BVerwG v. 06.11.1989: Zu den subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen für die Erteilung einer Taxengenehmigung

1. Die Untätigkeitsklage eines Bewerbers um eine Taxenkonzession, der bis zur letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz den Nachweis fachlicher Eignung nicht erbringen kann, ist unbegründet. Das Gericht darf die Behörde auch dann nicht zur Bescheidung verpflichten, wenn zwischen den Beteiligten das Vorliegen der objektiven Genehmigungsvoraussetzungen (hier § 13 Abs. 4 PBefG) streitig ist.
   
   
2. Die Rangstelle eines Bewerbers um eine Taxenkonzession für die Behandlung seines Antrags bestimmt sich nach dem Eingang des Antrags auch dann, wenn der Antragsteller erklärt, nicht auf der Vormerkliste (§ 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG) geführt werden zu wollen, weil er einen Anspruch außerhalb der Liste habe.

Siehe auch Personenbeförderung - Fahrgastbeförderung - Personenbeförderungsschein und Stichwörter zum Thema Verkehrsverwaltungsrecht


Tatbestand:

Der Kläger möchte in M. das Taxengewerbe als Hauptbeschäftigung ausüben. Der Erwerb einer Taxengenehmigung von einem anderen - danach verstorbenen - Unternehmer scheiterte, weil dessen Erben das Unternehmen einschließlich der Rechte und Pflichten aus der Konzession mit Genehmigung der Beklagten auf einen Dritten übertrugen. Der Kläger legte gegen die Genehmigung Widerspruch ein. Im Widerspruchsverfahren regte er mit Schriftsatz vom 26. Oktober 1984 als Vergleichsvorschlag an, ihm eine neue Konzession zu erteilen. Einen (förmlichen) Antrag auf Erteilung einer (neuen) Konzession hat er am 29. April 1986 gestellt. Die erforderliche Fachkundeprüfung für das Taxengewerbe hat der Kläger bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht nicht bestanden.

Die Beklagte hat über den Widerspruch des Klägers wie auch über den Antrag auf Erteilung einer neuen Konzession nicht entschieden. Der Kläger hat daraufhin Untätigkeitsklage erhoben mit dem Ziel, die Beklagte zu verpflichten, die umstrittene Alt-Konzession nicht dem Dritten, sondern ihm zuzuteilen, hilfsweise, ihm eine neue Konzession zu erteilen. Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag als unbegründet abgewiesen, den Hilfsantrag als unzulässig, weil es sich um eine nicht sachdienliche Klageänderung handele.

Gegen die Klageabweisung bezüglich des Hilfsantrags hat der Kläger Berufung eingelegt. Der Verwaltungsgerichtshof hat ihr stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer (neuen) Konzession unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt: Die Beklagte sei bisher nicht in die Prüfung eingetreten, ob beim Kläger die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) vorlägen, weil dieser die Fachkundeprüfung noch nicht bestanden habe. Das müsse sie nachholen. Es erscheine zweckmäßiger, im Wege des Bescheidungsurteils die zwischen den Beteiligten streitigen grundsätzlichen Fragen des Vorliegens der objektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG zu klären, als die Sache vom Berufungsgericht aus auch in bezug auf die subjektiven Zulässigkeitsvoraussetzungen spruchreif zu machen. Die objektiven Genehmigungsvoraussetzungen seien gegeben. Nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG dürfe einem klagenden Bewerber eine Taxengenehmigung nicht im Hinblick auf eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes versagt werden; denn es komme nur auf die Auswirkungen der einen Genehmigung an. Die Auswirkungen der Erteilung einer Genehmigung seien in München bei etwa 3 400 genehmigten und betriebenen Taxen nicht spürbar. Auch die Rangstelle des Klägers auf der Vormerkliste und eine wiederholte Verlängerung des Beobachtungszeitraums zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf das örtliche Taxengewerbe seien für den materiell-rechtlichen Genehmigungsanspruchs des Klägers ohne Belang.

Dagegen richtet sich die vom erkennenden Senat zugelassene Revision der Beklagten. Sie rügt eine fehlerhafte Anwendung des § 13 Abs. 1 Nr. 3 sowie Abs. 4 und 5 PBefG. Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.


Entscheidungsgründe:

Die zulässige Revision der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat den seinerzeit hilfsweise geltend gemachten Klagantrag, mit dem der Kläger die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer (neuen) Taxengenehmigung begehrte, im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Kläger hat bis zur mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 18. Mai 1987 nicht seine fachliche Eignung durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen, wie § 13 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 und Satz 2 des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG - in der Fassung des Gesetzes vom 25. Februar 1983 (BGBl. I S. 196) es für die Erteilung einer Taxengenehmigung voraussetzt. Deshalb konnte er in dem für die Entscheidung des Berufungsgerichts wie auch des Revisionsgerichts maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts eine Taxengenehmigung nicht beanspruchen, selbst wenn die Voraussetzungen für eine Versagung der Genehmigung nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG nicht vorgelegen hätten; darauf kommt es nicht an. Das hat das Berufungsgericht verkannt. Das Berufungsurteil ist deshalb aufzuheben, und die gegen das erstinstanzliche Urteil gerichtete Berufung ist zurückzuweisen.

Der Senat beanstandet nicht, dass das Berufungsgericht die im erstinstanzlichen Verfahren mit dem Hilfsantrag vorgenommene Klageänderung im Gegensatz zum Verwaltungsgericht als sachdienlich angesehen hat. Bedenken gegen die Zulässigkeit des seinerzeitigen Hilfsantrags konnten allerdings bestehen, weil der Kläger nach den Feststellungen des Berufungsgerichts einen (förmlichen) Antrag auf eine Taxengenehmigung an die Beklagte erst während des Berufungsverfahrens gestellt und damit das nach § 75 VwGO vor Erhebung einer Untätigkeitsklage gebotene Verwaltungsverfahren, jedenfalls wenn es auf diesen Antrag ankäme, nicht eingeleitet hat. Jedoch legt das Berufungsgericht den Schriftsatz des Klägers vom 26. Oktober 1984 an die Beklagte dahin aus, dass er darin erkennbar die Erteilung einer neuen Konzession begehrt habe. Der Senat sieht keine rechtlichen Hindernisse, dieses Begehren als einen bescheidungsfähigen Antrag anzusehen, der mit der Verpflichtungsklage verfolgt werden kann, wenn die Behörde ihn - wie hier - nicht fristgemäß bescheidet.

Der Kläger hat bei Zugrundelegung der den Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts keinen Anspruch auf Erteilung einer Taxengenehmigung. Ein solcher Anspruch ist nur gegeben, wenn sowohl die subjektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 PBefG wie auch die objektiven Voraussetzungen des § 13 Abs. 4 und 5 PBefG vorliegen. Fehlt es, wie hier, auch nur an einer der subjektiven Voraussetzungen, so darf die Behörde im Hinblick darauf die Genehmigung nicht erteilen. Sie braucht den Antragsteller nicht darüber zu bescheiden, ob die anderen subjektiven und ob auch die objektiven Voraussetzungen für eine Genehmigung vorliegen. Das Berufungsgericht durfte deshalb die Beklagte nicht zur Bescheidung verpflichten. Eine solche Bescheidung konnte nur zu einer Versagung der beantragten Genehmigung führen, vorausgesetzt, die insoweit maßgeblichen tatsächlichen Gegebenheiten verändern sich gegenüber dem im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts gegebenen Stand nicht. Das Berufungsgericht durfte der Klage auch nicht stattgeben, um dem Kläger Gelegenheit zu geben, die Voraussetzungen, unter denen der Anspruch nur besteht, erst noch zu schaffen.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, dass der Kläger die erforderliche Fachkundeprüfung nicht bestanden hat. Er hatte damit nicht den nach § 13 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 und Satz 2 PBefG gebotenen Nachweis seiner fachlichen Eignung erbracht. Zwar kennt § 13 Abs. 1 Nr. 3 Satz 2 PBefG als möglichen Nachweis der fachlichen Eignung neben der Ablegung einer Prüfung auch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs. Der Kläger hat aber nicht vorgebracht, dass er seine fachliche Eignung anders als durch Ablegung einer Prüfung nachweisen könne.

Ein Anspruch des Klägers auf Erteilung einer Taxengenehmigung ist durch dieses Urteil nicht ausgeschlossen, wenn der Kläger einen nach der mündlichen Verhandlung des Berufungsgerichts vom 16. Mai 1987 erlangten Nachweis fachlicher Eignung erbringt und auch die weiteren subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 PBefG erfüllt. Objektive Versagungsgründe nach § 13 Abs. 4 und 5 PBefG wird die Beklagte dem Kläger dann nur nach Maßgabe dessen entgegenhalten können, was der erkennende Senat in dem Urteil vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 44 und 45.88 - ausgeführt hat. Der Senat hat in diesem Urteil nicht die den Berufungsurteilen in jenen Verfahren wie auch dem Berufungsurteil in diesem Verfahren zugrundeliegende Auslegung des § 13 Abs. 4 und 5 PBefG durch den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gebilligt. Ob der Kläger also, wenn er seine fachliche Eignung nachweist, von der Beklagten die Erteilung einer Taxengenehmigung beanspruchen kann, hängt vor allem davon ab, ob und wieviele weitere Genehmigungen dann ohne Bedrohung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes erteilt werden können und an welcher Rangstelle der Kläger mit seinem Antrag auf der Vormerkliste der Beklagten steht. Die Meinung der Beklagten, der Kläger habe überhaupt keinen oder nur einen allen anderen Bewerbern nachrangigen Anspruch, weil er sich weigere, in der Vormerkliste geführt zu werden, trifft nicht zu. Die diesbezügliche Weigerung des Klägers kann nur so verstanden werden, dass er sich dagegen wehrt, mit seinem Antrag nur nach Maßgabe der Vormerkliste behandelt zu werden, nicht jedoch dahin, dass er auch eine etwaige günstige Rangstelle in der Vormerkliste ausschlage. Die Rangstelle in der Vormerkliste richtet sich nach dem objektiven Merkmal des Zeitpunkts des Antragseingangs und nicht danach, welche Bedeutung der Antragsteller der Vormerkliste für seinen Anspruch beigemessen wissen will.

Der Wert des Streitgegenstandes ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG festzusetzen. Der Senat hält bei Klagen auf Erteilung einer Taxengenehmigung in der Regel einen Streitwert in Höhe von 15 000 DM je beantragter Genehmigung für angemessen. Er orientiert sich dabei an dem im allgemeinen mit einer Taxe schätzungsweise erzielten durchschnittlichen Jahresgewinn.