Verwaltungsgericht Aachen v. 27.03.2012: Zur Gewähr bei der Fahrgastbeförderung: Abgrenzung von unternehmerischer Zuverlässigkeit und Fahrereignung bei Vermögensdelikten

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 27.03.2012 - 2 K 2341/10) hat entschieden:

Die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung wegen fehlender Gewähr im Sinne des § 48 Abs. 4 Nr. 2 FeV und mangelnder Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens (§ 11 Abs. 8 FeV) ist nicht gerechtfertigt, wenn die zugrunde liegende Verurteilung wegen Vorenthaltens von Arbeitsentgelt (§ 266a Abs. 1 und 2 StGB) in engem Zusammenhang mit der früheren Tätigkeit als Unternehmer stand. Die prognostische Einschätzung der Gewähr für die Wahrnehmung der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen ist von der unternehmerischen Zuverlässigkeit abzugrenzen. Eine solche Verurteilung lässt nicht zwingend Rückschlüsse auf eine für Fahrgäste nachteilige Gesinnung oder Lebenseinstellung zu.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Gutachten
und
Wiedererteilung der Fahrerlaubnis

Tenor:

Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. November 2010 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nicht wegen mangelnder Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens (§ 11 Abs. 8 FeV) und nicht wegen fehlender Gewähr im Sinne des § 48 Abs. 4 Nr. 2 FeV abzulehnen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Gründe:

Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet.

Die angefochtene Ablehnung der Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung mit Bescheid des Beklagten vom 25. November 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO. Der Kläger hat nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung einen Anspruch darauf, dass der Beklagte seinen Antrag auf Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nicht wegen fehlender Gewähr im Sinne des § 48 Abs. 4 Nr. 2 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (Fahrerlaubnisverordnung - FeV -) und nicht wegen mangelnder Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens (§ 11 Abs. 8 FeV) ablehnt.

Rechtsgrundlage für die Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ist § 48 Abs. 4 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 4 FeV.

Es handelt sich vorliegend entgegen der Antragstellung nicht um eine Verlängerung der Fahrerlaubnis nach § 48 Abs. 5 FeV, sondern um einen Neuantrag, da die bisherige Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung bereits am 7. Juni 2009 abgelaufen war. Danach ist die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung zu erteilen, wenn der Bewerber u.a. die Gewähr dafür bietet, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht wird (§ 48 Abs. 4 Nr. 2 FeV). Dies ist die allein streitige Erlaubnisvoraussetzung zwischen den Beteiligten. Mit der in § 48 Abs. 4 Nr. 2 bzw. § 11 Abs. 1 Satz 4 FeV getroffenen Formulierung hat der Gesetzgeber den Begriff der "persönlichen Zuverlässigkeit" in der bis 1998 gültigen Regelung des § 15 e Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVZO a.F. ersetzt, um zum Ausdruck zu bringen, dass nicht die allgemeine Zuverlässigkeit i.S. des Gewerberechts gemeint ist, sondern der Bezug zur Beförderung der Fahrgäste hergestellt wird,

vgl. BR-Drucks. 443/98 S. 254.

Die genannten Vorschriften betreffen allerdings ebenso wie die Vorgängervorschrift das besondere Vertrauensverhältnis zwischen dem Inhaber der Fahrerlaubnis und dem Fahrgast in Bezug auf dessen Beförderung. Zur Auslegung der Vorschrift kann daher auf die bereits zu § 15 e StVZO a.F. ergangene Rechtsprechung zum Tatbestandsmerkmal der persönlichen Zuverlässigkeit zurückgegriffen werden,

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 5. März 2004 - 19 A 832/04 -, juris.

Danach handelt es sich um eine besondere charakterliche Eignungsvoraussetzung, deren Vorliegen auf Grund einer Prognoseentscheidung durch die zuständige Behörde zu beurteilen ist. Diese Prognoseentscheidung zu der Frage, ob der Bewerber die Beförderung von Fahrgästen ordentlich ausführen werde oder nicht, erfolgt auf Grund einer Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen anhand aller bekannten verwertbaren Straftaten und Ordnungswidrigkeiten verkehrsrechtlicher und nicht verkehrsrechtlicher Art sowie sonstiger aktenkundig gewordener Vorkommnisse, vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 19. März 1986 - 7 B 19/86 -, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 25. August 1998 - 19 A 3812/98 - und vom 2. Juni 1992 - 19 B 358/ 92, jeweils juris.

Die Gewähr für die Wahrnehmung der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen fehlt bereits dann, wenn Umstände vorliegen, die die ernsthafte Befürchtung rechtfertigen, der Bewerber werde die ihm gegenüber den anvertrauten Fahrgästen obliegenden Sorgfaltspflichten (künftig) missachten. Eines (zweifelsfreien) Nachweises mangelnder Zuverlässigkeit bedarf es nicht,

Der Beklagte hat insoweit zunächst zu Recht die strafrechtliche Verurteilung des Klägers durch das AG Geilenkirchen vom 18. Januar 2010 in seine Prognoseentscheidung einbezogen. Dabei müssen die vorgehaltenen strafrechtlichen Verfehlungen keinen unmittelbaren Bezug zu der angestrebten Tätigkeit haben bzw. im Zusammenhang mit der Ausübung der Tätigkeit begangen worden sein. Ausreichend ist, wenn Art und Weise der Tatausführung, die Schwere oder ggfs. die Häufigkeit der begangenen Straftaten Charaktereigenschaften erkennen lassen, die sich im Falle der Fahrgastbeförderung zum Schaden der Allgemeinheit oder der Fahrgäste auswirken können. Bereits ein einmaliges Fehlverhalten kann die Unzuverlässigkeit begründen, wenn es schwer wiegt und ein sicheres Symptom für eine Gesinnung oder Lebenseinstellung ist, die eine ordnungsgemäße Ausübung der Fahrgastbeförderung nicht erwarten lässt. Ferner fällt die zu treffende Prognoseentscheidung auch dann zu Lasten des Bewerbers aus, wenn die begangenen Straftaten/Zuwiderhandlungen sowie das gesamte bisherige Verhalten einen gewissen Hang zur Missachtung von Rechtsvorschriften erkennen lassen und deshalb Pflichtverstöße gegenüber Fahrgästen nicht auszuschließen sind,

Allerdings muss allgemein die zu prüfende persönliche Zuverlässigkeit jeweils in Bezug auf die mit der Genehmigung oder Erlaubnis auszuübende Tätigkeit gesehen werden, vgl. bereits BVerwG, Beschluss vom 1. September 1970 - 7 B 60/70 -, VerkMitt 1970, Nr.113,

wobei vorliegend zu beachten ist, dass die persönliche Zuverlässigkeit des Klägers als (U. - bzw. Mietwagen-)Unternehmer nicht Gegenstand der Entscheidung ist,

vgl. zur Genehmigung nach dem Personenbeförderungsrecht nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 PBefG und zur Abgrenzung der Zuverlässigkeit im Bereich der unternehmerischen Tätigkeit und dem Tätigkeitsbereich als Fahrer: OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2008 - 13 A 8/07 -, juris.

Nach diesen Vorgaben und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der genannten Vorschrift ist die prognostische Einschätzung, der Kläger biete keine Gewähr dafür, dass er der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht werde, nicht gerechtfertigt.

Zwar hat der Beklagte zu Recht darauf abgestellt, dass es sich angesichts des Umstandes, dass die Straftaten über einen Zeitraum von mehreren Jahren begangen wurden, und im Hinblick auf den Umfang der ausgesprochenen Gesamtfreiheitsstrafe um eine nicht unerhebliche Straftat handelt. Allerdings ist nach Auffassung des Gerichts zu berücksichtigen, dass die der Verurteilung zugrunde liegenden Taten Verfehlungen sind, die in einem engen Zusammenhang mit der früheren Tätigkeit des Klägers als U. - und Mietwagenunternehmer standen und vor allem bei einer erneuten Beurteilung seiner Zuverlässigkeit als Unternehmer von besonderem Gewicht wären. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch seine Zuverlässigkeit bei der Beförderung von Fahrgästen. Zwar kann grundsätzlich eine Verurteilung, die im Zusammenhang mit der unternehmerischen Tätigkeit begangen worden ist, ebenfalls einen Rückschluss auf eine Unzuverlässigkeit im Bereich der Fahrgastbeförderung zulassen, wenn sie etwa eine für Fahrgäste nachteilige Gesinnung oder Lebenseinstellung offenbart oder es sich um eine besonders schwere Straftat handelt. Dies ist unter Berücksichtigung der Gründe des Urteils des AG Geilenkirchen vom 18. Januar 2010 jedoch vorliegend nicht Fall. Der Kläger ist wegen Vorenthaltens von Arbeitsentgelt in 49 Fällen jeweils in Tateinheit mit Veruntreuen von Arbeitsentgelt nach § 266a Abs. 1 und 2 StGB verurteilt worden. Es handelt sich insoweit um vermögensrechtliche Straftatbestände, wobei allerdings die beiden genannten Vorschriften - im Gegensatz zu § 266 Abs. 3 StGB - nicht dem Schutz des einzelnen Arbeitnehmers bzw. dessen Vermögen dienen oder ein rechtliches Treueverhältnis zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber zum Gegenstand haben. Vielmehr ist Schutzgut dieser beiden Vorschriften das Interesse der Solidargemeinschaft an der Sicherstellung des Sozialversicherungsaufkommens und erfasst die Vorschrift Pflichtverletzungen von Arbeitgebern im Verhältnis zu den Sozialversicherungsträgern, vgl. etwa Perron in Schönke/Schröder, StGB, 28. Auflage, 2010, § 266a Rz. 2.

Bei der von dem Kläger begangenen Straftat handelt sich um eine typische Verfehlung von Arbeitgebern/Unternehmern, die durch das Vorenthalten und Veruntreuen von Arbeitsentgelt versuchen, eine wirtschaftliche angespannte Situation ihres Unternehmens auszugleichen. Auch wenn zu Lasten des Klägers zu berücksichtigen ist, dass er über den Gesamtzeitraum der Straftaten einen erheblichen Schaden verursacht hatte, lässt sich eine für Fahrgäste nachteilige Gesinnung dem Urteil nicht entnehmen. So kann etwa ein ausgeprägtes persönliches Gewinnstreben des Klägers dem Urteil nicht entnommen werden. Die Strafvorschriften des § 266a Abs. 1 und 2 StGB setzen insoweit auch keine besondere Bereicherungs- oder Schädigungsabsicht voraus, sondern es genügt bedingter Vorsatz.

Der Kläger ist ferner nicht in einem besonders schweren Fall etwa nach § 266 a Abs. 4 Nr. 1 StGB wegen einer Vorenthaltung aus grobem Eigennutz und in großem Ausmaß verurteilt worden. Dies setzt voraus, dass sich der Täter von dem Streben nach eigenem Vorteil in besonders anstößigem Maße leiten lässt und die vorenthaltenen Beträge die bei solchen Straftaten üblichen Durchschnittswerte deutlich überschreiten. Ansatzpunkte dafür lassen sich dem Urteil nicht entnehmen.

Darüber hinaus enthält das Urteil keinen Hinweise auf einen etwaigen Hang des Klägers zur Missachtung der Rechtsordnung bzw. eine verfestigte fehlende Regelkonformität oder eine auffällige Bereitschaft des Klägers, Rechtsvorschriften bewusst zu missachten, wenn sie seiner Interessenlage oder seinem Gewinnstreben entgegenstehen. Vielmehr hat das AG Geilenkirchen schon zum damaligen Zeitpunkt zu Gunsten des Klägers berücksichtigt, dass ein erheblicher Teil der Straftaten bereits mehrere Jahre zurücklag (Januar 2003 - Januar 2006) und der Kläger nicht vorbestraft und geständig war. Ferner konnte das Strafgericht ohne Bedenken eine Aussetzung der Strafe zur Bewährung aussprechen, und zwar mit einer für den Kläger günstigen Prognose. Schließlich ist diese Bewährungszeit von zwei Jahren nunmehr im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt abgelaufen; die Gesamtfreiheitsstrafe ist erlassen worden. Weitere strafrechtliche Verfehlungen des Klägers sind nicht zu verzeichnen; das von der Kammer beigezogene Bewährungsheft ist unauffällig. Es spricht vieles dafür, dass der Kläger sich die Verurteilung als Warnung hat dienen lassen und auch in Zukunft dienen lassen wird, wie dies bereits das AG Geilenkirchen in seinem Urteil zum Ausdruck gebracht hat.

Ein Rückschluss auf die fehlende Gewähr des Klägers ist auch nicht gemäß § 11 Abs. 8 FeV geboten, weil der Kläger der Aufforderung des Beklagten zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht nachgekommen ist. Danach darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen, wenn dieser sich weigert, sich untersuchen zu lassen oder das geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt. Das in der Vorschrift aufgeführte Wort "darf" eröffnet der Behörde jedoch keinen Ermessensspielraum, sondern enthält vielmehr einen Grundsatz der Beweiswürdigung. Mit dieser Regelung hat der Verordnungsgeber die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgegriffen, wonach die Behörde auf die Nichteignung eines Fahrzeugführers schließen konnte und die Fahrerlaubnis zu entziehen hatte, wenn der Kraftfahrer das angeforderte Gutachten nicht beibrachte, das die Behörde zu Recht zur Klärung von begründeten Eignungszweifeln gefordert hatte. Der Schluss von der Nichtbefolgung der behördlichen Anordnung auf die Nichteignung hat seine wesentliche Grundlage in der Verletzung der dem Betroffenen obliegenden Mitwirkungspflicht, den notwendigen Teil an der Klärung der berechtigten Eignungszweifel beizutragen. Die Rechtsprechung beruhte auf dem Rechtsgedanken der §§ 427, 444, 446 der Zivilprozessordnung (ZPO), wonach bei Weigerung eines Beteiligten, seinen notwendigen Teil zur Sachaufklärung beizutragen, die behauptete Tatsache als erwiesen angesehen werden kann. Danach ist bei einer rechtmäßigen Anordnung eines Gutachtens und Fehlen einer Rechtfertigung für die Nichtbeibringung dieses Gutachtens der Rückschluss auf die Nichteignung geboten, vgl. BVerwG, Urteil vom 12. März - 7 C 26/83 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 10. Juli 2007 - 19 E 8089/01 -, juris m.w. Nw. zur Rspr. des BVerwG; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 S 3175/11 -, juris; Bay.VGH Beschluss vom 6. Februar 2012 - 11 CE 11.2964 - juris.

Vorliegend erweist sich jedoch die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens vom 29. September 2010 als rechtswidrig. Der Kläger ist in der vorliegenden Konstellation zur Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens nicht verpflichtet; der Beklagte ist nicht berechtigt, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung wegen Nichtvorlage eines solchen Gutachtens abzulehnen. Die Forderung des Beklagten nach Vorlage eines solchen Gutachtens ist vorliegend nicht berechtigt, wie sich insbesondere aus den Ungereimtheiten und Widersprüchlichkeiten in der Begründung zur Gutachtenvorlage ergibt.

Die Straßenverkehrsbehörde kann gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 8 FeV die Beibringung eines derartigen Gutachtens zur Klärung von Eignungszweifeln für die Zwecke des nach § 11 Abs. 1 und 2 FeV u.a. anordnen, wenn die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen nach § 11 Abs. 1 Satz 4 zu überprüfen ist. Eine derartige Gutachtenanforderung sieht ebenfalls die mit Änderungsverordnung vom 18. Juli 2008 (VkBl. 08/570) eingefügte Vorschrift des § 48 Abs. 9 Satz 3 FeV vor, wonach die Anordnung erfolgen kann, wenn Bedenken hinsichtlich der Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen bestehen. Die zuletzt genannte Vorschrift dürfte sich allerdings auf Fallgestaltungen beziehen, in denen sich die Bedenken bzw. Zweifel auf Inhaber der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung beziehen (Verlängerungsanträge nach § 48 Abs. 5 FeV - mögliche Entziehung nach § 48 Abs. 10 FeV), während § 11 Abs. 3 Nr. 8 FeV bei (Neu-)Bewerbern um eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung einschlägig ist,

vgl. so wohl auch Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 41. Auflg. 2011, § 48 Rz. 32 und ebenfalls dort abgedruckte Begründung zu § 48 Abs. 9 Satz 3 FeV aus VkBl. 08 / 570 unter Rz.8.

Zwar hat der Beklagte als Grundlage für seine Anordnung die von dem Kläger begangene Straftat bzw. die bereits genannte strafrechtliche Verurteilung herangezogen; die Anordnung lässt jedoch im Hinblick auf die obigen Ausführungen zu § 48 Abs. 4 Nr. 2 FeV nicht erkennen, welche konkreten Zweifel sich für die Behörde aus der von dem Kläger als Unternehmer begangenen Straftat in Bezug auf die geforderte Gewähr für die besondere Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen ergeben. Aus der Anordnung wird ferner nicht deutlich, welche Charaktereigenschaften des Klägers konkret in Zweifel stehen und einer Begutachtung unterzogen sollen bzw. inwieweit ein Gutachten die Zweifel des Beklagten ausräumen könnte. Darüber hinaus ist die Gutachtenanordnung vorliegend widersprüchlich. Zum einen führt der Beklagte aus, dass er die geforderte Verantwortung des Klägers auf Grund der Straftat bereits für nicht gegeben ansieht, womit er verdeutlicht hat, dass er an seiner bereits im Anhörungsschreiben dargelegten Rechtsauffassung weiter festzuhalten gedenkt und die von dem Kläger angeführten Argumente nicht teilen wird. Entgegen dieser Einschätzung forderte er den Kläger dennoch zur Vorlage eines Gutachtens auf.

Nicht frei von Widersprüchlichkeiten ist insoweit auch die von der Vertreterin des Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegte Verwaltungspraxis, wonach in Fällen strafrechtlicher Verurteilungen mit laufender Bewährungszeit der Antrag in der Regel wegen der fehlenden Gewähr iSd § 48 Abs. 4 Nr. 2 FeV abgelehnt werde. Dementsprechend sieht auch § 11 Abs. 7 FeV vor, dass eine Gutachtenanordnung unterbleibt, wenn die Nichteignung zur Überzeugung der Behörde feststeht.

Die Verwaltungspraxis des Beklagten in diesen Fällen ist für die Kammer auch deshalb nicht schlüssig, weil die Vertreterin des Beklagten auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, dass der Beklagte auch im Falle einer Neubeantragung zum jetzigen Zeitpunkt weiterhin an der Forderung nach Vorlage des Gutachtens festhalten werde und der Ablauf der Bewährungszeit aus seiner Sicht insoweit zu keiner anderen Beurteilung führe.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2012/2_K_2341_10urteil20120327.html - DE:VGAC:2012:0327.2K2341.10.00

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