OVG Lüneburg v. 20.05.2016: Einstweilige Erlaubnis zum Betrieb eines Linienverkehrs

Konkurrieren mehrere Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG, ist es in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden ist. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sich die Sach und Rechtslage zwischenzeitlich geändert hat oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft ist.

Siehe auch Linienverkehrserlaubnis und Stichwörter zum Thema Nahverkehr


Gründe:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 07. April 2016 hat keinen Erfolg. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (Az.: 6 A 426/15) gegen die der Beigeladenen erteilte und für sofort vollziehbar erklärte einstweilige Erlaubnis vom 17. Dezember 2015 zum Betrieb des Linienverkehrs auf der Linie 900 für die Zeit vom 01. Januar 2016 bis zum 30. Juni 2016 abgelehnt. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht zudem den auf Erteilung einer entsprechenden einstweiligen Erlaubnis an die Antragstellerin gerichteten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, dass der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage zwar zulässig, aber unbegründet sei. Zunächst habe die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides ausreichend im Sinne des § 80 Abs. 3 VwGO begründet, auch wenn sich die Erwägungen im Wesentlichen mit denjenigen deckten, die für die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis als solche maßgeblich gewesen seien. Bei summarischer Prüfung bestünden des Weiteren keine ernsthaften Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Bescheide der Antragsgegnerin vom 17. Dezember 2015, so dass die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin ausgehe. Mit den gegen die Rechtmäßigkeit erhobenen Einwänden der Antragstellerin habe sich die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 30. Juli 2015 (Az.: 6 B 43/15) ausführlich auseinandergesetzt; darauf werde Bezug genommen. Ergänzend und zum Teil wiederholend sei lediglich Folgendes anzumerken: Die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG sei nicht zugunsten der Antragstellerin eingetreten. Die Antragsgegnerin habe zunächst fristgerecht über den Genehmigungsantrag der Antragstellerin entschieden. Zwar habe sie den der Antragstellerin erteilten Versagungsbescheid und den der Beigeladenen erteilten Genehmigungsbescheid vom 30. Juni 2014 anschließend mit Bescheiden vom 05. Dezember 2014 zurückgenommen. Daraus folge jedoch nicht, dass die Entscheidungsfrist „rückwirkend“ wieder aufgelebt sei. Gegen das von der Antragsgegnerin sodann durchgeführte Nachbesserungsverfahren bestünden keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Bereits in dem Beschluss vom 30. Juli 2015 sei ausgeführt worden, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin und der Beigeladenen bis zu einem bestimmten (identischen) Stichtag und zu gleichen inhaltlichen Konditionen Gelegenheit gegeben habe, die bislang vorgelegten, von ihr jeweils als weitgehend nicht fahrbar angesehenen Fahrpläne nachzubessern. Soweit die streitige einstweilige Erlaubnis als solche betroffen sei, ergebe sich Folgendes: Konkurrierten wie im vorliegenden Fall mehrere Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG, sei es in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer - hier mithin der Beigeladenen - zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden sei. Etwas anderes gelte nur dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert habe oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft sei. Hierdurch werde zugleich auch der behördliche und gerichtliche Prüfungsumfang dahingehend begrenzt, dass grundsätzlich lediglich das Vorliegen eines öffentlichen Verkehrsinteresses im Sinne des § 20 Abs. 1 PBefG und der persönlichen Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG zu prüfen sei, dagegen - von offenkundigen Fehlern abgesehen - kein Anlass bestehe, im Verfahren auf Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis nochmals in eine umfassende Prüfung der sonstigen Zulassungsvoraussetzungen des § 13 PBefG einzutreten und insbesondere etwa die Qualität der konkurrierenden Verkehrsangebote erneut im Einzelnen zu prüfen. „Offenkundige“ Fehler der Auswahlentscheidung seien nicht erkennbar. Dies betreffe sowohl die von der Antragsgegnerin angezweifelte „Fahrbarkeit“ des von der Antragstellerin vorgelegten und trotz entsprechender Aufforderung nicht nachgebesserten Fahrplans als auch die weiteren zugunsten der Beigeladenen ins Feld geführten Gesichtspunkte wie insbesondere die größere Anzahl von Fahrten an den einzelnen Wochentagen bzw. in den Schul- und Ferienzeiten, das höhere Angebot an regulären Fahrten, die bessere Verkehrsbedienung und die günstigeren Beförderungsentgelte konkret bezogen auf die streitgegenständliche Linie 900 (statt auf die von der Antragstellerin bediente „Gesamtregion“) sowie die verbindliche Zusicherung des Einsatzes von Niederflurbussen. Soweit die Antragstellerin erneut betone, die von ihr angebotene Abstimmung mehrerer zu einem Liniennetz gehörender Fahrpläne und Tarife entspreche den Vorgaben des aktuellen Nahverkehrsplans des Landkreises Emsland am besten, begründe dies keinen offenkundigen Fehler der getroffenen Auswahlentscheidung. Gegenstand des vorliegenden Genehmigungsverfahrens sei allein die konkrete Linie 900, nicht dagegen ein Linienbündel für eine weiträumigere Region; im Übrigen sei nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin eine Linienbündelung für den hier interessierenden Bereich im Nahverkehrsplan nicht vorgesehen. Auch die Mitgliedschaft in einer Tarifgemeinschaft sei für sich genommen weder Genehmigungsvoraussetzung noch Ausdruck eines „besseren Verkehrsangebots“. Aus den vorstehenden Gründen folge zugleich, dass auch der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen Erfolg haben könne.

Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht - hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe (vgl. VGH Baden-​Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, NVwZ-​RR 2006, 75) - nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern.

1. Soweit die Antragstellerin mit ihrer Beschwerdebegründung bemängelt, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheides vom 17. Dezember 2015 nicht ausreichend im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO mit einem besonderen öffentlichen Interesse begründet, sondern lediglich eine Begründung für den Erlass des Bescheides nach § 20 PBefG geliefert habe, führt dies nicht zum Erfolg.

Das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist erfüllt, wenn eine auf die Umstände des konkreten Falles bezogene Darstellung des Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegeben ist, aus der sich ergibt, dass und warum die Verwaltungsbehörde in diesem Fall dem Vollzugsinteresse Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt. Es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung als ausreichend betrachtet hat. Die Antragsgegnerin hat maßgeblich darauf abgestellt, dass mit der Zielrichtung des § 20 PBefG generell ein besonderes Vollzugsinteresse intendiert werde. Es könne nicht hingenommen werden, dass im Falle einer Klage gegen die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis der Verkehr auf der betreffenden Linie bis zur Unanfechtbarkeit der Entscheidung ruhe. Dies wäre jedoch aufgrund der aufschiebenden Wirkung einer Klage der Fall. Das Ruhen der Linienverkehre würde für die Allgemeinheit, insbesondere aber für sämtliche ÖPNV-​Nutzer, erhebliche Beeinträchtigungen bewirken. Es liege daher im besonderen öffentlichen Interesse, die Entscheidung über die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis mit sofortiger Wirkung auszustatten, um im Falle einer Klage erheblichen Schaden von der Allgemeinheit abzuwenden. Dies könne nur mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verhindert werden. Die Antragsgegnerin hat damit in einer gesonderten Begründung die Erwägungen offengelegt, die sie im konkreten Fall veranlasst haben, von der Möglichkeit des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Von dem Fehlen einer Begründung im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO kann insoweit keine Rede sein.

Soweit die Antragstellerin rügt, dass die Begründung der Antragsgegnerin für die Anordnung der sofortigen Vollziehung mit der Begründung für den Erlass der einstweiligen Erlaubnis übereinstimme, ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass dies den erforderlichen Einfallbezug der Begründung nicht in Frage stellt. Zwar fordert die Anordnung der sofortigen Vollziehung grundsätzlich ein besonderes Vollzugsinteresse, das über jenes hinausgeht, welches den Verwaltungsakt rechtfertigt. Andererseits ist nicht in allen Fällen ein über den Gesetzeszweck hinausgehendes zusätzliches Vollzugsinteresse erforderlich, weil sonst die Vollziehbarkeit letztlich von der zufällig weiteren oder engeren Fassung der gesetzlichen Ermächtigung abhängen würde. Das besondere Vollzugsinteresse kann deshalb mit dem Vollzugsinteresse einer Vorschrift zusammenfallen (vgl. Funke-​Kaiser in: Bader, VwGO, Kommentar, 6. Auflage, § 80 Rn. 44; Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Auflage, § 80 Rn. 92, m. w. N.). Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Aufrechterhaltung des öffentlichen Personennahverkehrs auf der Linie 900, welche den Erlass einer einstweiligen Erlaubnis nach § 20 PBefG rechtfertigt, begründet zugleich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts. Der Erlass einer einstweiligen Erlaubnis macht ohne sofortige Vollziehbarkeit wenig Sinn, da bereits die Erlaubnis die Eilbedürftigkeit voraussetzt. Zwar ist der Antragstellerin zuzugeben, dass es insoweit an einer spezialgesetzlichen Regelung im Sinne des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO fehlt. Eine gesetzliche Regelung, dass Widerspruch und Anfechtungsklage hier keine aufschiebende Wirkung haben, wäre deshalb rechtspolitisch vernünftig gewesen. Dies führt jedoch entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht zur Unzulässigkeit einer gleichlaufenden Begründung für die Grundverfügung nach § 20 PBefG und die Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. noch weitergehender: Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Kommentar, Band 1, Stand: Dezember 2014, § 20 Rn. 3b, wonach sich die sofortige Vollziehbarkeit aus dem Sinn des § 20 PBefG ergibt).

2. Soweit die Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung die Auffassung vertritt, dass aufgrund der unter dem 05. Dezember 2014 erfolgten Rücknahme des ursprünglich erlassenen Versagungsbescheides vom 30. Juni 2014 nunmehr zu ihren Gunsten die Genehmigungsfiktion des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG eingetreten sei, gelingt es ihr nicht, die Rechtsauffassung der Vorinstanz überzeugend in Zweifel zu ziehen, dass die Entscheidungsfrist dadurch nicht „rückwirkend wieder aufgelebt“ sei.

Das Verwaltungsgericht hat in nicht zu beanstandender Weise - und unter Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 30. Juli 2015 - darauf abgestellt, dass die Versagung der Genehmigung tatbestandlich innerhalb der gesetzlichen Entscheidungsfrist erfolgt sei und dass durch deren spätere Rücknahme lediglich die damit verbundenen Rechtswirkungen, die ohnehin erst mit Beginn der beantragten Geltungsdauer der Genehmigung (01. Januar 2015) hätten eintreten können, für die Zukunft beseitigt worden seien. Daran würde sich auch dann nichts ändern, wenn die Rücknahme - wie von der Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung vertreten - ex tunc erfolgt ist. Die Genehmigungsfiktion in § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG knüpft seine Rechtsfolge an den bloßen, rein tatsächlichen Umstand der fehlenden Versagung des Antrages innerhalb der Entscheidungsfrist. Ob die erfolgte Versagung hingegen rechtlich einwandfrei erfolgt ist und auch in der Folgezeit Bestand hat, ist insoweit ohne Belang. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion. Sinn und Zweck der Genehmigungsfiktion ist allein, die Genehmigungsbehörde zu einer zügigen Entscheidung anzuhalten. Eine nachträgliche Korrektur soll durch die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG nicht verhindert werden. Entscheidend ist damit, dass - wie hier - innerhalb der Entscheidungsfrist eine Entscheidung durch die Genehmigungsbehörde getroffen wird. Wurde die Genehmigung innerhalb der Frist des § 15 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 PBefG erteilt bzw. versagt, später aber zurückgenommen, führt dies nicht dazu, dass nunmehr die Genehmigung nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG als erteilt gälte (vgl. Bidinger, a. a. O., § 15 Rn. 32, m. w. N.).

3. Ohne Erfolg führt die Antragstellerin zur Begründung ihrer Beschwerde aus, dass das von der Antragsgegnerin gewählte Verfahren zu beanstanden sei. Die Antragsgegnerin habe einen nicht genehmigungsfähigen Antrag der Beigeladenen nach Ablauf der Antragsfrist genehmigungsfähig machen lassen, obwohl ihr ein konkurrierendes genehmigungsfähiges Angebot der Antragstellerin vorgelegen habe. Das Verwaltungsgericht habe übersehen, dass es hier um die Nachbesserung eines fehlerhaften Antrags nach Behördenentscheidung gehe, was unzulässig sei, und nicht um die Abgabe eines inhaltlich verbesserten Angebots vor Behördenentscheidung, um ein möglichst gutes „Fahrergebnis“ für die Bevölkerung zu erzielen, was zulässig sei.

Dem vermag der Senat nicht zu folgen. Grundsätzlich hat jeder Antragsteller die Möglichkeit, bis zur Genehmigung seinen Antrag nachzubessern. § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG bestimmt, dass nach Ablauf der Antragsfrist Ergänzungen und Änderungen von Anträgen nur dann zulässig sind, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Verkehrsinteresse angeregt worden sind. Das Gesetz sieht die Möglichkeit von Nachbesserungen damit selbst vor. Mit der Möglichkeit der Nachbesserung wird dem Zweck des § 13 PBefG - optimale Bedienung des öffentlichen Verkehrsinteresses - sogar besonders gedient. Die Genehmigungsbehörde muss dabei aber die Chancengleichheit zwischen den Bewerbern wahren und für gleiche Wettbewerbsbedingungen sorgen. Es ist beispielsweise verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Genehmigungsbehörde die bei ihr eingehenden Anträge anderen Unternehmen zur Kenntnis gibt und diesen die Möglichkeit einräumt, anschließend mit dieser Kenntnis eigene, konkurrierende Anträge zu stellen. Entscheidet sich eine Genehmigungsbehörde für eine solche Verfahrensgestaltung, setzt ein chancengleicher Wettbewerb allerdings voraus, dass auch der erste Antragsteller auf die konkurrierenden Anträge reagieren kann, weil er sonst gegenüber den Mitbewerbern ohne sachlichen Grund benachteiligt würde. Eine Möglichkeit zum „Nachbessern“ von Anträgen ist bei dieser Verfahrensgestaltung nicht schlechthin unvereinbar mit einem fairen Wettbewerb. Solange sie allen Antragstellern in gleicher Weise und auf Grundlage eines vergleichbaren Kenntnisstandes eingeräumt wird, ist sie unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.2010 - 1 BvR 1425/10 -, juris). Zur Gewährleistung eines fairen Verfahrens hat die Genehmigungsbehörde den Antragstellern jedoch einen Stichtag bekanntzugeben (vgl. Beschluss des Senats vom 27.10.2009 - 7 LA 94/08 -, juris). Die Genehmigungsbehörde darf das Auswahlverfahren grundsätzlich nicht zu einem für die Antragsteller nicht vorhersehbaren, beliebigen Zeitpunkt für beendet erklären, sondern muss in der Regel im Voraus einen Termin zur Abgabe der letzten Antragsfassung festlegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.10.2010, a. a. O.).

Das Verwaltungsgericht hat bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage zu Recht entschieden, dass das von der Antragsgegnerin im vorliegenden Fall praktizierte Verfahren diesen Anforderungen genügt. Nachdem die Antragsgegnerin am 05. Dezember 2014 die zunächst unter dem 30. Juni 2014 getroffenen Entscheidungen - Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung an die Beigeladene und Versagung der Genehmigung gegenüber der Antragstellerin - aufgehoben hatte, musste sie das zu diesem Zeitpunkt wieder offene Genehmigungsverfahren fortführen und eine neue Entscheidung treffen. Eine völlig neue Ausschreibung war hingegen nicht erforderlich, da die Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG, wonach der Antrag spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen ist, bereits abgelaufen war. Da sich aus Sicht der Antragstellerin die Fahrpläne beider Konkurrenten, d.h. der Antragstellerin und der Beigeladenen, als weitgehend nicht fahrbar erwiesen haben, hat sie diese mit Schreiben vom 08. Januar 2015 zur Vorbereitung einer neuen Entscheidung zur Berichtigung des Fahrplans der Linie 900 bis zum 06. Februar 2015 aufgefordert. Sie hat jeweils dezidiert die aus ihrer Sicht unrealistischen Fahrzeiten dargelegt und darum gebeten, die getroffenen Feststellungen zur Fahrbarkeit des Fahrplanes zu prüfen und zu berichtigen, so dass sich ein fahrbares Verkehrsangebot ergebe. Sie hat darauf hingewiesen, dass niveauändernde Fahrten (z.B. zusätzliche Fahrten) keine Berücksichtigung fänden und dass ein neues Fahrplanangebot in dieser Phase des Verfahrens nicht zulässig sei. Dieses Verfahren ist nicht zu beanstanden. Die Anregungen der Antragsgegnerin zur Nachbesserung lagen im öffentlichen Verkehrsinteresse (vgl. § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG), um einen fahrbaren Fahrplan und damit einen genehmigungsfähigen Antrag herbeizuführen. Die Antragsgegnerin hat dabei die Chancengleichheit zwischen den Bewerbern, d.h. der Antragstellerin und der Beigeladenen, gewahrt und gleiche Wettbewerbsbedingungen geschaffen. Das Verwaltungsgericht hat - mit der Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 30. Juli 2015 - zutreffend darauf hingewiesen, dass die Antragsgegnerin beiden Beteiligten bis zu einem bestimmten (identischen) Stichtag und zu gleichen inhaltlichen Konditionen Gelegenheit gegeben habe, die bislang vorgelegten Fahrpläne nachzubessern.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat die Antragsgegnerin damit nicht einen nicht genehmigungsfähigen Antrag der Beigeladenen nach Antragsfristablauf genehmigungsfähig machen lassen, obwohl ihr ein konkurrierendes genehmigungsfähiges Angebot - nämlich das der Antragstellerin - vorlag. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, dass sich auch der Fahrplan der Antragstellerin weitgehend als nicht fahrbar erwiesen hat. Sie hat dazu die diesbezüglichen Mängel bzw. den Klärungsbedarf in ihrem Schreiben vom 08. Januar 2015 umfassend dargestellt. Das Verwaltungsgericht verweist insoweit - mit der Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 30. Juli 2015 - beanstandungsfehlerfrei darauf, dass die Antragsgegnerin die Ablehnung des Genehmigungsantrags der Antragstellerin u. a. damit begründet habe, dass der von ihr vorlegte Fahrplan in weiten Teilen nicht fahrbar sei. Das Verwaltungsgericht führt aus, dass die Annahme eines offenkundigen Fehlers bei der Rechtsanwendung insoweit nicht erkennbar sei. Die diesbezüglichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts vermag die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen, dass sie die Fahrbarkeit ihres eigenen Fahrplans im hiesigen Verfahren nachgewiesen habe, nicht entkräften.

Der Einwand der Antragstellerin, die Nachbesserung sei vorliegend erst „nach“ der (ersten) Behördenentscheidung erfolgt und damit unzulässig, verfängt nicht. Denn nachdem die Antragsgegnerin ihre ursprüngliche Genehmigungsentscheidung im Dezember 2014 aufgehoben hatte, war das Genehmigungsverfahren wieder offen und befand sich (wieder) im Stadium „vor“ einer Genehmigungsentscheidung, so dass Nachbesserungen unter den oben aufgeführten Voraussetzungen zulässig waren.

4. Die Antragstellerin wendet mit ihrer Beschwerdebegründung ein, dass es nicht sachgerecht sei, der Beigeladenen, die die - angefochtene - endgültige Genehmigung erhalten habe, auch die einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG zu erteilen. Die auch im Konkurrentenstreit um eine einstweilige Erlaubnis erforderliche Auswahlentscheidung habe im Grundsatz demjenigen Antragsteller den Vorrang einzuräumen, der die bessere Verkehrsbedienung biete. Maßgeblich seien alle materiell-​rechtlichen Kriterien, die auch für die Entscheidung des Konkurrentenstreits um die reguläre (endgültige) Genehmigung gälten.

Dem kann nicht gefolgt werden. Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung ist es bei einem Konkurrieren mehrerer Bewerber um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG in der Regel sachgerecht, die einstweilige Erlaubnis demjenigen Unternehmer zu erteilen, dem auch die endgültige, wenn auch noch nicht bestandskräftige Linienverkehrsgenehmigung erteilt worden ist. Dies ist hier die Beigeladene. Etwas anders gilt nur dann, wenn sich die Sach- und Rechtslage zwischenzeitlich geändert hat - was hier nicht der Fall ist - oder wenn die im Rahmen der Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung getroffene Auswahlentscheidung offensichtlich fehlerhaft ist (vgl. Hamburgisches OVG, Beschluss vom 21.02.2011 - 3 Bs 131/10 -, juris; OVG Nordrhein-​Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008 - 13 B 929/08 -, juris; OVG Sachsen-​Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007 - 1 M 148/07 -, juris; VGH Baden-​Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007 - 3 S 2675/06 -, juris). Denn die Erteilung einstweiliger Erlaubnisse erfolgt, wie sich § 20 Abs. 1 PBefG entnehmen lässt, ausschließlich im öffentlichen Verkehrsinteresse. Sie dient der Überbrückung solcher Zeiten, in denen eine unanfechtbare Genehmigung - hier wegen der Anfechtung durch einen Konkurrenten - noch nicht vorliegt, gleichwohl aber ein öffentliches Bedürfnis für die Aufnahme des Linienverkehrs besteht. Diese Situation rechtfertigt es, die Ermessensgerechtigkeit der Erteilung der Erlaubnis an den erfolgreichen Bewerber um die Genehmigung nicht davon abhängig zu machen, dass die Genehmigungsbehörde ihre Genehmigungsauswahlentscheidung auf Einwände eines Konkurrenten einer vertieften und abschließenden Prüfung unterzieht. Verlangt man aber von der Genehmigungsbehörde eine solche Prüfung nicht, kann auch die gerichtliche Prüfung nicht weitergehen (vgl. OVG Sachsen-​Anhalt, Beschluss vom 23.10.2007, a. a. O.)

Dies zugrunde gelegt, teilt der Senat bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen - aber auch ausreichenden - summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass sich die Erteilung der einstweiligen Erlaubnis an die Beigeladene als rechtmäßig erweist. Das Verwaltungsgericht hat - unter Bezugnahme auf seinen Beschluss vom 30. Juli 2015 - beanstandungsfehlerfrei das Vorliegen von offenkundigen Fehlern der Auswahlentscheidung verneint.

Die Auswahlentscheidung hat sich daran zu orientieren, welcher Antrag bzw. welches Verkehrsangebot die öffentlichen Verkehrsinteressen am besten befriedigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013 - 3 C 31.12 -, juris). Im Rahmen dieser Auswahlentscheidung steht der Behörde bei der Bewertung der Verkehrsbedürfnisse, ihrer befriedigenden Bedienung sowie der Gewichtung der öffentlichen Verkehrsinteressen ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu, weil diese Entscheidung nicht nur prognostische, sondern auch verkehrs- und raumordnungspolitische Wertungen voraussetzt (vgl. Beschluss des Senats vom 27.10.2009, a. a. O.; OVG Nordrhein-​Westfalen, Beschluss vom 12.09.2008, a. a. O.; OVG Sachsen-​Anhalt, Beschluss vom 09.02.2007 - 1 M 267/06 -, juris; VGH Baden-​Württemberg, Beschluss vom 02.01.2007, a. a. O.). Die Antragstellerin hat auch mit ihrer Beschwerdebegründung keine offenkundigen Fehler der - ohnehin nur beschränkt überprüfbaren - Auswahlentscheidung der Antragsgegnerin darlegen können.

Dies gilt zunächst hinsichtlich der Bewertung der konkurrierenden Anträge mit Blick auf die Anbindung an andere Linien. Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass ihr Angebot an andere Linien besser anschließe und dass insoweit der Nahverkehrsplan des Emslandes zu berücksichtigen sei. Der Nahverkehrsplan nenne als Ziel einheitliche Tarife, einheitliche Fahrscheine und eine gute Koordination bei der Fahrplangestaltung und Veröffentlichung. Die Abstimmung mehrerer zu einem Netz gehörender Fahrpläne aufeinander als ein für die Entscheidung maßgebliches Kriterium finde in § 8 Abs. 3b PBefG durchaus Erwähnung. Für den Aufgabenträger Landkreis Emsland sei das gesamte Liniennetz mit den Verbindungen der Linien untereinander zu betrachten und gerade nicht isoliert eine Linie. Die Aufgabe der Feinerschließung und die lokalen Mobilitätsinteressen würden von ihr besser erfüllt. Konkret werde von ihr das Gymnasium E. in Meppen zugunsten der wichtigen Gruppe der Schüler besser bedient. Dieses Beschwerdevorbringen der Antragstellerin führt nicht zum Erfolg. Zunächst entfaltet der von der Antragstellerin herangezogene Nahverkehrsplan für die Antragsgegnerin keine Bindungswirkung. Im Falle widersprechender Inhalte eines Genehmigungsantrages zum Nahverkehrsplan kann die Genehmigungsbehörde gemäß § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG die Genehmigung versagen, sie muss es aber nicht. Des Weiteren hat die Antragsgegnerin in dem Genehmigungsbescheid betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung vom 30. März 2015 die Vorgaben des Nahverkehrsplans insoweit berücksichtigt, wie sie unter Bezugnahme auf diesen ausführt, dass das Angebot der Linie 900 mit der Relation Meppen-​Dalum/A-​Stadt so zu verdichten sei, dass leistungsfähige Verbindungen zwischen Grundzentrum und Mittelzentrum entstünden. Dieses Kriterium hat sie der Bewertung der konkurrierenden Anträge zugrunde gelegt. Schließlich hat das Verwaltungsgericht beanstandungsfehlerfrei darauf hingewiesen, dass Gegenstand des vorliegenden Genehmigungsverfahrens allein die konkret beantragte Linie 900 ist, nicht hingegen ein Linienbündel für eine weiträumigere Region. Die Antragstellerin bestätigt mit ihrem Beschwerdevorbringen selbst, dass eine Linienbündelung auch im Nahverkehrsplan ausdrücklich nicht vorgesehen ist; die Gründe hierfür sind nicht maßgebend. Im Übrigen ist der Streit der Antragstellerin und der Beigeladenen darüber, wessen Angebot an andere Linien besser anschließt, jedenfalls nicht geeignet, das Vorliegen von offenkundigen Fehlern der Auswahlentscheidung darzutun. Beide Beteiligte behaupten umfangreich, dass ihre Anbindungen an andere Linien die besseren seien; dies gilt auch für die von der Antragstellerin genannte Anbindung des Gymnasiums E. in Meppen. Eine Klärung muss insoweit dem Hauptsacheverfahren betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung vorbehalten bleiben.

Soweit die Antragstellerin bei einem Vergleich der Beförderungsentgelte ebenfalls in eine Gesamtbetrachtung eintritt, hat das Verwaltungsgericht beanstandungsfehlerfrei darauf hingewiesen, dass die Mitgliedschaft in einer Tarifgemeinschaft für sich genommen weder Genehmigungsvoraussetzung noch Ausdruck eines „besseren Verkehrsangebots“ ist. Die Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung kann nicht von der Mitgliedschaft in einem Tarifverbund abhängig gemacht werden (vgl. Beschluss des Senats vom 27.10.2009, a. a. O.).

Die Antragstellerin trägt mit ihrer Beschwerdebegründung weiter vor, dass für die Beurteilung eines Angebots allein die bestehende Nachfrage der Bevölkerung maßgeblich sei, nicht jedoch ein vielleicht hervorzurufender Bedarf. Dem kann nur eingeschränkt gefolgt werden. Unabhängig davon, dass im Beschwerdeverfahren offen geblieben ist, inwieweit diese These konkret für das Angebot der Antragstellerin und gegen das Angebot der Beigeladenen sprechen soll, ist jedenfalls die Berücksichtigung der Befriedigung eines sich bereits abzeichnenden - zukünftigen - Bedarfs bei der Bewertung der konkurrierenden Angebote nicht zu beanstanden.

Die Antragstellerin macht des Weiteren geltend, dass der Fahrplan der Beigeladenen unzulänglich und unfahrbar sei, was diese nun durch ungenehmigte Fahrten oder Fahrplanänderungen zu verbessern versuche. Auch mit diesem Vorbringen vermag sie einen offenkundigen Fehler der Auswahlentscheidung nicht darzutun. Die Beigeladene erbringt den Verkehr auf der Basis des Fahrplans seit dem 01. Juli 2015. Sie hat mit ihrer Beschwerdeerwiderung schlüssig und nachvollziehbar dargelegt, dass sie keine Fahrplanänderungen vorgenommen habe, um etwaige Defizite des Fahrplans zu korrigieren. Vielmehr hätten die von der Antragstellerin angesprochenen Fahrplanänderungen ihre Ursache in den Umbauarbeiten des Bahnhofes in Meppen gehabt. Die Reaktion auf geänderte Verhältnisse durch Fahrplanänderungen stelle im Linienverkehr eine übliche und auch erforderliche Maßnahme dar. Dem ist nichts hinzuzufügen.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass die Beigeladene keine weitergehenden Zusicherungen im Hinblick auf die Art der Bedienung des Verkehrs als die Antragstellerin abgegeben habe, kann dem nicht gefolgt werden. Die Beigeladene hat in ihrem Antrag eine verbindliche Zusicherung bestimmter technischer Standards der Fahrzeuge und insbesondere des Einsatzes von Niederflurbussen nach § 12 Abs. 1a PBefG abgegeben, die Antragstellerin dagegen nicht. Der Auffassung der Antragstellerin, für Regionallinien sei dieses Kriterium nicht maßgeblich, ist nicht beizutreten. § 8 Abs. 3 Satz 3 PBefG formuliert das Ziel, bis zum 01. Januar 2022 eine vollständige Barrierefreiheit zu erreichen; eine Unterscheidung nach Stadt- und Regionalbuslinien wird nicht gemacht. Es erscheint auch nicht - schon gar nicht offenkundig - fehlerhaft, sondern vom Beurteilungsspielraum der Antragsgegnerin gedeckt, die verbindliche Zusicherung zugunsten der Beigeladenen zu berücksichtigen.

Schließlich ist auch ein offensichtlicher Verstoß gegen das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG ist nicht zu erkennen. Eine allgemeine Regel, wie die nach § 13 Abs. 3 PBefG gebotene Abwägung vorzunehmen ist, damit eine jahrelange zufriedenstellende Verkehrsbedienung durch den Altunternehmer ihre „angemessene“ Berücksichtigung im Sinne dieser Bestimmung findet, lässt sich nicht aufstellen. Hierfür kommt es auf die besonderen Umstände jedes Einzelfalls an (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2013, a. a. O.). Besondere Umstände des Einzelfalls, die zu ihren Gunsten zu berücksichtigen wären, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass auch die Beigeladene die Linie 900 - vor der Antragstellerin - 58 Jahre lang bedient hat.

Unabhängig von den obigen Ausführungen ist an dieser Stelle erneut darauf hinzuweisen, dass im Verfahren auf Erteilung einer einstweiligen Erlaubnis - abgesehen von offenkundigen Fehlern - die Qualität der konkurrierenden Verkehrsangebote nicht erneut im Einzelnen zu prüfen ist. Darauf zielt das umfangreiche Vorbringen der Antragstellerin jedoch letztlich ab. Eine Klärung muss insoweit dem Hauptsacheverfahren betreffend die endgültige Linienverkehrsgenehmigung vorbehalten bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, weil sie einen eigenen Antrag gestellt und sich daher einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG. Bei Streitigkeiten um Linienverkehrsgenehmigungen beläuft sich der Streitwert gemäß Ziffer 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) zwar grundsätzlich auf 20.000,00 € je Linie. Dieser Betrag ist vorliegend allerdings auf 5.000,00 € reduziert worden, weil die Beteiligten im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich um eine einstweilige Erlaubnis mit sehr viel kürzerer Geltungsdauer streiten.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).