BVerwG v. 25.03.1966: Zur Frage des Rechtsweges für eine Klage gegen eine gebührenpflichtige Verwarnung

Gegen eine gebührenpflichtige Verwarnung ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben. Die ergangene gebührenpflichtige Verwarnung ist ein Verwaltungsakt, dessen Nachprüfung nicht den Strafgerichten nach § 23 EGGVG in der Fassung des § 179 VwGO zugewiesen ist. Dabei kann geltend gemacht werden, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen, nämlich die Belehrung über das Weigerungsrecht, das Einverständnis mit der Belehrung und die Bereitschaft zur sofortigen Zahlung nicht vorgelegen haben.

Siehe auch Entbindung von der Verpflichtung zum persönlichen Erscheinen in der Hauptverhandlung und Säumnis des Betroffenen und Bußgeldverfahren / Ordnungswidrigkeitenverfahren

Tatbestand:

Der Kläger parkte mit seinem Personenkraftwagen in einer Halteverbotszone. Er wurde daraufhin an Ort und Stelle gebührenpflichtig verwarnt und entrichtete an den Polizeibeamten 5 DM. Hinter seinem Kraftwagen parkte noch ein anderes Kraftfahrzeug verbotswidrig. Ein anderer, derselben Streife angehörender Polizeibeamter erließ gegen den Fahrer dieses Wagens ebenfalls eine gebührenpflichtige Verwarnung, und zwar in Höhe von 2 DM. Der Kläger verlangte von der von ihm gezahlten Gebühr 3 DM zurück und verwies insbesondere auf die ungleichmäßige Behandlung gleichgelagerter Sachverhalte. Das Verwaltungsgericht hob die Gebührenfestsetzung auf. Das Berufungsgericht hat die Klage nach Beweisaufnahme abgewiesen. In den Gründen des Urteils ist folgendes ausgeführt:

Die gebührenpflichtige Verwarnung sei ein einheitlicher, mehrere Einzelakte umfassender Verwaltungsakt. Das Schwergewicht liege in der präventiv-polizeilichen, eine weitere Verfolgung der Übertretung ausschließenden Bedeutung, nicht in der damit verbundenen Gebührenerhebung. Es liege weder ein Streit über Kosten oder Abgaben noch über eine Strafe oder ein Zwangsgeld vor. Soweit sich der Kläger gegen die Höhe der Gebühr sowie gegen die Zuständigkeit des Polizeibeamten wende, sei die Klage unzulässig. Soweit er sich darauf berufe, dass er mit der gebührenpflichtigen Verwarnung nicht vorbehaltlos einverstanden gewesen sei, sei sie unbegründet. Der Polizeibeamte habe nach pflichtmäßigem Ermessen zu entscheiden, ob die Zuwiderhandlung im Wege einer gebührenpflichtigen Verwarnung erledigt werden müsse und wie hoch die Gebühr festzusetzen sei. Das Einverständnis des Betroffenen beziehe sich auf die vom Polizeibeamten vorgesehene Regelung, auf deren Ausgestaltung der Betroffene jedoch keinen Einfluss habe. Der Verwaltungsrechtsweg sei zulässig. Die gebührenpflichtige Verwarnung sei nicht als eine Strafmaßnahme, sondern als eine präventiv-polizeiliche, erzieherische Maßnahme zu betrachten, die der Erledigung von Bagatellfällen im Sinne des Opportunitätsprinzips diene. Die im Rahmen der Verwarnung erhobene Gebühr bilde das Entgelt für eine Sonderleistung der Verwaltung. Der Rahmen der Gebühr von 1 DM bis 5 DM entspreche den Grundsätzen, die bei der Bemessung von Gebühren allgemein zu berücksichtigen seien. Die Verwarnung solle dazu dienen, dass eine in den Bereich der Justiz fallende Tätigkeit nicht notwendig werde. Der Schwerpunkt der gebührenpflichtigen Verwarnung liege in ihrer präventiven Bedeutung und damit in dem eigenständigen Aufgabengebiet der Polizei.

Die Klage sei unzulässig, soweit nicht das ordnungsgemäße Zustandekommen der gebührenpflichtigen Verwarnung, sondern die Höhe der Gebühr und die Unzuständigkeit des Polizeibeamten gerügt werden. Der Kläger habe sich durch sein Einverständnis mit der Verwarnung, durch die Bereitschaft zur sofortigen Zahlung und durch diese Zahlung selbst des Rechtsschutzes und der Ergreifung von Rechtsbehelfen begeben. Bei vorschriftsmäßigem Zustandekommen der gebührenpflichtigen Verwarnung sei grundsätzlich davon auszugehen, dass das Rechtsschutzbedürfnis des Betroffenen weggefallen sei und sogar darüber hinaus ein Rechtsmittelverzicht vorliege. Aus dem Wesen der gebührenpflichtigen Verwarnung als eines mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsaktes ergebe sich, dass der Betroffene insgesamt der Erledigung der Zuwiderhandlung zugestimmt habe und damit zugleich auch der Verwarnung selbst und der damit zusammenhängenden Gebührenerhebung. In Anbetracht dieses Einverständnisses fehle es für eine Klage am Rechtsschutzbedürfnis. Die aus freiem Willen erklärte Zustimmung des Betroffenen zu der Regelung und die Behauptung einer rechtswidrigen Beschwer schlössen sich gegenseitig aus. Darüber hinaus sei das Einverständnis als Rechtsmittelverzicht zu werten, zumal dessen Freiwilligkeit nicht dadurch ausgeschlossen werde, dass der Betroffene nur zugestimmt habe, um sich nicht einem Strafverfahren auszusetzen Art. 19 Abs. 4 GG sei nicht verletzt, weil er mangels Beschwer und wegen seines Verzichts gerade nicht als in seinen Rechten betroffen sei.

Eine Nachprüfung der gebührenpflichtigen Verwarnung sei möglich, soweit es sich um die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer gebührenpflichtigen Verwarnung handele, nämlich die Belehrung des Betroffenen über sein Weigerungsrecht, sein Einverständnis mit der Verwarnung und die Bereitschaft zur sofortigen Zahlung. Jedoch könne nicht geltend gemacht werden, dass eine strafbare Übertretung nicht begangen sei. Auch die Berufung auf einen Irrtum sei ausgeschlossen. Dasselbe gelte für die vom Kläger erhobene Rüge, dass sich die Gebühr zwar innerhalb des zulässigen Rahmens gehalten habe, jedoch zu hoch sei. Dies könne er nur geltend machen, wenn er die Unzuständigkeit des Polizeibeamten behauptet hätte. Soweit der Kläger geltend mache, er sei mit der Höhe der Gebühr und daher auch mit der gebührenpflichtigen Verwarnung nicht in vollem Umfange einverstanden gewesen, sei die Klage zwar zulässig, aber unbegründet. Aus der Bescheinigung über die Zahlung der Gebühr ergebe sich im Hinblick auf § 415 Abs. 1 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO, dass der Kläger mit seinem Einverständnis und nach Belehrung gebührenpflichtig verwarnt worden sei. Den Gegenbeweis habe der Kläger nicht führen können, wie die Beweisaufnahme ergeben habe.

Der Kläger hat Revision eingelegt. Er rügt insbesondere eine Verletzung des § 22 StVG und meint, dass das Berufungsgericht die Gebühr zu Unrecht als eine allgemeine Verwaltungsgebühr betrachtet habe. Vielmehr habe die Gebühr einen gemischtrechtlichen Charakter mit einem bußgeldähnlichen Einschlag. Daraus ergebe sich, dass der Sachverhalt verfahrensrechtlich und materiellrechtlich anders beurteilt werden müsse, als wenn eine reine Verwaltungsgebühr vorliege. Insbesondere sei der Auffassung, dass Verwarnung und Gebührenerhebung nicht rechtlich getrennt behandelt werden könnten, nicht zuzustimmen. Der Betroffene wolle nicht in jedem Falle auch auf den Verwaltungsrechtsweg verzichten und verliere daher auch nicht uneingeschränkt das Rechtsschutzbedürfnis für eine Klage, wenn er die Verwarnung entgegennehme und die Gebühr bezahle. Liege überhaupt keine strafbare Übertretung vor, so fehle es an jeglicher Voraussetzung für den Erlass eines Verwaltungsaktes und damit an einer Voraussetzung für die gebührenpflichtige Verwarnung. Gehe man davon aus, dass eine reine Verwaltungsgebühr nicht vorliege, so müsse das Ermessen bei der Festsetzung der Gebühr durch ihren Zweck beschränkt sein. Erhebliche Ermessensfehler könnten von der Nachprüfung im Verwaltungsrechtsweg nicht ausgeschlossen sein.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Berufungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat sich nicht vertreten lassen.

Der Oberbundesanwalt ist der Auffassung, dass eine gebührenpflichtige Verwarnung nicht umfassend der Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliege und die Klage unzulässig sei.

Entscheidungsgründe:

Die Revision ist nicht begründet.

Rechtsgrundlage der gebührenpflichtigen Verwarnung bildet § 22 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung des Gesetzes vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) - StVG -. Bereits in dem Beschluss des I. Senats vom 8. Februar 1956 - BVerwG I B 70.54 - (NJW 1956, 684) ist ausgesprochen worden, dass die Gebührenerhebung angefochten werden kann. Diese Beurteilung trifft auch für den vorliegenden Fall zu. In der Sache, die Gegenstand des Beschlusses vom 8. Februar 1956 war, hatte die Behörde den Kläger im Hinblick auf eine durch einen Strafbefehl geahndete verkehrsrechtliche Zuwiderhandlung darauf hingewiesen, dass er bei weiteren Verstößen mit einer Entziehung des Führerscheins zu rechnen habe. Der I. Senat hat die Zulässigkeit solcher Verwarnungen bejaht und ausgeführt, dass die Behörde nicht zur Untätigkeit verpflichtet sei, selbst wenn die sofortige Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 4 StVG noch nicht gerechtfertigt sei. Zu der auf einer landesrechtlichen Regelung beruhenden Gebührenerhebung hat der I. Senat ausgeführt, grundsätzliche Rechtsfragen könnten nur auftreten, wenn der Beklagte in Wahrheit nicht eine Verwaltungsgebühr festgesetzt, vielmehr nochmals eine Strafe auferlegt oder im Ergebnis eine gebührenpflichtige Verwarnung unter Verletzung des § 22 StVG ausgesprochen haben sollte. Hierfür lägen jedoch keine Anhaltspunkte vor.

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist im vorliegenden Fall gegeben. Die auf Grund von § 22 StVG ergangene gebührenpflichtige Verwarnung ist ein Verwaltungsakt, dessen Nachprüfung nicht den Strafgerichten nach § 23 EGGVG in der Fassung des § 179 VwGO zugewiesen ist. Der Zweck des § 22 StVG besteht in der Auflockerung des Legalitätsprinzips, um die Strafrechtspflege von den verkehrsrechtlichen Bagatellsachen zu entlasten. Im Vordergrund steht nach Auffassung des Senats, der darin mit dem Bundesgerichtshof (Beschluss vom 31. Januar 1962 - 4 StR 340/61 - ) übereinstimmt, der verkehrserzieherische Zweck der Verwarnung. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut der gesetzlichen Vorschrift, sondern auch aus § 8 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177), der für die Fassung des § 22 StVG als Vorbild diente. Somit liegt keine Maßnahme der Strafrechtspflege vor. Es mag sein, dass für den betreffenden Staatsbürger vielfach nicht die Verwarnung selbst, sondern die damit zusammenhängende Zahlung der Gebühr als wesentlich betrachtet wird. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Gebühr nur eine sekundäre Folge darstellt, die erst durch die behördliche Tätigkeit, nämlich die vom Polizeibeamten ausgesprochene Verwarnung, ausgelöst wird. Der Gebühr kommt daher kein Strafcharakter zu. Ebensowenig sind die allgemeinen Grundsätze für die Erhebung von Gebühren, wie sie in der Rechtsprechung des Senats herausgestellt worden sind, verletzt. Dies gilt insbesondere auch vom Äquivalenzprinzip. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob der Gesetzgeber nicht, ohne gegen den Rechtsstaatsgedanken zu verstoßen, von diesem Prinzip abweichen könnte. Eine Verwarnung erfordert eine besondere Tätigkeit des betreffenden Polizeibeamten, der sich von der Art und der Tragweite der verkehrsrechtlichen Zuwiderhandlung überzeugen und sich je nach der Schwere der Zuwiderhandlung darüber klar werden muss, ob eine Verwarnung noch im Rahmen des § 22 StVG liegen würde. Je nach dem Gewicht der Übertretung und der Einsichtsfähigkeit des Zuwiderhandelnden muss er seine Verwarnung mehr oder weniger intensiv ausgestalten. Bei der geringen Höhe der Höchstgebühr ist der Spielraum des Polizeibeamten zu unbedeutend, um rechtsstaatliche Bedenken dagegen entstehen zu lassen, dass dem Polizeibeamten überhaupt ein Ermessensspielraum eingeräumt worden ist. Im übrigen entstehen bei der Durchführung eines Strafverfahrens in der Regel höhere Gebühren. Ebensowenig greifen sonstige verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Ausgestaltung der gebührenpflichtigen Verwarnung in § 22 StVG durch. Der betroffene Staatsbürger, der im Gegensatz zum Polizeibeamten sein Verhalten als rechtmäßig ansieht, hat die Möglichkeit, die Zahlung der Gebühr zu verweigern. Die Nachprüfung durch den Strafrichter kann gegen seinen Wille nicht ausgeschlossen werden. Damit ist der Verfassungsgrundsatz, wie er sich aus Art. 92 GG ergibt, dass die Entscheidung über die Rechtmäßigkeit eines hoheitlichen Eingriffs der rechtsprechenden Gewalt verbleiben muss, nicht angetastet (vgl. auch den zum Bußgeldverfahren ergangenen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Oktober 1958, BVerfGE 8, 197). Den rechtsstaatlichen Erfordernissen ist dadurch Genüge getan, dass der Staatsbürger die Wahl hat, ob er einer Nachprüfung im Strafverfahren der Erledigung der Zuwiderhandlung durch eine gebührenpflichtige Verwarnung den Vorzug geben will. Gegen die Rechtmäßigkeit dieser Regelung kann auch nicht eingewandt werden, dass der betreffende Staatsbürger dadurch einem unzulässigen Druck ausgesetzt wird, weil er sich, wenn er mit der gebührenpflichtigen Verwarnung nicht einverstanden ist, den Unannehmlichkeiten eines Strafverfahrens aussetzen muss. Ist der Staatsbürger davon überzeugt, dass ihm zu Unrecht ein Vorwurf gemacht wird, so muss er die Belastung auf sich nehmen, die ein Strafverfahren mit sich bringt. Will er sich dieser Belastung jedoch nicht aussetzen, beispielsweise weil er selbst daran zweifelt, ob er nicht doch mit einer Bestrafung zu rechnen hat, so muss er es hinnehmen, dass ihm eine gebührenpflichtige Verwarnung erteilt wird.

Gegen die Gültigkeit der Regelung des § 22 StVG können auch nicht deshalb Bedenken erhoben werden, weil die Entscheidung, ob eine durch eine gebührenpflichtige Verwarnung zu erledigende Zuwiderhandlung vorliegt, in gewissem Rahmen der Entscheidungsbefugnis des Polizeibeamten überlassen ist. Das Schwergewicht liegt, wie auch der Bundesgerichtshof in seinem bereits angeführten Beschluss ausgeführt hat, darauf, dass eine strafrechtliche Verfolgung ausgeschlossen ist, wenn der verwarnende Polizeibeamte die Zuwiderhandlung mit Recht als eine leichtere Übertretung bewertet und sie in vollem Umfange, und zwar sowohl in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht, durch die gebührenpflichtige Verwarnung gerügt hat. Rechtsstaatliche Bedenken würden zwar bestehen, wenn ein Strafverfahren zulässig wäre, obwohl der Polizeibeamte den Sachverhalt rechtlich und tatsächlich voll erfasst, jedoch zu Unrecht als eine leichtere Übertretung angesehen hat. In Übereinstimmung mit dem Bundesgerichtshof ist davon auszugehen, dass auch in einem derartigen Fall im Rahmen der Auflockerung des Legalitätsprinzips das Verfahren als abgeschlossen anzusehen ist und der Sachverhalt nicht mehr Gegenstand eines Strafverfahrens werden kann. Andererseits steht es nicht in Widerspruch zum Rechtsstaatsprinzip, wenn in solchen Fällen, in denen der Vorgang entweder tatsächlich oder rechtlich unvollständig durch die gebührenpflichtige Verwarnung erfasst worden ist, der betreffende Staatsbürger noch einer strafgerichtlichen Verfolgung ausgesetzt bleibt.

Der betroffene Staatsbürger kann gegenüber der gebührenpflichtigen Verwarnung geltend machen, dass die Zulässigkeitsvoraussetzungen, wie sie in § 22 Abs. 1 StVG festgelegt worden sind, nämlich die Belehrung über das Weigerungsrecht, das Einverständnis mit der Belehrung und die Bereitschaft zur sofortigen Zahlung, nicht vorgelegen haben. Wenn diese Voraussetzungen vorliegen, kann mit Einverständnis des Staatsbürgers das Legalitätsprinzip durchbrochen werden. Der Polizeibeamte darf dann von der gebührenpflichtigen Verwarnung Gebrauch machen. In einem solchen Fall kann der Staatsbürger sich nicht nachträglich darauf berufen, dass die Erteilung einer gebührenpflichtigen Verwarnung nicht gerechtfertigt gewesen sei, weil eine Zuwiderhandlung nicht vorgelegen habe. Er würde sich mit seinem eigenen Verhalten in Widerspruch setzen, wenn er nachträglich die Rechtsgrundlage für das nur infolge seines Einverständnisses gerechtfertigte Verhalten des Polizeibeamten angreifen würde. Wenn er die Beurteilung durch den Polizeibeamten nicht als zutreffend hinnehmen wollte, hätte er sein Einverständnis nicht geben dürfen. Es ist ihm verwehrt, sich nachträglich gegen die gebührenpflichtige Verwarnung oder auch nur gegen die Erteilung der Gebühr mit diesem Einwand zu wenden. Ob er sich darauf berufen kann, dass der Polizeibeamte zur Erteilung der gebührenpflichtigen Verwarnung nicht zuständig war oder der gesetzlich zulässige Rahmen der Gebühr überschritten wurde, kann hier unentschieden bleiben.

Im vorliegenden Fall hat der Polizeibeamte nach den Feststellungen des Berufungsgerichts vom Kläger eine Gebühr in einer Höhe erhoben, die sich innerhalb des gesetzlich vorgeschriebenen Rahmens hielt. Die Besonderheit des Falles besteht lediglich darin, dass ein anderer Polizeibeamter die gleiche Zuwiderhandlung in demselben Zeitpunkt mit einer geringeren Gebühr, nämlich nur mit 2 DM anstatt mit 5 DM, gerügt hat. Ob dieser zweite Polizeibeamte von den Richtlinien und damit auch von der herrschenden Verwaltungspraxis abgewichen ist, kann dahingestellt bleiben. Soweit vom Kläger eine Gebühr erhoben wurde, entsprach dies der gesetzlichen Regelung. Damit ist sein Fall abgeschlossen. Bei der großen Zahl von gebührenpflichtigen Verwarnungen, die in jedem Jahr erteilt werden, wird es schwerlich möglich sein, eine unterschiedliche Handhabung ganz auszuschließen. Bei dem geringfügigen Spielraum, den die gesetzliche Regelung zulässt - im vorliegenden Fall beträgt der Unterschied 3 DM -, wird das Rechtsstaatsprinzip dadurch nicht beeinträchtigt.

Die Revision ist daher zurückzuweisen.