BVerfG v. 09.02.1972: Zur Zulässigkeit des Erlasses von Vorschriften über Außenwerbung durch die Landesgesetzgeber

Die bundesrechtlichen Werbeverbote im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrsordnung sind keine abschließenden Regelungen. Es steht den Landesgesetzgebern frei, Vorschriften über die Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften zu erlassen.

Siehe auch Gemeingebrauch-Sondernutzung und Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen


Gründe:

A.

I.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das Verbot von Anlagen der Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften bundesrechtlich durch die Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt ist oder ob insoweit Landesrecht Anwendung finden kann. 1. Die Außenwerbung ist herkömmlich in den landesrechtlichen Bauordnungen geregelt. Bei den insoweit maßgeblichen Normen lassen sich zwei Gruppen unterscheiden: einmal die Vorschriften, die die sogenannte verunstaltende Werbung verbieten, zum anderen die Verbotsvorschriften, welche im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erlassen sind; sie verbieten die Werbung, wenn hierdurch Gefahren für den fließenden Verkehr eintreten können.

2. Das Straßenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) - StVG - ermächtigt in § 6 Abs. 1 zum Erlass von ergänzenden Regelungen. § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG in der hier maßgebenden Fassung vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) lautet:

(1) Der Bundesminister für Verkehr erlässt mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften über

...

3. die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen, zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr, insbesondere

...

g) über das Verbot von Werbung und Propaganda durch Bildwerk, Schrift, Beleuchtung oder Ton, soweit sie geeignet sind, außerhalb geschlossener Ortschaften die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer in einer die Sicherheit des Verkehrs gefährdenden Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen,

...

Die Straßenverkehrs-Ordnung in der für das vorliegende Verfahren maßgebenden Fassung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, 327) - StVO a. F. - verbot in § 42 Abs. 1

Werbung und Propaganda durch Bildwerk, Schrift, Licht oder Ton ..., soweit sie geeignet sind, außerhalb geschlossener Ortschaften die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer in einer die Sicherheit des Verkehrs gefährdenden Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen.

Im innerörtlichen Bereich konnte gegen Werbeanlagen unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 StVO a. F. eingeschritten werden; er lautete:

Einrichtungen aller Art, die durch Form, Farbe, Größe sowie Ort und Art der Anbringung zu Verwechslungen mit Verkehrszeichen und -einrichtungen Anlass geben oder deren Wirkung beeinträchtigen können, dürfen an öffentlichen Straßen nicht angebracht werden. Wirtschaftswerbung in Verbindung mit Verkehrszeichen ist unzulässig.

3. Nach § 82 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NW) vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 373) ist die "Errichtung, Aufstellung, das Anbringen und die Änderung von Werbeanlagen" grundsätzlich genehmigungsbedürftig. Das Gesetz unterscheidet in § 15 Abs. 2 zwischen "Werbeanlagen, die bauliche Anlagen" sind und "Werbeanlagen, die keine baulichen Anlagen" sind, wie z. B. Reklametafeln, die an Gebäuden angebracht werden. Nur um diese geht es im vorliegenden Verfahren.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BauO NW gelten "für Werbeanlagen, die keine baulichen Anlagen sind, § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 2 sinngemäß", d. h.: sie sind "so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instandzuhalten, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben oder Gesundheit, nicht gefährdet werden" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW); darüber hinaus sind die "Anlagen mit ihrer Umgebung so in Einklang zu bringen, dass sie das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild ... nicht stören ..." (§ 14 Abs. 2 BauO NW).


II.

Die Beschwerdeführerin, ein Plakatwerbeunternehmen in der Rechtsform einer GmbH, befasst sich mit dem Plakatanschlag auf Werbetafeln, die auf privatem Grund und Boden angebracht werden. Sie beantragte im Jahre 1961 bei der Stadtverwaltung Rheinhausen die Genehmigung zur Anbringung von zwei Werbetafeln für wechselnde Reklame im Format 2,75 x 3,75 m; die Tafeln sollten im Stadtgebiet von Rheinhausen an einer Scheune (Fall 1) und an einem Haus (Fall 2) angebracht werden. Der Stadtdirektor der Stadt Rheinhausen lehnte die Anträge durch Bescheide vom 21. und 28. Dezember 1961 ab, weil die Werbetafeln die Umgebung verunstalten und die Sicherheit des Verkehrs gefährden würden. Hiergegen eingereichte Widersprüche und Klagen blieben erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat in beiden Verfahren die Klagabweisung damit begründet, die geplanten Werbetafeln würden das Ortsbild stören (§ 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 2 Satz 1 BauO NW). Nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Versagung der Genehmigung gerechtfertigt, weil die Anbringung der geplanten Werbetafeln die Sicherheit des Verkehrs gefährden würde (§ 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW).

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision durch Urteile vom 13. Dezember 1967 zurückgewiesen. Nach dem Urteil im Fall 1 - BVerwG IV C 145.65 - ist die beabsichtigte Werbeanlage nach § 3 Abs. 2 StVO a. F. unzulässig, da sie die Wirkung von Verkehrszeichen beeinträchtigen könne; die bundesrechtliche Vorschrift des § 3 Abs. 2 StVO a. F. verdränge hier die landesrechtliche Generalklausel des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW.

In dem Urteil zum Fall 2 - BVerwG IV C 146.65 - (BVerwGE 28, 310) ist ausgeführt: Die vom Berufungsgericht angewendeten landesrechtlichen Vorschriften des § 15 Abs. 2 Satz 2 und des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW verletzten kein Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass neben den die Außenwerbung betreffenden Vorschriften der Straßenverkehrs- Ordnung noch Raum sei für die Anwendung der landesrechtlichen polizeilichen Generalklausel in Gestalt des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW. Entgegen der im Urteil des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959 - BVerwG I C 215.55 - (BB 1959, S. 1187) vertretenen Meinung sei für das Verbot der Außenwerbung aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs die Straßenverkehrs-Ordnung nicht ausschließlich maßgebend.

Die dem Bundesgesetzgeber nach Art. 74 Nr. 22 GG zustehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Straßenverkehr umfasse zwar auch die Befugnis, Regelungen zur Abwehr von Gefahren zu treffen, die von außen, z. B. durch Werbeanlagen, auf den Straßenverkehr einwirken könnten. Der Bund habe von dieser Kompetenz aber nicht abschließend Gebrauch gemacht. Die bundesrechtliche Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG schließe eine spezielle Regelung für die "Werbung und Propaganda" innerhalb geschlossener Ortschaften in der Straßenverkehrs-Ordnung aus; der Verordnunggeber habe daher nur die Außenwerbung außerhalb geschlossener Ortschaften mit dem Inhalt des § 42 Abs. 1 StVO regeln können. Mit der Beschränkung der Ermächtigung habe der Bundesgesetzgeber aber nicht eine verkehrsgefährdende Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften freigeben wollen. Vor der Neufassung des § 42 Abs. 1 StVO im Jahre 1953 sei nach allgemeiner Ansicht eine verkehrsgefährdende Reklame im "Innenbereich" von der polizeilichen Generalklausel erfasst worden. Der Gesetzgeber habe hieran durch § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG nichts ändern wollen; er habe vielmehr - wie die Materialien ergäben - lediglich die bisherigen Rechtsgrundlagen zur Bekämpfung der verkehrsgefährdenden Werbung erweitern wollen. Was aber der Gesetzgeber nicht getan habe, könne auch der Verordnunggeber nicht bewirkt haben, als er von der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG mit den gleichen Worten in § 42 Abs. 1 StVO Gebrauch gemacht habe.


III.

Die Beschwerdeführerin greift sämtliche in beiden Verfahren ergangenen Urteile als verfassungswidrig an; sie sieht hierin und in der Versagung der Baugenehmigungen für die streitigen Anschlagtafeln Verstöße gegen Art. 2, 3, 12, 14 in Verbindung mit Art. 20, 28 GG; hilfsweise begehrt sie die Feststellung, dass § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW die genannten Grundrechte verletze.

Zur Begründung ist ausgeführt:

Die Verfassungsbeschwerde richte sich vornehmlich gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Fall 2. Die Verletzung ihrer Grundrechte beruhe vor allem auf einer Verkennung oder unrichtigen Auslegung der Art. 74 Nr. 22 und Art. 72 GG durch das Bundesverwaltungsgericht. Entgegen der dort vertretenen Ansicht sei die Zulässigkeit der Außenwerbung bundesrechtlich in der Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt; der Landesgesetzgeber sei daher vom Gesetzgebungsrecht ausgeschlossen. Das sei seit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959 - I C 215.55 - ständige Verwaltungsrechtsprechung. Allein diese Rechtsprechung habe der Verfassungs- und auch der Lebenswirklichkeit entsprochen. Denn von den Anschlagtafeln könne, abgesehen vom Tatbestand des § 3 Abs. 2 StVO, keine verkehrsgefährdende Wirkung ausgehen.

Die den angefochtenen Entscheidungen zugrunde liegende Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW sei unzutreffend. Der Landesgesetzgeber habe das Tatbestandsmerkmal der Verkehrsgefährdung durch Werbeanlagen gar nicht regeln wollen.

Die angefochtenen Urteile verletzten ihre Grundrechte auch deshalb, weil sie die Gefahr der Monopolisierung des gemeindlichen Plakatanschlags unter Ausschluss oder doch starker Zurückdrängung der privaten Anschlagunternehmer begründeten.


B.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die angefochtenen Entscheidungen verletzen keine Grundrechte der Beschwerdeführerin.

I.

Die Beschwerdeführerin stützt ihre Verfassungsbeschwerde vornehmlich auf die Ansicht, dass der Landesgesetzgeber nicht befugt sei, die Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften aus Gründen der Verkehrssicherheit zu untersagen. Diese Frage stellt sich aber nur im Fall 2; denn nur hier beruht die angefochtene Entscheidung auf der Anwendung von Landesrecht. Maßgeblich ist hierbei allerdings nicht der das Verbot der verunstaltenden Werbung betreffende § 14 Abs. 2 Satz 1 BauO NW, der dem Urteil des Gerichts der ersten Instanz zugrunde liegt; entscheidungserheblich sind vielmehr nur der vom Bundesverwaltungsgericht angewendete § 15 Abs. 2 Satz 2 und der § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW, die die Werbung aus Gründen der Gefahrenabwehr untersagen.

1. Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts gingen von einer unzutreffenden Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW aus, greift nicht durch. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren über die Richtigkeit der Auslegung des einfachen Rechts durch die Gerichte zu befinden. Das Bundesverfassungsgericht kann nur prüfen, ob die beanstandete Vorschrift mit dem Inhalt, der der angefochtenen Entscheidung zugrunde liegt, höherrangige Normen des Grundgesetzes verletzt, ob unter Beachtung des Grundgesetzes gegebenenfalls eine verfassungskonforme Auslegung geboten ist und ob das Gericht bei der Feststellung des Norminhalts im Wege der Auslegung willkürlich verfahren ist. Für eine solche verfassungswidrige Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW fehlt aber jeder Anhaltspunkt.

2. Die Entscheidung darüber, ob das angefochtene Urteil im Fall 2 Grundrechte der Beschwerdeführerin verletzt hat, hängt somit davon ab, ob der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber zum Erlass des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW befugt war. Im Hinblick auf diese begrenzte Fragestellung kann dahingestellt bleiben, welches Grundrecht als Prüfungsnorm in Betracht kommt. Unabhängig davon, ob das hier in Rede stehende Verbot der Außenwerbung den Grundrechtsbereich der Art. 2, 12 oder 14 GG berührt, in jedem Fall ist es nur dann verfassungsmäßig, wenn der Gesetzgeber sich bei dem Erlass der Verbotsvorschriften im Rahmen seiner Kompetenz gehalten hat.


II.

Nach Art. 74 Nr. 22 GG besitzt der Bund die Zuständigkeit der konkurrierenden Gesetzgebung für den Sachbereich Straßenverkehr. Dieser Sachbereich umfasst nicht nur den Verkehr auf der Straße, sondern notwendigerweise auch die Abwehr von Gefahren, die von außen auf den Verkehr einwirken. Ob man die maßgeblichen Vorschriften als einen Bestandteil der Befugnis zur Regelung des Straßenverkehrs oder mit dem Bundesverwaltungsgericht als einen Annex hierzu auffasst, ist ohne Belang; denn diese der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Vorschriften stehen nicht nur in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Verkehr; ihr Zweck besteht gerade darin, den ordnungsgemäßen Ablauf des Straßenverkehrs sicherzustellen. Im Hinblick auf diesen Zweckzusammenhang kann der abweichenden Auffassung, die von einer originären Landeskompetenz ausgeht, nicht gefolgt werden. Das Baurecht gehört zwar nach dem Gutachten des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 3, 407 zur Zuständigkeit der Länder. Es ist auch zutreffend, dass die Anbringung einer Werbetafel einen baurechtlichen Vorgang darstellt. Das reicht aber nicht aus, eine Bundeskompetenz nach Art. 74 Nr. 22 GG zu verneinen. Wesentlich ist, dass Werbeanlagen nicht aus Gründen der Bausicherheit oder Baugestaltung, sondern ausschließlich im Interesse des Verkehrs verboten werden können.


III.

Der Bundesminister für Verkehr hat von der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG in dem gleichlautenden § 42 Abs. 1 StVO a. F. Gebrauch gemacht; er hat Werbung und Propaganda unter den dort genannten Voraussetzungen untersagt, soweit sie außerhalb geschlossener Ortschaften betrieben werden. Eine diesem Tatbestand entsprechende Vorschrift ist für den innerörtlichen Bereich nicht ergangen. Diese Beschränkung des Bundesrechts bedeutet jedoch für sich gesehen noch nicht, dass damit der innerörtliche Bereich für eine landesrechtliche Regelung freigegeben wäre.

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sind Landesgesetze nämlich dann ausgeschlossen, wenn die bundesrechtlichen Vorschriften erschöpfend sind und die Rechtsmaterie damit abschließend geregelt ist (BVerfGE 20, 238 (248) mit weiteren Nachweisen). Eine in diesem Sinn abschließende Regelung liegt auch dann vor, wenn ergänzende Vorschriften, die der Sache nach an sich möglich wären, ausgeschlossen sein sollen (BVerfGE 24, 367 (386 unter 2)). Der Landesgesetzgeber darf sich nicht in Widerspruch setzen zu einem erkennbar gewordenen Willen des Bundesgesetzgebers, ein Landesgesetz nicht zuzulassen (BVerfGE 2, 232 (236)).

1. Bei der Beantwortung der Frage, ob das Bundesrecht die Werbung und Propaganda an Straßen erschöpfend regelt, kann - entgegen der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen Auffassung - nicht allein darauf abgestellt werden, ob das Straßenverkehrsgesetz eine Ermächtigung für innerörtliche Bestimmungen enthält. Selbst wenn man eine solche Ermächtigung verneint, rechtfertigt das nicht ohne weiteres den Schluss, der Landesgesetzgeber sei zum Erlass der beanstandeten Vorschriften befugt. Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfassend ist und dieser somit auch Regelungen für den innerörtlichen Bereich treffen kann, könnte das Schweigen des Gesetzes auch bedeuten, dass der Bundesgesetzgeber keinerlei - also auch keine landesrechtliche - Regelung zulassen wollte.

Darüber hinaus begegnet die Auffassung, das Straßenverkehrsgesetz biete für den Erlass einer bundesrechtlichen, den innerörtlichen Bereich regelnden Vorschrift keinerlei Rechtsgrundlage, erheblichen Bedenken. Der einleitende Satz des § 6 Abs. 1 Nr. 3, der den Verkehrsminister ermächtigt, "insbesondere" für die in den nachfolgenden Buchstaben genannten Materien Vorschriften zu erlassen, könnte auch eine andere Auslegung rechtfertigen. Diese Bedenken können jedoch auf sich beruhen; denn die Frage, ob das Straßenverkehrsgesetz eine ausreichende Regelungsermächtigung für den innerörtlichen Bereich enthält, wäre für die Entscheidung nur dann von Bedeutung, wenn die Straßenverkehrs-Ordnung eine solche Regelung getroffen hätte und deren Verfassungsmäßigkeit im Streit wäre.

2. Die Gesamtwürdigung der maßgeblichen Bestimmungen und Umstände (vgl. BVerfGE 7, 342 (347)) ergibt, dass der Bundesgesetzgeber Werbung und Propaganda im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr nicht abschließend regeln wollte; landesrechtliche Vorschriften für den innerörtlichen Bereich sollten also nicht ausgeschlossen sein.

a) Die Beschwerdeführerin beruft sich für die gegenteilige Auffassung in Übereinstimmung mit dem bereits genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959, a.a.O., auf § 45 StVO a. F. Nach dieser Vorschrift enthält die Straßenverkehrs-Ordnung im Zusammenhang mit hier nicht interessierenden Vorschriften "die ausschließliche Regelung des Straßenverkehrs". Aus dieser Bestimmung kann aber die Unzulässigkeit landesrechtlicher Vorschriften nicht hergeleitet werden.

Denn unabhängig von der umstrittenen Frage, ob der Ausdruck "Straßenverkehr" in einem umfassenden, d. h. auch die Reklame betreffenden Sinn verstanden werden muss oder ob hiermit lediglich der enge Begriff (Benutzung der Straße zu Verkehrszwecken) gemeint ist, kann die Kompetenzfrage nicht aufgrund des § 45 StVO a. F. beantwortet werden. Ob eine Landesrecht verbietende Regelung vorliegt, lässt sich nur aufgrund des Straßenverkehrsgesetzes entscheiden. Der Verordnunggeber konnte dem Gesetz keine ausschließende Bedeutung beilegen, wenn dieses selbst sie nicht schon enthielt. Die Straßenverkehrs-Ordnung hätte somit landesrechtliche Vorschriften nur dann verhindern können, wenn das Straßenverkehrsgesetz hierzu eine ausreichende Ermächtigung gäbe.

b) Der Wortlaut des Straßenverkehrsgesetzes gibt - wie bereits dargelegt - keine eindeutige Antwort. Es ist nicht zu verkennen, dass gewisse Gründe für die Auffassung angeführt werden können, der Bundesgesetzgeber habe bei der Novellierung des Straßenverkehrsrechts im Jahre 1952 die innerörtliche Werbung freigeben wollen: Reklame und Werbung bilden einen selbstverständlichen Bestandteil des innerörtlichen Lebens. Es kann auch mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts von 1959, a.a.O., eingeräumt werden, dass ein gewisses Bedürfnis nach Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften besteht und dass sich jeder Teilnehmer am Verkehr auf etwaige Ablenkungen einstellen muss. Solche Überlegungen scheinen auch der Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO a. F. zugrunde zu liegen (vgl. BRDrucks. 330/53 S. 49). Wieweit diese mit den Intentionen des Straßenverkehrsgesetzes übereinstimmen, lässt sich den vorliegenden Materialien allerdings nicht entnehmen. Es kann auch als richtig unterstellt werden, dass die Ablenkung durch Reklameanlagen an den außerörtlichen Land- und Bundesstraßen regelmäßig im Hinblick auf die hohen Geschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer größere Gefahrenquellen schafft als im innerörtlichen Bereich.

Gleichwohl reichen solche Überlegungen nicht aus, das bundesrechtliche Werbeverbot als eine abschließende Regelung anzusehen.

c) Das bis zum Erlass des Straßenverkehrsgesetzes geltende Kraftfahrzeuggesetz ermächtigte in § 6 Abs. 2 Buchst. b) den Reichsminister des Innern, die "zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Anordnungen" zu erlassen. Die aufgrund dieser Ermächtigung erlassene Straßenverkehrs-Ordnung vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) enthielt keine ausdrückliche Regelung für die Werbung an Straßen. Ihr § 42 Abs. 2 bestimmte jedoch, dass weitergehende, nicht auf verkehrspolizeilicher Grundlage beruhende Anordnungen unberührt bleiben. Diese Ergänzung des Straßenverkehrsrechts durch die polizeilichen Vorschriften anderer Sachgebiete wurde als ein allgemein geltendes Prinzip angesehen, das alle Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts beherrsche. Rechtsprechung und Schrifttum sahen demgemäß bis zur Novellierung des Straßenverkehrsrechts die landesrechtlichen Vorschriften, insbesondere die polizeiliche Generalklausel als ausreichende Rechtsgrundlage zur Abwehr verkehrsgefährdender Außenwerbung an.

Diese Rechtslage fand der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG und des § 42 Abs. 1 StVO a. F. vor. Dass man hierbei den in der vorausgegangenen Fassung enthaltenen Vorbehalt für andere polizeiliche Rechtsgrundlagen nicht wiederholte, beruhte darauf, dass man ihn wegen seines allgemeinen Charakters für überflüssig ansah (BRDrucks. 330/53, Begründung S. 50). Das Ziel des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs (Straßenverkehrsgesetz) war, die Verkehrssicherheit zu heben und die Verkehrsunfallgefahren wirksamer zu bekämpfen (BTDrucks. I/2674 S. 7). Die Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) bezweckte eine bundesrechtliche Regelung jedenfalls für die Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften. Nach dem Bericht des Ausschusses für Verkehrswesen (BTDrucks. I/3774 S. 2), auf dessen Vorschlag die Bestimmung in das Gesetz eingefügt wurde, sollte diese bundesrechtliche Regelung über die bisherigen Rechtsgrundlagen hinausgehen. Es war das Ziel, Werbung und Reklame im außerörtlichen Bereich bereits dann generell zu verbieten, wenn sie geeignet sind, die Verkehrssicherheit zu gefährden, und nicht erst dann, wenn sie eine konkrete Gefahr darstellen.

Den Materialien zum Straßenverkehrsgesetz ist nichts für die Auffassung zu entnehmen, dass die bisher geltenden landesrechtlichen Vorschriften, soweit sie nicht durch die neue Regelung ersetzt worden sind, in Zukunft keine Anwendung mehr finden sollten. Wenn die Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO a. F. (BRDrucks. 330/53 S. 49) darauf hinweist, dass im Hinblick auf ein Bedürfnis nach Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften ein Verbot nicht gerechtfertigt sei, so muss dies im Zusammenhang mit der Einfügung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG und der hierfür gegebenen Begründung einschränkend dahin verstanden werden, dass ein allgemeines Verbot, wie es für den Außenbereich angeordnet ist, nicht als gerechtfertigt angesehen wurde. Hieraus kann aber nicht hergeleitet werden, dass damit die Anwendung aller anderen Vorschriften ausgeschlossen werden sollte, die ein Einschreiten gegen verkehrsgefährdende Reklame ermöglichen. Der Regelung für den Außenbereich liegt erkennbar die Erwägung zugrunde, dass Werbeanlagen an der freien Strecke sich an den Verkehrsteilnehmer auf der betreffenden Straße wenden und den Zweck haben, deren Aufmerksamkeit auf sich zu ziehen; sie sind regelmäßig geeignet, die bestehenden Gefahrensituationen zu erhöhen. Es gibt aber keinen Hinweis dafür, dass demgegenüber die in anderen Vorschriften enthaltenen Verbotsvorbehalte ausgeschlossen werden sollten, die eine dem einzelnen Fall gerecht werdende Entscheidung unter Berücksichtigung der örtlichen Verkehrsverhältnisse, des Zustandes der Straße, der Sichtverhältnisse und der Verkehrsdichte ermöglichen.

d) Die Auffassung, dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung des Straßenverkehrsrechts keine abschließende Regelung für den innerörtlichen Bereich treffen wollte, findet eine Stütze in den Vorschriften über die Außenwerbung im Bundesfernstraßengesetz (FStrG), jetzt in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1741). Die hier getroffene Regelung gilt nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 9 Abs. 7 Satz 2 nicht für die Ortsdurchfahrten. Hier angebrachte Werbeanlagen wurden deshalb von den allgemeinen Bestimmungen ausgenommen, weil insoweit die örtlichen und landesrechtlichen Vorschriften maßgebend bleiben sollen (vgl. BTDrucks. I/4248 S. 22 unter 6). Hätte der Bundesgesetzgeber im Bundesfernstraßengesetz eine vom Straßenverkehrsgesetz abweichende Entscheidung treffen wollen, so ergäbe sich eine sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierung zwischen Werbeanlagen an innerörtlichen Bundesfernstraßen und an anderen Straßen. Es ist keinerlei Grund dafür ersichtlich, warum der Bundesgesetzgeber in dem einen Fall eine erschöpfende, im anderen Fall dagegen keine abschließende Regelung getroffen haben sollte.

e) Zusammenfassend ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber keine erschöpfende Regelung für die Außenwerbung getroffen hat. Demgemäß ist der Landesgesetzgeber zu ergänzenden Regelungen befugt. Das Land Nordrhein-Westfalen hat somit beim Erlass des § 15 Abs. 2 Satz 2 und des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW seine Zuständigkeit nicht überschritten.

3. Die Rüge, die angefochtenen Entscheidungen verletzten den Gleichheitssatz, weil sie zu einer Monopolisierung der Außenwerbung in der Hand der Gemeinden führten, ist offensichtlich unbegründet.


IV.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Fall 1 ist auf § 3 Abs. 2 StVO a. F. gestützt. Dieser Vorschrift liegt der Gedanke zugrunde, die Sicherheit und Funktionsfähigkeit der Verkehrsschilder zu gewährleisten. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung wird von der Beschwerdeführerin nicht bezweifelt. Es sind auch keine Gründe erkennbar, die Bedenken gegen ihre Gültigkeit rechtfertigen könnten. Auch die Anwendung der Vorschrift ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.