VG Neustadt v. 20.01.2016: Die Anordnung einer MPU ist kein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt

Auch unter Berücksichtigung abweichender Stimmen in der jüngeren juristischen Fachliteratur bleibt es dabei, dass die Anordnung eines medizinisch psychologischen Gutachtens durch die Fahrerlaubnisbehörde als vorbereitende Verfahrenshandlung nicht selbständig gerichtlich anfechtbar ist. Der Verweis auf nachträglichen (Eil)Rechtsschutz gegen die abschließende Sachentscheidung genügt dem Gebot eines effektiven Rechtsschutzes für den Betroffenen.

Siehe auch Ist die MPU-Anordnung ein selbständig anfechtbarer Verwaltungsakt? und MPU-Themen


Tatbestand:

Der Kläger ist 1989 geboren und erwarb im Jahre 2007 die Fahrerlaubnis. Seine Klage richtet sich gegen die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens durch den Beklagten.

Am 30. Juni 2015 erfolgte eine Mitteilung an den Beklagten durch die Kriminalinspektion L., wonach beim Kläger eine Wohnungsdurchsuchung wegen des Verdachts auf Anbau von Marihuana stattgefunden hatte. Eine freiwillig von ihm abgegebene Urinprobe war positiv auf Cannabis. Im Rahmen der polizeilichen Vernehmung gab er an, er konsumiere Cannabis sehr selten, in etwa alle drei Monate. Er habe einmal Amphetamin eingenommen, das sei allerdings schon ein halbes Jahr her. Die Pflanzensamen zum Anbau der bei ihm aufgefundenen Cannabispflanzen habe er von seinen Eltern aus S. erhalten.

Das toxikologische Gutachten der Universitätsklinik F. vom 15. Juli 2015 ergab im Screeningverfahren positive Ergebnisse für Amphetamin und Cannabis, Amphetamin konnte jedoch nicht beweissicher bestätigt werden. Der THC-COOH-Wert betrug 10 ng/ml, ein THC-Wert wurde nicht angegeben. Das Strafverfahren gegen den Kläger wurde gegen eine Geldauflage eingestellt.

Unter dem 17. August 2015 forderte der Beklagte zunächst ein fachärztliches Gutachten vom Kläger. Dieser teilte telefonisch mit, dass er die Frist zur Vorlage des Gutachtens und der Drogenscreenings wegen eines geplanten Urlaubs nicht einhalten könne. Das von ihm vorgelegte Drogenscreening vom 26. August 2015 (Entnahme am 20. August 2015) war auf alle getesteten Substanzen negativ.

Der Beklagte nahm die Anordnung des fachärztlichen Gutachtens zurück und forderte mit Schreiben vom 3. September 2015 wegen des vom Kläger gegenüber der Polizei eingeräumten Amphetaminkonsums und der möglichen Wiederherstellung seiner Fahreignung die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens bis spätestens 13. November 2015. Er wies den Kläger darauf hin, dass gegen diese Maßnahme der Beweiserhebung kein Widerspruch möglich sei.

Der Kläger erhob am 17. September 2015 Widerspruch gegen die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung und trug vor: Das toxikologische Gutachten habe keinen Nachweis für Amphetamin erbracht. Seine im Polizeiprotokoll nur unvollständig und damit verzerrt wiedergegebenen Aussagen genügten für die Anordnung nicht. Er habe zu keinem Zeitpunkt vorsätzlich Amphetamin konsumiert. Vielmehr habe er vor rund einem halben Jahr im G. in L. von einem Bekannten ein Glas Cola mit der Aufforderung erhalten, dass er dies trinken solle, damit er wach bleibe. Erst hinterher sei ihm von dem Bekannten mitgeteilt worden, dass sich in der Cola ein amphetaminähnliches Mittel befunden haben solle. Um welches Mittel es sich genau gehandelt habe, wisse er bis heute nicht. Er habe wegen dieses Vorfalls einen Tag lang nicht zur Arbeit gehen können.

Diese Ausführungen nahm der Beklagte zum Anlass, vom Kläger nähere Angaben zum Namen des Bekannten und zum Tag des angeblichen Vorfalls zu verlangen. Der Kläger teilte durch seinen Prozessbevollmächtigten mit, er werde den Bekannten nicht verraten und könne den Tag des Ereignisses nicht mehr exakt benennen.

Am 14. Oktober 2015 hat er Unterlassungsklage erhoben.

Er trägt vor: Das Schreiben des Beklagten über die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung, das nach herrschender Meinung nicht als Verwaltungsakt angesehen werde, sei hier allerdings mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen. Jedenfalls sei die vorbeugende Unterlassungsklage als allgemeine Leistungsklage zulässig. Die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung sei ein grundrechtsrelevanter Eingriff, wovon auch das Bundesverfassungsgericht ausgehe. Vorbeugender Rechtsschutz gegen die drohende Entziehung der Fahrerlaubnis müsse möglich sein, weil ein Abwarten dieser Maßnahme nicht zumutbar sei. Nach alter Rechtslage sei die fehlende Anfechtbarkeit der Anordnung noch nachvollziehbar gewesen. Gemäß § 11 Abs. 8 Fahrerlaubnisverordnung drohe die Fahrerlaubnisentziehung aber als zwingende Konsequenz, womit diese Rechtsauffassung nicht mehr haltbar sei. Dies werde auch in der juristischen Literatur bestätigt.

In der Sache sei die Anordnung des Beklagten unverhältnismäßig und könne insbesondere nicht auf die unvollständigen und verzerrten Angaben gegenüber der Polizei gestützt werden. Die medizinisch-psychologische Begutachtung sei überdies innerhalb der gesetzten Frist nicht möglich, da schon die Vorbereitungskurse mindestens ein Jahr lang dauerten.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, vom Kläger ein medizinisch-psychologisches Gutachten zum Nachweis der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen beizubringen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Die Klage sei unzulässig, denn die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung sei nach der Rechtsprechung und dem Willen des Gesetzgebers (BR-Drs. 443/98) nicht selbständig anfechtbar. Die Rechtsmittelbelehrung im Schreiben vom 3. September 2015 beziehe sich allein auf die Kostenfestsetzung. Die Anordnung der Begutachtung begründe keine selbständige Pflicht zur Befolgung und könne nicht zwangsweise durchgesetzt werden. Ein effektiver (Eil)Rechtsschutz sei möglich gegen die Fahrerlaubnisentziehung.

Hilfsweise halte er die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung gegenüber dem Kläger für rechtmäßig. Dessen Aussage gegenüber der Polizei genüge hierfür als Anknüpfungstatsache.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf ihre Schriftsätze und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der Beratung gewesen ist.


Entscheidungsgründe:

Der Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -, ohne mündliche Verhandlung entscheidet, bleibt der Erfolg versagt. Eine Klage gegen die Anordnung der medizinisch-psychologischen Begutachtung gemäß §§ 11 ff. Fahrerlaubnisverordnung - FeV - ist nicht möglich.

Nach langjähriger, ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung durch die Fahrerlaubnisbehörde keine selbständig mit Widerspruch und Klage anfechtbare Verwaltungsmaßnahme. Ihr fehlt es an der für eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO erforderlichen Qualität als Verwaltungsakt. Dem gerichtlichen Rechtsschutz über andere Klagearten, wie die allgemeine Leistungsklage, vorbeugende Unterlassungsklage oder Feststellungsklage, steht § 44a VwGO entgegen. Daran hat sich auch unter dem Regime der geltenden Fahrerlaubnisverordnung - FeV - nichts geändert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 1994 - 11 B 157/93 - mit Hinweis auf die st. Rspr.; Urteil vom 5. Juli 2001 - 3 C 13/01 -; ausführlich zur FeV vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Januar 2001 - 19 B 1757/00 - und aus der jüngeren Rspr. z.B. Hamburg. OVG, Beschluss vom 22. Mai 2002 - 3 Bs 71/02 -, BayVGH, Beschluss vom 24. Juli 2015 - 11 CS 15.1203 -, VGH BaWü, Beschluss vom 19. August 2013 - 10 S 1266/13 -, OVG Schleswig, Beschluss vom 11. April 2014 - 2 MB 11/14 -, alle [...] und m.w.N.; vgl. auch schon Beschlüsse der Kammer vom 13. Juli 2010 - 1 L 683/10.NW - und vom 3. Juni 2013 - 1 L 385/13.NW -). An dieser Rechtsprechung hält das Gericht auch unter Einbeziehung der in der jüngeren juristischen Literatur vorgebrachten Sachargumente fest.

Der Kläger macht mit der von ihm erhobenen allgemeinen Leistungsklage in Form der Unterlassungsklage selbst nicht geltend, dass die Gutachtensanordnung ein gemäß § 42 Abs. 1 VwGO anfechtbarer Verwaltungsakt ist, wofür es tatsächlich an der gemäß § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz - LVwVfG - erforderlichen Regelungswirkung fehlt. Die im Schreiben des Beklagten vom 3. September 2015 enthaltene Rechtsmittelbelehrung begründet auch nicht den äußeren Anschein einer in Form des Verwaltungsakts ergangenen Gutachtensanordnung. Die Rechtsmittelbelehrung bezieht sich für den Empfänger erkennbar allein auf die Kostenentscheidung, nachdem der Beklagte weiter oben in seinem Schreiben und im Zusammenhang mit der Gutachtensanordnung ausdrücklich klargestellt hat, dass gegen diese kein Widerspruch möglich ist.

Der vom Kläger erhobenen Leistungsklage steht § 44a VwGO entgegen. Danach können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden (§ 44a Satz 1 VwGO). Dies gilt nur dann nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen (§ 44a Satz 2 VwGO). Gemäß § 11 FeV ist die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung eine solche Verfahrenshandlung, die der Aufklärung von Zweifeln an der Fahreignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers und ausdrücklich "zur Vorbereitung" der abschließenden Sachentscheidung über die Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß §§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 StVG dient (vgl. Hamb. OVG, a.a.O.). Sie begründet keine rechtliche Verpflichtung des Betroffenen, sich der medizinisch-psychologischen Untersuchung zu unterziehen, sondern lediglich eine Mitwirkungsobliegenheit bei den erforderlichen Feststellungen im Hinblick auf seine Fahreignung. Die Qualifizierung der Maßnahme als vorbereitende Verfahrenshandlung ist auch nicht abhängig davon, ob die daran anknüpfende abschließende Sachentscheidung der Behörde als Ermessensentscheidung oder als gebundener Verwaltungsakt ergeht.

Die Voraussetzungen des § 44a Satz 2 VwGO liegen nicht vor, denn die Anordnung ist weder vollstreckbar noch in sonstiger Weise von Seiten der Behörde gegenüber dem Betroffenen durchsetzbar. Der faktische Zwang für den Fahrerlaubnisinhaber, sich zur Vermeidung der drohenden Fahrerlaubnisentziehung entweder der Untersuchung zu stellen oder sich dem Risiko einer Fahrerlaubnisentziehung auszusetzen, ist nicht gleich zu erachten mit den von § 44a Satz 2 VwGO geforderten einseitigen Vollstreckungsmaßnahmen durch die Behörde. § 44a VwGO steht auch einem vorbeugenden Rechtsschutz gegen die drohende Fahrerlaubnisentziehung entgegen. Der Fahrerlaubnisinhaber ist auf den von der VwGO als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz gegen den verfahrensabschließenden Verwaltungsakt zu verweisen (vgl. Hamburg. OVG, a.a.O; VG Mainz, Beschluss vom 26. April 2010 - 3 L 465/10.MZ -; VG München, Urteil vom 4. Juni 2010 - M 1 E 10.2052).

Dies ist entgegen der Auffassung des Klägers auch unter Beachtung des Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz - GG - für den Betroffenen nicht unzumutbar. Die behördliche Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung darf gemäß Art. 19 Abs. 4 GG als erheblicher Eingriff in das Persönlichkeitsrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Juni 1993 - 1 BvR 689/92 -, [...]) einer gerichtlichen Prüfung nicht entzogen werden. Das ist aber auch nicht der Fall, da die Verwaltungsgerichte im Rahmen des nachträglichen Rechtsschutzes gegen eine ggf. verfügte Fahrerlaubnisentziehung nach Verweigerung der Untersuchung, oder auch in einem zulässigen Rechtsbehelf gegen die Kosten der Gutachtensanordnung, diese vorbereitende Maßnahme umfassend in formeller und in materieller Hinsicht auf ihre Anlassbezogenheit und Verhältnismäßigkeit hin zu prüfen haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2001, a.a.O.). Bei einem angeordneten Sofortvollzug der Fahrerlaubnisentziehung kann diese Prüfung in einem gerichtlichen Eilverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO effektiv erfolgen, in dem es in der Regel schnell zu einer gerichtlichen Entscheidung kommt. Dieser nachträgliche (Eil)Rechtsschutz ist auch unter Berücksichtigung der erheblichen Bedeutung einer Fahrerlaubnis für den Einzelnen und der Eingriffsintensität der medizinisch-psychologischen Untersuchung einerseits und der Verkehrssicherheitsinteressen der Allgemeinheit andererseits ausreichend. Erhebliche und unzumutbare Nachteile entstehen für den Betroffenen durch ein Abwarten der behördlichen Sachentscheidung nicht. Durch die Gutachtensanordnung werden keine vollendeten Tatsachen geschaffen (vgl. Müller-Rath, ZVS 2013, 239 ff.), und er bleibt nach der Gutachtensanordnung bis zur abschließenden Entscheidung der Behörde zunächst im Besitz seiner Fahrerlaubnis (vgl. Weber, SVR 2014, 248 ff.). Das gilt weiterhin, wenn der Sofortvollzug der Fahrerlaubnisentziehung unterbleibt. Wird dieser von der Behörde angeordnet, ist zu sehen, dass in einem Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO schon bei offener Hauptsache, d.h. bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung, im Rahmen der Interessenabwägung eine rasche Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs im gerichtlichen Eilverfahren möglich ist (vgl. Müller-Rath, a.a.O.).

Die für eine selbständige Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung von der jüngeren Literatur vorgebrachten Gründe - im Hinblick auf die Verwaltungsaktsqualität der Anordnung oder die Auslegung des § 44a VwGO - überzeugen die Kammer demgegenüber nicht.

Soweit hierin auf die Eingriffsintensität der Maßnahme und die damit verbundenen schwerwiegenden Folgen mit Grundrechtsrelevanz verwiesen wird, gegen die eine selbständige gerichtliche Überprüfbarkeit gesetzlich gewährleistet sein müsse (vgl. Schreiber, ZRP 1999 ff., 512; Jagow, NZV 2006 ff., 27; Hillmann III, DAR 2014, 134 ff.), liegt darin im Wesentlichen eine Forderung an den Gesetzgeber de lege ferenda, ebenso wie in den entsprechenden Empfehlungen des Deutschen Verkehrsgerichtstages 2014 (vgl. SVR 2014, 79). Gleiches gilt für den Verweis auf die inakzeptable Verteilung des Risikos einer späteren gerichtlichen Überprüfung (vgl. Haus, SVT 2014, 6 ff.), die höhere Akzeptanz einer Vorabüberprüfbarkeit der Gutachtensanordnung (vgl. Mahlberg, DAR 2011, 669 ff.) und die größere Bürgerfreundlichkeit eines solchen Vorgehens (vgl. Geiger, SVR 2014, 92 ff). Diese Argumente beziehen sich erkennbar auf eine nach Ansicht der Autoren rechtspolitisch wünschenswerte, nicht auf die derzeit geltende Rechtslage.

Der Auffassung, der Androhung einer Fahrerlaubnisentziehung in der Anordnung des Gutachtens komme bereits Regelungscharakter im Sinne des § 35 VwVfG zu (vgl. Haus, a.a.O.), ist entgegenzuhalten, dass dieser Zusatz lediglich ein gesetzlich vorgeschriebener Hinweis auf die Rechtslage gemäß § 11 Abs. 8 FeV ist. Solche rechtlichen Hinweise der Behörden besitzen keinen Regelungscharakter.

Eine Parallelbetrachtung zu den im Beamtenrecht vorgesehenen Möglichkeiten einer Aufforderung zur amtsärztlichen Untersuchung durch den Dienstherrn führt ebenfalls nicht weiter (vgl. dazu ebenfalls Haus, a.a.O.). Zum einen sind hier Besonderheiten des Beamtenrechts aus dem gegenseitigen Treueverhältnis und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu beachten, die nicht übertragbar sind auf das dem öffentlichen Verkehrssicherheitsinteresse dienende Fahrerlaubnisrecht (vgl. Weber, a.a.O.). Zum andern hat das Bundesverwaltungsgericht gerade offen gelassen, ob die Anordnung gegenüber einem Beamten, sich einer amtsärztlichen Untersuchung - einschließlich einer fachpsychiatrischen Begutachtung - zu stellen, als gemischte dienstlich-persönliche Weisung selbständig gerichtlich überprüfbar ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. April 2014 - 2 B 80/13 - [...]).

Schließlich begründet ein Vergleich mit der in § 2a Abs. 2 Nr. 1 StVG vorgesehenen Anordnung eines Aufbauseminars nicht die selbständige Anfechtbarkeit der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung gemäß § 11 ff. FeV (vgl. zu diesem Argument Haus, a.a.O.). Die Anordnung eines Aufbauseminars ist zwar wie die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung nicht selbständig vollstreckbar und führt bei Nichtbefolgung ebenfalls zu Konsequenzen im Hinblick auf die Fahrerlaubnis. Das Aufbauseminar stellt aber im Gegensatz zur Anordnung eines Gutachtens keine schlichte Aufklärungsmaßnahme dar. Hier hat im Übrigen der Gesetzgeber selbst die Anfechtbarkeit der Maßnahme in § 2a Abs. 6 StVG klargestellt. Zu einer vergleichbaren Regelung ist es im Hinblick auf die medizinisch-psychologische Untersuchung - trotz ausreichender Gelegenheit für den Gesetzgeber und dessen Kenntnis der ständigen Rechtsprechung zur fehlenden selbständigen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung - bisher nicht gekommen. Der Beklagte verweist vielmehr zu Recht diesbezüglich auf den in BR-Drs. 443/98 zum Ausdruck kommenden gegenteiligen Willen des Gesetzgebers.

Nicht zuletzt hat das Bundesverfassungsgericht auch unter Geltung der FeV keinen Anlass gesehen, die gesetzlichen Regelungen und deren Auslegung durch die bisherige Rechtsprechung verfassungsgerichtlich zu beanstanden. Die Frage der selbständigen Anfechtbarkeit der Untersuchungsanordnung wird soweit erkennbar in keiner Entscheidung angesprochen, ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG wegen der fehlenden Rechtsmittel gegen die Anordnung wurde vom Bundesverfassungsgericht bisher weder angedeutet noch erörtert (vgl. dazu Weber, SVR 2014, 248 ff.).

Nach alledem bleibt es dabei, dass die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung des Klägers nicht erfolgreich mit der vorliegenden Klage angegriffen werden kann. Er ist vielmehr auf den (Eil)Rechtsschutz gegen eine ggf. nachfolgende Fahrerlaubnisentziehung zu verweisen. Dort können die von ihm aufgeworfenen Zweifel an der Rechtsmäßigkeit der Anordnung vom 3. September 2015 umfassend geklärt werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.


Streitwertbeschluss:

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 GKG).

Gegen die Festsetzung des Streitwertes steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt oder das Gericht die Beschwerde zugelassen hat.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung zur Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, eingelegt wird; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, Robert-Stolz-Str. 20, 67433 Neustadt, schriftlich, in elektronischer Form oder zu Protokoll der Geschäftsstelle einzulegen.

Die elektronische Form wird durch eine qualifiziert signierte Datei gewahrt, die nach den Maßgaben der Landesverordnung über den elektronischen Rechtsverkehr in Rheinland-Pfalz (ERVLVO) vom 10. Juli 2015 (GVBl. S. 175) in der jeweils geltenden Fassung zu übermitteln ist.