BVerwG v. 28.04.2016: Zur Klagebefugnis einer Gemeinde gegen einen Planfeststellungsbeschluss und zum Brandschutzkonzept bei Tunnelbauwerken.

Das BVerwG (Urteil vom 28.04.2016 - 9 A 8/15) hat entschieden:

1. Eine Gemeinde kann im Rechtsstreit gegen einen Planfeststellungsbeschluss nur eigene Rechte und schutzwürdige Belange geltend machen, nicht aber Rechte Dritter und Belange des Gemeinwohls (im Anschluss an stRspr). 14 2. Für eine "geteilte" Baulast dergestalt, dass der Vorhabenträger durch einen Rettungsweg bedingte Mehrkosten der künftigen Unterhaltung tragen muss, besteht keine gesetzliche Grundlage. 21

(Leitsätze des Gerichts)

Gründe:

A. Die Klage ist zulässig.

Eine Gemeinde ist im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes nicht befugt, als Sachwalterin von Rechten Dritter bzw. des Gemeinwohls Belange ihrer Bürger, wie Lärmschutzinteressen oder den Schutz vor visuellen Beeinträchtigungen, geltend zu machen oder die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit den Belangen von Natur und Landschaft gerichtlich überprüfen zu lassen. Das Klagerecht steht ihr aber im Hinblick auf ihre eigenen Rechte und schutzwürdigen Belange zu. Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt nach ständiger Rechtsprechung eine wehrfähige, in die Abwägung nach § 17 Satz 2 FStrG einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen - bspw. die Funktionsfähigkeit der gemeindlichen Feuerwehr - erheblich beeinträchtigt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 - 9 VR 6.03 - juris Rn. 17 und Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 19).

Gemessen hieran erscheint es nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der Klägerin die Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgabe, eine leistungsfähige Feuerwehr zu unterhalten (§ 2 des schleswig-holsteinischen Gesetzes über den Brandschutz und die Hilfeleistungen der Feuerwehren vom 10. Februar 1996 ), durch den Tunnel wesentlich erschwert oder gar unmöglich gemacht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2013 - 9 A 13.12 - juris Rn. 14).

B. Die Klage ist nicht begründet.

1. Der Planfeststellungsbeschluss ist auf der Grundlage zweier Untersuchungen zur Bewertung der Möglichkeiten und Grenzen eines Feuerwehreinsatzes im Tunnelbauwerk durch das Gutachterbüro D. vom 8. Juni 2009 zu dem Ergebnis gekommen, dass die Übertragung der Rettung und Brandbekämpfung auf die umliegenden Freiwilligen Feuerwehren mit der entsprechenden technischen Ausstattung sowie mit Ausbildung und Training für Tunnelbrände möglich sei. Für Schleswig-Holstein geht der Planfeststellungsbeschluss (S. 241) davon aus, dass hauptamtliche Kräfte für den Ersteinsatz vorgesehen werden. Die Organisation und Durchführung des abwehrenden Brandschutzes obliege dem Land, das zusammen mit den betroffenen Kreisen und Gemeinden ein entsprechendes Sicherheitskonzept zu erarbeiten und den Brandschutz sicherzustellen habe.

In seiner am 12. April 2016 in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll gegebenen Erklärung hat das Land Schleswig-Holstein nicht nur (deklaratorisch) seine gesetzlich ohnehin bestehende Verpflichtung nach dem schleswig-holsteinischen Brandschutzgesetz zur Unterstützung der Klägerin und des Kreises S. bekräftigt, sondern sich darüber hinaus ausdrücklich verpflichtet, hauptamtliche Wachabteilungen für die Elbquerung zu schaffen und hierfür finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen. Auch wenn damit noch nicht über die Höhe der finanziellen Mittel, die das Land zur Verfügung stellen wird, entschieden ist, steht durch diese Erklärung fest, dass hauptamtliche Wachabteilungen der Feuerwehren mit der hierfür erforderlichen finanziellen Hilfe des Landes eingerichtet werden. Durch die Ergänzung der Nebenbestimmung 2.1.2.4 um eine Ziffer 5, durch die die Verkehrsfreigabe von der Vorlage eines die Sicherstellung des abwehrenden Brandschutzes belegenden Sicherheitskonzepts abhängig gemacht wird, wird die Einhaltung der eingegangenen Verpflichtung vor der Inbetriebnahme des Tunnelbauwerks gewährleistet. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob auch ohne derartige Erklärungen die Planfeststellungsbehörde im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses von der Sicherstellung des abwehrenden Brandschutzes für das Tunnelbauwerk durch die Freiwilligen Feuerwehren der Klägerin und des Kreises S. ausgehen durfte und ob der Klägerin hierdurch die Erfüllung der ihr nach § 2 BrSchG SH obliegenden Selbstverwaltungsaufgabe, den örtlichen Brandschutz zu gewährleisten, wesentlich erschwert oder unmöglich gemacht worden wäre. Denn durch die abgegebenen Erklärungen ist der von der Klägerin geltend gemachten Forderung nach Errichtung einer mit hauptamtlichen Feuerwehrkräften besetzten "Tunnelwache" und finanzieller Unterstützung in der Sache Rechnung getragen worden. Ein darüber hinaus gehender Anspruch, dies durch eine an den Vorhabenträger gerichtete Auflage zu regeln, steht der Klägerin ebenso wenig zu wie der Anspruch, von allem Mehraufwand freigestellt zu werden, der ihr durch den Planfeststellungsbeschluss bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß § 2 BrSchG SH entsteht. Finanziellen Mehrbelastungen, die durch eine neu errichtete Straße verursacht werden, ist allenfalls im Rahmen des Finanzausgleichs, nicht jedoch im Rahmen der Planfeststellung Rechnung zu tragen.

2. Ohne Erfolg bleibt auch der auf die Errichtung einer automatischen Brandbekämpfungsanlage gerichtete Hilfsantrag der Klägerin. Insoweit kann dahingestellt bleiben, ob das Vorbringen von der Rügebefugnis der Klägerin umfasst ist. Die Planfeststellungsbehörde hat abwägungsfehlerfrei von der Anordnung einer solchen Anlage abgesehen. Hierzu hat der Senat in seinem Urteil vom heutigen Tag in dem Verfahren 9 A 9.15 ausgeführt:

"Weder die Tunnelrichtlinie noch die im Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses geltende RABT 2006 schreiben den Einsatz einer automatischen Brandbekämpfungsanlage vor. Beide Regelwerke verwenden den Begriff nicht. Auch der Entwurf der für 2016 geplanten Neufassung der RABT sieht die automatische (stationäre) Brandbekämpfungsanlage nicht als Regelausstattung eines Tunnels vor, sondern nur in Ausnahmefällen als eine Option, wenn durch eine Verstärkung der zwingend vorgeschriebenen Ausstattungsmerkmale keine ausreichende Sicherheit erreicht wird oder diese Maßnahmen wirtschaftlich nicht vertretbar sind. Der Beklagte war daher nicht verpflichtet, eine automatische Brandbekämpfungsanlage vorzusehen, sondern hatte über den Einsatz einer solchen Anlage im Rahmen der auf der Grundlage der Risikoanalyse vorzunehmenden Prüfung, ob zur Gewährleistung der Sicherheit des Tunnels zusätzliche Maßnahmen oder weitere Ausrüstungen notwendig sind, zu entscheiden. Diese Entscheidung hält einer Überprüfung stand.

In den Untersuchungen durch das Gutachterbüro D. vom 8. Juni 2009 wird zwar eine automatische Brandbekämpfungsanlage als wirksame Alternative zu einer Werkfeuerwehr vorgeschlagen. Die im Mai 2010 erstellte zusätzliche Untersuchung zur Wirksamkeit einer automatischen Brandbekämpfungsanlage (Zusatzbericht zur Risikoanalyse) kommt aber bezogen auf den darin allein untersuchten Personenschutz zu dem Ergebnis, dass eine solche Anlage zusätzlich zur Rauchabsaugung zwar das Sicherheitsniveau beider Röhren über das der Mindestanforderungen der RABT 2006 hebe. Hinsichtlich der Selbstrettungsmöglichkeiten sei durch das zusätzliche Aktivieren einer automatischen Brandbekämpfungsanlage im Vergleich zur reinen Rauchabsaugung nur eine geringfügige Verbesserung zu erwarten, weshalb wegen der mit deren Installation verbundenen hohen Zusatzkosten einer verkürzten Detektionszeit der Vorzug zu geben sei.

Gestützt hierauf lehnt der Planfeststellungsbeschluss die automatische Brandbekämpfungsanlage ab. Der Baulastträger sei nicht verpflichtet, den bestmöglichen oder optimalen Standard zu gewährleisten. Das gelte auch dann, wenn dieser Standard die Arbeit der Feuerwehren erleichtere. Gleichzeitig hat der Planfeststellungsbeschluss dem Vorhabenträger in der Nebenbestimmung 2.1.2.4 unter Ziffer 2 jedoch aufgegeben, vor Inbetriebnahme des Tunnels den Stand der Technik darauf zu prüfen, ob sich abweichende Erkenntnisse zur Erforderlichkeit einer automatischen Brandbekämpfungsanlage ergeben haben; gegebenenfalls ist der Vorhabenträger auf seine Kosten zur Nachrüstung verpflichtet.

Die mündliche Verhandlung hat diese Entscheidung der Planfeststellungsbehörde als vertretbar bestätigt.

Der Gutachter des Beklagten, Bal., hat den Einbau einer automatischen Brandbekämpfungsanlage für einen 100 % wirksamen Bautenschutz als sinnvoll bezeichnet und einer solchen Anlage auch für die Selbstrettung einen positiven Wert beigemessen, gleichzeitig aber darauf hingewiesen, dass es diesbezüglich auch negative Auswirkungen gebe. So werde die zunächst stabile Schichtung des Rauchs zerstört, wodurch die Selbstrettung behindert werde. Es sei noch nicht hinreichend erforscht, welche Auswirkungen ein Schaum- oder Wasserregen auf das Rettungsverhalten der Betroffenen und die Sichtverhältnisse habe. Durch das Versprühen von Schaum oder Wasser bestehe jedenfalls die Gefahr, dass Autofahrer nicht mehr aus ihrem Fahrzeug ausstiegen. Im Einwirkungsbereich einer automatischen Brandbekämpfungsanlage werde man als Fußgänger 'klatschnass'. Hinzu komme, dass die automatische Brandbekämpfungsanlage nicht sofort einsatzbereit sei. Es müsse erst der notwendige Wasservorrat und Wasserdruck an der Einsatzstelle aufgebaut werden, weshalb die Anlage erst ca. zwei Minuten nach der Detektion des Brandes wirksam werde und damit zu einem Zeitpunkt, in dem die Selbstrettung im kritischen Bereich abgeschlossen sei. Für mobilitätseingeschränkte Personen könne die automatische Brandbekämpfungsanlage neben Vorteilen auch Nachteile mit sich bringen, eine genaue Abschätzung sei schwer möglich. In der Selbstrettungsphase könne und müsse man auch auf die allgemeine und strafbewehrte Hilfspflicht der anderen Verkehrsteilnehmer bauen.

Diese Ausführungen sind durch den Gutachter Bas. nicht grundsätzlich in Frage gestellt worden. Der Gutachter hat die hohe Wirksamkeit der Anlage betont und kritisiert, dass die Kostenwirksamkeit der automatischen Brandbekämpfungsanlage wegen der Nichtberücksichtigung der Korrekturfaktoren bei der Berechnung der Initialereignisse nicht zutreffend bewertet worden sei. Bei richtiger Berechnung wäre man für die Oströhre statt auf ein Kostenwirksamkeitsverhältnis von 1,3 in die Nähe von 1,0 oder darunter und auch für die Weströhre zu einem niedrigeren Wert als 4,2 gekommen. Dies hätte Anlass für eine vertiefte Prüfung gegeben. Dem ist der Gutachter des Beklagten überzeugend mit dem Hinweis entgegengetreten, angesichts der sehr viel höheren Kostenwirksamkeit der planfestgestellten Maßnahmen sei es unerheblich, ob man für eine automatische Brandbekämpfungsanlage auf eine Kostenwirksamkeitsrelation von 1,3 oder 1,0 oder 0,9 komme. Dann jedenfalls lägen die Werte ganz erheblich über den Werten, die durch die planfestgestellten Maßnahmen erreicht würden.

Der Einbau einer automatischen Brandbekämpfungsanlage ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt des Bautenschutzes erforderlich. Zwar wird unter diesem Gesichtspunkt die Installation einer automatischen Brandbekämpfungsanlage in den erwähnten Berichten der D. empfohlen. In der mündlichen Verhandlung wurde vom Gutachter Bal. allerdings überzeugend erklärt, dass die Annahme einer Vollbrandphase von 55 Minuten auch bei großen Bränden dem tatsächlichen Brandgeschehen entspreche und bei der Verwendung der vorgesehenen Brandschutzplatten gemäß den Anforderungen der Zusätzlichen Technischen Vertragsbedingungen und Richtlinien für Ingenieurbauten (ZTV-ING) Teil 5 - Tunnelbau - der Tunnel diese verlängerte Vollbrandphase relativ unbeschadet überstehe. Tunnel würden auch sehr viel längere Brandereignisse überstehen, wie ein Großbrand im Gotthardtunnel gezeigt habe, bei dem die Feuerwehr erst zwei bis drei Tage nach Brandausbruch in den Tunnel gelangt sei. Der Kritik, die erhöhten baulichen Anforderungen an den Brandschutz des Tunnelbauwerks seien nicht planfestgestellt, hat der Beklagte durch einen Blaueintrag in die Bauwerksunterlagen ausgeräumt.

Der Beklagte hat schließlich dadurch, dass er den Vorhabenträger verpflichtet hat, vor der Inbetriebnahme des Tunnels zu prüfen, ob eine automatische Brandbekämpfungsanlage mittlerweile dem Stand der Technik entspricht, und gegebenenfalls eine solche Anlage nachzurüsten, sichergestellt, dass der Planfeststellungsbeschluss an die neuesten technischen Entwicklungen und Erkenntnisse über die Wirksamkeit einer automatischen Brandbekämpfungsanlage für den Personen- und Bauwerksschutz angepasst wird. Das auf eine Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses um die Auflage zur Ausrüstung des Tunnels mit einer automatischen Brandbekämpfungsanlage gerichtete Verpflichtungsbegehren musste daher ohne Erfolg bleiben."

3. Auch sonst verletzt der angefochtene Planfeststellungsbeschluss die Klägerin nicht in ihrer Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).

a) Die Übertragung der Unterhaltslast für die planfestgestellten Bauwerke BWV-Nr. 15, 32 und 27 auf die Klägerin ist nicht zu beanstanden. Dem Planfeststellungsbeschluss zufolge (S. 332) dient der 1 245 m lange Wirtschaftsweg (BWV-Nr. 15) von der Gemeindestraße Deichreihe zur Betriebsstraße entlang der Langenhalsener Wettern und der Trasse hauptsächlich der Anbindung der abgeschnittenen Flurstücke nordwestlich der Trasse und darüber hinaus als rückwärtige Betriebs- und Unterhaltungszufahrt sowie als Rettungsweg. Die Verbreiterung der Straße Deichreihe (BWV-Nr. 32) dient dem Anschluss dieses Weges an das Straßennetz. Die Funktion des Wirtschaftsweges bestreitet die Klägerin nicht. Damit gehört der Weg weder als ausdrücklich benannter Teil noch aufgrund eines ausschließlichen und untrennbaren Funktionszusammenhangs mit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gemäß § 1 Abs. 4 FStrG zur Bundesfernstraße und unterfällt damit nicht nach § 5 Abs. 1, § 3 FStrG der Straßenbaulast des Bundes. Er ist entgegen der Ansicht der Klägerin mit 6 m auch nicht zu breit gebaut; dieser Breite bedarf es, um einen Begegnungsverkehr von Rettungsfahrzeugen bzw. von Rettungsfahrzeugen und landwirtschaftlichem Verkehr zu ermöglichen. Für eine "geteilte" Baulast dergestalt, dass der Vorhabenträger die "rettungswegbedingten" Mehrkosten der zukünftigen Unterhaltung tragen muss, besteht hingegen keine gesetzliche Grundlage. Mehrbelastungen ist vielmehr im Rahmen des Finanzausgleichs, nicht jedoch im Rahmen der Abwägung und Planfeststellung Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1994 - 4 B 11.94 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 102 für die Abstufung einer Landesstraße zu einer Gemeindestraße). Soweit der Weg ausschließlich als Betriebsstraße (BWV-Nr. 11) weitergeführt wird, geht dies allein zu Lasten des Bundes. Der 410 m lange Wirtschaftsweg westlich der A 20 (BWV-Nr. 27) dient ausschließlich den anliegenden Flurstücken als Zufahrt. Soweit die Klägerin rügt, dieser und weitere Wege hätten 3,5 m breit ausgebaut werden müssen, um ihr eine Teilnahme am Förderprogramm zur Förderung der Modernisierung ländlicher Wege zu ermöglichen, ist zum einen schon nicht erkennbar und nicht dargelegt, dass das Förderprogramm auch die Unterhaltung von dritter Seite modernisierter Wege umfasst; zum anderen hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass die Gemeinde es abgelehnt habe, sich an den Mehrkosten für breitere Wege zu beteiligen.

b) Dass die geplante Trasse konkrete und verfestigte Planungsabsichten der Klägerin stören könnte, ist nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich. Die Trasse unterquert mit dem Tunnelbauwerk den Hauptsiedlungsbereich der Klägerin. Die offene Strecke verläuft im Außenbereich auf rein landwirtschaftlich genutzten Flächen, für die keine konkreten Planungsabsichten erkennbar sind.

c) Auch das gemeindliche Selbstgestaltungsrecht, das vor Maßnahmen schützt, die das Ortsbild entscheidend prägen und nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken (BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2012 - 9 A 35.10 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 225 Rn. 36 m.w.N.), ist offensichtlich nicht verletzt. Die Durchschneidung des Gemeindegebietes ist durch die Untertunnelung des Steindeichs und den Verlauf der offenen Strecke auf den außerhalb der Ortslagen liegenden landwirtschaftlichen Flächen von vergleichsweise geringem Gewicht. Soweit die Klägerin Lärm, Erschütterungen und Wertminderungen durch das Vorhaben und die Bauphase rügt, macht sie Interessen und Belange ihrer Gemeindemitglieder geltend, nicht aber eigene Selbstverwaltungsrechte. Abgesehen davon ist der Planfeststellungsbeschluss in der Fassung der in der mündlichen Verhandlung erklärten Änderungen insoweit nicht zu beanstanden. Auf die Urteile vom heutigen Tag in den Verfahren 9 A 9.15 und 9 A 14.15 wird verwiesen.

C. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE201600488&psml=bsjrsprod.psml&max=true - ECLI:DE:BVerwG:2016:280416U9A8.15.0

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