Verwaltungsgericht Köln v. 25.11.2011: Kostenersatz für Feuerwehreinsätze bei Kraftfahrzeugen: Rückwirkende Satzungsänderung zur Kostenberechnung

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 25.11.2011 - 27 K 5148/09) hat entschieden:

Eine echte Rückwirkung von Normen, die nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift, ist nur ausnahmsweise zulässig, wenn das Vertrauen des Bürgers auf die zuvor bestehende Rechtslage nicht schutzwürdig ist. Dies ist der Fall, wenn mit der rückwirkend in Kraft gesetzten Regelung eine unklare Rechtslage beseitigt, insbesondere eine nichtige Satzung ersetzt wird und sonstige Vertrauensschutzgesichtspunkte nicht entgegenstehen. Eine solche rückwirkende Änderung einer Feuerwehrsatzung zur Kostenberechnung bei Einsätzen im Zusammenhang mit Kraftfahrzeugen ist zulässig, wenn sie eine durch obergerichtliche Rechtsprechung entstandene unklare oder nichtige Rechtslage beseitigt.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Tenor:

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird es eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger und die Beklagte je zur Hälfte.

Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Gründe:

Soweit die Kläger, die als Rechtsnachfolger ihres Sohnes das nicht auf ein höchstpersönliches Recht gerichtete Verfahren fortführen, und die Beklagte das Verfahren über einen Betrag in Höhe von 120,50 Euro übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Im Übrigen ist die als Anfechtungsklage zulässige Klage unbegründet. Der Bescheid vom 10. Juli 2009 ist in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. Oktober 2011 rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

Als Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Kostenbescheid in seiner geänderten Fassung vom 18. Oktober 2011 kommt nur § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FSHG in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 und 4 FwS in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 25. September 2011 in Verbindung mit dem Kostentarif in der Fassung vom 12. März 2008 in Betracht. Nach § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FSHG können die Gemeinden Ersatz der ihnen durch Einsätze entstehenden Kosten u.a. verlangen von dem Fahrzeughalter, wenn die Gefahr oder der Schaden beim Betrieb eines Kraftfahrzeuges entstanden ist. Von diesem Ermessen hat die Beklagte mit Erlass der Feuerwehrsatzung Gebrauch gemacht, die in § 5 Abs. 2 Nr. 3 FwS die Regelung des § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FSHG übernimmt. Nach § 5 Abs. 4 Satz 4 FwS in der Fassung der Zweiten Änderungssatzung ist bei der Ermittlung der Höhe der zu erstattenden Kosten für jede angefangene Viertelstunde der Einsatzzeit ein Viertel des in dem Kostentarif aufgeführten Stundensatzes zu berechnen. Diese Regelung löst die ursprüngliche Fassung des § 5 Abs. 4 Sätze 4 und 5 FwS ab, die vorsahen, dass als Mindestbetrag der Satz für 1 Stunde erhoben und für die letzte angefangene Stunde bei einer Einsatzzeit von weniger als 30 Minuten der halbe Stundensatz, bei einer Einsatzzeit von mehr als 30 Minuten der volle Stundensatz berechnet wird. Eine Änderung des Kostentarifs ist mit der Zweiten Änderungssatzung nicht erfolgt.

Die Zweite Änderungssatzung ist wirksam.

Bedenken ergeben sich zunächst nicht daraus, dass die Zweite Änderungssatzung im Wege einer Dringlichkeitsentscheidung nach § 60 Abs. 1 Satz 2 GO NRW erlassen worden ist. Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 GO NRW entscheidet in Angelegenheiten, die der Beschlussfassung des Rates unterliegen, falls eine Einberufung des Rates nicht rechtzeitig möglich ist, der Hauptausschuss. Ist auch die Einberufung des Hauptausschusses nicht rechtzeitig möglich und kann die Entscheidung nicht aufgeschoben werden, weil sonst erhebliche Nachteile oder Gefahren entstehen können, kann gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der Bürgermeister mit einem Ratsmitglied entscheiden. Ob diese engen Voraussetzungen für eine Dringlichkeitsentscheidung durch den Bürgermeister und ein Ratsmitglied hier tatsächlich vorlagen

- vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1988 - 21 A 1739/86 -, DÖV 1989, 29 -,

ist fraglich, bedarf aber nach der Genehmigung der Zweiten Änderungssatzung durch den Rat in seiner Sitzung vom 13. Oktober 2011 keiner Prüfung mehr.

§ 5 Abs. 4 Satz 4 FwS in der Fassung der Zweiten Änderungssatzung verstößt mit Blick auf die in Art. 2 angeordnete Rückwirkung für die Zeit ab dem 27. März 2008 bis zum 15. Juni 2011 nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip. Danach ist die Zulässigkeit des Erlasses rückwirkender Vorschriften durch das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes begrenzt. Belastende Normen, die abgeschlossene Tatbestände erfassen, sind regelmäßig unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet. Eine echte Rückwirkung von Normen, bei der nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird, ist deshalb nur ausnahmsweise zulässig, wenn das Vertrauen des Bürgers auf die zuvor bestehende Rechtslage nicht schutzwürdig ist. Dies ist dann der Fall, wenn mit der rückwirkend in Kraft gesetzten Regelung eine unklare Rechtslage beseitigt, insbesondere eine nichtige Satzung ersetzt und auch sonstige Vertrauensschutzgesichtspunkte nicht entgegenstehen.

Nach diesen Grundsätzen war eine rückwirkende, die Zeit vom 27. März 2008 bis zum 5. Juni 2011 erfassende Änderung des § 5 Abs. 4 Sätze 4 und 5 FwS in der Fassung vom 12. März 2008 durch die Zweite Änderungssatzung zulässig.

Die Zweite Änderungssatzung zielt darauf, eine bezogen auf den Zeitraum März 2008 bis Juni 2011 unklare Rechtslage zu beseitigen bzw. eine für nichtig gehaltene Regelung zu ersetzen. Diese war durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. September 2010 - 9 A 1582/08 - (nachgewiesen bei juris) entstanden. Diese Entscheidung betraf eine Feuerwehrsatzung, bei der der volle Stundensatz für jede angefangene Stunde erhoben wurde. Eine solche Regelung verstößt nach Auffassung des OVG NRW gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie jedenfalls bei kurzzeitigen Einsätzen von einer weitgehenden Loslösung der Ersatzpflicht von der tatsächlichen Einsatzdauer und damit von der individuellen Kostenverantwortung führt, ohne dass hierfür rechtfertigende Gründe erkennbar sind. Dies wird besonders deutlich, wenn man die Kostenforderung für einen 59-minütigen Einsatz der eines 61-minütigen Einsatzes gegenüberstellt: Letzterer ist 100 % teuerer, obwohl die tatsächliche Einsatzdauer nahezu identisch ist. Eine geltungserhaltende Auslegung hat das OVG NRW in jenem Fall abgelehnt mit der Folge, dass die Satzung insgesamt nichtig war. Zwar unterscheidet sich die Feuerwehrsatzung der Beklagten in der Fassung vom 12. März 2008 von der der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts NRW zugrundeliegenden Satzung, da sie nur für die erste Einsatzstunde den vollen Satz und danach eine Abrechnung in 30-Minuten-Schritten vorsah. Die Begründung des OVG NRW ist aber auch auf die in der Feuerwehrsatzung der Beklagten ursprünglich vorgesehenen Mindestgebühr (voller Stundensatz für die erste Stunde) übertragbar: der hier vorliegende 20-minütige Einsatz wäre genau so teuer wie der dreimal so lange andauernde einstündige Einsatz. Rechtfertigende Gründe hierfür lassen sich gleichfalls nicht finden.

Im Übrigen hat die Beklagte mit dem Erlass der Zweiten Änderungssatzung auf den Hinweis der Kammer vom 25. Juli 2011 reagiert, in dem die Kammer entsprechende Zweifel an der Gültigkeit der Norm in ihrer ursprünglichen Fassung geäußert hatte. Damit war die Beklagte nicht gehindert, die mit hoher Wahrscheinlichkeit nichtige Regelung durch eine den Anforderungen genügende Norm zu ersetzen, die zudem wegen der Beibehaltung des ursprünglichen Kostentarifs nicht mit zusätzlichen Belastungen für den jeweiligen Kostenschuldner verbunden ist.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Inkrafttretensregelung in Art. 2 der Ersten Änderungssatzung vom 01. Juni 2011. Sie begründet keinen Vertrauensschutz dahingehend, dass für die in der Zeit von März 2008 bis Juni 2011 erfolgten Einsätze Kosten nicht mehr geltend gemacht werden sollen. Ein entsprechender Erklärungswert kommt ihr nicht zu. Art. 2 der Ersten Änderungssatzung beschränkt sich darauf, ihr Inkrafttreten für die Zukunft anzuordnen, er enhält aber keine Regelung für die Vergangenheit: weder wird die bis dahin geltende Bestimmung ausdrücklich aufgehoben noch wird sie ausdrücklich mit Wirkung für die Vergangenheit ausser Kraft gesetzt.

Vgl. zu so einem Fall BayVGH Urteil vom 15. Oktober 2009 - 6 B 08.1431 -, KStZ 2010, 58.

Eine Regelung wie die in Art. 2 der Ersten Änderungssatzung ist aber üblicherweise dahingehend zu verstehen, dass die bis zum Inkrafttreten der Neuregelung geltenden Bestimmungen auf die bis dahin verwirklichten Tatbestände auch weiterhin anwendbar bleiben sollen, mögliche Kostenschuldner also nicht davon ausgehen können, dass für Einsätze aus dem Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Ersten Änderungssatzung kein Kostenersatz mehr geltend gemacht werden soll. Dementsprechend knüpft die Zweite Änderungssatzung auch nicht an die Feuerwehrsatzung in der Fassung der Ersten Änderungssatzung vom 01. Juni 2011 an, sondern an die Feuerwehrsatzung in ihrer Ursprungsfassung vom 12. März 2008. Auch die Umstände sprechen nicht dafür, dass mit dem Erlass der Ersten Änderungssatzung eine Änderung der für die Vergangenheit aufrechterhaltenen Satzung gesperrt werden sollte. Zwar hat die Beklagte mit der Ersten Änderungssatzung nicht nur den Kostentarif geändert, sondern ausweislich der Ratsvorlage mit dem Übergang zu einer Abrechnung der Kosten je angefangene Viertelstunde auch dem Beschluss des OVG NRW vom 15. September 2010 Rechnung tragen wollen. Zu diesem Zeitpunkt musste die Beklagte jedoch nicht davon ausgehen, dass ihre bis dahin geltende Regelung wahrscheinlich nichtig war, da das OVG NRW zu der Mindestgebühr wie sie in der Satzung vom 12. März 2008 vorgesehen war, letztlich nicht Stellung bezogen hat, sondern nur die von der ersten Instanz vorgenommene "geltungserhaltende Reduktion der Satzung hinsichtlich der ersten Einsatzstunde" abgelehnt hat. Anlass, die Regelung auch für die Vergangenheit abzuändern und zu einer 15minütigen Taktung überzugehen, bestand daher erst nach dem Hinweis der Kammer vom 25. Juli 2011.

Schließlich bestehen auch keine Bedenken hinsichtlich der nunmehr vorgesehenen viertelstündlichen Abrechnung. Mit dieser nach § 41 Abs. 3 Satz 1 FSHG möglichen Pauschalierung hält sich der Satzungsgeber innerhalb des ihm nach dieser Vorschrift eingeräumten Ermessens. Sie ist insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, da mit einer viertelstündlichen Abrechnung von einer Loslösung der Ersatzpflicht von der individuellen Kostenverantwortlichkeit noch keine Rede sein kann. Denn bei dieser Taktung laufen die (absoluten) Kosten nahezu gleich langer Einsätze nicht mehr in der Weise auseinander wie in dem vom OVG NRW entschiedenen Fall.

Eine Verpflichtung zur minutengenauen Abrechnung besteht danach nicht.

Der demnach auf eine gültige Ermächtigungsgrundlage gestützte Bescheid ist formell rechtmäßig. Zwar hat die Beklagte den Sohn der Kläger vor Erlass des Leistungsbescheides nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört. Eine solche Anhörung war auch nicht gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW entbehrlich. Danach ist eine Anhörung u.a. nicht geboten, wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will. Hierzu zählt jedoch der auf die Geltendmachung von Feuerwehreinsatzkosten zielende Leistungsbescheid, der immer auch Ermittlungen im Einzelfall voraussetzt, nicht. Dieser Mangel ist jedoch gemäß § 45 Abs. 1 VwVfG NRW zugleich mit dem Erlass des Bescheides als geheilt anzusehen, denn mit der Zusicherung, einen Zweitbescheid zu erlassen, sofern sich der Empfänger des Bescheides mit Einwänden gegen den Bescheid zunächst an die Beklagte wendet, hat die Beklagte in der Sache dem Sohn der Kläger die Möglichkeit eingeräumt, seine eventuellen Bedenken gegen den Bescheid vorzubringen und ihm zugesichert, diese in einem Zweitbescheid zu berücksichtigen. Damit ist der Anhörungsmangel geheilt.

Auch in materieller Hinsicht ist der Leistungsbescheid vom 10. Juli 2009 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. Oktober 2011 nicht zu beanstanden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Sohnes der Kläger nach § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FSHG i.V.m. § 5 Abs. 2 Nr. 3 FwS lagen vor.

Durch den Austritt von Kühlflüssigkeit aus dem Fahrzeug des Sohnes der Kläger nach einem Verkehrsunfall lag ein einen Feuerwehreinsatz erfordernder Unglücksfall, also eine Zustand vor, der, wenn er unverändert angedauert hätte, die Sicherheit des nachfolgenden Verkehrs beeinträchtigt hätte, darüber hinaus aber auch mit Gefahren für den Boden und den Wasserhaushalt verbunden war.

Diese Gefahr war auch beim Betrieb des Fahrzeugs entstanden, dessen Halter der Sohn der Kläger war. Der im Gesetz nicht näher erläuterte Begriff ist wie der Betriebsbegriff des § 7 Abs. 1 StVG zu verstehen und erfordert, dass die Gefahr bzw. der Schaden in einem nahen örtlichen und zeitlichen Kausalzusammenhang mit einem bestimmten Betriebsvorgang oder einer bestimmten Betriebseinrichtung des Kraftfahrzeugs steht. Es genügt, dass sich eine von dem Kraftfahrzeug ausgehende Gefahr ausgewirkt hat und das Schadensgeschehen in dieser Weise durch das Kraffahrzeug mitgeprägt worden ist.

Der Verlust von Betriebsmitteln und die dadurch verursachten Verunreinigungen auf der Fahrbahn bei einem Unfall gehören aber zu den nicht außerhalb aller Wahrscheinlichkeit liegenden Gefahren beim Betrieb eines Kraftfahrzeugs. Damit hat sich die typischerweise mit dem Betrieb eines Kraftfahrzeuges verbundene Gefahr verwirklicht. Ob der Sohn der Kläger den Unfall verschuldet hat, ist dabei unerheblich.

Die Beklagte hat schließlich auch das ihr nach § 41 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 FSHG NRW eröffnete Ermessen jedenfalls bei Erlass des Änderungsbescheides vom 18. Oktober 2011 in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt, indem sie die Kostenerhebung erkennbar an ihrer Feuerwehrsatzung, mit der sie das ihr eingeräumte Ermessen betätigt hat, ausrichtete. Insbesondere ist es im Ergebnis nicht zu beanstanden, dass die Beklagte in Kenntnis des Vortrags der Kläger an ihrer ursprünglichen Entscheidung, sie zu den Kosten des Feuerwehreinsatzes heranzuziehen, festgehalten und sich nicht an den anderen Unfallbeteiligten gehalten hat. Zwar dürfte auch dieser als möglicher Erstattungspflichtiger in Betracht kommen, da er als Halter eines Kraftfahrzeugs ebenfalls der Gefährdungshaftung unterliegt und es zu den mit dem Betrieb eines Kraftfahrzeuges verbundenen Betriebsgefahren auch gehört, dass im Falle einer Kollision mit einem anderen Fahrzeug jenes Betriebsmittel verliert. Bei der Auswahl unter mehreren Gesamtschuldnern kann sich die Beklagte aber auch von den in ihrer Klageerwiderung niedergelegten Zweckmäßigkeitsüberlegungen leiten lassen und sich unabhängig von der Frage, welcher von mehreren Beteiligten den Unfall verursacht hat, an denjenigen halten, dessen Fahrzeug unmittelbar die Gefahr verursacht hat. Im Übrigen ist aus der von den Klägern vorgelegten Unfallskizze nichts über den Unfallhergang zu entnehmen, so dass auch nicht davon ausgegangen werden kann, dass der Unfall - was die Beklagte bestreitet - von dem anderen Unfallbeteiligten verursacht worden ist. Auch im Übrigen hat die Beklagte, die zudem von den 5 an dem Einsatz beteiligten Beamten nur 2 abgerechnet hat, ihr Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 161 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils entsprach es billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen, da sie insoweit voraussichtlich unterlegen wäre.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.

§ 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Nach Auffassung der Kammer hat die Frage, ob die Änderung einer Satzung nur für die Zukunft unter Aufrechterhaltung der Ausgangssatzung für die Vergangenheit eine spätere (gleichlautende) Änderung der Ausgangssatzung sperrt, grundsätzliche Bedeutung.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2011/27_K_5148_09urteil20111125.html - DE:VGK:2011:1125.27K5148.09.00

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