Oberverwaltungsgericht NRW v. 25.04.2018: Sondernutzung von Altkleidersammelcontainern auf Privatgelände bei Nutzung öffentlicher Verkehrsfläche; Erledigung durch Ersatzvornahme

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Urteil vom 25.04.2018 - 11 A 2142/14) hat entschieden:

1. Die Vollstreckung einer straßenrechtlichen Beseitigungsverfügung durch Ersatzvornahme führt nicht zu deren Erledigung, weil von dem Grundverwaltungsakt weiterhin Rechtswirkungen für das Vollstreckungsverfahren ausgehen.

2. Das Abstellen von Altkleidersammelcontainern, die zwar nicht auf öffentlichem Straßengrund, aber so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt sind, dass die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen müssen, stellt grundsätzlich eine Sondernutzung dar (Bestätigung der bisherigen Senatsrechtsprechung, m. w. N.).

3. Die Behörde, die wegen der Annahme einer unerlaubten straßenrechtlichen Sondernutzung eine Beseitigungsverfügung erlässt, ist für das Vorliegen der Voraussetzungen für ein Einschreiten darlegungs- und (materiell) beweispflichtig.

4. Zur Rechtswidrigkeit einer straßenrechtlichen Ordnungsverfügung betreffend die Entfernung von Altkleidersammelcontainern, die zwar ohne eine Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden sind, sich aber auf Privatflächen befanden und hinsichtlich derer das Gericht nicht die Überzeugung gewinnen konnte, dass sie ausschließlich von einer öffentlichen Verkehrsfläche aus zu befüllen waren.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
StraÃŸenrecht - Gemeingebrauch - Sondernutzung - WidmungsbeschrÃ¤nkungen

Tenor:

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 16. April 2014 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

I. Die vom Senat zugelassene Berufung ist zulässig.

Die Begründung der Berufung erfolgte fristgerecht. Nach § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO ist die Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 12. September 2016 zugelassen. Ein erstmaliger Zustellungsversuch dieses Beschlusses an die vormaligen Prozessbevollmächtigten der Klägerin führte allerdings nicht zu dem Nachweis der Zustellung durch Empfangsbekenntnis. Erst die nochmalige Zustellung des Zulassungsbeschlusses mit dem hierüber am 26. September 2016 unterzeichneten und an das Gericht zurückgesandten Empfangsbekenntnis hat die Monatsfrist wirksam in Lauf gesetzt. Die am 18. Oktober 2016 bei Gericht eingegangene Berufungsbegründung wahrt somit die Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO.

Der Zulässigkeit der Berufung steht ebenfalls nicht das Begründungserfordernis des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO entgegen. Zwar verweist die Berufungsbegründung mit Schriftsatz vom 18. Oktober 2016 im Wesentlichen nur auf den Berufungszulassungsantrag und nimmt ferner pauschal Bezug auf weiteren Vortrag. Die Klägerin hat aber insbesondere schriftsätzlich einen Berufungsantrag angekündigt und damit den Willen zur weiteren Durchführung des Berufungsverfahrens bekundet. Dies ist nach den Umständen des vorliegenden Falles ausreichend, auch weil bereits in der Begründung des Zulassungsantrages umfangreiche fallbezogene Darlegungen enthalten waren.

II. Die Berufung hat auch in der Sache Erfolg. Die Klage ist begründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 16. April 2014 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das klageabweisende Urteil ist zu ändern und der Klage stattzugeben.

1. Die Rechtmäßigkeit der streitigen Beseitigungsanordnung würde zwar in Bezug auf den Standort eines Altkleidersammelcontainers "Neben L.-----------straße 80, vor dem Stromkasten RWE, F. -M. " nicht schon von vornherein an dem Fehlen einer straßenrechtlich relevanten Situation im Zeitpunkt des Erlasses der Anordnung scheitern. Entgegen der Behauptung der Klägerin in der Klagebegründung stand im Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung der Container noch an seinem Platz. Hierauf ist bereits das Verwaltungsgericht - insoweit zutreffend - eingegangen (vgl. Urteilsabdruck S. 4, zweiter Absatz). Abgesehen davon, dass die Klägerin ihre Behauptung im Berufungsverfahren nicht mehr substantiiert aufrechterhalten hat, sprechen auch die bereits vom Verwaltungsgericht angeführten Umstände (vgl. Lichtbild vom 2. Mai 2014, Bl. 22 BA 1, und Durchführung der Ersatzvornahme auch hinsichtlich dieses Containers, Bl. 24 ff. BA 1) gegen eine solche Annahme.

2. Der Klage gegen die in Ziffer 1. der Ordnungsverfügung der Beklagten vom 16. April 2014 enthaltene Beseitigungsanordnung ist auch nicht bereits deshalb der Erfolg zu versagen, weil die unter Ziffer 3. der Ordnungsverfügung angedrohte und mit weiterem Bescheid vom 5. Mai 2014 festgesetzte Ersatzvornahme vollzogen worden ist und die Altkleidersammelcontainer von ihren Standorten entfernt wurden. Hiermit hat sich die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung nicht objektiv erledigt. Die Vollstreckung eines Verwaltungsaktes durch Ersatzvornahme führt nicht zu dessen Erledigung, weil von dem Grundverwaltungsakt weiterhin Rechtswirkungen für das Vollstreckungsverfahren ausgehen.

3. Die Beseitigungsverfügung der Beklagten vom 16. April 2014 entbehrt allerdings einer Rechtsgrundlage. Sie kann nicht auf die von der Beklagten herangezogene Vorschrift des § 22 Satz 1 StrWG NRW gestützt werden.

a) Nach § 22 Satz 1 StrWG NRW kann die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde, wenn die Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird, die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung anordnen. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Das Abstellen der vier Altkleidersammelcontainer erfüllte jeweils nicht den Tatbestand einer Sondernutzung.

Grundsätzlich stellt zwar das Abstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum ohne die dafür erforderliche Erlaubnis eine unerlaubte Sondernutzung dar. Dies gilt auch für solche Container, die nicht auf öffentlichem Straßengrund, aber so auf dem angrenzenden Privatgelände aufgestellt sind, dass die Benutzer während des Befüllens auf der öffentlichen Verkehrsfläche verweilen müssen.

Denn Personen, die einen am Rand der öffentlichen Verkehrsfläche aufgestellten Altkleidersammelcontainer nutzen, handeln nicht mehr im Rahmen des zugelassenen Gemeingebrauchs. Die damit verbundenen Handlungen - Lektüre einer Gebrauchsanweisung, Öffnen einer Klappe, Einwerfen von Schuhen oder Kleidung - sind keine Vorgänge, die überwiegend dem Verkehr dienen, sondern sind der gewerblichen Betätigung des Aufstellers zuzurechnen.

Steht ein Altkleidersammelcontainer aber so auf privatem oder nicht von der straßenrechtlichen Widmung erfasstem Gelände, dass zu einer Befüllung des Containers die öffentliche Straße nicht benutzt werden muss, liegt zumindest keine straßenrechtliche Sondernutzung vor. Allerdings muss entgegen der Auffassung der Beklagten nicht ein Abstand von mindestens 4,50 m zur öffentlichen Verkehrsfläche eingehalten werden, um eine Sondernutzung verneinen zu können. In dem Fall, der Gegenstand der von ihr zitierten Entscheidung des Senats in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes war,

lag zwischen dem Aufstellungsort des Altkleidersammelcontainers und dem Geh- und Radweg zwar eine solche Entfernung. Der Senat hat in diesem Beschluss allerdings nicht entschieden, dass nur bei einem solchen Abstand keine Sondernutzung mehr vorliegt. Gleiches gilt in Bezug auf den vom Senat entschiedenen Fall, in dem der Altkleidersammelcontainer 3 m von der öffentlichen Verkehrsfläche entfernt stand.

Lediglich ergänzend sei in diesem Zusammenhang noch angemerkt, dass der Hinweis der Klägerin auf eine von der vorzitierten Rechtsprechung des Senats ausdrücklich abweichende Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts

- vgl. Sächs. OVG, Urteil vom 18. Januar 2018 - 3 A 647/16 -, juris, Rn. 25 ff. -

dem Senat keine Veranlassung gibt, von seiner ständigen Spruchpraxis abzurücken. Zum einen ist die vorzitierte Entscheidung zum sächsischen Landesstraßenrecht ergangen. Zum anderen überzeugen die Argumente des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts auch deshalb nicht, weil die Fälle, die zum Vergleich des Befüllens eines auf einem Privatgrundstück aufgestellten Altkleidersammelcontainers vom öffentlichen Straßenraum aus mit anderen gewerblichen Aktivitäten herangezogen wurden, gerade nicht als Vergleichsfälle taugen.

b) Von diesen Grundsätzen ausgehend steht es vorliegend nicht zur Überzeugung des Senats fest (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO), dass bei den vier in Rede stehenden Altkleidersammelcontainern jeweils der Tatbestand einer unerlaubten Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 StrWG NRW erfüllt war.

Der Senat konnte anhand der Angaben der Beklagten und der von ihr vorgelegten Verwaltungsvorgänge nicht die Überzeugung gewinnen, dass die Altkleidersammelcontainer an allen Standorten ausschließlich vom öffentlichen Verkehrsraum aus zu befüllen waren und damit jeweils eine Sondernutzung gegeben war. Die Beklagte ist aber für das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen der Norm darlegungs- und damit auch beweispflichtig. Etwaige Zweifel gehen daher zu ihren Lasten.

Vgl. etwa BVerwG, Urteil 20. April 1994 - 11 C 60.92 -, Buchholz 442.16 § 15 StVZO Nr. 4, S. 4; siehe zur materiellen Beweislast bei der Erhebung von Sondernutzungsgebühren OVG NRW, Urteile vom 24. April 1996 - 23 A 2899/93 -, n. v., und vom 24. September 1996 - 23 A 490/94 -, n. v., jeweils m. w. N.

Die Standorte der Altkleidersammelcontainer lagen nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin auf privaten Grundflächen. Diese Angaben werden durch die auf Ersuchen des Senats im Berufungsverfahren nachträglich von der Beklagten zu den Akten gereichten Katasterunterlagen nebst Eigentumsnachweisen bestätigt.

Ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten befindlichen Fotos (vgl. Bl. 7 f. und Bl. 21 f. BA 1) standen die Altkleidersammelcontainer jedoch nicht unmittelbar an der Straße bzw. dem hierzu gehörenden Gehweg, sondern jeweils deutlich von der baulichen Grenze der Straße- bzw. des Gehweges - soweit diese überhaupt zu erkennen ist - abgerückt. In welchem genauen Abstand sich die Container zu den Verkehrsflächen befanden, hat die Beklagte weder ermittelt noch aktenkundig festgehalten. Insbesondere fehlt es an Flurkarten bzw. anderen Katasterunterlagen in einem Maßstab, in denen der Standort der Altkleidersammelcontainer jeweils markiert ist und präzise Maßangaben hinsichtlich des genauen Abstandes der Altkleidersammelcontainer zur Grenze der öffentlichen Verkehrsfläche enthalten sind. Nachträgliche Feststellungen lassen sich nicht mehr treffen, da alle Altkleidersammelcontainer im Wege der Ersatzvornahme entfernt worden sind. Die nachträglichen Ermittlungen der Beklagten zur Breite der Gehwegplatten bzw. Pflastersteinen vor den einzelnen Standorten und die Versuche einer Projizierung mittels eines sogenannten Zollstocks zur Ermittlung des Abstands erlauben ebenso wenig wie die vorliegenden Lichtbilder valide Feststellungen, sondern lassen allenfalls Schätzungen zu.

Dem eigentlichen Befüllvorgang vorausgehende Handlungen, wie etwa die Lektüre einer Gebrauchsanweisung oder das Öffnen der Einwurfklappe mussten nicht zwingend den Straßenraum in Anspruch nehmen. Unabhängig davon, ob man mit dem Verwaltungsgericht einen Abstand zur öffentlichen Verkehrsfläche zwischen 80 cm und 100 cm oder mit der Beklagten einen solchen zwischen 75 cm und 90 cm annimmt, war jedenfalls ausreichend Platz vor den Containern vorhanden, um als Einzelperson mühelos davor zu stehen und sich mit den Besonderheiten des Containers vertraut zu machen.

Auch der eigentliche Befüllvorgang muss nicht notwendigerweise zu einer Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs geführt haben. Alle Altkleidersammelcontainer waren ausweislich der vorliegenden Fotos gleicher Bauart. Die Einwurfklappe war über einen in der oberen rechten Ecke vorhandenen Griff zu bedienen. Die Klappe selbst war relativ schmal und dürfte im geöffneten Zustand - wenn überhaupt - nicht wesentlich über den Containerrand hinausgereicht haben. Insofern unterscheidet sich das von der Klägerin hier verwendete Containermodell deutlich von solchen Altkleidersammelcontainern, deren Einwurfklappe etwa mit einem Schwungarm versehen ist, der im Ruhezustand vor dem Korpus liegt und zum Betätigen der Klappe in einem halbkreisförmigen Schwung nach oben bewegt werden muss. Deshalb war hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts außer einem Öffnen der Klappe, dem Einwurf eines Sacks oder sonstigen Behältnisses mit Altkleidern bzw. gebrauchten Schuhen und dem Schließen der Klappe keine raumgreifende "Schwungbewegung" denknotwendig.

Selbst wenn aber - je nach Körpergröße und Armlänge des Benutzers - die Annahme des Verwaltungsgerichts zuträfe, dass "eine leichte Bewegung mit einem Arm nach hinten" hätte vollzogen werden müssen, könnte hierin keine den Tatbestand einer Sondernutzung erfüllende Handlung gesehen werden. Denn eine Sondernutzung setzt eine Benutzung der Straße voraus, die über den Gemeingebrauch hinausgeht. Mit anderen Worten muss der Gemeingebrauch anderer Straßennutzer - wenn auch nur kurzfristig - nicht nur unerheblich beeinträchtigt sein. Ein lediglich für den Augenblick im öffentlichen Verkehrsraum befindlicher Arm oder Ellenbogen stellt keine solche Beeinträchtigung im Rechtssinne dar.

3. Die Androhung der Ersatzvornahme in Ziffer 3. der Ordnungsverfügung vom 16. April 2014 ist ebenfalls rechtswidrig und aufzuheben.

a) Es fehlt bereits daran, dass die Beklagte gegenüber den privaten Eigentümern der Grundstücke, auf denen die Altkleidersammelcontainer standen, die erforderlichen Duldungsverfügungen erlassen hat.

Dass, wie die Beklagte meint, "keiner der betroffenen Grundstückseigentümer … Einwendungen gegen die Ersatzvornahme erhoben" hat, reicht im formalisierten Vollstreckungsverfahren grundsätzlich nicht aus.

b) Unabhängig davon ist die Rechtswidrigkeit der Zwangsmittelandrohung aber insbesondere auf Grund des Zusammenhanges zwischen der Beseitigungsanordnung und der Vollstreckungsandrohung gegeben. Denn die Androhung eines Zwangsmittels ist insoweit akzessorisch, als mit der (gerichtlichen) Aufhebung des Grundverwaltungsakts dessen Wirksamkeit als die Grundvoraussetzung jeglicher Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung entfällt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2018/11_A_2142_14_Urteil_20180425.html - DE:OVGNRW:2018:0425.11A2142.14.00

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