Oberverwaltungsgericht NRW v. 23.08.2023: Anforderungen an die Anerkennung von Triebfahrzeugführer-Prüfern: Triebfahrzeugführerschein, Zusatzbescheinigung und Berufspraxis

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 23.08.2023 - 11 A 270/22) hat entschieden:

1. Für die Anerkennung als Prüfer in den aus theoretischen und praktischen Prüfungen bestehenden Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" und "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse" muss der Antragsteller Inhaber eines Triebfahrzeugführerscheins und einer Zusatzbescheinigung sein und über Berufspraxis als Triebfahrzeugführer verfügen.

2. Die Notwendigkeit für praktische Prüfer, Inhaber dieser Nachweise zu sein und über Berufspraxis zu verfügen, ergibt sich aus Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 und UAbs. 2 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU.

3. Die Regelungen in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU setzen für die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar bindendes Recht.

4. Der Beschluss 2011/765/EU beruht auf der Regelung in Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG, die ihrerseits eine taugliche Ermächtigungsnorm darstellt und die Anforderungen an eine Delegation nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV erfüllt.

5. Die Kommission war auf der Grundlage des Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG befugt, auf der Ebene der Anerkennung von Prüfern den in Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG insoweit gesetzten Rahmen auszufüllen.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
EU-Fahrerlaubnis - Verwaltungsgerichtliche Hauptsache-Urteile und -BeschlÃ¼sse in Verfahren Ã¼ber die Nutzungsuntersagun

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Gründe:

A. Die Klage hat mit dem Hauptantrag keinen Erfolg. Dies gilt unabhängig davon, ob und inwieweit der Kläger den in § 15 Abs. 1 TfV geregelten Anforderungen an Prüfer von Triebfahrzeugführern genügt. Denn der Kläger erfüllt nicht jenseits dieser Bestimmung bestehende Voraussetzungen für die begehrte Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" sowie "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse", weil er weder Inhaber des Triebfahrzeugführerscheins noch der Zusatzbescheinigung ist.

Für die Anerkennung als Prüfer ist die entsprechende Qualifikation aufgrund bindenden Unionsrechts erforderlich, wenn im Zusammenhang mit der Prüfung zum Triebfahrzeugführer ein praktischer Prüfungsteil abgenommen werden muss (dazu I.). Im Rahmen der Teilbereiche, für die der Kläger seine Anerkennung als Prüfer begehrt, muss er auch praktische Prüfungen abnehmen können (dazu II.). Weder die Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter noch die Anerkennung durch Bescheid vom 20. November 2014 als Prüfer in den Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" sowie "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse" für die Zeit von 2014 bis 2019 begründen einen Anspruch des Klägers auf die nunmehr wieder begehrte Anerkennung als Prüfer auch in diesen Teilbereichen (dazu III.). Die Berücksichtigung von bindendem Unionsrecht bei der Entscheidung über die Anerkennung als Prüfer von Triebfahrzeugführern begründet keine Grundrechtsverletzung (dazu IV.).

I. Die Notwendigkeit für praktische Prüfer, über den Triebfahrzeugführerschein und die Zusatzbescheinigung zu verfügen, ergibt sich aus den Regelungen in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU vom 22. November 2011 zu den Kriterien der Anerkennung von Ausbildungseinrichtungen, die an der Ausbildung von Triebfahrzeugführern beteiligt sind, den Kriterien der Anerkennung von Triebfahrzeugführer-Prüfern und den Kriterien für die Organisation von Prüfungen gemäß der Richtlinie 2007/59/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (im Folgenden: Beschluss 2011/765/EU). Danach muss der - die Anerkennung als Prüfer begehrende - Antragsteller bezüglich der praktischen Prüfung an Bord von Zügen Inhaber sowohl einer gültigen Fahrerlaubnis ‑ also des Triebfahrzeugführerscheins (vgl. § 2 Nr. 6 TfV) - und einer gültigen Bescheinigung sein, die den Gegenstand der Prüfung oder Strecken/Rollmaterial ähnlicher Art abdeckt (Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU). Hierbei handelt es sich um die Zusatzbescheinigung, in der aufgeführt ist, auf welcher Infrastruktur der Inhaber fahren darf und welche Fahrzeuge er führen darf [vgl. die Begriffsbestimmung in Art. 3 lit. j) der Richtlinie 2007/59/EG vom 23. Oktober 2007 über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge im Eisenbahnsystem in der Gemeinschaft führen (im Folgenden: Richtlinie 2007/59/EG)], und die für die Fahrberechtigung als Triebfahrzeugführer nachzuweisen ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TfV). Der Antragsteller muss zudem über eine Berufspraxis als Triebfahrzeugführer von mindestens vierjähriger Dauer innerhalb eines Zeitraums von nicht mehr als fünf Jahren vor dem Antragsdatum verfügen (Art. 8 Abs. 2 UAbs. 2 Satz 1 des Beschlusses 2011/765/EU), was wiederum voraussetzt, dass er Inhaber des Triebfahrzeugführerscheins und der Zusatzbescheinigung ist.

Die in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU getroffenen Regelungen sind für die Bundesrepublik Deutschland verbindlich (dazu 1.) und setzen auch für den Kläger bindendes Recht (dazu 2.). Sie sind mit höherrangigem Unionsrecht vereinbar (dazu 3.). Sie normieren inhaltlich die Voraussetzungen für die Anerkennung von Personen als Prüfer für praktische Prüfungen (dazu 4.)

1. Die Regelungen in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU setzen für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland bindendes Recht. Dies folgt aus Art. 288 UAbs. 4 Satz 1 AEUV, wonach Beschlüsse in allen ihren Teilen verbindlich sind, und Art. 13 des Beschlusses 2011/765/EU, der ausdrücklich feststellt, dass er sich an die Mitgliedstaaten richtet.

2. Die betreffenden Regelungen sind auch gegenüber dem Kläger verbindlich. Entgegen der von ihm vertretenen Auffassung steht ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen, dass der Beschluss 2011/765/EU die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat in der Europäischen Union adressiert. An die Mitgliedstaaten gerichtete Rechtsakte der Union sind für alle Organe des jeweiligen Mitgliedstaats, einschließlich seiner Behörden, verbindlich. Demgemäß hat die zuständige Behörde, hier also das Eisenbahn-Bundesamt, den Beschluss 2011/765/EU bei der Anerkennung von Prüfern unmittelbar zu beachten, weil sie ansonsten gegen Unionsrecht verstieße. Im konkreten Fall bedeutet dies, dass die Beklagte nur solche Personen als Triebfahrzeugführerprüfer für praktische Prüfungen anerkennen darf, die die Voraussetzungen nach Art. 8 Abs. 2 dieses Beschlusses erfüllen. Daraus folgt zwangsläufig eine Auswirkung auch auf eine die Anerkennung als Prüfer beantragende Person, weil sie nicht anerkannt werden darf, wenn sie die entsprechenden Qualifikationen nicht aufweisen kann. Diese Auswirkung auf den Kläger stellt keine unerlaubte Drittwirkung dar; sie ist vielmehr die notwendige Folge der Bindungswirkung gegenüber den Mitgliedstaaten.

3. Der Beschluss 2011/765/EU begegnet keinen unionsrechtlichen Bedenken. Er ist namentlich kompetenzkonform erlassen worden. Denn er beruht auf einer Ermächtigungsnorm, die ihrerseits in Übereinstimmung mit unionsrechtlichem Primärrecht ergangen ist (dazu a.) und ist als Tertiärrecht von dieser Ermächtigungsnorm gedeckt (dazu b.).

a. Der Beschluss beruht auf Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG. Nach Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 dieser Richtlinie können für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen auf der Grundlage eines von der Agentur ausgearbeiteten Entwurfs gemeinschaftliche Kriterien zugrunde gelegt werden (Satz 1). Diese Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung sind nach dem in Art. 32 Abs. 3 der Richtlinie genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle zu erlassen (Satz 2). Hiernach gelten, wenn auf diesen Artikel (also Art. 32 Abs. 3) Bezug genommen wird, Art. 5a Abs. 1 bis 4 und Art. 7 des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse ("Komitologiebeschluss") unter Beachtung von dessen Artikel 8.

aa. Die Regelung in Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG stellt eine taugliche Ermächtigungsnorm für den Erlass des Beschlusses 2011/765/EU dar. Sie beruht ihrerseits auf der primärrechtlich verankerten Kompetenz der Europäischen Union, Regelungen bezüglich des Binnenverkehrs zu erlassen [Art. 90 ff. AEUV und hier insbesondere Art. 91 Abs. 1 lit. c) AEUV (Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit) bzw. lit. d) (sonstige zweckdienliche Vorschriften) sowie Art. 100 (Maßnahmen betreffend Beförderungen im Eisenbahnverkehr)].

S. hierzu etwa Epiney, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2. Auflage 2018, Art. 91 AEUV, Rn. 20; vgl. ferner die Ausführungen zum KFZ-Führerschein, die auf den Triebfahrzeugführerschein übertragbar sein dürften, Schäfer/Kramer, in: Streinz, AEUV/EUV, 3. Auflage 2018, Art. 91, Rn. 86 f.; Fehling, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 91 AEUV, Rn. 70 ff.

bb. Sie erfüllt des Weiteren die Anforderungen an eine Delegation nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV, wonach der Kommission in Gesetzgebungsakten die Befugnis übertragen werden kann, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften des betreffenden Gesetzgebungsaktes zu erlassen. Denn Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG legt fest, dass die Kommission lediglich befugt sein soll, "nicht wesentliche" Teile der Richtlinie durch Ergänzung anzupassen. Ferner sind, wie nach Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 AEUV vorausgesetzt, Ziel und möglicher Inhalt der delegierten Rechtsakte ausreichend determiniert, indem die Kommission ausdrücklich zur Erarbeitung gemeinschaftlicher und einheitlicher Auswahlregelungen bezüglich der Prüfer ermächtigt wird.

Vgl. zu den Voraussetzungen an die Ermächtigungsnorm zusammenfassend: Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 290 AEUV, Rn. 14 ff.; Vedder, in: Vedder/Heintschel von Heinegg, Europäisches Unionsrecht, 2. Auflage 2018, Art. 290 AEUV, Rn. 4 ff.; Schmidt, in: von der Groeben/Schwar-ze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 290 AEUV, Rn. 25 ff.

Hierbei handelt es sich - worauf mit Rücksicht auf den entsprechenden Einwand des Klägers hinzuweisen ist - auch nicht um "wesentliche Aspekte" des hier fraglichen Bereichs, für die eine Befugnisübertragung gemäß Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 2 AEUV ausgeschlossen wäre. Denn die "Wesentlichkeit" i. S. d. genannten Bestimmung wird - anders als im deutschen Verfassungsrecht - nicht in erster Linie rechtsstaatlich-grundrechtsbezogen, sondern demokratisch-politisch verstanden: "Wesentlich" sind danach Regelungen, welche politische Entscheidungen erfordern und durch welche die grundsätzlichen Ausrichtungen der Gemeinschaftspolitik umgesetzt werden.

Vgl. Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 290 AEUV, Rn. 15, m. w. N.; Schmidt, in: von der Groeben/Schwar-ze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 290 AEUV, Rn. 26 ff.

In dem hier fraglichen Bereich, in dem es um Maßnahmen zur Gewährleistung der Eisenbahnsicherheit in der Europäischen Union durch unionsweit geltende Standards geht, hat der Gesetzgeber (Parlament und Rat) in Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 Sätze 1 und 2 der Richtlinie 2007/59/EG die grundlegende politische Entscheidung getroffen, in Verfolgung dieses Ziels für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen zur Kontrolle der von Triebfahrzeugführern geforderten Qualifikation die Einführung gemeinschaftlicher Kriterien durch Beschluss der Kommission zu ermöglichen. Der Umsetzung dieser Vorgabe durch u. a. die Festlegung einheitlicher Auswahlkriterien für die Prüfer durch die Kommission kommt die Bedeutung einer politischen Leitentscheidung demgegenüber ersichtlich nicht zu.

b. Der Beschluss 2011/765/EU selbst hält sich im Rahmen dessen, was der Gesetzgeber (Parlament und Rat) der Kommission an Regelungskompetenzen zugestanden hat (vgl. Art. 290 Abs. 1 AEUV).

Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG gestattet es der Kommission i. V. m Art. 32 Abs. 3 dieser Richtlinie und Art. 5a Abs. 1 bis 4, Art. 7, 8 des sog. Komitologiebeschlusses, "für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen auf der Grundlage eines von der Agentur [= "Europäische Eisenbahnagentur", s. Art. 3 lit. h) der Richtlinie] ausgearbeiteten Entwurfs gemeinschaftliche Kriterien zugrunde" zu legen. Dabei unterliegt die Kommission den verfahrensmäßigen Einschränkungen und Sicherungen, die sich aus den in Art. 32 Abs. 3 der Richtlinie in Bezug genommenen Regelungen in Art. 5a, 7 und 8 des Beschlusses 1999/468/EG ergeben. Dass dieser sog. Komitologiebeschluss durch Art. 12 Abs. 1 der Verordnung Nr. 182/2011/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 zur Festlegung der allgemeinen Regeln und Grundsätze, nach denen die Mitgliedstaaten die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse durch die Kommission kontrollieren (im Folgenden: VO 182/2011/EU), aufgehoben worden ist, wirkt sich hier nicht aus, weil dessen Art. 5a nach Art. 12 Abs. 2 VO 182/2011/EU bei bestehenden Basisrechtsakten - wie dies bei der Richtlinie 2007/59/EG der Fall ist - weiter gilt und Art. 13 VO 182/2011/EU für Art. 7 und 8 des Komitologiebeschlusses Übergangsregelungen für vor dieser Verordnung erlassene Basisrechtsakte vorsieht, die ‑ wie Art. 25 Abs. 5 Satz 3 der Richtlinie - immer noch auf den Komitologiebeschluss verweisen.

Auf Grundlage der sich aus Art. 25 Abs. 5 der Richtlinie 2007/59/EG ergebenden Ermächtigung war die Kommission befugt, bereits auf der Ebene der Anerkennung von Prüfern - und nicht lediglich hinsichtlich der Beteiligung von anerkannten Prüfern an bestimmten Prüfungen - ergänzende Regelungen zu treffen. Dies folgt aus Wortlaut und Systematik der übergreifenden Bestimmungen in Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG (dazu aa.) und insbesondere aus der Zielsetzung dieser Ermächtigungsnorm (dazu bb.). Weder die Regelung in Art. 20 Richtlinie 2007/59/EG steht dem entgegen (dazu cc.) noch die Bestimmung in Art. 19 Abs. 1 lit i) dieser Richtlinie (dazu dd.).

aa. Anders als die Überschrift des Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG ("Prüfungen") nahezulegen scheint, regeln die dort getroffenen Bestimmungen nicht lediglich die Prüfungsverfahren als solche und deren Ablauf. Vielmehr macht bereits der Eingangssatz in Abs. 1 ("Die Prüfungen zur Kontrolle der geforderten Qualifikationen und die entsprechenden Prüfer werden wie folgt festgelegt: […]") deutlich, dass die nachfolgenden Vorschriften Festlegungen hinsichtlich der Prüfungen und der Prüfer treffen (Hervorhebung durch den Senat). Noch klarer wird dies in den englischen und spanischen Fassungen dieses Eingangssatzes und den dort gleichrangig nebeneinander adressierten Regelungsobjekten Prüfungen und Prüfer: "The examinations and examiners intended for the purpose of checking the requisite qualifications shall be determined: […]", sowie: "Los exámenes y examinadores destinados a comprobar las cualificaciones requeridas los establecerá: […].

Die beiden folgenden Abschnitte des Abs. 1 regeln dementsprechend die Zuständigkeiten für "Prüfungen und Prüfer" für die Fahrerlaubnis und die (Zusatz-) Bescheinigung, ohne allerdings näher zu konkretisieren, ob damit die Zuständigkeit für die grundlegenden Regelungen betreffend die Prüfungsverfahren und die Anerkennung der Prüfer oder lediglich die Zuständigkeit für die Gestaltung des Ablaufs anderweitig vorgegebener Prüfungen und den Einsatz anderweitig anerkannter Prüfer gemeint ist.

Detaillierte diesbezügliche Normierungen ergeben sich auch nicht aus den folgenden Absätzen des Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG. Die dort getroffenen Regelungen benennen lediglich Eckpunkte für die Prüfungen und die daran zu beteiligenden Prüfer: Abnahme der Prüfungen durch "sachkundige Prüfer", die gemäß Art. 20 der Richtlinie zugelassen oder anerkannt sind (Abs. 2); Bewertung der Kenntnis der Infrastrukturen und der Betriebsvorschriften nur durch Personen oder Stellen, die von dem Mitgliedstaat, in dem sich die Infrastrukturen befinden, zugelassen oder anerkannt sind (Abs. 3); Vermeidung von Interessenkonflikten bei Abnahme der in Absatz 1 genannten Prüfungen (Abs. 4); Gliederung der Prüfung in einen theoretischen und einen praktischen Teil (Abs. 6). Die der Richtlinie beigefügten Anlagen verhalten sich zwar detailliert zu den Anforderungen für die Fahrerlaubnis und die Bescheinigung (Anhang IV bis VI); weitergehende Maßgaben für die Ausgestaltung der Prüfung und die Qualifikation der Prüfer folgen aus ihnen indessen nicht.

Ausgehend hiervon hat der Normgeber (Parlament und Rat), was die Ausgestaltung der Prüfungen für Fahrerlaubnis und Bescheinigung sowie die zu fordernde Qualifikation der zu beteiligenden Prüfer betrifft, mit Art. 25 der Richtlinie 2007/59/EG lediglich einen hinsichtlich der weitergehenden Ausgestaltung der Prüfungsverfahren offenen Rahmen vorgegeben. Die Befugnis, diesen Rahmen durch ergänzende Regelungen "für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen" auszufüllen und hierfür gemeinschaftliche Kriterien festzulegen, hat der Normgeber in - wie oben dargelegt - unionsrechtskonformer Weise gemäß der Bestimmung in Art. 25 Abs. 5 UAbs. 1 der Richtlinie 2007/59/EG der Kommission übertragen. Lediglich auffangend im Falle des Fehlens gemeinschaftlicher Kriterien ist den Mitgliedstaaten die Festlegung nationaler Kriterien für die Auswahl der Prüfer und Prüfungen erlaubt gewesen (Art. 25 Abs. 5 UAbs. 2 der Richtlinie).

Vor diesem Hintergrund durfte die Kommission unter dem Gesichtspunkt der von den Prüfern zu fordernden Kompetenz die für deren Anerkennung notwendige Qualifikation eigenständig regeln.

bb. Für ein solches Verständnis der Ermächtigungsnorm spricht ferner, dass die Kommission nach Erwägungsgrund 27 der Richtlinie 2007/59/EG "insbesondere" befugt sein soll, "Bedingungen und Kriterien für die Umsetzung dieser Richtlinie" aufzustellen.

(1) Bei der Auslegung des Unionsrechts kommen der Betrachtung des Wortlauts einer Unionsnorm angesichts der Gleichrangigkeit der verschiedenen Sprachfassungen (vgl. Art. 55 Abs. 1 EUV) der auszulegenden Bestimmungen und selbst der ‑ auch hier bereits durchgeführten und im Folgenden noch durchzuführenden - sprachvergleichenden Auslegung eine vergleichsweise geringere Bedeutung zu als dem unionsrechtlichen Auslegungsgrundsatz des "effet utile". Danach ist jede Vorschrift so auszulegen, dass die mit ihr verfolgten Ziele möglichst effektiv zur Geltung gebracht werden,

hier mithin dahingehend, dass eine möglichst effektive Umsetzung der Richtlinie zur Garantie des Binnenverkehrs zu erreichen ist.

(2) Dieser Zielsetzung entspricht es, wenn die Kommission nicht nur für das Prüfungsverfahren, sondern auch für die Anerkennung der Prüfer gemeinschaftliche Kriterien festlegen durfte. Insofern leuchtet unmittelbar ein, dass es einem mit der Richtlinie 2007/59/EG angestrebten unionsweit einheitlichen Standard der Qualifikation von Triebfahrzeugführern dient, wenn auch die Qualifikation der Prüfer unionsweit identisch oder vergleichbar ist.

cc. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass in Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2007/59/EG hinsichtlich der an den Prüfungen zu beteiligenden sachkundigen Prüfer auf Art. 20 der Richtlinie und die dort grundsätzlich formulierten Bestimmungen zur "Zulassung" und "Anerkennung" von Personen und Stellen nach dieser Richtlinie Bezug genommen wird.

(1) Hieraus kann nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, dass Zulassung bzw. Anerkennung auf Grundlage der Bestimmungen in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG erfolge, sodass eine Regelungskompetenz der Kommission nach Maßgabe des Art. 25 Abs. 5 dieser Richtlinie nur noch hinsichtlich einer nachgelagerten Auswahl der Prüfer für bestimmte Prüfungsteile bestehe. Tatsächlich bezieht sich die Bestimmung in Art. 20 - wie es dort eingangs der jeweiligen Absätze ausdrücklich heißt - auf "nach dieser Richtlinie zugelassene Personen und Stellen" (Abs. 1) bzw. "die im Rahmen dieser Richtlinie anerkannten Personen oder Stellen" (Abs. 2) (Hervorhebungen jeweils durch den Senat). Die Zulassung oder Anerkennung der angesprochenen Personen oder Stellen ist danach vorausgesetzt. Dementsprechend regelt Art. 20 der Richtlinie selbst nicht, welche Anforderungen an Prüfer zu stellen sind, sondern knüpft insoweit an andere Regelungen der Richtlinie an. In Bezug auf die an Prüfer zu stellende Anforderungen sind dies die Bestimmungen in Art. 25 der Richtlinie sowie in dem auf dessen Grundlage ergangenen Beschluss 2011/765/EU. Der Regelungsgehalt der Bestimmung in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG reduziert sich dementsprechend darauf, die im Verfahren der Zulassung oder Anerkennung zu berücksichtigenden Kriterien zu normieren.

(2) Dies macht insbesondere eine sprachvergleichende Betrachtung der deutschen mit der englischen bzw. französischen Fassung der Vorschrift deutlich. Heißt es in der deutschen Fassung in Art. 20 Abs. 1 Satz 1 "Die Zulassung erfolgt an Hand der Kriterien Unabhängigkeit, Sachverstand und Unparteilichkeit…", so lautet dieser Passus in der englischen Fassung "The accreditation process shall be based on criteria of independence, competence and impartiality…" und in der französischen "Le processus d'accréditation se fonde sur des critères d'indépendance, de compétence et d'impartialité…" (Hervorhebungen durch den Senat). Ähnliches gilt für die entsprechende Formulierung in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 ("Die Anerkennung erfolgt anhand der Kriterien Unabhängigkeit, Sachverstand und Unparteilichkeit."). Die französische Fassung ("Le processus de reconnaisance se fonde sur les critères…") macht deutlich, dass es auch hier lediglich um Kriterien für das Anerkennungsverfahren geht, nicht aber um die materiellen Voraussetzungen für eine Anerkennung als Prüfer. Ausgehend hiervon ist bei der Frage der Anerkennung als Prüfer die Regelung in Art. 20 der Richtlinie 2007/59/EG nicht vorrangig gegenüber Art. 25; sie setzt im Gegenteil die Anforderungen, die in und aufgrund Art. 25 getroffen sind, voraus und baut darauf auf.

dd. Der Einwand des Klägers, dass - mit der Folge des Ausschlusses oder der Abänderung gegenteiliger unionsrechtlicher Normen - die zuständige nationale Behörde aufgrund der Bestimmung in Art. 19 Abs. 1 lit. i) der Richtlinie 2007/59/EG befugt sei, nationale Kriterien für Prüfer festzulegen, verfängt schließlich nicht, weil diese Vorschrift ausdrücklich auf Art. 25 Abs. 5 dieser Richtlinie verweist. Darin ist - wie oben bereits ausführlich dargelegt - in erster Linie der Kommission die Befugnis übertragen, diesbezügliche Regelungen zu treffen, während die nationalen Behörden insoweit nur dann tätig werden dürfen, wenn gemeinschaftliche Kriterien fehlen. Nur auf den letzteren Fall bezieht sich die vom Kläger herangezogene Bestimmung.

4. Mit den Bestimmungen in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU hat die Kommission inhaltlich die Voraussetzungen für die Anerkennung von Personen als Prüfer für praktische Prüfungen geregelt. Sie hat sich nicht lediglich auf Regelungen für die Auswahl von ‑ bereits anderweitig anerkannten - Prüfern für bestimmte Prüfungen beschränkt. Dies folgt aus den vorangestellten Erwägungsgründen sowie aus der allgemeinen Bestimmung von Gegenstand und Anwendungsbereich in Art. 1 des Beschlusses 2011/765/EU (dazu a.), aber auch aus dem in der Vorschrift selbst explizit beschriebenen Regelungsbereich (dazu b.).

a. Im Erwägungsgrund 1 des Beschlusses hat die Kommission ausgeführt, dass es zur Erreichung eines angemessenen und vergleichbaren Qualifikationsniveaus bei der Ausbildung und Prüfung von Triebfahrzeugführern und Triebfahrzeugführerkandidaten erforderlich sei, auf Unionsebene gemeinsame Kriterien der Verfahren der Anerkennung sowohl von Ausbildungseinrichtungen als auch von Prüfern von Triebfahrzeugführern festzulegen. Dem entspricht die Beschreibung des Gegenstands des Beschlusses 2011/765/EU in dessen Art. 1 Satz 1, demzufolge mit diesem Beschluss die Kriterien "für die Anerkennung von Prüfern von Triebfahrzeugführern und Triebfahrzeugführer-Kandidaten […] im Einklang mit der Richtlinie 2007/59/EG festgelegt" werden. Dass mit den Bestimmungen in dem Beschluss 2011/765/EU - anknüpfend an eine auf Grund nationalen Rechts anderweitig erfolgte Anerkennung von Prüfern - lediglich deren weitere Auswahl und Verwendung für bestimmte Prüfungsteile geregelt werden sollte, erscheint bereits hiernach ausgeschlossen.

b. In diesem Sinne folgt auch unmittelbar aus der Regelung in Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU, dass sich die entscheidungstragenden Bestimmungen in UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 nicht auf einen bereits anerkannten Prüfer beziehen, sondern vielmehr selbst Anforderungen an dessen Anerkennung normieren. Die dortige Formulierung macht dies hinreichend deutlich, indem darin Bezug genommen wird auf den Antragsteller (Hervorhebung durch den Senat), der bezüglich der praktischen Prüfung an Bord von Zügen Inhaber sowohl einer gültigen Fahrerlaubnis als auch einer gültigen Bescheinigung sein muss, die den Gegenstand der Prüfung oder Strecken/Rollmaterial ähnlicher Art abdeckt. Denn "Antragsteller" ist zufolge der Begriffsbestimmung in Art. 2 lit a) 2. Halbsatz des Beschlusses 2011/765/EU eine "Einzelperson, die die Anerkennung als Prüfer gemäß Artikel 25 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 2007/59/EG beantragt". Insoweit handelt es sich also gerade nicht um einen bereits anerkannten Prüfer und die Modalitäten seiner Auswahl für den Einsatz in einer Prüfung.

An den letzteren Fall knüpft indessen die nachfolgende Bestimmung in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 2 des Beschlusses 2011/765/EU an, woraus deutlich wird, dass der Normgeber sorgfältig differenziert zwischen den Anerkennungsvoraussetzungen für Prüfer einerseits und andererseits der Frage, welcher (anerkannte) Prüfer im Rahmen einer Prüfung unter welchen Bedingungen zum Einsatz kommen kann. Die zitierte Vorschrift bezieht sich auf den Fall, dass der in einer praktischen Prüfung eingesetzte Prüfer zwar Inhaber einer gültigen Zusatzbescheinigung für Infrastruktur und Rollmaterial ist, diese Zusatzbescheinigung indessen nicht die prüfungsgegenständliche Infrastruktur bzw. das prüfungsgegenständliche Rollmaterial abdeckt (Hervorhebungen durch den Senat). In diesem Fall muss nach der genannten Regelung neben dem Prüfer ein Triebfahrzeugführer mit einer Bescheinigung für diese Infrastruktur bzw. dieses Rollmaterial in der praktischen Prüfung anwesend sein.

II. Auf der Grundlage der hiernach einschlägigen Bestimmungen in Art. 8 Abs. 2 UAbs. 1 Satz 1 und UAbs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU bedarf der Kläger für seine Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" und "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse" einer gültigen Fahrerlaubnis, also eines Triebfahrzeugführerscheins, sowie einer gültigen Zusatzbescheinigung. Denn in den betreffenden Teilbereichen, in denen die für den Erwerb der Zusatzbescheinigung erforderlichen Fachkenntnisse geprüft werden (vgl. Anhänge V und VI der Richtlinie 2007/59/EG sowie Anlagen 6 und 7 der TfV) bestehen die Prüfungen jeweils aus einer theoretischen und einer praktischen Prüfung mit einer Prüfungsfahrt (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 TfV). Da Anträge auf Anerkennung als Prüfer gemäß den §§ 15 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 2 Satz 1 TfV nur für die betreffenden Teilbereiche insgesamt gestellt werden können, ist eine Beschränkung der Anerkennung als Prüfer auf den theoretischen Prüfungsteil der hier fraglichen Teilbereiche im Übrigen rechtlich nicht zulässig.

III. Ausgehend hiervon kommt eine Anerkennung des Klägers als Prüfer für die og. Teilbereiche auch weder wegen seiner Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter (dazu 1.) noch mit Blick darauf in Betracht, dass er von 2014 bis 2019 als Prüfer auch für diese Teilbereiche anerkannt war (dazu 2.).

1. Ausnahmen von den Anerkennungsvoraussetzungen (Inhaber eines Triebfahrzeugführerscheins und einer Zusatzbescheinigung sowie vierjährige Berufserfahrung als Triebfahrzeugführer) normiert Art. 8 des Beschlusses 2011/765/EU nicht; solche ergeben sich insbesondere nicht aus dem vom Kläger angesprochenen Art. 8 Abs. 4 dieses Beschlusses. Letzterer erlaubt den Mitgliedstaaten lediglich die Festlegung von "zusätzliche[n] Anforderungen". Nur solche zusätzlichen, nicht aber alternativen Bedingungen können wegen der Bindungswirkung über Art. 288 UAbs. 4 AEUV Wirkungen gegenüber der Beklagten entfalten. Die Inhaberschaft eines Triebfahrzeugführerscheins und einer Zusatzbescheinigung kann deshalb auch nicht durch die in § 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 lit d) lit. cc) TfV oder § 7d Satz 2 AEG genannte Eigenschaft als Eisenbahnbetriebsleiter aufgewogen werden

2. Mit Blick darauf, dass die Inhaberschaft des Triebfahrzeugführerscheins und der Zusatzbescheinigung nebst Berufserfahrung als Triebfahrzeugführer zwingende Voraussetzung für die Anerkennung als Prüfer in den Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" sowie "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse" ist, kann der Kläger aus der danach rechtswidrigen Anerkennung als Prüfer in diesen Teilbereichen für die Zeit von 2014 bis 2019 durch Bescheid vom 20. November 2014 nichts herleiten.

IV. Die vom Kläger geltend gemachte Verletzung von Grundrechten ist nicht gegeben.

1. Eine Verletzung grundgesetzlicher Normen, namentlich der vom Kläger behauptete Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Berufsfreiheit, scheidet aus. Die Grundrechte des Grundgesetzes - wie etwa die Berufsfreiheit - sind grundsätzlich nicht anwendbar, weil die Beklagte mit der streitbefangenen Entscheidung nur einen unionsrechtlich vollständig determinierten Rechtsakt umgesetzt hat.

Vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 27. April 2021 - 2 BvR 206/14 -, BVerfGE 158, 1 = juris, Rn. 37 ff., und vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 - BVerfGE 152, 216 = juris, Rn. 42 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Kommentar, Grundgesetz, 17. Auflage 2022, Art. 1, Rn. 46; Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar, Grundgesetz, Band I, 100. Ergänzungslieferung Januar 2023, Art. 1 Abs. 3, Rn. 113.

2. Ein Verstoß gegen Art. 15 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ("Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten" - im Folgenden: GRCh) ist nicht ersichtlich.

a. In der Voraussetzung, einen Triebfahrzeugführerschein nachweisen zu müssen, mag zwar eine Einschränkung der beruflichen Tätigkeit des Klägers als Prüfer zu sehen sein, weil er diese nicht (mehr) derart umfangreich ausüben kann, wie er dies beabsichtigt.

Vgl. zum unionsrechtlich weiten Verständnis der Berufsfreiheit und der möglichen Eingriffe zusammenfassend: Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Auflage 2022, Art. 15 EU-GRCharta, Rn. 5 f., 10 f.; Kühling, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 1. Auflage 2017, Art. 15 GRC, Rn. 8, 15; Wollenschläger, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Europäisches Unionsrecht, 7. Auflage 2015, Art. 15 GRC, Rn. 20 ff.

b. Allerdings stellt sich dieser Eingriff als gerechtfertigt dar, weil er - wie dargelegt - gesetzlich vorgesehen ist (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRCh) und Anhaltspunkte, aus denen sich eine Unverhältnismäßigkeit dieser unionsrechtlichen Voraussetzung für die Anerkennung als Prüfer für die praktische Prüfung von Triebfahrzeugführern ergeben könnte (vgl. Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRCh), weder vorliegen noch vom Kläger dargetan sind.

B. Auch der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die von ihm begehrte Neubescheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts. Denn unabhängig davon, dass es sich bei der Anerkennung als Prüfer für Triebfahrzeugführer gemäß § 15 TfV i. V. m. Art. 8 Abs. 2 des Beschlusses 2011/765/EU nicht um eine Ermessensentscheidung handelt, fehlt es ‑ wie dargelegt - bereits an tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anerkennung des Klägers als Prüfer in den Teilbereichen "fahrzeugbezogene Fachkenntnisse" und "infrastrukturbezogene Fachkenntnisse".

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vorliegen. Denn die Frage, ob § 15 TfV abschließend die Anerkennung von Personen als Prüfer für die (theoretischen und praktischen) Prüfungen von Triebfahrzeugführern regelt, hat grundsätzliche Bedeutung.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2023/11_A_270_22_Urteil_20230823.html - DE:OVGNRW:2023:0823.11A270.22.00

- nach oben -