BVerwG v. 07.09.1989: Zur Prognosebildung hinsichtlich der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes bei der Erteilung von Taxikonzessionen

1. Bei einer Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Taxengenehmigung ist nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen. Vielmehr ist eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe und der durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten.
   
   
2. Die Grenze zahlenmäßig festzulegen, jenseits derer die Zulassung weiterer Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde, ist nur die Verwaltungsbehörde befugt.
   
   
3. Dass bei der Verteilung der - nur begrenzt verfügbaren - Taxengenehmigungen die zeitliche Reihenfolge des Eingangs der Anträge eingehalten werden soll, ist ein materiellrechtliches Gebot. Auch die Gerichte müssen es beachten.
   
   
4. Fehlt es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, hat der klagende Bewerber, der auch die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 PBefG erfüllt, einen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung, wenn die Behörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen kann.
   
   
5. Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist bedroht, wenn die insbesondere nach den Merkmalen des § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG konkret belegte Gefahr besteht, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann.

Siehe auch Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung - Personenbeförderungsschein und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht


Tatbestand:

Der Kläger zu 1 beantragte bei der beklagten Landeshauptstadt München im Jahre 1980 die Erteilung einer und im Jahre 1981 einer weiteren Taxengenehmigung. Die Klägerin zu 2 beantragte 1981 eine solche Genehmigung. Die Beklagte beschied die Anträge im August 1982 mit der Begründung abschlägig, es seien in jüngerer Zeit 160 neue Genehmigungen erteilt worden. Die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Neuzulassungen auf das Taxengewerbe seien zunächst zu beobachten, bevor über die Erteilung weiterer Genehmigungen entschieden werde. Der Beobachtungszeitraum wurde seither jährlich erneuert, ohne dass weitere Genehmigungen erteilt wurden.

Auf die gegen die ablehnenden Bescheide eingelegten Widersprüche teilte die Regierung von Oberbayern dem Kläger zu 1 mit, dass er auf der Vormerkliste an 351. Stelle von 529 Bewerbern stehe, der Klägerin zu 2, dass sie an 441. Rangstelle stehe. Sie wies die Widersprüche zurück, und zwar wegen der vom Kläger zu 1 beantragten zweiten Genehmigung unter Hinweis auf § 13 Abs. 5 Satz 4 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - in der Fassung des Gesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196), im übrigen mit im wesentlichen folgender Begründung: Die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes, die § 13 Abs. 4 PBefG im Interesse einer ausreichenden und ordnungsgemäßen öffentlichen Verkehrsbedienung in notwendiger Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr schütze, sei durch die Zulassung weiterer Taxen bedroht. Es lägen zahlreiche Anzeichen für ein deutliches Überangebot an Beförderungsleistungen im Taxenverkehr vor, die insgesamt für vernünftige Zweifel an der Bedrohung von dessen Funktionsfähigkeit keinen Raum ließen.

Die auf Erteilung der beantragten Genehmigung gerichteten Klagen hat das Verwaltungsgericht abgewiesen und dazu ausgeführt, die von der Beklagten vorgetragenen Beobachtungen rechtfertigten die Annahme, die Erteilung weiterer Genehmigungen bedrohe die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes. Sie würden nicht durch die von den Klägern behaupteten Anzeichen für eine unzureichende Verkehrsbedienung durch die zugelassenen Taxen widerlegt.

Auf die Berufung der Kläger hat der Verwaltungsgerichtshof die erstinstanzlichen Urteile aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, über die Genehmigungsanträge unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt, auf die Klage eines die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen gemäß § 13 Abs. 1 PBefG erfüllenden Bewerbers müsse das Gericht die Behörde zur Erteilung der beantragten Taxengenehmigung verpflichten, wenn die Erteilung der einen beantragten Genehmigung die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht bedrohe, wovon in München bei etwa 3.400 zugelassenen Taxen nie die Rede sein könne. Dass es nur auf die Auswirkungen der vom jeweiligen Kläger beantragten Genehmigung ankomme, ergebe sich aus dem Wortlaut des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG sowie aus der Gewährleistung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und dem Grundsatz des Individualrechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG). Die Vormerkliste habe nur verfahrensrechtliche Bedeutung, ohne das Bestehen des verfassungsrechtlichen Zulassungsanspruchs des klagenden Bewerbers beeinflussen zu können. Gleiches gelte für den Beobachtungszeitraum gemäß § 13 Abs. 4 Sätze 3 und 4 PBefG. Die Beklagte sei allerdings nur zu erneuter Bescheidung zu verpflichten, weil von ihr bisher die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG noch nicht geprüft worden seien.

Dagegen richten sich die vom Senat zugelassenen Revisionen der Beklagten, mit der diese eine fehlerhafte Anwendung des § 13 Abs. 4 und 5 PBefG sowie unzureichende Sachverhaltsaufklärung geltend macht. Die Kläger verteidigen das Berufungsurteil.


Entscheidungsgründe:

Die Berufungsurteile sind aufzuheben. Sie verletzen Bundesrecht. Die Sache ist gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, damit dieser die zur Entscheidung in der Sache erforderlichen Feststellungen zur Frage der Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen durch Erteilung weiterer Taxengenehmigungen trifft.

Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - in der Fassung des Gesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) ist eine beantragte Taxengenehmigung zu versagen, "wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird". Das Berufungsgericht hat angenommen, durch die Zulassung der Kläger allein werde das Münchener Taxengewerbe mit einem Bestand von etwa 3.400 genehmigten Taxen ohne jeden Zweifel nicht in seiner Funktionsfähigkeit bedroht. Es hat deshalb den Sachverhalt weder im Hinblick auf die von der Beklagten vorgetragenen Daten und die daraus gezogenen Schlussfolgerungen noch im Hinblick auf die von den Klägern aufgestellten Gegenbehauptungen weiter aufgeklärt. Darin liegt entgegen der Meinung der Beklagten zwar kein Verfahrensmangel; denn ein Gericht hat in tatsächlicher Hinsicht nur das aufzuklären, was nach seiner materiellrechtlichen Auffassung in der Sache entscheidungserheblich ist. Jedoch ist der materiellrechtlichen Auffassung des Berufungsgerichts nicht zu folgen. Die ihr zugrundeliegende Auslegung des § 13 Abs. 4 PBefG trifft nicht zu.

Bei Beantwortung der Frage, ob "durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird", kommt es entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht allein auf die Auswirkungen einer Ausübung der einzelnen beantragten Genehmigung an. Zu einer solchen - nach Meinung des Berufungsgerichts zwingenden - Auslegung gibt weder das Personenbeförderungsgesetz noch die Verfassung Anlass. Vielmehr ist, wovon der Senat übrigens in ständiger Rechtsprechung ausgeht (vgl. Urteil vom 25. Februar 1966 - BVerwG 7 C 24.65 - BVerwGE 23, 314 <315>; Urteil vom 27. November 1981 - BVerwG 7 C 57.79 - BVerwGE 64, 238 <240>; Urteil vom 15. April 1988 - BVerwG 7 C 94.86 - BVerwGE 79, 208 <210> = Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 28), eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse im örtlichen Taxengewerbe und der durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen geboten.

Richtig ist zwar, dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG von der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes durch die Ausübung "des beantragten Verkehrs" spricht. Jedoch muss Satz 1 im Gesamtzusammenhang des § 13 Abs. 4 und 5 PBefG gesehen und ausgelegt werden. Von daher ergibt sich folgendes: Die Konzessionierung des örtlichen Taxengewerbes ist nach dem Willen des Gesetzgebers ein Instrument bestmöglicher Befriedigung des öffentlichen Bedürfnisses nach individueller Verkehrsbedienung in Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr und von Verfassungs wegen (Art. 12 Abs. 1 GG) nur mit dieser Zielsetzung als Beschränkung des Zugangs zum Beruf des Taxenunternehmers gerechtfertigt (BVerfGE 11, 168; vgl. auch BVerwGE 79, 208 ff. <210>). Die Behörde hat deshalb die Aufgabe, die Entwicklung in diesem Bereich des öffentlichen Verkehrs sorgfältig zu beobachten und die ihr nach dem Gesetz zu Gebote stehenden Maßnahmen zu ergreifen, insbesondere über die Erteilung beantragter neuer Genehmigungen unter Berücksichtigung einerseits des hohen Rangs der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Berufsfreiheit und andererseits des öffentlichen Verkehrsinteresses zu entscheiden. Bei einer Mehrzahl von Bewerbungen erfordert dies eine Prognose dazu, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Das verbietet es der Behörde, jeweils nur über die einzelne beantragte Genehmigung und mit Blick auf die Auswirkungen nur dieser einen Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu entscheiden. Je größer zudem der Ort und je höher damit auch der Bestand bereits erteilter Genehmigungen ist, um so weniger sind überdies die Auswirkungen der Erteilung nur einzelner Genehmigungen auf das örtliche Taxengewerbe insgesamt abzuschätzen; um so offensichtlicher wird zugleich, dass sich aus den Auswirkungen einer einzelnen Zulassung nichts für die Beantwortung der Frage gewinnen lässt, wann Funktionsunfähigkeit droht. Der Behörde wäre bei solcher Beschränkung die Wahrnehmung ihrer Aufgabe unmöglich gemacht. Das kann nicht Sinn und Zweck des Gesetzes sein. Deshalb soll die Behörde nach § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG vor der Entscheidung über neue Anträge einen Beobachtungszeitraum zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen einschalten.

Das Berufungsgericht leitet seinen gegenteiligen Standpunkt aus der Besonderheit des dem Individualrechtsschutz dienenden gerichtlichen Verfahrens ab, in dem nur über den einen mit der Klage geltend gemachten Zulassungsanspruch zu entscheiden ist. Das Berufungsgericht verkennt dabei, dass der Gesetzgeber - einer Anregung des erkennenden Senats (vgl. BVerwGE 64, 238 <244 f.>) folgend - das mit der Vormerkliste verfolgte Prioritätsprinzip in § 13 Abs. 5 PBefG ausdrücklich als ein Auswahlkriterium bei einem Bewerberüberhang normiert hat, da es "dem Gerechtigkeitsgedanken besser genügen könne als denkbare andere rechtsstaatliche Lösungen" und "Raum für weitere Differenzierungen lässt" (BVerwGE 64, 238 <245>, im Anschluss an BVerwGE 16, 190 <191>; 23, 314 <318>). "Raum für Differenzierungen" lässt das Gesetz insofern, als nach Satz 2 des § 13 Abs. 5 PBefG die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden sollen und als die Sätze 3 und 4 selbst bestimmte Durchbrechungen des Prioritätsgesichtspunktes anordnen. Die Vormerkliste hat entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts folglich nicht "lediglich verfahrensrechtliche Bedeutung", was immer das Berufungsgericht darunter verstanden haben mag. Sie hat vielmehr Bedeutung für die materielle Rechtsstellung der Bewerber, auch eines klagenden Bewerbers; denn sie gewährleistet bei einem Bewerberüberhang im Regelfall die Gleichbehandlung der verschiedenen Bewerber. Eine ausnahmsweise Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes bedarf besonderer Rechtfertigung. Auch ein Gericht darf den materiellrechtlichen Vorbehalt, unter dem der grundrechtlich geschützte prinzipielle Zulassungsanspruch eines Bewerbers und Klägers steht, nicht gänzlich übergehen und den Ausnahmefall zum Regelfall machen.

Der Auffassung des Berufungsgerichts liegt die Überlegung zugrunde, auch für die Zuteilung von Taxengenehmigungen gelte ein für das Hochschulzulassungsrecht entwickelter Gedanke. Danach darf nämlich der grundrechtlich geschützte Zulassungsanspruch bei gerichtlicher Geltendmachung nicht daran scheitern, dass andere, nicht klagende Bewerber vorrangig zu berücksichtigen gewesen wären und das verfügbare Kontingent, hätte die Behörde es von vornherein richtig ermittelt, erschöpft hätten (vgl. BVerfGE 39, 258 <268 ff.>; BVerwGE 60, 25). Der erkennende Senat hat bereits im Urteil vom 15. April 1988 (a.a.O. S. 217) ausgeführt, dass dieser Gedanke auf die Erteilung von Taxengenehmigungen nicht in gleicher Weise zutrifft wie auf die Vergabe von Studienplätzen; denn bei Studienplätzen gehe es um die Ausschöpfung einer jeweils semesterweise zu ermittelnden Kapazität von Hochschuleinrichtungen, die ungenutzt bliebe, wenn der klageweise geltend gemachte Anspruch wegen der ungünstigen Rangstelle des Klägers abgewiesen werde. Habe hingegen die Klage eines behördlich abgewiesenen Bewerbers auf Erteilung einer Taxengenehmigung mit dem Ergebnis der Verpflichtung der Behörde zu erneuter gesetzmäßiger Bescheidung des Antrags Erfolg, so dürfe die Behörde den Antrag nur ablehnen, wenn sie die bereitstehende Kapazität zuvor durch Erteilung von Genehmigungen, nämlich an vorrangige Bewerber, restlos ausgeschöpft habe. Daran hält der Senat fest.

Der Senat hat im Urteil vom 15. April 1988 (a.a.O. Seite 218) allerdings ausgeführt, ein Kläger könne bei rechtsfehlerhafter behördlicher Prognose (zur begrenzten, nämlich nur rechtlichen, Überprüfbarkeit der Prognose im einzelnen BVerwGE 79, 208 <213 ff.>) trotz vorrangiger nicht klagender Mitbewerber statt eines Anspruchs auf erneute Bescheidung seines Antrags durch die beklagte Behörde ausnahmsweise einen (unmittelbaren) Anspruch auf die beantragte Taxengenehmigung haben sowie darauf, dass die Behörde vom Gericht zu deren Erteilung verpflichtet wird. § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG schreibe nämlich die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vor, sondern sei insofern nur eine "Sollvorschrift", von der unter besonderen Voraussetzungen abgewichen werden könne, insbesondere wenn ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklage. Der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit verbiete es in einer solchen Situation, die Verwirklichung des eingeklagten, grundsätzlich gegebenen Anspruchs auf Berufszulassung weiterhin offenzulassen. Auch daran ist festzuhalten.

Allerdings setzt die Verpflichtung der Behörde zu positiver (statt nur zu erneuter) Bescheidung des Zulassungsantrags voraus, dass die Behörde nicht ihrerseits substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Der Kläger muss auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht haben, bei der für das Gericht - bei nur begrenzt möglicher Überprüfung der behördlichen Prognose - nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis zu (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Gericht im Regelfall nicht zuverlässig beurteilen kann, wieviele der dem Kläger zeitlich vorrangigen Bewerber noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben. Auch dies hat der erkennende Senat in dem genannten Urteil vom 15. April 1988 (a.a.O. Seite 218) bereits ausgeführt. Zwar mag ein Gericht eine solche Feststellung nur in Ausnahmefällen treffen können, weil ihm eine Prognose darüber, wieviele Taxen ohne konkrete Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen letztlich zugelassen werden können, nicht zusteht. Zur Festlegung einer genauen Zahl als Grenze für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist vom Gesetz nämlich nur die Behörde ermächtigt. Gleichwohl kann dem Gericht je nach den Umständen des Einzelfalles bereits die Feststellung möglich sein, dass eine rechtmäßige behördliche Prognose eine bestimmte Mindestzahl neu zuzulassender Bewerber keinesfalls unterschreitet. In einem solchen Fall der Reduzierung des Prognosespielraums ist die Behörde ohne weiteres zur Erteilung der Genehmigung zu verpflichten, wenn der Kläger eine Rangstelle in diesem Bereich einnimmt. Darüber hinaus kann es eine sich dem Gericht aufdrängende "Grauzone" für eine (weitere) Aufstockung des bisher zu geringen Kontingents geben, die die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ebenfalls noch nicht offensichtlich bedroht. Das schließt nicht aus, dass die Behörde dieses Spektrum durch eine spätere Prognose rechtmäßig eingrenzt. Ein Bewerber, der nach seiner Rangstelle auf der Vormerkliste innerhalb einer solchen "Grauzone" liegt, hat aber, da er im Sinne des genannten Senatsurteils vom 15. April 1988 nicht aussichtslos ist, gleichfalls einen Anspruch auf positive und nicht nur auf erneute Bescheidung seines Antrags.

Der Senat kann nicht ausschließen, dass ein solcher Fall nach dem Stand der Vormerkliste und den sonstigen tatsächlichen Gegebenheiten im Zeitpunkt der Entscheidung des Berufungsgerichts hier gegeben war, so dass dieses im Ergebnis zu Recht den Klägern - unter dem Vorbehalt der Prüfung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG - einen Anspruch auf Zulassung zum Taxengewerbe zugesprochen hätte. Das Berufungsgericht hat dazu - von seinem Rechtsstandpunkt aus folgerichtig - keinerlei Feststellungen getroffen. Dies wird es für den dann maßgeblichen Zeitpunkt nachholen müssen, wenn die den Verwaltungsentscheidungen zugrundeliegende Prognose der Beklagten, bei einer Überschreitung des vorhandenen Bestandes von etwa 3.400 genehmigten Taxen werde die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht, rechtmäßig nicht aufrechterhalten werden kann. Kann das Berufungsgericht bei rechtsfehlerhafter behördlicher Prognose nicht feststellen, dass die Kläger mit ihrer Bewerbung im Bereich einer sicher feststellbaren Mindestanzahl oder jedenfalls noch innerhalb der genannten "Grauzone" liegen, kommt ein Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zu erneuter Bescheidung der Anträge in Betracht. Können allerdings nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch im günstigsten Fall eindeutig weniger Genehmigungen erteilt werden, als Bewerber dem Kläger zu 1 bzw. der Klägerin zu 2 im Range vorgehen, so sind die Klagen - auch bei rechtsfehlerhafter Prognose der Beklagten - abzuweisen. Für den Kläger zu 1 gilt darüber hinaus, dass er gemäß § 13 Abs. 5 Satz 4 PBefG einen Anspruch auf Erteilung der von ihm 1981 beantragten zweiten Genehmigung nur hat, wenn ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes insgesamt mehr Genehmigungen erteilt werden können, als Antragsteller vorhanden sind.

Bei der Überprüfung der Prognose wird das Berufungsgericht außer den vom erkennenden Senat im Urteil vom 15. April 1988 (BVerwGE 79, 208 <213 ff.>) genannten Grenzen gerichtlicher Kontrolle von behördlichen Prognoseentscheidungen weiter folgendes zu berücksichtigen haben:

Die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ist nur um des öffentlichen Verkehrsinteresses willen geschützt, nicht hingegen zum Schutz des bestehenden Gewerbes vor - möglicherweise einzelne Unternehmer ruinierender - Konkurrenz (vgl. im einzelnen Urteil des Senats vom 15. April 1988, a.a.O. S. 210 ff.). Die Funktionsfähigkeit ist allerdings nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Um einen solchen gänzlichen Zusammenbruch des örtlichen Taxengewerbes zu vermeiden, bedürfte es nicht der in § 13 Abs. 4 und 5 PBefG vorgesehenen Konzessionierung, sondern dazu reichte es aus, den Zugang zum Taxengewerbe den marktwirtschaftlichen Gesetzen von Angebot und Nachfrage zu überlassen. Der Gesetzgeber schützt, wie ausgeführt, die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes mit dem Ziel einer möglichst guten Bedienung des individuellen öffentlichen Verkehrs in Ergänzung vor allem zu dem öffentlichen Linienverkehr. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit dieses jedermann zugänglichen Verkehrsangebots genügt deshalb eine von der Behörde konkret zu belegende Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Das Gesetz hat in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale aufgeführt, die indizielle Bedeutung für die Bewertung der Frage haben können, ob bei weiteren Genehmigungen über den vorhandenen Bestand hinaus die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird oder nicht. Der erkennende Senat hat zur Anwendung dieser Merkmale im einzelnen im Urteil vom 15. April 1988 (a.a.O., Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 28 Seite 7 ff., insoweit in BVerwGE 79, 208, nicht abgedruckt) Stellung genommen. Darauf kann verwiesen werden.

Kommt das Berufungsgericht nach erneuter Verhandlung zu dem Ergebnis, dass die Prognose der Beklagten auch im Zeitpunkt der erneuten Entscheidung ohne Rechtsverstoß (vgl. BVerwGE 79, 208 <213 ff.>) aufrechterhalten werden kann, so darf es der Klage nicht unter dem Gesichtspunkt stattgeben, der höchstens einjährige Beobachtungszeitraum dürfe nicht verlängert werden, ohne dass zuvor weitere Genehmigungen erteilt werden. Die dahin im Berufungsurteil geäußerte, allerdings dort nicht entscheidungstragende Rechtsauffassung trifft nicht zu. Sonst wäre die Behörde nämlich verpflichtet, Genehmigungen über die Grenze der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes hinaus zu erteilen. Die Überlegung des Berufungsgerichts, bei mehrfacher Verlängerung des Beobachtungszeitraums ohne zwischenzeitliche Erteilung von Genehmigungen arte der Beobachtungszeitraum zu einer gesetzlich nicht vorgesehenen mehrjährigen Zulassungssperre aus, verkennt die gesetzliche Regelung. Die Zulassungssperre ergibt sich - bei rechtmäßiger behördlicher Prognose - nicht aus der Einschaltung eines weiteren Beobachtungszeitraums, sondern daraus, dass mit dem Bestand zugelassener Taxen die Grenze der Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erreicht ist.

Der Wert des Streitgegenstandes ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG festzusetzen. Der Senat hält bei Klagen auf Erteilung einer Taxengenehmigung in der Regel einen Streitwert in Höhe von 15 000 DM je beantragter Genehmigung für angemessen. Er orientiert sich dabei an dem im allgemeinen mit einer Taxe schätzungsweise erzielten durchschnittlichen Jahresgewinn.