VG Würzburg v. 07.01.2014: Zur Angabe einer falsche Rechtsgrundlage für eine MPU-Anordnung

Richtige Rechtsgrundlage zur Klärung von Eignungszweifeln bei einer Alkoholproblematik ist nicht der allgemeine § 11 FeV, sondern der spezielle § 13 FeV. Wird die Gutachtensanordnung fälschlicherweise mit § 11 Abs. 2 FeV anstatt mit dem zutreffenden § 13 FeV begründet, kann der Wegfall der Fahreignung und die Entziehung der Fahrerlaubnis nicht auf die Nichtvorlage des Gutachtens gestützt werden. Konkret ordnet § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FeV an, dass ein ärztliches Gutachten beizubringen ist, wenn Tatsachen die Annahme von Alkoholabhängigkeit begründen, während § 11 Abs. 2 Fev nur allgemein von Bedenken gegen die die körperliche und geistige Eignung spricht und auf die Anlage 4 und 5 der FeV verweist.

Siehe auch Stichwörter zum Thema medizinisch-psychologische Untersuchung (MPU) und MPU und Alkoholproblematik


Gründe:

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis.

Der Antragsgegner erhielt Kenntnis von einem sozialmedizinischen Gutachten, in dem Zweifel an der Fahrtauglichkeit des Antragstellers geäußert wurden. Mit Schreiben vom 10. September 2013 forderte der Antragsgegner den Antragsteller zur Beibringung eines Gutachtens auf, um die Frage zu klären, ob der Antragsteller noch die körperlichen und geistigen Anforderungen für das sichere Führen von Kraftfahrzeugen erfülle sowie ob sich die begründete Annahme einer Alkoholabhängigkeit bestätige. Dazu bezog er sich auf § 46 Abs. 3 FeV i.V.m. § 11 Abs. 2 FeV und Nr. 3, 7 und 8 der Anlage 4 zur FeV.

Nachdem das Gutachten nicht vorgelegt wurde, entzog der Antragsgegner dem Antragsteller mit Bescheid vom 5. Dezember 2013 die Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen (Nr. 1) und gab dem Antragsteller weiter auf, den Führerschein der Klassen A, A18, A1, B, BE, C1, C1E, L und M, Nr. B 77000I9O31, ausgehändigt am 5. April 2004 vom Landratsamt Haßberge, innerhalb von fünf Tagen nach Zustellung des Bescheids beim Landratsamt Haßberge – Fahrerlaubnisbehörde – abzuliefern (Nr.2). Die sofortige Vollziehung der Nrn. 1 und 2 dieses Bescheids wurde angeordnet (Nr. 3). Für den Fall der Nichtbefolgung der Verpflichtung unter Nr. 2 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 150,00 EUR angedroht (Nr. 4). Zur Begründung führte der Antragsgegner im Wesentlichen aus, die nach § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 2 FeV und Nr. 3, 7 und 8 der Anlage 4 zur FeV angeordnete ärztliche Begutachtung sei das einzige geeignete Mittel, um die gegen die Eignung aufgetretenen Bedenken auf ihre Stichhaltigkeit hin zu überprüfen. Der Antragsteller sei nicht bereit gewesen, das Gutachten vorzulegen. Ihm sei die Fahrerlaubnis zu entziehen gewesen (§ 46 Abs. 1 FeV i.V.m. § 11 Abs. 8 FeV und § 3 Abs. 1 StVG).

Der Antragsteller ließ am 16. Dezember 2013 gegen den Bescheid vom 5. Dezember 2013 Widerspruch einlegen, über den noch nicht entschieden ist.

Am 16. Dezember 2013 ließ der Antragsteller im vorliegenden Verfahren beantragen:

Der Bescheid des Landratsamts Haßberge – Fahrerlaubnisbehörde –, Am Herrenhof 1, 97437 Haßfurt, vom ..., Geschäftszeichen: ..., wird abgeändert, die unter Ziffer 3 angeordnete sofortige Vollziehung einstweilen aufgehoben und die aufschiebende Wirkung des vom Antragsteller eingelegten Widerspruchs wiederhergestellt.

Zur Begründung ließ der Antragsteller im Wesentlichen ausführen: Weder im Hinblick auf eine Alkoholabhängigkeit noch zu einem Alkoholmissbrauch lägen Erkenntnisse oder Verdachtsmomente vor. Der Bescheid lasse nicht erkennen, ob und in welcher Weise der Antragsgegner vom bestehenden Ermessensspielraum Gebrauch gemacht habe. Schon im Hinblick auf die Frage, ob dem Antragsteller auferlegt werde, ein Gutachten vorzulegen, ergebe sich aus der normierten Kann-​Regelung ein Ermessensspielraum. Auch hinsichtlich der Anordnung der sofortigen Vollziehung sei nicht ersichtlich, inwiefern der Antragsgegner bestehendes Ermessen ausgeübt habe.

Der Antragsgegner beantragte mit Schriftsatz vom 2. Januar 2014:

Der Antrag wird abgelehnt.

Zur Antragserwiderung wird im Wesentlichen ausgeführt, durch das vorgelegte sozialmedizinische Gutachten hätten sich Hinweise auf eine Erkrankung des Antragstellers und auf einen chronischen Alkoholabusus ergebe. Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig. Die nach § 46 Abs. 3 i.V.m. § 11 Abs. 2 FeV angeordnete ärztliche Begutachtung sei das einzige geeignete Mittel gewesen, um die gegen die Eignung aufgetretenen Bedenken auf ihre Stichhaltigkeit hin zu überprüfen. Nachdem das Gutachten nicht vorgelegt worden sei, sei gemäß § 46 Abs. 1 FeV i.V.m. § 3 Abs. 1 StVG und § 11 Abs. 8 FeV die Fahrerlaubnis zu entziehen gewesen. Die ärztliche Begutachtung habe sich nicht nur auf die Alkoholfragestellung (Nr. 8 der Anlage 4 zur FeV) erstrecken sollen, sondern vielmehr auch die Frage nach einer Bewegungsbehinderung (Nr. 3 der Anlage 4 zur FeV) und einer psychischen Störung (Nr. 7 der Anlage 4 zur FeV) sei gestellt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogene Behördenakte Bezug genommen.


II.

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis (Nr. 1 des Bescheides) entfällt im vorliegenden Fall, weil die Behörde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Die unmittelbar auf die Fahrerlaubnisentziehung aufbauende Anordnung, den Führerschein abzuliefern (Nr. 2 des Bescheides), ist gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m § 47 Abs. 1 Satz 2 FeV (Fahrerlaubnisverordnung) unmittelbar kraft Gesetzes sofort vollziehbar (vgl. BayVGH, B.v. 29.3.2007 – 11 CS 06.874 – juris). Die Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls kraft Gesetzes sofort vollziehbar (§ 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. Art. 21a VwZVG).

Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs im Falle des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ganz oder teilweise wiederherstellen bzw. im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Es prüft, ob die formellen Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegeben sind, und trifft im Übrigen eine Ermessensentscheidung. Hierbei ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung gegen das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung abzuwägen. Dabei hat das Gericht auch die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen, soweit sich diese bereits übersehen lassen.

Der Bescheid vom 5. Dezember 2013 ist rechtswidrig und verletzt den Antragsteller in seinen Rechten, weil der Antragsgegner nicht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Nichteignung des Antragstellers schließen durfte. Denn der Schluss auf die Nichteignung des Betroffenen im Falle grundloser Nichtbeibringung des Gutachtens gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV ist nur zulässig, wenn die Anordnung zur Gutachtensbeibringung rechtmäßig war, wenn also die rechtlichen Voraussetzungen für die Anordnung erfüllt sind und die Anordnung auch im Übrigen den Anforderungen des § 11 FeV entspricht. Voraussetzung ist insbesondere, dass die Anordnung zur Beibringung des Gutachtens anlassbezogen und verhältnismäßig erfolgt ist. Das Gutachten muss weiter hinreichend bestimmt und aus sich heraus verständlich sein. Der Betroffene muss der Gutachtensaufforderung entnehmen können, was konkret ihr Anlass ist und ob das Verlautbarte die behördlichen Zweifel an seiner Fahreignung zu rechtfertigen vermag. Der Gutachter ist an die Gutachtensaufforderung gebunden (vgl. Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 11 FeV Rn. 55; Janker in Burmann/Heß/Jahnke/Janker, Straßenverkehrsrecht, 22. Aufl. 2012, § 3 StVG Rn. 7c und 7e). An einer rechtmäßigen Gutachtensanordnung fehlt es hier.

Zwar sind vorliegend keine Ermessensfehler ersichtlich. Denn soweit bei der Gutachtensaufforderung ein Ermessensspielraum besteht, ist darauf hinzuweisen, dass die Gutachtensanordnung selbst kein anfechtbarer Verwaltungsakt ist, so dass die auf Verwaltungsakte zugeschnittenen Regeln der Art. 39 Abs. 1 Satz 3 und Art. 40 BayVwVfG bei der Ermessensausübung und der Begründung von Ermessensentscheidungen allenfalls entsprechend heranzuziehen sind. Des Weiteren ist § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV trotz des missverständlichen Wortlauts keine Ermessensvorschrift (vgl. Dauer in Hentschel/König/ Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 11 FeV, Rn. 51 m.w.N. zur Rspr.).

Der streitgegenständliche Bescheid kann aber deshalb nicht auf § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV gestützt werden, weil die Aufforderung zur Beibringung eines ärztlichen Fahreignungsgutachtens rechtswidrig war, da der Antragsgegner in Bezug auf die Alkoholproblematik eine falsche Rechtsgrundlage angegeben hat. Wenn die Fahrerlaubnisbehörde zur Begründung der Anforderung eines Fahreignungsgutachtens eine Rechtsgrundlage angibt, muss diese zutreffen. Ist eine falsche Rechtsgrundlage angegeben, kann die streitgegenständliche Gutachtensaufforderung im Laufe des Verfahrens nicht von der Behörde oder dem Gericht auf eine andere, eigentlich zutreffende Rechtsgrundlage gestützt werden. Im Falle der Nichtbeibringung des geforderten Gutachtens kann dann nicht auf die Fahrungeeignetheit des Betroffenen geschlossen werden (so ausdrücklich BayVGH, B.v. 16.8.2012 – 11 CS 12.1624 – Blutalkohol 49, 340; BayVGH, B.v. 24.8.2010 – 11 CS 10.1139 – SVR 2011, 275). Eine Ausnahme käme nur dann Betracht, wenn eine Norm – anders als hier – schlicht falsch bezeichnet wird, die Voraussetzungen der beiden Vorschriften aber identisch sind und die Nennung der falschen Norm den Betreffenden nicht in seiner Rechtsposition oder Rechtsverteidigung beinträchtigen kann (vgl. BayVGH, B. v. 15.11.2012 – 11 ZB 12.1449; VG Würzburg, B. v. 2.5.2012 – W 6 K 11.889).

An die Rechtmäßigkeit der Gutachtensaufforderung sind strenge Maßstäbe anzulegen, weil der Antragsteller die Gutachtensaufforderung mangels Verwaltungsaktsqualität nicht direkt anfechten kann. Er trägt das Risiko, dass ihm gegebenenfalls die Fahrerlaubnis bei einer Weigerung deswegen entzogen wird. Dem Antragsteller ist nicht zuzumuten, die Gutachtensstelle auf die zutreffende Rechtsgrundlage hinzuweisen. Auch der Gutachter ist an die Gutachtenaufforderung und die dort genannte Rechtsgrundlage gebunden; es ist nicht seine Aufgabe, die zutreffende Rechtsgrundlage und damit seine eigene Beurteilungsgrundlage selbst festzulegen (vgl. auch OVG NRW, B.v. 7.2.2013 – 16 E 1257/12 – SVR 2013, 314).

Der Antragsgegner hat in Bezug auf die Alkoholproblematik die falsche Rechtsgrundlage angegeben, weil er seine Gutachtensaufforderung insoweit auf § 11 Abs. 2 FeV i.V.m. Nr. 8 der Anlage 4 zur FeV gestützt hat. Dies hat er im streitgegenständlichen Bescheid vom 5. Dezember 2013 sowie in der Antragserwiderung bestätigt. Richtige Rechtsgrundlage zur Klärung von Eignungszweifeln bei einer Alkoholproblematik ist jedoch nicht der allgemeine § 11 FeV, sondern der spezielle § 13 FeV. Wird die Gutachtensanordnung fälschlicherweise mit § 11 Abs. 2 FeV anstatt mit dem zutreffenden § 13 FeV begründet, kann der Wegfall der Fahreignung und die Entziehung der Fahrerlaubnis nicht auf die Nichtvorlage des Gutachtens gestützt werden (vgl. auch BayVGH, B.v. 24.10.2013 – 11 C 13.1471 – juris, Rn. 8). Konkret ordnet § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FeV an, dass ein ärztliches Gutachten beizubringen ist, wenn Tatsachen die Annahme von Alkoholabhängigkeit begründen (vgl. zu den Voraussetzungen einer diesbezüglichen Gutachtensanordnung BayVGH, B. v. 16.12.2013 – 11 CS 13.2107 – juris), während § 11 Abs. 2 Fev nur allgemein von Bedenken gegen die die körperliche und geistige Eignung spricht und auf die Anlage 4 und 5 der FeV verweist. Für die Rechtswidrigkeit der behördlichen Gutachtensaufforderung sprechen zudem die strukturellen Unterschiede der verschiedenen Befugnisnormen. Während es sich bei einer Begutachtung nach § 13 Satz 1 Nr. 1 FeV um eine gebundene Entscheidung handelt, steht die Anordnung der Begutachtung gemäß § 11 Abs. 2 FeV im Ermessen der Behörde (VG Oldenburg, B.v. 21.2.2013 – 7 B 1799/13 – ZfSch 2013, 357). Es ist vorliegend auch nicht auszuschließen, dass der Antragsteller, der gerade im Zusammenhang mit der Gutachtensaufforderung betreffend die Alkoholproblematik auf – vermeintliche – Ermessensfehler verweist, möglicherweise bei Kenntnis des Vorliegens einer zwingenden Norm (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FeV) der Gutachtensaufforderung Folge geleistet hätte. Jedenfalls kann dieses Manko nicht zu seinen Lasten gehen, sondern ist dem Antragsgegner anzulasten.

Der Fehler infolge der Angabe der falschen Rechtsgrundlage macht die gesamte Gutachtensaufforderung rechtswidrig. Denn besteht eine Gutachtensanordnung wie hier aus mehreren Teilen, so infiziert die Unrechtmäßigkeit eines Teils regelmäßig auch den anderen Teil. Die scharfe Sanktion des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV setzt grundsätzlich eine vollständig rechtmäßige Gutachtensanordnung voraus (VGH BW, B.v. 30.6.2011 – 10 S 2785/10 – NJW 2011, 3757). Dem Antragsteller kann nicht zugemutet werden, zu differenzieren und den Gutachter zu einer entsprechenden abschichtenden Untersuchung zu veranlassen. Dies ist nicht seine Aufgabe, sondern die Fahrerlaubnisbehörde selbst muss den Untersuchungsumfang klar festlegen (§ 11 Abs. 6 FeV; vgl. auch OVG NRW, B.v. 7.2.2013 – 16 E 1257/12 – SVR 2013, 314). Selbst angesichts der zwei getrennten Fragenkomplexe in der Gutachtensaufforderung ist aufgrund der Aufgabenverteilung zwischen Gutachter, Fahrerlaubnisbehörde und Fahrerlaubnisinhaber und angesichts der Einheit der Gutachtensanordnung eine andere Sichtweise nicht gerechtfertigt. Die Gutachtensanordnung ist unteilbar, wie auch der zwingend erforderliche Hinweis nach § 11 Abs. 8 Abs. 2 FeV zeigt. Der Antragsgegner hat – ohne Abstriche zu machen oder zu differenzieren – den Antragsteller ausdrücklich darauf hingewiesen, dass er auf die Nichteignung schließen und die Fahrerlaubnis entziehen werde, wenn sich der Antragsteller nicht untersuchen lassen bzw. das geforderte Gutachten nicht fristgerecht vorlegen sollte (großzügiger offenbar VGH BW, B.v. 30.6.2011 – 10 S 2785/10 – NJW 2011, 3257, ohne die Frage abschließend zu entscheiden).

Nach alledem durfte der Antragsgegner aufgrund der Nichtbeibringung des geforderten Gutachtens nicht auf die Nichteignung des Antragstellers schließen. Vielmehr sind die Gutachtensaufforderung vom 10. September 2013 und der Entziehungsbescheid vom 5. Dezember 2013 nach summarischer Prüfung rechtswidrig und verletzen den Antragsteller in seinen Rechten. Die Rechtswidrigkeitsfolge erstreckt sich auch auf die Anforderung, den Führerschein abzuliefern, und die Zwangsgeldandrohung.

Vor diesem Hintergrund ist es unter Abwägung der gegenseitigen Interessen gerechtfertigt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs – wie tenoriert – wiederherzustellen bzw. anzuordnen, weil eine Ungeeignetheit des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen gegenwärtig gerade nicht feststeht. Dem Antragsgegner bleibt es unbenommen, eine neue rechtmäßige Gutachtensaufforderung zu erlassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die Höhe des Streitwerts folgt aus § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 63 Abs. 2 Satz 1 GKG. Wegen der Höhe des Streitwerts folgt das Gericht den Empfehlungen in Abschnitt II des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Hiernach ist für die Fahrerlaubnis der Klassen A, BE und C1E, die die anderen Klassen mitumfassen, gemäß Abschnitt II Nrn. 46.1, 46.3 und 46.5 jeweils der Auffangwert von 5.000,00 EUR anzusetzen, insgesamt 15.000,00 EUR. Nach Abschnitt II Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs ist der Streitwert im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren, so dass letztlich 7.500,00 EUR festzusetzen waren.