Verwaltungsgericht Münster v. 03.05.2017: Zur Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes bei Ausnahmen von EU-Lenkzeitvorschriften; Verhältnis von werktäglicher und wöchentlicher Arbeitszeit

Das Verwaltungsgericht Münster (Urteil vom 03.05.2017 - 9 K 2560/15) hat entschieden:

Das Arbeitszeitgesetz - namentlich § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG - findet auch in den Fällen Anwendung, in denen auf der Grundlage von Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 von der Möglichkeit zur Regelung von Ausnahmen von den Arti-keln 5 bis 9 dieser Verordnung nach nationalem Recht (vgl. § 18 FPersV) Gebrauch gemacht wurde.

Die Regelung der werktäglichen Arbeitszeit nach § 3 ArbZG wird nicht durch die Be-stimmung zur wöchentlichen Arbeitszeit nach § 21a Abs. 4 ArbZG - soweit der An-wendungsbereich der letztgenannten Vorschrift eröffnet ist - verdrängt (An-schluss VG Hamburg, Urteil vom 12. März 2015 - 17 K 3507/14 -, juris).

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Fahrpersonal im StraÃŸenverkehr - Lenkzeiten - Ruhezeiten - EG-KontrollgerÃ¤t

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Auf die Widerklage wird festgestellt, dass hinsichtlich des Fahrpersonals der Klägerin § 3 ArbZG nicht durch § 21a Abs. 4 ArbZG - soweit der Anwendungsbereich der letztgenannten Vorschrift eröffnet ist - verdrängt wird.

Die Klägerin trägt die Kosten der Klage und der Widerklage.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Die Klage hat - anders als die Widerklage - keinen Erfolg.

Sie ist zwar als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 1. Fall VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Es fehlt insbesondere weder das insoweit erforderliche konkrete Rechtsverhältnis noch das Feststellungsinteresse. Die Frage der Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes auf die Fahrer der Klägerin im Bereich der Entsorgung tierischer Nebenprodukte wurde hier bereits aufgrund des durchlaufenen Bußgeldverfahrens, das aber keine abschließende Klärung herbeigeführt hat, hinreichend konkretisiert. Zudem bejaht auch der Beklagte eine Wiederholungsgefahr und führt dazu sinngemäß aus, dass es nur erneut zu Arbeitsspitzen kommen müsse, bei denen die Fahrer der Klägerin mehr als zehn Stunden täglich eingesetzt würden. Damit droht der Beklagte schlüssig mit einem erneuten Bußgeldverfahren. Dieses Drohen mit einem Bußgeldbescheid macht eine Feststellungsklage im Sinne von § 43 VwGO zulässig. Die Möglichkeit, gegen einen etwaigen Bußgeldbescheid Einspruch zu erheben und dabei die Klärung verwaltungsrechtlicher Vorfragen zu erreichen, lässt weder das für die Zulässigkeit einer Feststellungsklage erforderliche konkrete Rechtsverhältnis noch das Feststellungsinteresse entfallen.

Die Klage ist aber unbegründet. Das Arbeitszeitgesetz findet auf die Arbeitszeiten der Fahrer der Klägerin im Bereich der Entsorgung tierischer Nebenprodukte im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV Anwendung.

Die Anwendung des Arbeitszeitgesetzes richtet sich hier maßgeblich nach § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG. Nach dieser Vorschrift gelten für die Beschäftigung von Arbeitnehmern als Fahrer oder Beifahrer unter anderem bei Straßenverkehrstätigkeiten im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in ihrer jeweiligen Fassung die Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes, soweit nicht die folgenden Absätze abweichende Regelungen enthalten. Die genannten tatbestandlichen Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Insbesondere handelt es sich auch bei den von den Fahrern der Klägerin zur Entsorgung tierischer Nebenprodukte durchgeführten Fahrten gemäß § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV um Straßenver-kehrstätigkeiten im Sinne der genannten Verordnung.

Nach § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG liegt eine Straßenverkehrstätigkeit im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 nur dann nicht vor, wenn bereits nach dieser Verordnung selbst eine Ausnahme von ihrem (gesamten) Anwendungsbereich eingreift. Ob dies der Fall ist, richtet sich maßgeblich nach den Art. 2 und 3 der Verordnung, die bestimmen, für welche Beförderungen im Straßenverkehr und Fahrzeuge die Verordnung gilt bzw. nicht gilt. Der Tatbestand des § 21a Abs. 1 Satz 1 ArbZG ist damit nicht schon deshalb nicht erfüllt, weil von der Ermächtigung der Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 zur Abweichung von den Art. 5 bis 9 dieser Verordnung Gebrauch gemacht wurde. Dies gilt auch für die Klägerin, soweit sie gemäß Art. 13 Abs. 1 lit. n) i. V. m. § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV Fahrzeuge einsetzt, die in einem Umkreis von 250 Kilometern vom Standort des Unternehmens zum Transport tierischer Nebenprodukte im Sinne des Art. 3 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 verwendet werden. Nichts anderes bringen auch die Gesetzesmaterialien zu dem mit Gesetz vom 14. August 2006 (BGBl. I S. 1962) neu eingefügten § 21a ArbZG zum Ausdruck. Es werden dort ausschließlich solche Fahrzeuge als von der Vorschrift ausgenommen betrachtet, die unter den Ausnahmekatalog der Verordnung selbst - seinerzeit noch nach Art. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85, nunmehr nach Art. 2 bzw. 3 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 - fallen.

Vgl. Bundestags-Drucksache 16/1685, S. 12; wie hier auch Didier, NZA 2007, 120, 121 mit Fn. 11; Baeck/Deutsch, ArbZG, 3. Auflage, § 21a Rn. 6 f.

Im Übrigen dient § 21a ArbZG der Umsetzung der Richtlinie 2002/15/EG (Fahrpersonalrichtlinie).

Vgl. nur Bundestags-Drucksache 16/1685, S. 2.

Auch die Fahrpersonalrichtlinie knüpft nach ihrem Art. 2 Abs. 1 sowie dem Erwägungsgrund Nr. 6 an eine Straßenverkehrstätigkeit im Sinne der seinerzeit geltenden Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 (nunmehr: Verordnung (EG) Nr. 561/2006) an. Es ist mangels ausdrücklicher Regelung nicht ersichtlich, dass der Anwendungsbereich dieser Richtlinie schon dann nicht eröffnet sein kann, wenn eine mitgliedstaatliche Abweichung von einzelnen Bestimmungen der Verordnung möglich ist.

Vgl. zu einer solchen ausdrücklichen Ermächtigung zu-gunsten der Mitgliedstaaten zur Bestimmung des Anwen-dungsbereichs Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3821/85 sowie Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 165/2014.

Die Anwendung des Arbeitszeitgesetzes ist hier auch nicht gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 ArbZG ausgeschlossen, wonach die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 und des Europäischen Übereinkommens über die Arbeit des im internationalen Straßenverkehr beschäftigten Fahrpersonals (AETR) unberührt bleiben.

§ 21a Abs. 1 Satz 2 ArbZG regelt zwar ausdrücklich den Vorrang der Verord-nung (EG) Nr. 561/2006. Die Klägerin kann daraus jedoch nichts zugunsten eines Ausschlusses des Arbeitszeitgesetzes herleiten. Das gilt gerade auch mit Blick auf die Ausnahme der Fahrzeuge der Klägerin von der Anwendung der Art. 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 im Bereich des Transports tie-rischer Nebenprodukte nach Maßgabe von Art. 13 Abs. 1 lit. n) dieser Verord-nung i. V. m. § 18 Abs. 1 Nr. 14 FPersV. Denn diese (partielle) Ausnahme führt nicht dazu, dass auch das Arbeitszeitgesetz ausgenommen ist.

Die Art. 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 enthalten, wie bereits die dazugehörige Überschrift des einschlägigen Kapitels II verdeutlicht, Bestim-mungen zu "Fahrpersonal, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten". Damit wird nur ein bestimmter Ausschnitt von Sozialvorschriften erfasst. Dies bringen auch die Erwägungsgründe der Verordnung zum Ausdruck. Nach Er-wägungsgrund Nr. 28 ist Ziel der Verordnung die Festlegung eindeutiger ge-meinsamer Vorschriften über Lenk- und Ruhezeiten. Der Erwägungsgrund Nr. 22 stellt zusätzlich klar, dass zur Förderung des sozialen Fortschritts und zur Verbesserung der Straßenverkehrssicherheit jeder Mitgliedstaat das Recht behalten sollte, bestimmte zweckmäßige Maßnahmen zu treffen. Auch die Richtlinie 2002/15/EG macht in ihrem Erwägungsgrund Nr. 1 zur Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 als Vorgängerin der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 deutlich, dass durch diese Verordnung gemeinsame Regeln für die Lenk- und Ruhezeiten von Fahrern festgelegt wurden und andere Aspekte der Arbeitszeit im Straßenverkehr hiervon nicht erfasst werden. Im Sinne dieser eindeutigen Ab-grenzung der Regelungsbereiche nimmt auch die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 in ihrem Erwägungsgrund Nr. 2 auf den eigenständigen Regelungsbereich der Richtlinie 2002/15/EG Bezug.

Einem Ausschluss des Arbeitszeitgesetzes auf der Grundlage einer Ausnahme von den Art. 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 steht entgegen, dass die Ausnahme nicht weiter reichen kann, als insoweit der Regelungsbereich der Verordnung reicht. Da die Art. 5 bis 9 der Verordnung thematisch auf den Be-reich "Fahrpersonal, Lenkzeiten, Fahrtunterbrechungen und Ruhezeiten" be-schränkt sind, verhalten sich diese Bestimmungen nicht zum sonstigen bzw. allgemeinen Arbeitszeitrecht. Etwas anderes ergibt sich auch nicht - anders als die Klägerin meint - aus Art. 6 Abs. 2 dieser Verordnung, wonach die wöchent-liche Lenkzeit 56 Stunden nicht überschreiten und nicht dazu führen darf, dass die in der Richtlinie 2002/15/EG festgelegte wöchentliche Höchstarbeitszeit überschritten wird. Die wöchentliche Höchstarbeitszeit wird hier nicht konstitutiv geregelt. Die Bezugnahme erfolgt vielmehr zur Klarstellung, dass auch die wöchentliche Lenkzeit von 56 Stunden ihre Grenze in den Regelungen zur wöchentlichen Höchstarbeitszeit findet. Damit betrifft eine Ausnahme von Art. 6 Abs. 2 der Verordnung nur die wöchentliche Lenkzeit und nicht die wöchentliche Höchstarbeitszeit.

Zudem verdeutlicht auch Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006, dass eine mitgliedstaatliche Abweichung von den Art. 5 bis 9 dieser Verordnung nur dann erfolgen darf, sofern die Verwirklichung der in Art. 1 genannten Ziele - namentlich die Verbesserung der Arbeitsbedingungen sowie der Straßenver-kehrssicherheit - nicht beeinträchtigt wird. Es würde dieser Zielsetzung aber widersprechen, wenn mit einer Ausnahme von den Art. 5 bis 9 dieser Verord-nung bereits das gesamte Arbeitszeitrecht ausgeschlossen wäre.

Der Europäische Gerichtshof hat bereits mit Urteil vom 21. März 1996 ent-schieden, dass in den Bereichen, die wegen eines Ausnahmetatbestandes nach Art. 4 nicht der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 (nunmehr: Verordnung (EG) Nr. 561/2006, vgl. dort Art. 2 f.) unterliegen, die Mitgliedstaaten für den Erlass von Regelungen über die Lenk- bzw. Arbeitszeit zuständig bleiben.

Dementsprechend finden auch in den Bereichen, die nach Art. 2 bzw. 3 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 von dieser Verordnung insgesamt ausgenommen sind, die allgemeinen Bestimmungen des Arbeitszeitgesetzes Anwendung.

Didier, NZA 2007, 120, 121; Baeck/Deutsch, ArbZG, 3. Auflage, § 21a Rn. 7.

Vor diesem Hintergrund würde es einen Wertungswiderspruch darstellen, wenn - wie die Klägerin meint - das Arbeitszeitgesetz allein bei einer Ausnahme von einzelnen Vorschriften wie den Art. 5 bis 9 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 keine Anwendung finden sollte.

Schließlich erweist sich das Arbeitszeitgesetz auch als flexibel genug, um den berechtigten Belangen der Gefahrenabwehr und Seuchenhygiene im Rahmen der Tätigkeit der Klägerin im konkreten Einzelfall angemessen Rechnung zu tragen. So ermöglicht beispielsweise § 14 ArbZG das Abweichen von einzelnen Arbeitszeitbestimmungen bei vorübergehenden Arbeiten in Notfällen und in außergewöhnlichen Fällen. Damit ist nicht ersichtlich, dass bei Anwendung des Arbeitszeitgesetzes die Aufgabenerfüllung der Klägerin beeinträchtigt wäre. Zwar mag das Arbeitszeitgesetz bei einer (rein) betriebswirtschaftlichen Betrachtung mit Nachteilen für die Klägerin verbunden sein, wie auch in der mündlichen Verhandlung noch einmal geschildert wurde. Dies kann allerdings vorliegend unter dem Blickwinkel des Arbeitszeitrechts und seines Schutzzwecks rechtlich keine Rolle spielen.

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist das Verfahren auch nicht zum Zwecke einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren auszusetzen. Das Gericht ist schon nicht letztinstanzliches Gericht im Sinne des Art. 267 Abs. 3 AEUV, dessen Entscheidung selbst nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann. Eine Vorlagepflicht besteht danach nicht. Im Übrigen ist insbesondere angesichts des bereits zitierten Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 21. März 1996 zur fehlenden Sperrwirkung eines Ausnahmetatbestandes sowie angesichts der genannten - nach der Beurteilung des Gerichts eindeutigen - Vorgaben zugunsten einer Anwendung des nationalen Arbeitszeitrechts auch keine Vorlage nach Art. 267 Abs. 2 AEUV vorzunehmen.

Die Widerklage hat dagegen Erfolg.

Sie ist ebenfalls als Feststellungklage nach § 43 Abs. 1 1. Fall VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Hinsichtlich des erforderlichen konkreten Rechtsverhältnisses sowie des Feststellungsinteresses kann insoweit erneut auf das bereits durchlaufene Bußgeldverfahren sowie die Ausführungen des Beklagten zu einer Wiederholungsgefahr verwiesen werden. In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass seinerzeit gerade die Frage der Anwendung der täglichen Höchstarbeitszeit von maximal zehn Stunden nach § 3 ArbZG auf die Fahrer der Klägerin zwischen den Beteiligten streitig war. Das widerklagend geltend gemachte Feststellungsbegehren steht zudem im Sinne des § 89 VwGO in einem Zusammenhang mit dem in der Klage geltend gemachten Anspruch, ohne diesen lediglich zu negieren.

Es fehlt schließlich nicht am Rechtsschutzbedürfnis des Beklagten. Dies gilt selbst im Falle der Annahme, dass der Beklagte im Wege eines feststellenden Bescheides auf der Grundlage des § 17 Abs. 2 ArbZG gegen die Klägerin vorgehen könnte. Zwar ist bei öffentlichen Rechtsträgern für Feststellungen der Erlass eines feststellenden Bescheides in der Regel als der einfachere Weg anzusehen mit der Folge, dass allgemeine Feststellungsklagen öffentlicher Rechtsträger gegen Bürger im Über- und Unterordnungsverhältnis mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig sind, wenn die Behörde die begehrte Entscheidung selbst durch Verwaltungsakt treffen kann. Das Rechtsschutzbedürfnis ist jedoch zu bejahen, wenn ohnehin mit der Anfechtung des Verwaltungsakts durch den Betroffenen zu rechnen ist.

Siehe nur Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, Vorb § 40 Rn. 50 mit weiteren Nachweisen zur einschlägigen Rechtsprechung, insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts.

So liegt der Fall hier. Die Klägerin hat bereits schriftsätzlich zum Ausdruck gebracht, dass sie eine einseitige Feststellung einer täglichen Höchstarbeitszeit durch den Beklagten nicht hinnehmen wird, da nach ihrer Auffassung eine solche Feststellung mit ihrer Aufgabenerfüllung im Bereich der Gefahrenabwehr und Seuchenhygiene unvereinbar ist. Nichts anderes zeigt ihr klarstellender Vortrag dazu in der mündlichen Verhandlung sowie der dort gestellte Antrag auf Abweisung der Widerklage.

Die Widerklage ist auch begründet. Hinsichtlich des Fahrpersonals der Klägerin wird die Regelung der werktäglichen Arbeitszeit nach § 3 ArbZG nicht durch die Bestimmung zur wöchentlichen Arbeitszeit nach § 21a Abs. 4 ArbZG - soweit der Anwendungsbereich der letztgenannten Vorschrift eröffnet ist - verdrängt.

Die fehlende Sperrwirkung des § 21a Abs. 4 ArbZG gegenüber § 3 ArbZG folgt aus einer Auslegung der Vorschriften nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck, die auch mit der zugrunde liegenden Richtlinie 2002/15/EG sowie Verfassungsrecht im Einklang steht. Das Gericht verweist insoweit auf die ausführliche Begründung in dem seit dem 21. April 2015 rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 12. März 2015 - 17 K 3507/14 -, der es sich nach eigenständiger Prüfung vollinhaltlich anschließt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung ist nach §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Sache zuzulassen. Die im Rahmen der Klage strittige Rechtsfrage der Anwendbarkeit des Arbeitszeitgesetzes in den Fällen des Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 561/2006 i. V. m. § 18 Abs. 1 FPersV geht in ihren Auswirkungen über den Einzelfall hinaus und bedarf einer verallgemeinerungsfähigen rechtseinheitlichen Beantwortung. Sie stellt sich damit auch als notwendigerweise zu beantwortende Vorfrage zu der durch die Widerklage aufgeworfenen Rechtsfrage des Verhältnisses von § 3 ArbZG zu § 21a Abs. 4 ArbZG dar.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_muenster/j2017/9_K_2560_15_Urteil_20170503.html - DE:VGMS:2017:0503.9K2560.15.00

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