ersichtlich. Insoweit kann daher auf die bereits im Beschluss vom 8. Januar 2021 angestellten Erwägungen zu besonderen individuellen Gründen Bezug genommen werden.
Da sich bereits die Ablehnungsentscheidung des Beklagten als ermessensfehlerfrei darstellt, ist kein Raum mehr für die Annahme einer Ermessensreduzierung, welche zu der beantragten Verpflichtung des Beklagten führen könnte.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn
1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.
Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.
Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.