Das Verkehrslexikon

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Verwaltungsgericht Hamburg Urteil vom 28.01.2002 - 5 VG 4258/00 - Zur Anfechtung der Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht

VG Hamburg v. 28.01.2002: Zur Anfechtung der Anordnung einer Radwegbenutzungspflicht


Das Verwaltungsgericht Hamburg (Urteil vom 28.01.2002 - 5 VG 4258/00) hat entschieden:

  1.  Die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht ist eine Verkehrsbeschränkung, denn mit ihrer Anordnung ist nicht nur ein Gebot, den Radweg zu benutzen, sondern zugleich das Verbot der Straßennutzung und damit eine den (fließenden) Fahrradverkehr beschränkende Maßnahme verbunden.

  2.  Das grundsätzlich bestehende (Entschließung-) Ermessen der Behörde über das "Ob" und "Wie" von verkehrsregelnden Anordnungen ist durch die verwaltungsinterne - das Ermessen bundeseinheitlich bindende - Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung zu § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO (im Folgenden: VwV-StVO) gebunden.

  3.  Ein von einer Regelung durch Verkehrszeichen betroffener Verkehrsteilnehmer kann sich auf die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften zur StVO berufen, obgleich diese keine unmittelbare Außenwirkung hat, sondern nur Bindungswirkung innerhalb der Verwaltung entfalten kann. Deren Nichteinhaltung stellt einen Eingriff in das Recht des Klägers aus Artikel 3 Abs. 1 GG und eine Verletzung des Gebotes des Vertrauensschutzes, welches sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herleitet, dar.

  4.  Bei den Regelungen der VwV-StVO handelt es sich nicht nur um solche, die lediglich auf Neuplanung und Neuanlage von Radwegen nach Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift gerichtet sind. Die Bindungswirkung der VwV - StVO erstreckt sich vielmehr auch auf bereits bestehende Radwege.

  5.  Die Ermessensausübung der Beklagten wird im Einzelnen durch die Regelungen unter Ziff. II Nr. 2 der VwV - StVO zu § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO beschränkt. Danach ist die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht nur dann vorzunehmen, wenn die Benutzung des Radweges nach Beschaffenheit und Zustand zumutbar sowie die Linienführung eindeutig, stetig und sicher ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Radweg ausreichend breit und einschließlich eines Sicherheitsraumes frei von Hindernissen ist (Ziff. II Nr. 2a). Dabei soll die Breite des Radweges mit Sicherheitsraum in der Regel durchgehend mindestens 1,5 Meter betragen (Ziff. II Nr. 2 a,aa). Die Linien- und Radwegeführung muss nach Ziff. II Nr. 2 c insbesondere auch an Kreuzungen und Einmündungen eindeutig erkennbar und sicher gestaltet sein. Der Radfahrer soll rechtzeitig ins Sichtfeld des Kraftfahrers geführt werden.


Siehe auch
Anordnung der Radwegebenutzungspflicht
und
Radweg und Radwegbenutzungspflicht

Zum Sachverhalt:


Der Kläger wendete sich gegen die von der Beklagten durch das Zeichen 237 StVO angeordnete Pflicht zur Benutzung des Radweges auf dem im Tenor genannten Abschnitt des Heußweges.

Die Wohnung des Klägers liegt in unmittelbarer Nähe des streitbefangenen Radweges. Der Heußweg liegt in einem dicht besiedelten Stadtteil Hamburgs mit hohem Verkehrsaufkommen. Er quert die Osterstraße, die in diesem Abschnitt für die Bewohner dieses Stadtteils als Einkaufsstraße mit einer Vielzahl von Einzelhandelsgeschäften, gastronomischen Betrieben und sonstigen Versorgungseinrichtungen dient. Auch im Heußweg selbst befinden sich Geschäfte; in der Höhe Stellinger Weg befindet sich eine Volks- und Realschule. Bereits am 08.05.1998 ordnete das Polizeirevier 22 als Straßenverkehrsbehörde in Folge der erst zum 01.10.1998 in Kraft tretenden Änderung des § 2 Abs. 4 StVO unbefristet die Verpflichtung zur Benutzung des Radweges in beiden Richtungen auf dem Heußweg zwischen der Fruchtallee und der Eichenstraße durch Aufstellen des Zeichens 237 der StVO an. Der Grund für den Verordnungsgeber für eine Änderung des § 2 Abs. 4 StVO lag in der Aufhebung der generellen Verpflichtung der Radfahrer zur Benutzung vorhandener Radwege und der Beschränkung einer solchen Pflicht auf ausdrücklich mit den Zeichen 237, 240 oder 241 der StVO beschilderte Radwege. Für den hinteren Teil des Heußweges - ab Eichenstraße bis zur Abzweigung Eidelstedter Weg, Quickborner Straße, Unnastraße - wurde von einer solchen Anordnung abgesehen. Der Radweg dort unterschreitet auf dem weit überwiegenden Teil der Strecke sogar die Breite von 1 m.

Anlässlich der Erstellung der Radwege-Datenbank durch das Tiefbauamt der Baubehörde der Beklagten im Jahre 1998 wurde für den fraglichen Abschnitt des Heußweges eine durchschnittliche Verkehrsbelastung von 7500 KFZ pro 24 Stunden angenommen. Die Beklagte hat hierzu vorgetragen, diese Zahlen beruhten auf Schätzungen, da echte Zählungen im fraglichen Abschnitt nicht durchgeführt worden seien.

Mit Schreiben vom 01.07.1998 wandte sich der Kläger an die Straßenverkehrsbehörde und legte seine Bedenken gegen die Aufrechterhaltung der Radwegebenutzungspflicht für die betroffenen Abschnitte des Heußweges auch nach Inkrafttreten der Neufassung des § 2 Abs. 4 StVO dar. Am 15.07.1998 fand ein Treffen zwischen dem Kläger und einem Vertreter der anordnenden Behörde statt, bei welchem dem Kläger die Entscheidungsgrundlagen der angeordneten Beschilderung erläutert wurden. Der Kläger verzichtete daraufhin auf eine schriftliche Beantwortung seines Schreibens vom 01.07.1998.




Am 05.10.1998 legte der Kläger Widerspruch gegen die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht im Heußweg ein. Zur Begründung führte er aus, dass die Anordnung der Pflicht zur Benutzung des Radweges ermessensfehlerhaft sei. Zwar stünde die Entscheidung über eine Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO im Ermessen der Behörde; ermessensleitend bei der Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht seien allerdings die Verwaltungsvorschriften zur StVO (VwV - StVO) zu beachten gewesen. Diese seien von der Behörde nicht genügend beachtet worden.

Am 17.10.2000 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Die Beklagte trägt vor, auch unter Berücksichtigung der VwV - StVO noch über einen eigenen Ermessenspielraum zu verfügen, da es sich bei den Ausführungen unter Ziff. II. 2. zu § 2 Abs. 4 Satz 2 VwV - StVO um eine Sollvorschrift handele, von deren Vorgaben unter den Voraussetzungen der VwV - StVO auch abgewichen werden könne. Die Vorgabe bestimmter Radwegbreiten in den VwV - StVO beziehe sich als in die Zukunft gerichtete Norm auf die Neuplanung und Neuanlage von Radwegen. Bei dem Heußweg handele es sich außerdem um eine sogenannte Vorbehaltsstraße, die für die Abwicklung des überörtlichen Verkehrs vorgesehen sei.

Die Klage war erfolgreich.





Aus den Entscheidungsgründen:


"... 1.1. Die Klage ist zulässig. Statthafte Klageart für das gegen die Benutzungspflicht gerichtete Begehren ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO in Form der Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO). Danach kann durch Klage die Aufhebung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes begehrt werden, wenn der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird. Die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage genügt diesem Rechtsschutzziel, das dahin geht, von den Beschränkungen, die durch die angeordnete Radwegebenutzungspflicht entstanden sind, befreit zu werden.

Die Anfechtungsklage ist auch die vor der allgemeinen Leistungsklage vorrangige zulässige Klageart. Die Regelung durch das Verkehrszeichen Nr. 237 StVO ist ein Verwaltungsakt gem. § 35 Abs. 1 Satz 2, 2. Alt. VwVfG, dessen Aufhebung der Kläger begehrt. Soweit Verkehrszeichen Ge- oder Verbote enthalten, handelt es sich um eine an die jeweils anwesenden Verkehrsteilnehmer gerichtete Allgemeinverfügung in Form eines Dauerverwaltungsaktes (vgl. BVerwGE 59, 221, 223 f.). Durch Aufstellen des Zeichens Nr. 237 StVO wird für jeden den Heußweg befahrenden Radfahrer - wie den Kläger - eine Verpflichtung zur Benutzung des Radweges begründet.

Die angefochtene Verkehrsregelung ist auch nicht bereits bestandskräftig geworden, denn der Kläger hat fristgemäß Widerspruch erhoben. Bei Verkehrszeichenregelungen gilt mangels ordnungsgemäßer Belehrung über den möglichen Rechtsbehelf gegen dieselben nicht die Monatsfrist gemäß § 70 Abs. 1 VwGO, sondern die Jahresfrist von § 58 Abs. 2 VwGO . Diese hat der Kläger mit seinem Widerspruch vom 5.10.1998 zweifellos eingehalten.

Der Kläger kann auch geltend machen, durch die fragliche Verkehrszeichenanordnung in seinen subjektiv - öffentlichen Rechten verletzt zu sein. Die Beschränkung der Benutzung der Fahrbahn durch ihn als Radfahrer betrifft ihn in seinen Grundrechten auf Schutz vor willkürlichen Eingriffen in seine Rechte aus Art. 3 Satz 1 GG und auf Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG.




Der Kläger ist ferner gem. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Als Radfahrer ist der Kläger ein durch die angefochtene Verkehrszeichenregelung betroffener Verkehrsteilnehmer und kann sich auf das Fehlen der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen bezüglich der angefochtenen Regelung berufen (vgl. BVerwGE 92, 32, 35). Dies gilt um so mehr, als der Kläger in unmittelbarer Nähe des von der angefochtenen Regelung betroffenen Bereichs wohnt und den der Benutzungspflicht unterliegenden Radweg tatsächlich und häufig benutzt.

Der Kläger konnte nach § 75 VwGO die vorliegende Klage auch abweichend von § 68 VwGO - ohne auf die vorherige Durchführung des Widerspruchsverfahrens verwiesen zu werden - als Untätigkeitsklage erheben. Seit der fristgerechten Einlegung seines Widerspruches am 05.10.1998 sind mehr als die nach § 75 Satz 2 VwGO erforderlichen drei Monate verstrichen, ohne dass es zu einer Bescheidung seines Widerspruchs gekommen ist. Der Klage steht auch nicht entgegen, dass der Kläger diese erst nach mehr als zwei Jahren nach Widerspruchseinlegung erhoben hat. Zwar ist die Untätigkeitsklage nicht an eine feste Frist zu ihrer Erhebung gebunden, doch kann das Recht zur Klage prinzipiell nach allgemeinen Grundsätzen verwirkt werden. Der Kläger hat aber zu keiner Zeit Zweifel darüber aufkommen lassen, mit der fraglichen Verkehrsregelung nicht einverstanden zu sein. Er hat vielmehr ersichtlich auf die Bescheidung seines Widerspruches gewartet und eine Klageerhebung zur Unzeit vermeiden wollen. Die Beklagte musste auch aufgrund der gleichfalls anhängigen Klagen in ähnlich gelagerten Fällen noch mit der Klageerhebung durch den Kläger rechnen.

1.2. Die Zulässigkeit des Klageantrags bezüglich der Entfernung der Verkehrszeichen ergibt sich aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach der Kläger im Wege der Folgenbeseitigung die Entfernung der aufgestellten Verkehrsschilder begehren kann.

2. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die im Tenor genannten Verkehrszeichenregelungen, durch welche die Pflicht zur Benutzung des Radweges vorgeschrieben wird, sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (2.1.), § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO . Die im Heußweg auf der im Tenor bezeichneten Strecke angebrachten Verkehrszeichen sind auch durch die Beklagte zu entfernen, § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO (2.2.).

2.1. Die mit der Klage angegriffene Anordnung zur Benutzung des Radweges ist rechtswidrig. Die Voraussetzungen für die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht für die betreffenden Abschnitte des Heußweges sind gem. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO nicht gegeben, da die Anordnung jedenfalls ermessensfehlerhaft ergangen ist. Nach dieser Vorschrift können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht gehört zu einer derartigen Verkehrsbeschränkung, denn mit ihrer Anordnung ist nicht nur ein Gebot, den Radweg zu benutzen, sondern zugleich das Verbot der Straßennutzung und damit eine den (fließenden) Fahrradverkehr beschränkende Maßnahme verbunden (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 28. September 2000, NZV 2001, 317 ff). Die Benutzungspflicht von Radwegen besteht nach der Änderung der StVO zum 1.10.1998 auch nicht - mehr - als allgemeingültige Regelung, sondern bedarf der Anordnung im Einzelfall, denn die Vorschrift des § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO alter Fassung, wonach bei vorhandenem Radweg eine allgemeine Radwegebenutzungspflicht (ohne entsprechendes Verkehrszeichen) statuiert war, ist durch die Neufassung dieser Norm im Jahre 1998 ausdrücklich aufgehoben worden und gilt seither nur noch im Falle der straßenverkehrsbehördlichen Anordnung durch das Verkehrszeichen 237. Danach dürfen Radfahrer regelmäßig trotz bestehender Radwege die Fahrbahn benutzen, es sei denn die Straßenverkehrsbehörde ordnet im Wege der Ausnahmeanordnung zum Regelfall die Pflicht zur Benutzung des Radweges an. Dieses Regel-Ausnahmeverhältnis ergibt sich aus der Zusammenschau von § 2 Abs. 1 und Abs. 4 StVO, wonach Fahrzeuge (wozu auch Fahrräder gehören) die Fahrbahn benutzen müssen (§ 2 Abs. 1 Satz 1 StVO), Radfahrer einzeln hintereinander herfahren müssen und nebeneinander nur dann fahren dürfen, wenn dadurch der Verkehr nicht behindert wird (§ 2 Abs. 4 Satz 1 StVO). Radwege müssen sie benutzen, wenn die jeweilige Fahrtrichtung mit den hier im Streit stehenden Verkehrszeichen gekennzeichnet ist, andere rechte Radwege dürfen sie benutzen (§ 2 Abs. 4 Satz 2 und 3 StVO). Daraus wird deutlich, dass der Radfahrer im Regelfall wie der Kraftfahrer die Fahrbahn benutzen soll und nur dort, wo - ausnahmsweise - entsprechende Verkehrszeichen aufgestellt sind, dem Verkehrsraum der Fußgänger zugeordnet wird.

§ 45 Abs. 9 Sätze 1 und 2 StVO ist überdies eine grundsätzlich restriktive Handhabung bei der Anordnung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen zu entnehmen. Danach sind solche Beschränkungen nur dort zulässig, wo sie "aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten" sind (§ 45 Abs. 9 Satz 1 StVO). Satz 2 dieser Vorschrift verstärkt diese Forderung für den fließenden Verkehr noch, indem Verkehrsregelungen, überdies unter den Vorbehalt einer Gefahrenlage aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse gestellt werden, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt.




Ob die letztgenannte Vorschrift als Rechtsgrundlage für die Aufstellung von Verkehrszeichen neben § 45 Abs. 1 StVO oder in Verbindung mit jener oder gar alleine in Betracht kommt, bedarf keiner Entscheidung (offen gelassen: OVG Bremen, Urteil vom 10.11.1998, 1 BA 20/97, Juris; BVerwG, Urteil vom 5.4.2001, 3 C 23/00, Juris; wohl bejahend VG Berlin, Urteil vom 28.9.2000, a.a.O.). Für deren Anwendung spricht zwar der Wortlaut der Vorschrift, der allgemein und ohne weitere Einschränkungen Regelungen des fließenden Verkehrs - wie hier - unter besondere über die von § 45 Abs. 1 StVO aufgestellten deutlich hinausgehende Voraussetzungen stellt. Dagegen dürfte möglicherweise die Auslegung nach dem Willen des Verordnungsgebers sprechen, wonach § 45 Abs. 9 StVO mit dem geänderten § 39 StVO korrespondieren soll. Danach sollen örtliche Anordnungen durch Verkehrszeichen nur dort getroffen werden, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Es gilt somit den Trend zur Regelung aller Verkehrssituationen durch Verkehrszeichen und übermäßige Beschilderung im Straßenverkehr zu durchbrechen. § 45 Abs. 9 StVO hätte nach der Begründung des Bundesrats (Verkehrsblatt, Amtlicher Teil 1997, S. 690) alleine den Sinn, die Straßenverkehrsbehörden bei der Anordnung von Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen prüfen zu lassen, ob die vorgesehene Aufstellung eines Verkehrszeichens deshalb zwingend erforderlich ist, weil die allgemeinen und besonderen verkehrsregelnden Anordnungen für einen sicheren und geordneten Verkehrsablauf nicht ausreichen (offen gelassen OVG Bremen, Urteil vom 10. November 1998, Az.: 1 BA 20/97, Juris). Nach diesem Verständnis der Vorschrift wäre der hier vorliegende Fall nicht erfasst, da dem Straßenverkehrsrecht für den fraglichen Streckenabschnitt keine eindeutige Regelung zur ausschließlichen Benutzung der Radwege für Radfahrer zu entnehmen ist, für die eine zusätzliche Beschilderung an den höheren Anforderungen von § 45 Abs. 9 StVO zu messen wäre.

Die streitbefangene Verkehrsregelung ist aber schon unter den rechtssatzmäßigen Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 StVO ermessensfehlerhaft ergangen. Das insoweit grundsätzlich bestehende (Entschließung-) Ermessen der Behörde über das "Ob" und "Wie" von verkehrsregelnden Anordnungen ist durch die verwaltungsinterne - das Ermessen bundeseinheitlich bindende - Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung zu § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO (im Folgenden: VwV-StVO) gebunden. Diese hat die Beklagte verletzt; die Radwegebenutzungspflicht genügt den Anforderungen der VwV - StVO nicht.

Der Kläger kann sich auch auf die Einhaltung der Verwaltungsvorschrift durch die Beklagte berufen, obgleich diese keine unmittelbare Außenwirkung hat, sondern nur Bindungswirkung innerhalb der Verwaltung entfalten kann. Als Radfahrer ist der Kläger unmittelbar von der Anordnung der Radwegebenutzungspflicht betroffen und kann die durch die Verwaltungsvorschrift begründete einheitliche Handhabung der StVO einfordern. Deren Nichteinhaltung stellt einen Eingriff in das Recht des Klägers aus Artikel 3 Abs. 1 GG und eine Verletzung des Gebotes des Vertrauensschutzes, welches sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herleitet, dar. Sowohl der Gleichheitssatz als auch das Gebot des Vertrauensschutzes gebieten es, dass die Verwaltung nicht willkürlich, d. h. ohne Vorliegen eines atypischen Sachverhalts von den Regeln abweichen darf, an die sie sich selbst gebunden hat (vgl. BVerwGE 31, 212, 213ff). Eine derartige Bindungspflicht besteht für die Beklagte auch im Hinblick auf die Verwaltungsvorschriften des Bundes. Diese sind im Rahmen der Bundesaufsicht bei landeseigenem Vollzug von Bundesgesetzen ergangen. Nach Art. 83 i. V. m. 84 Abs. 2 Grundgesetz führen die Länder Bundesrecht als eigene Angelegenheit aus; so auch die vom Bundesministerium für Verkehr -, Bau - und Wohnungswesen mit Zustimmung der Länder im Bundesrat erlassene StVO. Es soll gewährleistet sein, dass verkehrsbehördliche Anordnungen im ganzen Bundesgebiet nach den gleichen Grundsätzen erfolgen. Der Verkehrsteilnehmer soll überall in Deutschland vergleichbare Verkehrsregelungen vorfinden. Diese Einheitlichkeit der Rechtsanwendung ist nicht zuletzt aus Gründen der Verkehrssicherheit geboten (vgl. Thubauville, StVO, 1. Aufl., S. 10 f). Hierzu dient die VwV - StVO, die im Einzelnen festlegt, unter welchen Voraussetzungen eine verkehrsbehördliche Anordnung erfolgen kann oder soll. Diese Bindung gilt auch für die Ermessensbetätigung der Landesbehörden (so auch VG Berlin, Urteil vom 28. Sept. 2000,a.a.O.). Sie enthebt die Behörden zwar nicht von ihrer Verpflichtung zu einer eigenverantwortlichen Ermessensentscheidung; ein Abweichen von den Vorgaben der Verwaltungsvorschrift ist allerdings nur dann zulässig, wenn der Sachverhalt atypisch ist (Jarass, Pieroth, Komm. GG, Art. 3 Rdnr. 35).

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Verwaltungsvorschrift auch für den vorliegenden Fall anwendbar. Bei den Regelungen der VwV - StVO handelt es sich nicht nur um solche, die lediglich auf Neuplanung und Neuanlage von Radwegen nach Inkrafttreten der Verwaltungsvorschrift gerichtet sind. Die Bindungswirkung der VwV - StVO erstreckt sich vielmehr auch auf bereits bestehende Radwege. Das ergibt sich zum einen aus der Begründung zur 24. Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften (Verkehrsblatt 1997, Seite 688), wonach die Aufhebung der Radwegebenutzungspflicht u. a. bezweckte, Radfahrer nicht mehr zu verpflichten, unzumutbare Radwege zu befahren. Weiter zeigt sich dies zum einen durch die nach I. Nr. 4 zu § 2 Abs. 4 VwV - StVO eingeräumte Möglichkeit der befristeten Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht, bis die Voraussetzungen der VwV - StVO erfüllt sind, zum anderen aber auch und gerade durch die Mindestmaßangaben zu Breite und Beschaffenheit des Radweges. Anderenfalls wären nicht nur die Aufhebung der generellen Radwegebenutzungspflicht, sondern auch die Konkretisierung der Zumutbarkeitskriterien durch die VwV - StVO nahezu entbehrlich gewesen. Auch Ziff. I Nr. 4 der VwV zu § 2 Abs. 4 Satz 3 StVO stützt dieses Verständnis, denn danach ist geregelt, dass eine Radwegebenutzungspflicht auch dann befristet angeordnet werden kann, wenn sie unerlässlich ist, der Radweg aber die baulichen Voraussetzungen noch nicht erfüllt.


Die Ermessensausübung der Beklagten wird im Einzelnen durch die Regelungen unter Ziff. II Nr. 2 der VwV - StVO zu § 2 Abs. 4 Satz 2 StVO beschränkt. Danach ist die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht nur dann vorzunehmen, wenn die Benutzung des Radweges nach Beschaffenheit und Zustand zumutbar sowie die Linienführung eindeutig, stetig und sicher ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der Radweg ausreichend breit und einschließlich eines Sicherheitsraumes frei von Hindernissen ist (Ziff. II Nr. 2a). Dabei soll die Breite des Radweges mit Sicherheitsraum in der Regel durchgehend mindestens 1,5 Meter betragen (Ziff. II Nr. 2 a,aa). Die Linien- und Radwegeführung muss nach Ziff. II Nr. 2 c insbesondere auch an Kreuzungen und Einmündungen eindeutig erkennbar und sicher gestaltet sein. Der Radfahrer soll rechtzeitig ins Sichtfeld des Kraftfahrers geführt werden.

Vorliegend hat die Beklagte weder die durch die VwV-StVO vorgegebene Mindestbreite (aa), noch die Bestimmung über Hindernisfreiheit und Sicherheitsraum (bb) hinreichend beachtet. Darüber hinaus ist die Linienführung im Kreuzungsbereich Osterstraße und Einmündung Stellinger Weg nicht sicher gestaltet (cc). Die Beklagte konnte weder von den nach der VwV - StVO vorausgesetzten Anforderungen im Wege der in derselben Vorschrift geregelten Ausnahmen abweichen, noch lag ein Sachverhalt mit " wesentlichen Besonderheiten " vor, der ein Abweichen vom Regelfall, für den die VwV-StVO zugeschnitten sind, erlaubt (dd). Die Ankündigung zukünftig beabsichtigter baulicher Maßnahmen zur Verbesserung der Situation begründet keine andere Bewertung (ee).

aa) Das von der Verwaltungsvorschrift in Ziff. II Nr. 2 a, aa vorausgesetzte Mindestmaß an lichter Breite ist in den weit überwiegenden Abschnitten des betreffenden Radweges nicht eingehalten. Die von der VwV - StVO postulierte Mindestbreite für Radwege von 1,5 Metern stellt auch kein "Idealmaß", wie von der Beklagten vorgetragen, dar. Vielmehr soll dieses Maß die Sollbeschaffenheit des Radweges beschreiben, von der nach Ziff. II Nr. 2a nur dann ausnahmsweise abgewichen werden kann, wenn dies an kurzen Abschnitten auf Grund der örtlichen oder verkehrlichen Verhältnisse erforderlich und verhältnismäßig ist, vorausgesetzt, die Verkehrssicherheit bleibt gewahrt. Die Mindestbreite des Radweges von 1,5 Metern wird hier lediglich auf einem sehr kurzen Abschnitt des Radweges zwischen Stellinger Weg und Osterstrasse erreicht. Auf dem weit überwiegenden Teil des Radweges beträgt die Breite des Radweges deutlich unter 1,5 Meter, teilweise sogar unter 1 Meter. Ein Abweichen im Wege der Ausnahme kommt unter diesen Voraussetzungen ohnehin nicht in Betracht. Ein Abweichen von der Mindestbreite ist der Beklagten aber auch aus Gründen der Verkehrssicherheit verwehrt. Verkehrssicherheit ist nur dann gegeben, wenn eine ungehinderte Fortbewegung unter weitgehender Ausschaltung vorhersehbarer Gefährdungen durch andere Verkehrsteilnehmer möglich ist (vgl. VG Berlin, a.a.O., S. 319). Hieran fehlt es insbesondere im weiteren Umfeld des Kreuzungsbereichs der Osterstraße wegen der Charakteristik als einer stark frequentierten Einkaufsstraße im Stadtteil. Unmittelbar an der Kreuzung befinden sich ein großes Kaufhaus, ein Supermarkt, eine große Sparkassenfiliale und drei Eingänge zu einer U-Bahnhaltestelle. Tagsüber herrscht hier ein beträchtliches Verkehrsaufkommen auf den Fußwegen, sodass ein erhebliches Konfliktpotenzial zwischen Radfahrern und Fußgängern besteht. Aufgrund der Enge des Rad - und Fußweges und des überdurchschnittlich hohen Fußgängeraufkommens kommt es zu erheblichen gegenseitigen Behinderungen. Ein gefahrloses Passieren der Radwege im Kreuzungsbereich dürfte selbst im Schritttempo nicht möglich sein. Wartende Fußgänger versperren im Kreuzungsbereich regelmäßig auch die Radwege.

bb) Auch die Bestimmungen über Hindernisfreiheit und Sicherheitsraum in Ziff.II. Nr. 2. der VwV - StVO sind größtenteils nicht eingehalten. Lediglich in Nord-Südrichtung von der Osterstraße bis zur Henriettenstraße und in Süd-Nord Richtung von der Tornquist- bis zur Henriettenstraße ist ein Sicherheitsabstand zwischen Radweg und Fahrbahn gegeben. Im übrigen werden Sicherheitsflächen neben den Radwegen, sofern vorhanden, durch auf dem Bordstein parkende Kfz, abgestellte Fahrräder und bügelförmige Abstandhalter versperrt.


Auch Hindernisse finden sich in vielfältiger Weise auf dem fraglichen Streckenabschnitt. Kurz vor der Osterstraße befindet sich unmittelbar neben dem hier gerade 1 Meter breiten Radweg ein Betonpfeiler, der den dort befindlichen U-Bahn - Eingang sichert. Unweit hiervon führt der immer noch nur etwa 1 Meter breite Radweg unmittelbar zwischen Betonpfeilern eines Hauseingangs und einem Ampelmast hindurch. In der Gegenrichtung ist der Radweg durch hervortretendes Wurzelwerk zwischen Osterstraße und Eichenstraße stark beschädigt. Auf diesem Streckenabschnitt stehen mehrere Glascontainer am Rande des Rad- und Fußweges. Abgesehen davon, dass der Container in der Vergangenheit oft unmittelbar an den Radweg herangesetzt worden ist und dessen Nutzung schon deshalb stark behindert hat, verursacht dieser auch häufigen, den Radweg kreuzenden Fußgängerverkehr und damit einhergehende erhöhte Unfallrisiken. Überdies dürften auf dem Radweg herumliegende Glasscherben die Gefahr von Beschädigungen nicht nur der Fahrräder, sondern auch von Verletzungen der Radfahrer hervorrufen.

cc) An der Einmündung des Radweges zum Stellinger Weg ist der Radweg nicht verkehrssicher, da er sich durch erhebliche Verschwenkungen dem Sichtfeld abbiegender Autofahrer entzieht. Vor der Kreuzung zur Osterstraße ist der Radweg vor dem Kaufhaus nur durch eine - verwitterte - weiße Linie vom verhältnismäßig schmalen Fußweg getrennt. Hier benutzen Fußgänger den Radweg regelmäßig mit und behindern die Radfahrer dadurch. Auch können Radfahrer an dieser Stelle von abbiegenden Autofahrern nur schwer bemerkt werden, da bei Rotlicht wartende Fußgänger die verschwenkte Radfurt für Autofahrer optisch versperren.

Auf dem Abschnitt des Heußweges, der vom Stellinger Weg bis zur Kreuzung Osterstraße reicht, ist die Benutzung des Radweges nicht verkehrssicher. In diesem Bereich behindern vielfach an den zur Straßenseite hin angebrachten Stahlbügeln angeschlossene Fahrräder, die teilweise in den Radweg hineinragen, verkehrswidrig bis an den Radweg heran abgestellte Kraftfahrzeuge, Veränderungen und Verschwenkungen des Radweges, auf dem Fußweg befindliche Fahrradständer, Telefonanlagen der Telekom und ein Stromkasten die Radfahrer. Hinzu kommt die Zufahrt zur Parkhausanlage der Karl-Schneider-Passage. Kraftfahrzeugführer, die zum Parkhaus einbiegen wollen, können den Fahrradverkehr nur teilweise überblicken, da dieser durch die dort ebenfalls abgestellten Fahrzeuge verdeckt ist.

Im gesamten Bereich fällt ein hohes Verkehrsaufkommen durch Fußgänger und Radfahrer auf dem Fußweg, vom Fußweg über den Radweg und die Straße und auf die andere Straßenseite und andere vielfältige Nutzungen durch den dort vorhandenen Ladenverkehr, sowie Auslagen auf dem Bürgersteig, Spielgerät für Kinder u.ä.m. auf. In weiten Abschnitten ist dem Radfahrer auch ein situationsbedingtes Ausweichen auf den Fußweg nur schwer möglich, da auch dieser stark begangen wird und teilweise sehr schmal und beengt ist.

dd) Entgegen der Auffassung der Beklagten kann von den Voraussetzungen der VwV - StVO nur beim Vorliegen der Voraussetzungen einer zugelassenen Ausnahme abgewichen werden. Es liegen aber weder die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach II. Nr. 2 a) Abs. 2 zu § 2 Abs. 4 Satz 2 VwV - StVO, noch nach den Ausführungen zu § 2 Abs. 4 Satz 3 StVO unter I. Nr. 4. VwV - StVO vor. Nach II. Nr. 2 a) Abs. 2 VwV - StVO kann ausnahmsweise und nach sorgfältiger Überprüfung von den Mindestmaßen dann, wenn es aufgrund der örtlichen oder verkehrlichen Verhältnisse erforderlich und verhältnismäßig ist, an kurzen Abschnitten (z.B. kurze Engstelle) unter Wahrung der Verkehrssicherheit abgewichen werden. Der Heußweg erfüllt die Voraussetzungen der angegebenen Mindestmaße jedoch im weit überwiegenden Bereich nicht.

Nach den Bestimmungen zu § 2 Abs. 4 Satz 3 unter I. Nr. 4. VwV - StVO kann die Radwegebenutzungspflicht ausnahmsweise und befristet angeordnet werden, wenn die Belange der Verkehrssicherheit gewahrt bleiben und ihre Kennzeichnung unerlässlich ist, der Radweg aber noch nicht die (baulichen) Voraussetzungen erfüllt. Die Beklagte hat aber keine befristete Benutzungspflicht angeordnet. Auch trägt das Argument der Beklagten, es handele sich bei dem Heußweg um eine sog. Vorbehaltsstraße zur Abwicklung des überörtlichen Verkehrs, nicht, weil dieser in dem hier maßgeblichen Regelungszusammenhang keine eigenständige verkehrsrechtliche Bedeutung zukommt.




Schließlich konnte die Beklagte von den Vorgaben der VwV-StVO auch nicht unter dem Gesichtspunkt abweichen, dass der Sachverhalt "wesentliche Besonderheiten" zu dem Fall aufweist, der für die VwV als Regelfall zugeschnitten ist (Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 12. Aufl., § 114 Rn. 10a).

Denn die Beklagte hat auch insoweit ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt. In den besonderen örtlichen Umständen dieses Straßenabschnittes sind "wesentliche Besonderheiten" (insbesondere die von der ERA 95 in Text Ziff. 2.2 und 4.1.3 empfohlene Aufhebung des Mischverkehrs bei einer Verkehrsbelastung von mehr als 10.000 Kraftfahrzeugen pro Tag und einem Geschwindigkeitsniveau von mehr als 50 km/h) nicht zu erkennen, bei welchen die Beklagte von ihrer Ermessensbindung durch die VwV-StVO ausnahmsweise befreit wäre. Ein von diesem "Regelfall" - auf den die Verwaltungsvorschriften zugeschnitten sind - abweichender Sachverhalt ist hier nicht ersichtlich. Zum einen spricht nichts dafür, dass die von der ERA 95 (dortige Ziff. 2.2 und 4.1.3.) vorausgesetzte Verkehrsbelastung im fraglichen Streckenabschnitt vorliegt. Eine Zählung in diesem Bereich hat die Beklagte nach eigenem Bekunden nicht vorgenommen, sondern nur die an einem in der Nähe gelegenen Verkehrsknotenpunkt durchgeführte Zählung auf den fraglichen Abschnitt übertragen. Überdies hat sie selbst von diesen Zahlen abweichende Schätzungen vorgenommen. Das Tiefbauamt der Baubehörde der Beklagten hat in den für diesen Streckenabschnitt maßgeblichen Erhebungen der Radwege - Datenbank mangels konkreter Empfehlungen Schätzungen für die durchschnittliche Verkehrsbelastung pro vierundzwanzig Stunden abgegeben. Danach ist dort nur von durchschnittlich 7500 Kraftfahrzeugen pro vierundzwanzig Stunden auszugehen. Hinzukommt, dass nach dem bei der Ortsbesichtigung gewonnenen Eindruck und dem Wissen der Kammer um die Verkehrsverhältnisse vor Ort zweifelhaft erscheint, ob der Kraftfahrzeugverkehr im fraglichen Straßenabschnitt tatsächlich eine Durchschnittsgeschwindigkeit von mehr als 50 km/h erreicht. Dies erscheint angesichts des hohen Verkehrsaufkommens und sonstiger Behinderungen auf der Fahrbahn, z. B. Lieferverkehr, rechtswidrig parkende Kraftfahrzeuge, die Straße passierende Fußgänger, Radfahrer etc. äußerst zweifelhaft. Die Entscheidung der Beklagten zur Aufhebung des Mischverkehrs und damit die Trennung des Rad- und Kraftfahrzeugverkehrs muss jedoch von verkehrssicherheitsrechtlichen Gesichtspunkten getragen sein (so auch VG Berlin a.a.0., S. 319). Unabhängig von der Frage der Anwendung der VwV-StVO erfordert eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung, dass die Anordnung einer Radwegebenutzungspflicht zur Wahrung oder Erhöhung der Verkehrssicherheit erfolgt. Dies ist hier nicht erkennbar. Die zwingende Verlagerung des Radverkehrs auf die - den Vorgaben der VwV-StVO nicht entsprechenden - Radwege entlang des Heußweges führt nicht nur zu einer Verlagerung der Gefahren für Radfahrer. Vielmehr werden durch die Radwegebenutzungspflicht zusätzliche Gefahren für andere Verkehrsteilnehmer und die Radfahrer erst geschaffen. Geht es beim Mischverkehr auf der Fahrbahn insbesondere um die körperliche Unversehrtheit der - naturgemäß schwächeren - Radfahrer, so erhöht die verkehrsrechtlich angeordnete Zusammenführung von Rad- und Fußgängerverkehr in einem als Rad- und Gehweg kombinierten Bereich - angesichts der örtlichen Gegebenheiten - über die Gefährdung der Radfahrer selbst auch die Gefährdung der Fußgänger, insbesondere der Kinder, der älteren sowie behinderten Menschen. Dabei kann ohne weiteres festgestellt werden, dass die Gefahren für Radfahrer und Fußgänger bei Benutzung des Radweges im fraglichen Streckenabschnitt eine höhere ist als bei einer (Mit-) Benutzung der Fahrbahn durch die Radfahrer. Dies beruht auf dem schon dargestellten hohen Kollisions- und Konfliktpotential zwischen Radfahrern und Fußgängern. Die durchaus missliche und für das Hamburger Innenstadtgebiet i.ü. charakteristische Situation eines hohen und gefahrenbergenden Verkehrsaufkommens einerseits und eines mangelnden Raumangebotes zur Gewährleistung eines sicheren "Nebeneinanderhers" von Fußgängern und Radfahrern abseits der Fahrstraße andererseits, erlaubt es der Beklagten nicht, diese durch eine erhöhte Gefährdung der mit Ausnahme der Kraftfahrer übrigen Verkehrsteilnehmer wie Fußgänger und Radfahrer zu lösen. Liegen danach die Voraussetzungen für die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht nicht vor, hat es bei der grundsätzlichen Regelung des § 2 Abs.4 StVO zu verbleiben, nach der es Radfahrern - beispielsweise älteren Menschen oder Eltern mit ihren Kindern o.ä. - erlaubt ist, den Radweg zu benutzen, wenn sie dies für sicherer erachten. Es ist jedoch nicht zwingend anzuordnen, sondern die Benutzung der Fahrbahn muss den Radfahrern daneben wahlweise möglich sein.



Die Kammer hat schließlich davon abgesehen, die Verkehrszeichenregelung für kleinere Teilabschnitte des gesamten Abschnittes, für die isoliert betrachtet nach den örtlichen Gegebenheiten eine Radwegebenutzung zumutbar wäre, für rechtmäßig zu erklären. Hierfür kämen insbesondere Teilabschnitte des Heußweges in Nord-Süd-Richtung von der Kreuzung Osterstraße bis zur Sillemstraße wegen des dort geringer frequentierten Fußweges in Betracht. Eine damit einhergehende Trennung der Radwegebenutzungspflicht nach den Fahrtrichtungen des Heußweges kommt wegen des ebenfalls im Straßenverkehrsrecht allgemein geltenden Grundsatzes der Klarheit von Verkehrsanordnungen sowie der in Ziff. II Nr. 2 der VwV-StVO § 2 Abs. 4 Satz 2 geforderten eindeutigen und stetigen Linienführung des Radweges nicht in Betracht. Eine solche Unterbrechung der Benutzungspflichten im selben Straßenabschnitt würde zu uneindeutigen, den Radfahrer verwirrenden Verkehrsregeln und damit Verhaltensanforderungen führen, denn er dürfte auf der einen Straßenseite in Süd-Nord-Richtung die Straße benutzen, wäre aber in Teilen des Radweges in Nord-Süd-Richtung wiederum gezwungen, den Radweg zu befahren. Hinzukommt, dass der Radfahrer gerade an der stark frequentierten Kreuzung Osterstraße von der Fahrbahn wieder auf den Radweg wechseln müsste. Auch dies würde mit nicht unerheblichen zusätzlichen Gefahren für die die Osterstraße und den Heußweg querenden Nutzer des Fußweges und die Radfahrer selbst verbunden sein. Einer einheitlichen Verkehrsregelung ist daher vor einer in einzelne Teilabschnitte untergliederten Handhabung dieses ohnehin verhältnismäßig kurzen Streckenabschnittes im Heußweg der Vorzug zu geben.

2.2. Die auf dem Heußweg die Radwegebenutzungspflicht anordnenden Verkehrszeichen sind im Wege der Folgenbeseitigung zu entfernen. Nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht, wenn der Verwaltungsakt schon vollzogen ist, auf entsprechenden Antrag hin aussprechen, dass und wie die Behörde die Vollziehung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes rückgängig zu machen hat. Aus dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der materiellen Gerechtigkeit behördlicher Entscheidungen besteht ein Anspruch auf Beseitigung der Folgen rechtswidrigen Verwaltungshandelns. Dem Kläger steht ein solcher Anspruch zu, denn die Radwegebenutzungspflicht im Heußweg ist, wie zuvor ausgeführt, rechtswidrig. Solange die Beschilderung nicht entfernt wird, wäre der Kläger jedoch formell weiterhin zur Benutzung des Radweges verpflichtet. Der Kläger hat auch einen entsprechenden Antrag gestellt, dem nach Aufhebung der entsprechenden Verkehrszeichenanordnung zu entsprechen war. ..."

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