VGH München v. 30.04.2015: Werbeanlage neben der Autobahn

Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt nicht entnehmen, dass für das Verbot der Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften, durch die am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Straßenverkehrs-Ordnung vom 6.3.2013 [BGBl I S. 367], zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.10.2014 [BGBl I S. 1635] – StVO), ein Schadenseintritt „überwiegend wahrscheinlich“ sein müsste. Für die insoweit ausreichende abstrakte Gefahr ist maßgeblich, ob im konkreten Fall eine hinreichende bzw. gewisse Wahrscheinlichkeit für die Gefährdung der Schutzgüter vorliege. Da die Sicherheit des Verkehrs dem Schutz der Rechtsgüter Leib und Leben zu dienen bestimmt ist, miss und darf an das Vorliegen einer Gefährdung kein hoher Anspruch gestellt werden.

Siehe auch Gemeingebrauch - Sondernutzung - Werbung und Straßenverkehrsrechtliche Anordnungen


Gründe:

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Ablehnung einer Ausnahmegenehmigung für eine Werbeanlage in der Nähe der Autobahn und die Verpflichtung zur Beseitigung dieser Werbeanlage.

Die Klägerin betreibt ein Schnellrestaurant in der Nähe der Autobahnausfahrt Friedberg an der BAB 8 München-​Stuttgart. Nach entsprechender Anhörung forderte die Autobahndirektion Südbayern die Klägerin mit Bescheid vom 28. November 2012 auf, eine vor dieser Ausfahrt nahe der Autobahn aufgestellte Werbeanlage (Oldtimer-​VW-​Bus mit Anhänger), die auf das Schnellrestaurant hinweise, zu beseitigen, lehnte einen Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für diese Werbeanlage ab und untersagte ihr das erneute Aufstellen der Werbeanlage an anderen Stellen im Sichtbereich des fließenden Verkehrs der Autobahn. Die Werbeanlage stehe frei in einer landwirtschaftlichen Fläche und hebe sich durch ihre Farbgebung stark von der Umgebung ab. Sie habe keinen Bezug zum Leistungsort und ziele auf eine sofortige Entscheidung und Handlung der Verkehrsteilnehmer ab. Diese beabsichtigte Ablenkung wirke sich negativ auf die Verkehrssicherheit in diesem Bereich aus.

Mit Urteil vom 21. Oktober 2014 hat das Verwaltungsgericht Augsburg das Verbot, die Werbeanlage in einem anderen Streckenabschnitt erneut aufzustellen, und das insoweit angedrohte Zwangsgeld aufgehoben und die Klage gegen den Bescheid im Übrigen abgewiesen. Das Verbot, die Anlage erneut wieder aufzustellen, sei nicht hinreichend bestimmt, da die Anordnung nicht genau erkennen lasse, in welchem Streckenabschnitt der Autobahn das erneute Aufstellen untersagt werde. Die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung für die Werbeanlage an ihrem gegenwärtigen Standort und die Verpflichtung der Klägerin zur Beseitigung seien jedoch nicht zu beanstanden. Für das Verbot der Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften, die Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise ablenken oder belästigen könne, sei eine abstrakte Gefahr ausreichend. Diese liege hier vor. Bei der Werbeanlage der Klägerin handele es sich nicht um eine Erinnerungs-​, sondern um eine Entscheidungswerbung, die die Aufmerksamkeit eines Fahrers in einem solchen Grade beanspruche, dass ein Verkehrsunfall oder eine -behinderung eintreten könne. Die Werbeanlage veranlasse Verkehrsteilnehmer aufgrund ihres Standorts, den Blick seitlich und relativ lange von der Fahrbahn abzuwenden. Im fraglichen Streckenabschnitt mit einem sehr hohen Verkehrsaufkommen verlaufe die Fahrbahn in einer Kurve. Die Autobahndirektion habe ihr Ermessen bei der Ablehnung der Ausnahmegenehmigung und beim Erlass der Beseitigungsanordnung fehlerfrei ausgeübt.

Zur Begründung des hiergegen eingereichten Antrags auf Zulassung der Berufung, dem der Beklagte entgegentritt, macht die Klägerin ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils, besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache und die Abweichung von Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts geltend.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen sowie auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.


II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (BVerfG, B.v. 21.12.2009 – 1 BvR 812.09 – NJW 2010, 1062/1063; B.v. 16.7.2013 – 1 BvR 3057.11 – BVerfGE 134, 106/118). Aus der Antragsbegründung ergeben sich solche Zweifel nicht.

a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Ausgangsentscheidung sind nicht deshalb anzunehmen, weil das Verwaltungsgericht „von einem zu weit gefassten Begriff der abstrakten Gefahr“ ausgegangen wäre. Entgegen der Antragsbegründung lässt sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entnehmen, dass für das Verbot der Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften, durch die am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 der Straßenverkehrs-​Ordnung vom 6.3.2013 [BGBl I S. 367], zuletzt geändert durch Verordnung vom 22.10.2014 [BGBl I S. 1635] – StVO), ein Schadenseintritt „überwiegend wahrscheinlich“ sein müsste. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, für die insoweit ausreichende abstrakte Gefahr sei maßgeblich, ob im konkreten Fall eine hinreichende bzw. gewisse Wahrscheinlichkeit für die Gefährdung der Schutzgüter vorliege. Da die Sicherheit des Verkehrs dem Schutz der Rechtsgüter Leib und Leben zu dienen bestimmt sei, müsse und dürfe an das Vorliegen ihrer Gefährdung kein hoher Anspruch gestellt werden.

Dies steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Danach ist für das Verbot des Anbietens von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 StVO), das ebenfalls die Möglichkeit einer Ablenkung oder Belästigung der Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise voraussetzt, der Nachweis konkret entstandener Verkehrsgefahren oder -unfälle nicht erforderlich. Ausreichend ist die Möglichkeit einer Gefährdung und Erschwerung des Verkehrs (BVerwG, U.v. 26.4.1974 – VII C 42.71 – BVerwGE 45, 147/151; U.v. 20.10.1993 – 11 C 44.92 – BVerwGE 94, 234/237 f.). Bereits zur Vorläuferbestimmung des § 42 StVO in der Fassung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 327) hatte das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 26.6.1970 – VII C 143.66 – BVerwGE 35, 319/321) ausgeführt, der Begriff des „Geeignetseins“ der Werbung, außerhalb der geschlossenen Ortschaft die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer in einer die Sicherheit des Verkehrs gefährdenden Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen, verlange keine konkrete, im Einzelfall feststellbare unmittelbare Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, sondern lasse es genügen, dass ganz allgemein nach der Erfahrung des täglichen Lebens mit gewisser Wahrscheinlichkeit eine Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs eintreten könne (abstrakte Gefahr).

Auch die Rechtsprechung des Senats und anderer Obergerichte (vgl. BayVGH, B.v. 18.10.2012 – 11 ZB 12.1428 – juris Rn. 4; B.v. 28.11.2013 – 9 ZB 11.2279 – juris Rn. 3; B.v. 22.12.2000 – 25 ZS 00.3192 – juris Rn. 8; SächsOVG, B.v. 8.1.2015 – 1 A 744.12 – juris Rn. 26; B.v. 8.3.2010 – 1 B 35.10 – juris Rn. 7) verlangt ebenso wie die Literatur (König in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 43. Auflage 2015, § 33 StVO Rn. 9; Müller/Bachmeier/Starkgraff, Fachanwaltskommentar Verkehrsrecht, 2. Auflage 2014, § 33 StVO Rn. 4; Koehl in NK-​GVR, 1. Auflage 2014, § 33 StVO Rn. 14) für § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO keinen überwiegend wahrscheinlichen Schadenseintritt, sondern lässt im Hinblick auf den hohen Rang der Schutzgüter Leib und Leben eine abstrakte Gefahr ohne Nachweis konkret entstandener Verkehrsgefahren oder -unfälle und damit die jedenfalls nicht entfernte Möglichkeit einer verkehrsgefährdenden Ablenkung und Beeinflussung der Verkehrsteilnehmer genügen.

Soweit die Prozessbevollmächtigten der Klägerin meinen, aus Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts höhere Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts herleiten zu können, weist die Landesanwaltschaft Bayern in ihrer Antragserwiderung zu Recht darauf hin, dass unter der angegebenen Fundstelle „BayVBl 1970, 713, 715“ keine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu finden ist. Die weitere genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (U.v. 12.7.1973 – I C 23.72 – DVBl 1973, 857) ist zum Beleg dafür, dass § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO einen überwiegend wahrscheinlichen Gefahren- oder Schadenseintritt voraussetzen würde, nicht geeignet. Diese Entscheidung hatte keine Werbung in der Nähe der Autobahn zum Gegenstand, sondern die Verpflichtung des Klägers zur nachträglichen Ausrüstung von Personenaufzügen mit einer Fahrkorbtür. Der Entscheidung zufolge konnte die zuständige Behörde eine solche nachträgliche Ausrüstung nach der einschlägigen Befugnisnorm (§ 8 der Technischen Verordnung über Aufzugsanlagen vom 6.10.1965 [BGBl I S. 1576]) verlangen, wenn erhebliche Gefahren für Beschäftigte oder Dritte zu befürchten sind. Dies sei – so das Bundesverwaltungsgericht – im Sinne einer konkreten Gefahr zu verstehen und setze voraus, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden müsse, ohne dass dieser gewiss sein oder unmittelbar bevorstehen müsse (BVerwG a.a.O. S. 859). Damit sind die Voraussetzungen des § 33 Abs. 1 Satz 1 StVO (mögliche Ablenkung oder Belästigung von Verkehrsteilnehmern in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise) jedoch nicht vergleichbar. Im Übrigen weist das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich darauf hin, trotz eines statistisch wenig wahrscheinlichen Schadenseintritts von Einklemmunfällen bei Personenaufzügen ohne Fahrkorbtür könne nicht von einer allgemeinen („bloßen“ oder „theoretischen“) Möglichkeit eines Schadenseintritts gesprochen werden, die zur Annahme einer Gefahr nicht genügen würde. Vielmehr seien wegen des möglicherweise sehr großen Schadens bei Gefahren für Leib und Leben von Menschen auch bei statistisch geringer Anzahl von Unfällen entsprechend geringe Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit zu stellen (BVerwG a.a.O. S. 858 f.). Dies gilt umso mehr, wenn die einschlägige Rechtsvorschrift – wie hier – keine konkrete Gefahr voraussetzt, sondern eine abstrakte Gefahr ausreichen lässt.

b) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen auch nicht deshalb, weil das Verwaltungsgericht vorliegend von einer abstrakten Gefahr für die Verkehrssicherheit durch die Werbeanlage der Klägerin ausgegangen ist.

Das Verwaltungsgericht hat eine solche Gefahr angenommen, weil die an „ungewohnter Stelle“ errichtete Werbeanlage auf ihre Wahrnehmbarkeit abziele und eine zeitnahe Entscheidung des Verkehrsteilnehmers hervorrufen wolle. Zur inhaltlichen Entschlüsselung und Verarbeitung der Werbebotschaft müsse der Verkehrsteilnehmer den Blick seitlich und relativ lange von der Fahrbahn abwenden.

Ob auch Werbeanlagen, die nicht an „ungewohnter Stelle“ errichtet sind und die keine zeitnahe Entscheidung des Verkehrsteilnehmers hervorrufen wollen, die Voraussetzungen der Verbotsvorschrift des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO erfüllen, kann vorliegend dahinstehen. Jedenfalls reichen die Erwägungen des Verwaltungsgerichts auch nach Auffassung des Senats hier für die Annahme einer abstrakten Gefahr aus. Nach dessen Feststellungen ist die aus einem Oldtimerfahrzeug mit einem Anhänger bestehende Werbeanlage ca. 113 m von der Fahrbahn entfernt auf einem landwirtschaftlich genutzten Grundstück aufgestellt. Die Werbung enthält nach den beim Augenschein am 25. September 2014 gefertigten Fotos nicht nur das allgemein bekannte Firmenlogo des Schnellrestaurants, sondern darüber hinaus auch den Schriftzug „Mc Café“, den Zusatz „Augsburg“ unter dem Firmenlogo auf der Fahrzeugtür und einen auf die Ausfahrt „Friedberg“ hinweisenden weißen Richtungspfeil auf blauem Grund. Hierdurch muss der Verkehrsteilnehmer, der sich von der Werbung angesprochen fühlt, vergleichsweise viele Informationen aufnehmen. Dass hierdurch seine Aufmerksamkeit abgelenkt werden kann und eine abstrakte Gefahr für Leib und Leben besteht, liegt auf der Hand. Die Schriftzüge, insbesondere die Ortsbezeichnungen Augsburg und Friedberg, lassen sich aufgrund der Distanz der Werbeanlage zur Autobahn nicht mit einem flüchtigen Blick erkennen. Der Verkehrsteilnehmer, der den Standort des Schnellrestaurants erfahren möchte, auf den die Werbeanlage hinweist, muss den Blick von der Fahrbahn abwenden, um diese Information aufnehmen zu können. In dieser Zeit kann er seine volle Aufmerksamkeit nicht dem Verkehrsgeschehen widmen.

Dem lässt sich nicht entgegenhalten, der Durchschnittskraftfahrer sei heutzutage gegen Ablenkungen resistenter als vor 45 Jahren. Die Antragsbegründung weist selbst zutreffend darauf hin, dass die Verkehrsdichte und die auf den Fahrer einwirkenden Ablenkungen in den letzten Jahrzehnten eher zugenommen haben. Daraus kann die Klägerin allerdings keine Berechtigung herleiten, die Verkehrsgefährdung im fraglichen Streckenabschnitt der Autobahn mit hoher Verkehrsdichte und drei Fahrspuren pro Richtung durch ihre Werbeanlage nochmals zu erhöhen.

Das Verbot verkehrsgefährdender Werbung gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO greift auch jenseits des Zustimmungs- bzw. Genehmigungserfordernisses der straßenrechtlichen Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 5, Abs. 6 Satz 1 des Bundesfernstraßengesetzes (FStrG) für die Errichtung baulicher Anlagen oder Anlagen der Außenwerbung längs der Bundesautobahnen in einer Entfernung bis zu 100 m vom Fahrbahnrand (ebenso BayVGH, B.v. 2.12.2000 – 25 ZS 00.3192 – juris Rn. 8; SächsOVG, B.v. 8.3.2010 – 1 B 35.10 – juris Rn. 8, B.v. 8.1.2015 – 1 A 744.12 – juris Rn. 18). § 9 Abs. 2 Satz 3 und Abs. 6 Satz 3 FStrG lassen weitergehende bundes- oder landesrechtliche Vorschriften und damit auch die straßenverkehrsrechtliche Regelung des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO ausdrücklich unberührt.

c) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils ergeben sich auch nicht daraus, dass § 33 Abs. 3 StVO die Hinweisbeschilderung für Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen und für Autohöfe von den Werbeverboten des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Abs. 2 Satz 2 StVO ausnimmt, soweit diese Hinweise auf Dienstleistungen enthalten, die unmittelbar den Belangen der am Verkehr Teilnehmenden auf den Bundesautobahnen dienen. Sinn und Zweck dieser Regelung ist die Verhinderung verkehrsgefährdenden Durchgangsverkehrs auf bewirtschafteten Rastanlagen durch rechtzeitige Information der Verkehrsteilnehmer über die dort angebotenen Dienstleistungen (König in Hentschel/König/Dauer, § 33 StVO Rn. 11 m.w.N.). Im Unterschied zu der von § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO erfassten privaten Werbung für Dienstleistungen aller Art erlaubt § 33 Abs. 3 StVO Werbung lediglich für Dienstleistungen mit engem Verkehrsbezug in Rastanlagen auf Hinweisschildern am rechten Fahrbahnrand. Hierdurch hat der Verordnungsgeber sein normgeberisches Ermessen nicht in einer gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden Weise überschritten.

Nicht mit der privaten Werbung der Klägerin vergleichbar sind amtliche Hinweistafeln wegweisender Art oder touristische Unterrichtungstafeln. Auch ist nicht ersichtlich, dass die Autobahndirektion Südbayern, die gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 der Verordnung über Zuständigkeiten im Verkehrswesen (ZustVVerk) vom 22. Dezember 1998 (GVBl S. 1025), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. Dezember 2014 (GVBl S. 555), und Art. 56 Satz 1 Nr. 5, Satz 2, Art. 76 Satz 1 der Bayerischen Bauordnung (BayBO) für die Erteilung von Ausnahmen vom Verbot des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO und die Anordnung ihrer Beseitigung im fraglichen Bereich zuständig ist und insoweit auch die Aufgaben und Befugnisse der Bauaufsichtsbehörde wahrnimmt, verkehrsgefährdende und auch baurechtlich unzulässige private Werbung an Autobahnen außerhalb des Leistungsortes hinnehmen oder dulden würde. Im Übrigen lässt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten.

d) Schließlich ist auch die Ablehnung der Erteilung einer Ausnahme für die Werbeanlage gemäß § 46 Abs. 2 Satz 1 StVO durch die Autobahndirektion Südbayern nicht zu beanstanden. Insbesondere ist insoweit kein Ermessensfehler ersichtlich. Aus den Ausführungen auf Seite 6 (dort unter 3.) des Bescheids ergibt sich, dass die Autobahndirektion ihr Ermessen erkannt und ausgeübt hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Ermessenspielraum jedoch nicht zu ihren Gunsten auf Null reduziert. Vielmehr entspricht es dem Sinn und Zweck der Norm, bei verkehrsgefährdenden Werbeanlagen von der Ausnahmemöglichkeit nur zurückhaltend und in besonders gelagerten Einzelfällen Gebrauch zu machen (BVerwG, U.v. 26.6.1970 – VII C 143.66 – BVerwGE 35, 319/325 f.; U.v. 26.4.1974 – VII C 42.71 – BVerwGE 45, 147/151; BayVGH, B.v. 18.7.2008 – 9 ZB 05.365 – juris Rn. 6; Koehl in NK-​GVR, § 33 StVO Rn. 16 f.; König in Hentschel/König/Dauer, § 33 StVO Rn. 13). Eine solche Fallkonstellation, die eine Ausnahme zugunsten der Werbeanlage der Klägerin trotz der von ihr ausgehenden Ablenkung für die Verkehrsteilnehmer rechtfertigen würde, liegt hier nicht vor.

2. Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) oder wegen Abweichung von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) zuzulassen. Wie bereits dargelegt steht das angefochtene Urteil hinsichtlich des Gefahrenbegriffs des § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 StVO nicht im Widerspruch, sondern im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

3. Als unterlegene Rechtsmittelführerin hat die Klägerin die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO).

4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 und § 52 Abs. 2 GKG.

5. Dieser Beschluss, mit dem die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig wird (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO), ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).