BVerwG v. 15.04.1988: Zum behördlichen Beurteilungsspielraum bei der Einschätzung einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes

1. Das in § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG verwandte Merkmal einer Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses durch Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes rechtfertigt nicht die Versagung weiterer Taxengenehmigungen mit dem Ziel, den am Ort bereits tätigen Taxenunternehmen eine angemessene wirtschaftliche Existenz zu gewährleisten (im Anschluss an BVerfGE 11, 168 und die bisherige Senatsrechtsprechung, zuletzt BVerwGE 64, 238).
   
   
2. Bei der Einschätzung, ab welcher Zahl zugelassener Taxen die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht sein wird, steht der Behörde ein nur begrenzt gerichtlich nachprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (Fortentwicklung von BVerwGE 64, 238).
   
   
3. Bei offensichtlich falscher behördlicher Einschätzung des nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG zu verteilenden Kontingents an Taxengenehmigungen hat das Verwaltungsgericht zugunsten eines von nicht aussichtslosem Platz auf der Vormerkliste klagenden Bewerbers die Verpflichtung zur Erteilung der beantragten Genehmigung auszusprechen, auch wenn nicht klagende Mitbewerber einen günstigeren Listenplatz haben.

Siehe auch Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung - Personenbeförderungsschein und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht


Tatbestand:

Die Klägerin begehrt seit Dezember 1974 die Erteilung einer Genehmigung für den Verkehr mit Taxen in K. Auf der Vormerkliste der beklagten Stadt hat sie den elften Rang unter insgesamt 29 Bewerbern.

Nachdem die Klägerin um förmliche Bescheidung ihres Antrages gebeten hatte, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 26. Mai 1982 die Erteilung einer Konzession mit der Begründung ab, die Ausübung eines weiteren Taxenverkehrs bedrohe die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes. Bereits jetzt liege eine erhebliche Kostenunterdeckung je Kraftdroschke vor. Zudem sei erst vor fünf Monaten eine weitere Taxengenehmigung, die einundachtzigste in K., erteilt worden; dieser Beobachtungszeitraum reiche nicht aus, um die Auswirkungen der Neuzulassung auf das Taxengewerbe feststellen zu können. Außerdem habe die Klägerin wegen ihrer ungünstigen Rangstelle keinen Anspruch. Der Widerspruch der Klägerin blieb aus denselben Gründen erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden Behördenentscheidungen verpflichtet, der Klägerin die beantragte Taxengenehmigung zu erteilen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Beklagten zurückgewiesen. Anhaltspunkte für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes lägen insbesondere nach den in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - in der Fassung des Fünften Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) genannten Merkmalen nicht vor; vielmehr sprächen die örtlichen Gegebenheiten dafür, dass der Klägerin und einem weiteren Bewerber, dessen Klage noch in erster Instanz anhängig sei, eine Genehmigung ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erteilt werden könne. Im verwaltungsgerichtlichen, allein dem Individualrechtsschutz dienenden Verfahren könne ein Bewerber eine Genehmigung unabhängig von seiner Rangstelle auf der Vormerkliste beanspruchen; der Gleichheitssatz stehe einer Bevorzugung von Bewerbern, die ihren Anspruch gerichtlich geltend machten, vor rangbesseren Bewerbern, die dies unterließen, nicht entgegen.

Mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision rügt die Beklagte eine Verletzung der gerichtlichen Aufklärungspflicht sowie des § 13 Abs. 4 PBefG.


Entscheidungsgründe:

Die Revision ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat mit der Zurückweisung der Berufung der Beklagten im Ergebnis Bundesrecht nicht verletzt.

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Taxengenehmigung gemäß § 15 PBefG. Sie erfüllt die subjektiven Voraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG. Der allein zwischen den Beteiligten streitige - objektive - Versagungsgrund des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist nicht gegeben.

Nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG ist die Genehmigung (nur) zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG gestattet keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Objektive Zulassungsschranken für den Zugang zu einem Beruf, hier den des Taxenunternehmers, sind verfassungsrechtlich (Art. 12 Abs. 1 GG) nur zulässig, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes notwendig sind (BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377 <406>). Das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. - BVerfGE 11, 168) hat dies für den Taxenverkehr bejaht. Er sei der wichtigste Träger individueller Verkehrsbedienung und ergänze in einer von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbaren Weise den öffentlichen Linien- und Straßenbahnverkehr. "Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs" seien ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut. Es sei allerdings nicht bereits durch eine Übersetzung des Gewerbes, d.h. durch Zulassung von mehr Taxen, als zur Befriedigung des Verkehrsbedarfs erforderlich sind, gefährdet; dies würde auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz hinauslaufen. Die Zulassungssperre dürfe nicht bereits in dem Grenzbereich einsetzen, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Droschkengewerbes im ganzen zugelassen werden könnten. Die Gefahr einer Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das Taxengewerbe in seiner Existenz bedrohenden Wettbewerbs müsse "konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein" (BVerfGE 11, 168 <191>). Was durch Berufsausübungsregelungen bekämpft werden könne, rechtfertige keine Berufszugangsbeschränkungen.

Diese verfassungsrechtlichen Bindungen für gesetzliche Berufszugangsbeschränkungen, die der erkennende Senat (vgl. Urteil vom 28. Juni 1963 in BVerwGE 16, 187; Urteil vom 28. Juni 1963 in BVerwGE 16, 190; Urteil vom 25. Februar 1966 in BVerwGE 23, 314; Urteil vom 27. November 1981 in BVerwGE 64, 238) in Anwendung des § 13 Abs. 3 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG 1961 - konkretisiert hat, gelten auch für die Anwendung des durch Gesetz vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196, sog. Taxinovelle) geänderten § 13 Abs. 4 PBefG. Das vom Gesetzgeber nunmehr zur Konkretisierung einer Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses verwandte Merkmal der Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes in seiner "Funktionsfähigkeit" lässt keine Prüfung an dem Maßstab zu, ob - wie die Beklagte meint - der Unternehmer eine ausreichende Verzinsung und Tilgung des Anlagekapitals und einen angemessenen Gewinn erzielt. Allerdings ist das Merkmal der "Funktionsfähigkeit" weiter als das der "Existenz", in der das örtliche Taxengewerbe bedroht sein musste, um die Versagung einer Genehmigung nach § 13 Abs. 3 PBefG 1961 zu rechtfertigen. Die Funktionsfähigkeit schließt die Existenzfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes ein (Bericht des Verkehrsausschusses zur Änderung des § 13 PBefG, BT-Drs. 9/2266, S. 6; im Ergebnis ebenso z.B. Münz/Haselau, Personenbeförderungsgesetz, Losebl.- Kommentar, § 13 Rn. 7, Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Losebl.-Kommentar, 2. Aufl., § 13 Rn. 86; ders. in: Der Personenverkehr, Heft 5/1984, S. 6; Zeiselmair, Verkehrsdienst, Heft 4/1983, S. 95, 98). Ob indes die Wahl des weiteren Begriff praktische Bedeutung für die Bewertung des öffentlichen Verkehrsinteresses hat, kann dahinstehen. Das Bundesverfassungsgericht hatte bereits im Beschluss vom 8. Juni 1966 (BVerfGE 11, 168 <187, 190>), ebenso wie der erkennende Senat (vgl. z.B. BVerwGE 23, 314 <315>), auf die Existenz- u n d Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abgestellt. Von "Existenzfähigkeit" allein spricht das Bundesverfassungsgericht nur bei dem Versuch, eine Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses für den Taxiverkehr beispielhaft zu konkretisieren. Dass § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG allein auf die Funktionsfähigkeit abstellt, bedeutet jedenfalls nicht, dass nunmehr die wirtschaftliche Lage der am Ort das Taxengewerbe betreibenden Unternehmen Maßstab für die Erteilung oder Versagung weiterer Taxengenehmigungen in der Weise sein dürfte, dass diesen ein den Kapitaldienst, die laufenden Kosten und einen angemessenen Unternehmergewinn abdeckendes Einkommen gewährleistet werden müsste. Objektive Berufszulassungssperren dürfen nach wie vor nicht bezwecken, die bereits in diesem Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer - auch harter - Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen - bis zum möglichen finanziellen Ruin reichenden - Risiken dieses Berufs zu schützen. Von einer "Vorverlagerung" der für die Versagung von Taxengenehmigungen maßgebenden Schwelle durch die sog. Taxinovelle (so Bidinger, Der Personenverkehr, Heft 5/1984, S. 6; ähnlich Zeiselmair, Verkehrsdienst 1983, S. 95 <98>) im Sinne einer Gewährleistung der wirtschaftlichen Grundlagen des örtlichen Taxengewerbes kann deshalb nicht gesprochen werden. Dafür bietet auch § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 PBefG, der eine Berücksichtigung der "Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit" vorsieht, keine Grundlage. Insofern sind die von Fromm (NVwZ 1984, 348 <350 f.>) gegen die Neufassung des § 13 Abs. 4 PBefG angemeldeten verfassungsrechtlichen Bedenken gegenstandslos. Eine schwierige Ertrags- und Kostenlage ist kein Versagungsgrund, sondern - wie übrigens schon bisher - nur ein I n d i z für die Beurteilung, ob das öffentliche Verkehrsinteresse durch Bedrohung des örtlichen Taxengewerbes in seiner Funktionsfähigkeit beeinträchtigt ist.

Bei der Auslegung des Begriffs der Funktionsfähigkeit die wirtschaftliche Lage des örtlichen Taxengewerbes als ein die Versagung weiterer Taxengenehmigungen rechtfertigendes Merkmal einzubeziehen, ist entgegen der Meinung der Revision auch nicht unter dem Gesichtspunkt vertretbar, damit müssten die dem Taxengewerbe als einem öffentlichen Verkehrsträger auferlegten Beschränkungen des freien Wettbewerbs, nämlich die Beförderungspflicht und die Bindung der Beförderungstarife, ausgeglichen werden. Diese Beschränkungen sind Rahmenbedingungen des Taxengewerbes, die jeder Taxenunternehmer, der sich für diesen Beruf entscheidet, vorfindet und mit dem Antrag auf Zulassung zu ihm in Kauf nimmt. Es wäre widersprüchlich, nach Zulassung zu dem Beruf eine Zugangssperre für weitere Bewerber, die sich denselben Rahmenbedingungen zu unterwerfen bereit sind, mit der Begründung zu beanspruchen, diese Rahmenbedingungen erforderten einen Ausgleich durch Beschränkung des Angebots an Beförderungsleistungen im Taxenverkehr. Eine Beschränkung des Angebots an Beförderungsleistungen im Taxenverkehr ist, anders als die Revision meint (ebenso z.B. Bidinger, Personenbeförderungsgesetz, Kommentar, § 13 Rn. 88 zu Nr. 8; ders. in: Der Personenverkehr, Heft 5/1984, S. 6, 7), auch nicht aus Art. 14 Abs. 1 GG und dem danach gebotenen Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs zu rechtfertigen. Art. 14 Abs. 1 GG gestattet zum Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs keine Zugangsschranken zur Ausübung des Gewerbes, die Art. 12 Abs. 1 GG verbietet.

Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Ausübung des von der Klägerin beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit nicht bedroht und die öffentlichen Verkehrsinteressen in K. nicht beeinträchtigt.

Zwar hat das Berufungsgericht verkannt, dass die Genehmigungsbehörde bei Beurteilung des Grenzbereichs, von dem an die Erteilung weiterer Taxengenehmigungen das öffentliche Verkehrsinteresse beeinträchtigt, weil sie das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht, eine prognostische Einschätzung zu treffen hat, die rechtlich, und damit auch gerichtlich, nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat (so schon Urteil des Senats vom 27. November 1981 in BVerwGE 64, 238 <242> für die Dauer des erforderlichen Beobachtungszeitraums). Die Zubilligung eines Beurteilungsspielraums an die Behörde steht - wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausgeführt hat - nicht in Widerspruch zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168 <191 f.>). Das Bundesverfassungsgericht hat den Begriff der "Interessen des öffentlichen Verkehrs" als einen von den Verwaltungsgerichten zu "überwachenden" unbestimmten Rechtsbegriff bezeichnet und verfassungsrechtliche Bedenken angemeldet gegen eine "Gesetzesbestimmung, die versuchen würde, den Gerichten diese Prüfung zu entziehen, indem sie die Genehmigung in das 'pflichtgemäße Ermessen' der Verwaltungsbehörde stellt". Damit hat sich das Bundesverfassungsgericht nicht gegen einen Beurteilungsspielraum (eine Einschätzungsprärogative) der Verwaltungsbehörde bei Entscheidungen mit prognostischem Gehalt ausgesprochen, sondern gegen die Einräumung von Ermessen in Fällen, in denen die tatbestandlichen Voraussetzungen (Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses) für die Versagung einer Taxengenehmigung nicht vorliegen.

Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (Urteil des Senats vom 27. November 1981 a.a.O. S. 241). Das bedeutet für die gerichtliche Entscheidung, dass die Versagung der Taxengenehmigung als Behördenentscheidung mit prognostischem Einschätzungsspielraum aufzuheben und die Behörde zu erneuter Bescheidung zu verpflichten ist, wenn das Gericht feststellt, dass die Behörde nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat, seien diese Gegebenheiten schon im Zeitpunkt der Behördenentscheidung vorhanden gewesen oder erst danach, nämlich bis zum Zeitpunkt der Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz, eingetreten. Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise "entscheidungsreif" machen, dass es die der Behörde obliegende (prognostische) Einschätzung selbst trifft. Nur wenn eine Sachlage gegeben ist, die keinen Raum für die der - streitigen - Behördenentscheidung, hier der Versagung der Taxengenehmigung, zugrundeliegende Einschätzung lässt, darf das Gericht die Behörde zu der von der Klägerin begehrten Entscheidung verpflichten. Eine solche Sachlage ist hier gegeben.

Zwar hat die Behörde, wenn mehrere Bewerbungen vorliegen, nicht jeweils nur für die Einzelgenehmigung eine prognostische Wertung dahin zu treffen, ob durch sie allein das öffentliche Verkehrsinteresse beeinträchtigt wird. Für die Einzelgenehmigung könnte jedenfalls bei einer Vielzahl - wie hier 81 - von bestehenden Taxengenehmigungen plausibel kaum gesagt werden, dass durch sie die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedroht wird. Im Interesse der Vollzugsfähigkeit des § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG darf deshalb die Behörde nicht in dieser Weise auf die isolierte Prüfung jedes Einzelantrags und der Wirkung seiner positiven Bescheidung auf das örtliche Taxengewerbe verwiesen werden. Der Senat hat schon im Urteil vom 25. Februar 1966 (BVerwGE 23, 314 <315>) ausgesprochen, die Frage der Wirkungen auf das örtliche Taxengewerbe könne, wenn mehrere Bewerbungen vorlägen, nur entschieden werden, wenn einheitlich geprüft werde, ob und bejahendenfalls wieviele Genehmigungen noch erteilt werden können. Das rechtfertigt den Beobachtungszeitraum, den das Gesetz aufgrund der Rechtsprechung des Senats (s. insbesondere Urteil vom 27. November 1981 in BVerwGE 64, 238) ausdrücklich in § 13 Abs. 4 Satz 3 PBefG aufgenommen hat.

Hat jedoch die Behörde die Frage, ob noch Genehmigungen erteilt werden können, aufgrund offensichtlich fehlerhafter Prognose verneint, so steht fest, dass ein Versagungsgrund nicht gegeben ist. Dabei ist die Prognose nicht schon dann offensichtlich fehlerhaft, wenn eine Genehmigung allenfalls noch für einen einzigen oder auch für zwei Bewerber erteilt werden kann; denn bei dieser Größenordnung kann eine bestimmte Wirkung auf das örtliche Taxengewerbe mit einem größeren Bestand nicht als eindeutig widerlegbar oder unwiderlegbar prognostiziert und damit nicht als rechtlich falsch oder richtig bewertet werden. Es steht dem Gericht auch nicht zu, selbst die Zahl von noch zu erteilenden Genehmigungen einzuschätzen. Je größer die Gemeinde und der Bestand an genehmigten Taxen ist, um so höher wird die Anzahl der zusätzlich möglichen Genehmigungen sein müssen, um von Eindeutigkeit in diesem Sinne sprechen zu können. Nur wenn das Gericht feststellt, dass die Prognose, die die Behörde bei Versagung einer Taxengenehmigung zugrunde gelegt hat, auf eine offensichtlich zu niedrige Zahl hinausläuft, darf das Gericht die Verpflichtung aussprechen, dem Kläger die beantragte Genehmigung zu erteilen. Es bedarf dann für die gerichtliche Entscheidung, jedenfalls wenn es nur um einen oder um zwei Kläger geht, keiner - vorherigen - fehlerfreien behördlichen Einschätzung der Zahl von Genehmigungen, die ohne Beeinträchtigung des öffentlichen Verkehrsinteresses erteilt und ausgeübt werden können.

So ist es hier. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage der in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 PBefG beispielhaft genannten Indikatoren für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes folgendes festgestellt: Die Nachfrage nach Beförderungsleistungen im Taxenverkehr sei im zweiten Halbjahr 1984 und im ersten Halbjahr 1985 leicht gestiegen. Die im Vergleich etwa zu L. relativ hohe Taxendichte in K. beruhe auf der Situation K. als Garnisonsstadt und als Zentrum im ländlichen Umland, während die geringe Taxendichte in L. durch die Eigenschaft M. als Verkehrsknotenpunkt beeinflusst werde. Die Garnisonsstädte P. und Z. hätten eine ähnlich hohe Taxendichte wie K. Die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage sei aus den Gutachten des Verbandes des Verkehrsgewerbes Rheinhessen- Pfalz nicht zutreffend zu beurteilen, weil es sich um Wirtschaftlichkeitsberechnungen handele, die für die Beurteilung einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nichts hergäben. Sie würden durch die tatsächlichen Gegebenheiten in K. widerlegt. Eine Vernachlässigung der Betriebspflicht und von für die Verkehrssicherheit notwendigen Reparaturen sei nicht festzustellen. Für den Erwerb von Konzessionen seien in jüngster Zeit noch Beträge von bis zu 40 000 DM und für die Pacht monatliche Beträge von bis zu 800 DM gezahlt worden. Bei den Erwerbern und Pächtern handele es sich größtenteils um im Gelegenheitsverkehr bereits erfahrene Unternehmer. Der Indikator "Anzahl und Ursachen von Geschäftsaufgaben" (§ 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 4 PBefG) liefere ebenfalls keine Anhaltspunkte für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit. Es gebe keine Betriebsveräußerungen oder -einstellungen wegen Unwirtschaftlichkeit oder Zahlungsunfähigkeit, ebenso keine Zwangsvollstreckungsmaßnahmen im Zusammenhang mit betrieblichen Vorgängen.

Die von der Revision gegen diese Feststellungen erhobenen Aufklärungsrügen (§ 86 Abs. 1 VwGO) sind nicht begründet. Sie scheitern schon daran, dass der Beklagte im Berufungsverfahren keine Tatsachen unter Beweis gestellt hat, die die vom Berufungsgericht nach Maßgabe des § 13 Abs. 4 Satz 2 Nrn. 1 bis 4 PBefG festgestellten Indizien entkräften könnten. Der Antrag, einen Sachverständigen zur Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes zu hören, war, wie das Berufungsgericht zutreffend entschieden hat, kein geeigneter Beweisantrag, sondern mit ihm wurde nur die zu klärende Rechtsfrage benannt. Der Amtsermittlungsgrundsatz des § 86 Abs. 1 VwGO entlastet die Beteiligten nicht davon, zur Aufklärung des Sachverhalts beizutragen, und verpflichtet die Verwaltungsgerichte nicht dazu, einen Sachverhalt, der nicht substantiiert bestritten wird und sich nicht als weiter aufklärungsbedürftig aufdrängt, von sich aus in Frage zu stellen. Hinzu kommt hier, dass die strengen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit von Berufszugangsschranken der Behörde eine besondere Darlegungslast auferlegen. Sie darf den Zugang zum Taxengewerbe nur sperren, wenn die in § 13 Abs. 4 Satz 1 BPefG bezeichnete Gefahr "konkret beweisbar eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt" ist (BVerfGE 11, 168 <191>). Weiterer Ausführungen zur Unbegründetheit der einzelnen Aufklärungsrügen bedarf es nicht (§ 173 VwGO in Verbindung mit § 565 a Satz 1 ZPO).

Die Feststellungen des Berufungsgerichts belegen, dass keine Tatsachen vorliegen, die die Einschätzung der Beklagten rechtfertigen könnten, das öffentliche Verkehrsinteresse sei beeinträchtigt, weil die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedrohe. Im Gegenteil: Die Tatsache, dass für den Erwerb und die Pacht einer Taxengenehmigung hohe Beträge gezahlt werden, ist ein deutliches Indiz dafür, dass das örtliche Taxengewerbe noch eine größere Zahl zusätzlicher Taxen ohne Bedrohung seiner Funktionsfähigkeit aufnehmen kann. Solange für den Markteintritt noch erhebliche Preise, sei es in Form des Kaufpreises für den Erwerb einer Konzession, sei es in Form des Pachtzinses für die Übertragung des Betriebs, gezahlt werden, und zwar nicht einmalig oder von einzelnen unerfahrenen Interessenten, sondern über Jahre hinweg und von im Taxengewerbe erfahrenen Interessenten, solange besteht grundsätzlich kein Anlass für eine ernsthafte Sorge um die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxenverkehrs (s. hierzu auch Storsberg, Der Personenverkehr, Heft 2/1983, S. 4, 5, der dieses Argument allerdings zur - ökonomischen - Rechtfertigung des Konzessionshandels verwendet). Damit, dass der Senat den im "Konzessionshandel" (s. hierzu schon Urteil des erkennenden Senats vom 27. November 1981, BVerwGE 64, 238 <245>) gezahlten Preisen indizielle Bedeutung im Rahmen des § 13 Abs. 4 PBefG beimisst, ist nicht gesagt, dass er eine - übrigens auf zum Teil rechtlich nicht bedenkenfreie Ausführungen im Schrifttum (s. z.B. Storsberg, Der Personenverkehr, Heft 2/1983, S. 4, 6, 9; Bidinger, Der Personenverkehr, Heft 3/1983, S. 16; Heft 5/1984, S. 6) gestützte - behördliche Konzessionierungspraxis für rechtmäßig hielte, die einen solchen Handel ermöglicht oder begünstigt, etwa indem sie einem Verpächter die verpachtete Konzession nach deren zeitlichen Ablauf erneut erteilt. Im Gegenteil spricht vieles dafür, dass eine sachgerechte, verfassungskonforme Anwendung des § 2 Abs. 2 und 3 und des § 13 Abs. 5 Satz 3 und Abs. 7 PBefG einem derartigen Konzessionshandel weitgehend die Grundlage entzieht.

Dem Berufungsgericht ist auch darin zuzustimmen, dass kein Grund besteht, einen weiteren Beobachtungszeitraum gemäß § 13 Abs. 4 Satz 3 und 4 PBefG einzuschalten und bis zu dessen Abschluss Taxengenehmigungen zu verweigern, solange Anhaltspunkte für eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes nicht gegeben sind. Der Beobachtungszeitraum ist nur gerechtfertigt, wenn sich nach der letzten Entscheidung über Taxengenehmigungen, die die von der Behörde im Rahmen des § 13 Abs. 4 PBefG prognostizierte Kapazität ausschöpft, noch nicht zutreffend einschätzen lässt, ob das örtliche Taxengewerbe durch weitere Genehmigungen in seiner Funktionsfähigkeit bedroht würde.

Der Anspruch der Klägerin scheitert schließlich nicht daran, dass sie auf der von der Beklagten gemäß § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG geführten Vormerkliste nur die elfte Rangstelle einnimmt. Zwar darf die Verwaltungsbehörde die Erteilung einer beantragten Genehmigung für den Taxenverkehr grundsätzlich mit der Begründung ablehnen, die gemäß § 13 Abs. 4 PBefG von ihr zu erteilenden Genehmigungen seien anderen, vorrangigen Mitbewerbern zu erteilen und erteilt worden, und deshalb sei das bis zur Grenze einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes reichende Kontingent erschöpft. Stellt sich jedoch auf die Klage eines abgelehnten Bewerbers erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren heraus, dass das nach § 13 Abs. 4 PBefG bereitstehende Kontingent nicht erschöpft ist, darf der Erfolg der Klage nicht in jedem Fall daran scheitern, dass der Kläger im Verwaltungsverfahren wegen seiner ungünstigen Rangstelle gegenüber anderen - rangbesseren - Mitbewerbern zurückstehen müsste. Das hat das Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend erkannt. Es hat sich dazu auf die Rechtsprechung zur Erteilung begrenzter, erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als noch verfügbar nachgewiesener Studienplätze berufen, die klagenden Bewerbern unabhängig von ihrer Rangstelle in der Bewerberliste zuzusprechen sind (BVerfG, Beschluss vom 9. April 1975 - 1 BvR 344/73 - BVerfGE 39, 258 <268 ff.>; BVerwG, Urteil vom 8. Februar 1980 in BVerwGE 60, 25). Diese Rechtsprechung beruht maßgeblich auf dem Gedanken, dass ein Gericht den grundrechtlichen Anspruch nicht abweisen darf, wenn rechtlich die Möglichkeit besteht, dass die nicht ausgeschöpfte Kapazität ungenutzt bleibt. Diese Überlegung trifft auf die Erteilung von Taxengenehmigungen nicht in gleicher Weise zu wie auf die Vergabe von Studienplätzen. Denn bei Studienplätzen verfällt gleichsam das ungenutzte Kontingent mit dem Ablauf des Semesters, soweit es nicht klagenden Bewerbern zugesprochen wird. Hat hingegen die Klage eines behördlich abgewiesenen Bewerbers auf Erteilung einer Taxengenehmigung mit dem Ergebnis der Verpflichtung der Behörde zu erneuter gesetzmäßiger Bescheidung des Antrags Erfolg, so darf die Behörde den Antrag nur ablehnen, wenn sie die bereitstehende Kapazität zuvor durch Erteilung von Genehmigungen, nämlich an vorrangige Bewerber, restlos ausgeschöpft hat.

Gleichwohl ist in Fallgestaltungen wie der vorliegenden dem klagenden Bewerber unmittelbar vom Gericht der Anspruch auf Erteilung der Konzession zuzusprechen. Die Klägerin hat auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht, von der das Gericht bei seiner - begrenzten - Überprüfung der Anwendung eines aufgrund einer Prognose auszufüllenden Rechtsbegriffs nicht sagen kann, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis zu dieser Rangstelle einschließlich die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen, also das nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG verfügbare Kontingent überschreiten würde. Hinzu kommt, dass das Gericht nicht zuverlässig beurteilen kann, wieviele der der Klägerin im Range vorgehenden Bewerber (noch) ernsthaft eine Genehmigung anstreben. In einer solchen Situation gebietet es der hohe Rang der verfassungsrechtlich geschützten Berufsfreiheit, die Verwirklichung eines eingeklagten Anspruchs auf Berufszulassung, der dem Grunde nach nicht von der Rangstelle abhängt, nicht weiterhin offenzulassen; etwas anderes gilt nur dann, wenn die Behörde substantiiert Umstände darlegt, die es ausgeschlossen erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könnte. Dabei ist zu berücksichtigen, dass § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG die Reihenfolge des Eingangs der Anträge nicht als zwingendes Verteilungsmerkmal vorschreibt, sondern insofern nur eine "Sollvorschrift" ist. Die Verteilung der Konzessionen nach der Reihenfolge des Eingangs der Anträge ist zwar ein möglicher Verteilungsmodus, der dem Gleichheitssatz entspricht. Jedoch verbietet der Gleichheitssatz ein Außerachtlassen dieser Reihenfolge, die das Gesetz nur als Grundsatzregel vorsieht, unter besonderen Voraussetzungen nicht, insbesondere dann nicht, wenn - wie hier - ein nach seiner Rangstelle nicht aussichtsloser Bewerber seinen grundsätzlich bestehenden Zulassungsanspruch einklagt.