VG München v. 08.06.2011: Ausnahmebewilligung für Gigaliner

1. Die Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1999 (ABl. L 235 v. 17.9.1996, S. 59) in der Fassung der Änderung vom 18. Februar 2002 (ABl. L 67 v. 9.3.2002, S. 47) gestattet den Mitgliedsstaaten, dass Fahrzeuge oder Fahrzeugkombination für die Güterbeförderung im Rahmen bestimmter Tätigkeiten im innerstaatlichen Verkehr, die den internationalen Wettbewerb nicht maßgeblich beeinträchtigen, in ihrem Hoheitsgebiet auch dann verkehren können, wenn sie Abmessungen aufweisen, die von der (gemeinschaftsrechtlich) zulässigen Länge bei Lastzügen von 18,75 m abweichen (Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 96/53/EG; zur zulässigen Länge bei Lastzügen vergleiche Anhang I 1.1 4. Spiegelstrich der Richtlinie 96/53/EG).
   
   
2. Nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO steht die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für sog. Gigaliner im Ermessen der höheren Verwaltungsbehörden. Diese können in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller u.a. von den Vorschriften über die höchstzulässigen Längen von Kraftfahrzeugen mit Anhängern (Zügen) Ausnahmen genehmigen.

Siehe auch Sattelzug -Sattelauflieger - Sattelschlepper und Schwerlasttransporte - Sondertransporte


Tatbestand:

Die Klägerin beantragte mit Schreiben an die Regierung … vom …. Januar 2009 die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO für fünf Gliederzüge bis zu einer Länge von 22,90 m, bestehend jeweils aus Zugmaschine und Anhänger. Mit diesen Zügen sollen ausschließlich Luftfrachtpaletten zwischen dem Flughafen … und dem Flughafen … transportiert werden.

Mit Schreiben vom …. Februar 2010 teilte die Regierung … den Bevollmächtigten der Klägerin mit, dass eine Ausnahme von der Längenvorschrift des § 32 StVZO und der Vorschrift des § 32 d StVZO über die Kurvenlaufeigenschaften bei Beförderung teilbarer Ladung grundsätzlich nicht genehmigungsfähig sei. Es werde jedoch versucht, das Vorhaben als Erprobungslauf einzustufen und so zu ermöglichen. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Thematik neuer Fahrzeugkonzepte sei das Bayerische Staatsministerium … sowie das Bundesministerium … in die Entscheidungsfindung einbezogen worden. Die Klägerin erhalte in den nächsten Wochen eine Entscheidung in Form eines Bescheides.

Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 23. Juli 2010, beim Bayerischen Verwaltungsgericht München eingegangen am 28. Juli 2010, erhob die Klägerin Untätigkeitsklage und beantragte zuletzt,

den Beklagten zu verpflichten, über die von der Klägerin am …. Januar 2009 beantragte Ausnahmegenehmigung unter Beschränkung auf Luftfrachtersatzverkehr zwischen dem Flughafen … bis zur Bayerischen Landesgrenze unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen: Über den am …. Januar 2009 gestellten Antrag sei bislang nicht entschieden worden. Luftfrachtpaletten hätten ein Standardmaß von 3.200 mm mal 2.456 mm. Mit einem Durchschnittsgewicht von 2,3 t je Luftfrachtpalette könnten mit einem 40 t - Zug sechs Paletten transportiert werden. Die zulässige Netto-Ladelänge nach § 32 Abs. 4 Nr. 4 StVZO von 15,65 m ermögliche nur einen Transport von vier Paletten. Die Zugkombinationen der Klägerin seien für den Transport von jeweils sechs Luftfrachtpaletten konzipiert. Überschritten werde die gemäß § 32 Abs. 4 Nr. 4 StVZO höchstzulässige Länge von 18,75 m. Wie dem Gutachten des TÜV-… vom …. November 2008 zu entnehmen sei, ergebe sich bei einer Kreisfahrt ein Außenradius von 14 m. Der zulässige Radius von 12,50 m werde zwar nicht eingehalten. In Fahrversuchen habe sich jedoch herausgestellt, dass das Befahren gewöhnlicher Bundes- und Staatsstraßen möglich sei. Im Übrigen habe der amtliche Sachverständige festgestellt, dass das Fahrzeug den technischen Vorschriften entspreche und sich in verkehrssicherem Zustand befinde. Eine ausnahmsweise Zulassung sei aus technischer Sicht bis auf weiteres vertretbar.

Mit Schriftsatz der Regierung …, Vertreter des öffentlichen Interesses - vom …. September 2010 hat der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Eine Ausnahmeverordnung für sogenannte Gigaliner werde zwar auf der Bund - Länder - Ebene geprüft. Nach derzeitiger Rechtslage sei der Antrag nicht genehmigungsfähig. Es bestehe kein Anspruch auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung. Eine Ausnahmesituation sei zu verneinen. Die atypische Situation müsse sich unmittelbar aus den technischen Gegebenheiten des Fahrzeugs ergeben, die wiederum in der Regel der Art des Transports oder der Art der Ladung geschuldet seien. Im Rahmen einer Ermessensentscheidung, die auf der einen Seite die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, auf der anderen Seite das Interesse der Klägerin zu berücksichtigen und die unterschiedlichen Interessen gegeneinander abzuwägen habe, würde daher zu prüfen sein, ob der Nutzungszweck eine Ausnahme rechtfertige. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe in seiner Entscheidung vom 11. Februar 1992 - 11B91.552 - entschieden, dass bei der Ermessensentscheidung nach § 70 StVZO Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit, der Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen und des Konkurrenzschutzes nicht von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt seien. Der Betroffene habe vielmehr alle ihm zumutbaren Eigenmaßnahmen zu treffen, um den Anforderungen der StVZO zu entsprechen.

Mit dem am 25. Mai 2011 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz vom 24. Mai 2011 tragen die Bevollmächtigten der Klägerin ergänzend vor: Die Regierung … habe ohnehin keine Ermessenserwägungen angestellt. Selbst die Klageerwiderung lasse eine Abwägung der konkreten Umstände vermissen. Es werde letztlich nur auf die Höchstgrenzen der StVZO verwiesen. Aspekte der Wirtschaftlichkeit und des Konkurrenzschutzes seien zwar nach der Rechtsprechung nicht zu berücksichtigen, stünden allerdings der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht entgegen. Wirtschaftlichkeit und Umweltschutz schlössen sich gegenseitig nicht aus. Über eine effizientere Auslastung und Nutzung der Transportfahrzeuge könne der Schadstoffausstoß verringert und damit ein Beitrag zum Umweltschutz geleistet werden. Dass nicht der Wettbewerb zwischen konkurrierenden Unternehmen das leitende Motiv der beantragten Ausnahmegenehmigung sei, ergebe sich auch aus der Stellung der Klägerin als einziger Luftfrachtspediteur in Bayern.

Auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 8. Juni 2011 wird Bezug genommen.

Ergänzend wird auf die Gerichts- und beigezogenen Behördenakten verwiesen (§ 117 Abs. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ).


Entscheidungsgründe:

Die Klage hat Erfolg.

Die Klage ist nach § 75 Satz 1 VwGO als Untätigkeitsklage zulässig, weil die Regierung … über den am …. Januar 2009 eingegangenen Antrag der Klägerin vom …. Januar 2009 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 70 StVZO ohne zureichenden Grund innerhalb der Frist des § 75 Satz 2 VwGO sachlich nicht entschieden hat.

Die Klage ist auch begründet.

Der Beklagte hat es rechtswidrig unterlassen, über den Antrag der Klägerin vom …. Januar 2009 zu entscheiden. Die Klägerin ist dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die Klägerin hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über ihren Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO war daher die Verpflichtung des Beklagten auszusprechen, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Nach § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO steht die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung im Ermessen der höheren Verwaltungsbehörden. Diese können in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller u.a. von den Vorschriften über die höchstzulässigen Längen von Kraftfahrzeugen mit Anhängern (Zügen) Ausnahmen genehmigen. Nach § 32 Abs. 4 Nr. 4 StVZO beträgt die höchstzulässige Länge von Zügen 18,75 m; insbesondere hiervon will die Klägerin abweichen.

Wie bereits dem Schreiben der Regierung … vom …. Februar 2010 an die Bevollmächtigten der Klägerin zu entnehmen ist, ging der Beklagte ersichtlich davon aus, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht vorliegen, weil die Klägerin teilbare Ladungen zu transportieren beabsichtige. Die für den Beklagten handelnde Regierung … hat damit schon verkannt, dass § 70 Abs. 1 StVZO nicht die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ausnahme normiert, bei deren Nichtvorliegen ein Antrag abzulehnen ist. Vielmehr ist der Begriff der "Ausnahme" in § 70 Abs. 1 StVZO der Rechtsfolgenseite zugeordnet, in der auch die Ermessensermächtigung angesiedelt ist. Sinn und Zweck der Regelung stehen jedenfalls der Annahme entgegen, die Vorschrift verlange das objektive Tatbestandsmerkmal des besonderen Ausnahmefalles. Zwar soll die Vorschrift eine Abweichung von den generellen Bestimmungen der StZVO ermöglichen, um besonderen Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können (vgl. BVerwG NZV 2002, 426/427). Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt jedoch den gewichtenden Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Das so gewonnene Merkmal einer Ausnahmesituation ist sodann unverzichtbarer Bestandteil der einheitlich zu treffenden Ermessensentscheidung (OVG NRW DÖV 2006, 1014).

Zwar beschränken die "Richtlinien für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 70 StVZO für bestimmte Arten von Arbeitsmaschinen und bestimmte Fahrzeugarten (Richtlinien zu § 70 StVZO)" materiellrechtlich die Zulassung von Ausnahmen (VkBl 80, 433 und 86, 13). Danach dürfen Ausnahmegenehmigungen für Großraumtransporte, Sattelfahrzeuge für Großraumtransporte und Zugfahrzeuge mit gelenktem Nachläufer nur unter engen ladungsbezogenen Voraussetzungen erteilt werden. Die Richtlinien als generelle Ermessensparameter schaffen jedoch lediglich im Rahmen des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 118 BV, 3 GG) über das Institut der Selbstbindung für die Behörde beachtliches „Innenrecht“. Sie entfalten keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach Außen. Von ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften darf und muss daher abgewichen werden, wenn die Umstände des Einzelfalls eine solche Abweichung gebieten oder doch rechtfertigen. Die Behörde hat deswegen bei der Anwendung ihrer Richtlinien im Einzelfall stets inzident zu prüfen, ob sich diese im Einklang mit den gesetzlichen Normen befinden (BayVGH vom 10.2.1992 - 11 B 91.552).

Die zweckentsprechende Anwendung der Ermessensermächtigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO erfordert demzufolge, dass der Beklagte die mit dem Verbot verfolgten öffentlichen Interessen den Interessen der Klägerin unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegenüberstellt und prüft, ob die besonderen Umstände des dem Antrag der Klägerin zugrunde liegenden Sachverhalts eine Abweichung von den Richtlinien gebieten (vergleiche auch BVerwG, Urt. v. 20.5.1987 - 7 C 60.85 - Buchholz 442, 151 zu § 46 StVO).

Bei der Entscheidungsfindung ist zunächst davon auszugehen, dass das Ermessen des Beklagten vorliegend nicht durch Gemeinschaftsrecht eingeschränkt ist.

Die Richtlinie 96/53/EG des Rates vom 25. Juli 1999 (ABl. L 235 v. 17.9.1996, S. 59) in der Fassung der Änderung vom 18. Februar 2002 (ABl. L 67 v. 9.3.2002, S. 47) gestattet den Mitgliedsstaaten, dass Fahrzeuge oder Fahrzeugkombination für die Güterbeförderung im Rahmen bestimmter Tätigkeiten im innerstaatlichen Verkehr, die den internationalen Wettbewerb nicht maßgeblich beeinträchtigen, in ihrem Hoheitsgebiet auch dann verkehren können, wenn sie Abmessungen aufweisen, die von der (gemeinschaftsrechtlich) zulässigen Länge bei Lastzügen von 18,75 m abweichen (Art. 4 Abs. 4 Richtlinie 96/53/EG; zur zulässigen Länge bei Lastzügen vergleiche Anhang I 1.1 4. Spiegelstrich der Richtlinie 96/53/EG). Dass die Klägerin mit der Abwicklung des Luftfrachtersatzverkehrs zwischen … und … für die … den internationalen Wettbewerb beeinträchtigen würde, behauptet selbst der Beklagte nicht. Schließlich dürfte die besondere Verkehrstätigkeit der Klägerin im Luftfrachtersatzverkehr sowie die damit verbundene - für Beladung, Transport und Entladung der Container - erforderliche technische Ausstattung der Lastzüge mit Hebe - und Rollbodeneinrichtungen gegen eine wettbewerbswidrige Situation im Sinne des Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 96/53/EG sprechen. Denn Art. 4 Abs. 4 Satz 2 Buchst. a) der Richtlinie 96/53/EG erlaubt Verkehrstätigkeiten im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats mit Spezialfahrzeugen oder Fahrzeugkombinationen, die normalerweise nicht von Fahrzeugen aus anderen Mitgliedsstaaten durchgeführt werden.

Die Regierung … hat sodann - wie oben ausgeführt - die gegen die Ausnahme sprechenden Gesichtspunkte - in der Regel solche der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs - gegen die Interessen der Klägerin an der Erteilung der Ausnahmegenehmigung abzuwägen.

Daher wird unter Einbeziehung der Fachbehörden zunächst zu ermitteln sein, ob der Einsatz der Fahrzeuge auf den maßgeblichen Strecken aufgrund der Straßencharakteristik (Querschnitt, Radien, etc.) eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs mit Wahrscheinlichkeit erwarten lässt. Sofern die Fahrzeuge überwiegend auf den Autobahnen zwischen … und … eingesetzt werden, dürfte die Annahme potentieller Verkehrsgefährdung bzw. Verkehrserschwerung wohl eher zu verneinen sein.

Für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung spricht, dass die im Luftfrachtersatzverkehr vorgesehenen Fahrzeuge aufgrund ihrer Hebe- und Rolleinrichtungen sowie Abmessungen zum Transport von jeweils exakt 6 Containern bereits ladungsspezifisch einen Sonderfall im Sinne von § 70 Abs. 1 Nr.1 StVZO darstellen dürften.

Ferner wird die Regierung … zu prüfen haben, ob bei einer einheitlichen Ermessenentscheidung die Verringerung der Transportfahrten (nach den Angaben der Klägerin um 50%) und der Umstand einer erheblichen Reduktion der CO2-Immissionen in die Abwägung zu Gunsten der Klägerin einzustellen ist.

Des Weiteren wird sich die Regierung … mit den von der Klägerin dargelegten Bezugsfällen auseinanderzusetzen und mit Blick auf Art. 3 GG zu prüfen haben, ob diese mit dem vorliegenden Sachverhalt vergleichbar sind.

Im Übrigen könnte bei einer Entscheidung kaum außer Betracht bleiben, würde der Freistaat Bayern an dem Versuch des Bundesverkehrsministeriums mit Lang-LKW teilnehmen und würden die (künftigen) Regelungen des Modellversuchs für das Begehren der Klagepartei streiten.

Das Gericht sieht sich veranlasst, abschließend ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass § 70 Abs. 1 Nr. 1 StVZO bezweckt, in bestimmten Einzelfällen Abweichungen von den Vorschriften der §§ 32, 32 d StVZO zu ermöglichen, um Ausnahmesituationen Rechnung zu tragen, die ansonsten nicht hinreichend berücksichtigt werden könnten. Dessen ungeachtet hat die Klägerin jedenfalls Anspruch auf eine inhaltliche Auseinandersetzung mit ihren Argumenten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 161 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Kostenausspruchs stützt sich auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 ff. ZPO.