VGH München v. 09.02.2012: Feststellungsklage für künftigen Schadensersatz wegen Ablehnung einer einstweiligen Linienverkehrserlaubnis

Eine Entscheidung eines Kollegialgerichts über die Zuerkennung einer Linienverkehrserlaubnis schließt das Feststellungsinteresse für künftige Schadensersatzansprüche eines erfolglos gebliebenen Konkurrenten dann nicht aus, wenn die Entscheidung lediglich nach summarischer Prüfung in einem einstweiligen Anordungsverfahren getroffen wurde.

Siehe auch Linienverkehrserlaubnis und Stichwörter zum Thema Nahverkehr


Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass eine einstweilige Erlaubnis zur Änderung einer Buslinie der Beigeladenen rechtswidrig war.

Die Klägerin und die Beigeladene konkurrieren seit längerem um den Betrieb von Buslinien im Landkreis D…. Die Klägerin betreibt u.a. die Buslinien 648 und 649, die von O… über H… und S… nach G… bzw. in umgekehrter Richtung führen. Die Beigeladene betreibt u.a. die Linie 730, die von O… über M… und W… nach H… und wieder zurück führt. Seit April 2009 fuhr ein Kurs dieser Linie um 7.05 Uhr von S… ab und an den Nachmittagen endeten drei Kurse um 13.42 Uhr, 16.14 Uhr und 17.28 Uhr in S…. Die Beigeladene verfügte zunächst über keine Genehmigung für diese Änderung.

Mit E-Mail vom 21. Oktober 2009 beantragte die "Omnibus … Inh. …" die Genehmigung zur entsprechenden Änderung der Linie 730. Es bestehe Bedarf nach besserer Verkehrsanbindung für vier Schüler aus S…, die in W… die Realschule besuchten.

Mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 4. November 2009 erteilte die Regierung von Schwaben der "Firma C. … KG" die einstweilige Erlaubnis zur beantragten Änderung der Linie 730 in stets widerruflicher Weise bis längstens 3. Mai 2010. Nach der Rechtsbehelfsbelehrung konnte gegen diesen Bescheid Klage erhoben werden. In den Hinweisen zur Rechtsbehelfsbelehrung wurde ausgeführt, dass keine Möglichkeit bestehe, gegen diesen Bescheid Widerspruch einzulegen.

Die Klägerin ließ am 25. November 2009 Klage erheben und weiter beantragen, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 4. November 2009 wiederherzustellen.

Mit Schriftsatz vom 3. Dezember 2009 beantragte die Regierung von Schwaben, die Klage abzuweisen und den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO abzulehnen.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 ab. Der angefochtene Bescheid stoße auf keine durchgreifenden Bedenken. Vermutlich habe die Geschäftsführerin der … KG lediglich die E-Mail Adresse ihrer anderen Firma benutzt, um die Änderung zu beantragen. Es habe jedem Beteiligten klar sein müssen, dass der Fahrplan der Linie 730 geändert werden solle. Es spreche auch manches dafür, dass die Änderung versehentlich nicht bei der ursprünglichen Genehmigung mit beantragt wurde. Das Interesse an einer verbesserten Schülerbeförderung überwiege auch das Interesse der Klägerin, die vier Schüler vorerst weiter befördern zu können. Die hiergegen eingelegte Beschwerde nahm die Klägerin wieder zurück.

Die Klägerin beantragte nunmehr beim Verwaltungsgericht die Abänderung des Beschlusses vom 8. Dezember 2009. Eine "C. … KG" existiere nicht. Der von der Behörde gesehene Beförderungsbedarf betreffe lediglich ein bis zwei Schüler aus S… an Nachmittagen. Die Klägerin sei zu einer entsprechenden Ausgestaltung ihrer Linie bereit gewesen und auch weiter bereit. Seitens der Beigeladenen und des Beklagten seien unter Übergehung der Klägerin unzulässig Fakten geschaffen worden. Die Beigeladene vermenge in rechtswidriger Weise die Kurse mehrerer genehmigter Linien.

Mit Bescheid vom 22. Februar 2010 widerrief die Regierung von Schwaben gegenüber der "Firma C. …" die mit Bescheid vom 4. November 2009 erteilte einstweilige Erlaubnis zum "30.2.2010". Die Klägerin erfülle mit den Änderungen der Fahrpläne ihrer Linien 648 und 649 vom 12. Januar 2010 das Bedürfnis nach Beförderung der Schüler aus S… in befriedigender Weise. Die Klägerin und der Beklagte erklärten daraufhin die Hauptsache für erledigt, das Abänderungsverfahren wurde mit Beschluss vom 18. März 2010 eingestellt.

Im Klageverfahren beantragte die Klägerin am 8. April 2010 festzustellen, dass der Bescheid der Regierung von Schwaben vom 4. November 2009 rechtswidrig gewesen ist.

Für dessen Rechtswidrigkeit spreche bereits, dass die Firma, der die einstweilige Erlaubnis erteilt worden sei, nicht existiere. Das Feststellungsinteresse ergebe sich zum einen daraus, dass die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen zu erwarten und auch nicht offensichtlich aussichtslos sei. Aus dem Widerruf des Bescheids durch die Regierung von Schwaben ergebe sich, dass sie den Bescheid für rechtmäßig gehalten habe. Es bestehe daher Wiederholungsgefahr. Die Klägerin habe schließlich auch ein Rehabilitierungsinteresse, weil sie durch das Verhalten der Behörde diskriminiert worden sei.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 14. Mai 2010 als unzulässig ab.

Die einstweilige Erlaubnis vom 4. November 2009 habe sich durch den Widerruf vom 22. Februar 2010 erledigt. Die Klägerin könne sich nicht auf ein berechtigtes Interesse an der von ihr nunmehr gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begehrten Feststellung berufen. Sie könne nicht geltend machen, die begehrte Feststellung sei für einen künftigen Amtshaftungsprozess präjudiziell. Hierzu wäre erforderlich, dass ein entsprechender Prozess vor dem Zivilgericht bereits anhängig oder zumindest "mit hinreichender Sicherheit" zu erwarten sei. Weiter wäre erforderlich, dass substantiiert dargelegt werde, dass und in annähernd welcher Höhe überhaupt ein Schaden entstanden sein solle. An beidem fehle es hier.

Die Klägerin lasse lediglich vortragen, dass aufgrund der rechtswidrigen Verbescheidung die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen zu erwarten und nicht offensichtlich aussichtslos sei. Ein Schaden könne allenfalls in entgangenen Fahrgeldeinnahmen für jeweils vier Schüler in der Zeit vom 4. November 2009 bis 28. Februar 2010 liegen, wobei die Beigeladene in Zweifel ziehe, ob die Schüler (sämtlich) die Linien der Kläger benutzt hätten, wenn die einstweilige Erlaubnis nicht erteilt worden wäre.

Auch die behauptete Wiederholungsgefahr trage das Feststellungsinteresse nicht, da eine erneute einstweilige Erlaubnis für die Beigeladene mit demselben Gegenstand ausgeschlossen sei.

Soweit die Klägerin befürchte, die Regierung von Schwaben werde auch bei weiteren Genehmigungen falsche Firmenbezeichnungen der Beigeladenen oder unklare Fahrplangestaltungen akzeptieren, sie dies völlig ungewiss. Auch ein Rehabilitationsinteresse sei offensichtlich nicht gegeben.

Unabhängig davon sei die Klage auch unbegründet, wozu auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2009 verwiesen werde. Die von der Klägerin gerügten Ungereimtheiten bezüglich der Firmierung der Beigeladenen und deren Fahrplangestaltung stellten die Rechtmäßigkeit der befristet und widerruflich erteilten Erlaubnis zur Beförderung nicht in Frage.

Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung gegen dieses Urteil beantragt die Klägerin,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 14. Mai 2010 aufzuheben sowie festzustellen, dass der Bescheid der Regierung von Schwaben vom 4. November 2009, mit dem der Firma C. … KG eine einstweilige Erlaubnis zur Durchführung eines Linienverkehrs gemäß § 20 PBefG auf der Linie 730 O…-… erteilt wurde, rechtswidrig gewesen ist.

Zur Begründung nahm die Klägerin auf ihre Ausführungen im Verfahren auf Zulassung der Berufung Bezug. Dort hatte sie ausgeführt, dass ihr ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 4. November 2009 zustehe. Zum einen sei die Geltendmachung von Amtshaftungsansprüchen zu erwarten, die auch nicht offenbar aussichtslos sei. Der Klägerbevollmächtigte sei bereits am 16. November 2009 beauftragt worden, Amtshaftungsansprüche auf der Grundlage der Anfechtungsklage geltend zu machen. Durch das Verhalten der Beigeladenen sei in den Monaten April bis Juli 2009 sowie September und Oktober 2009 der Verkauf von Monatskarten für vier Schüler unterblieben, woraus sich unter Zugrundelegung eines Preises für die Monatskarte von 25,70 € zuzüglich entgangener Ausgleichsleistung nach § 45 a PBefG ein Schaden von 616,80 € errechne. Da die Beigeladene die Schülerbeförderung aufgrund der einstweiligen Erlaubnis vom November 2009 bis Februar 2010 fortgesetzt habe, sei der Klägerin ein weiterer Schaden von 411,20 € entstanden, insgesamt also ein Schaden in Höhe von 1.028 €.

Des Weiteren ergebe sich das Feststellungsinteresse aus dem Bestehen einer Wiederholungsgefahr. Wegen der häufigen Verstöße durch die Beigeladene bestehe die Gefahr, dass diese auch weiterhin ungenehmigten Linienverkehr betreiben und versuchen werde, durch Beantragung einer einstweilige Erlaubnis rechtswidrig betriebenen Linienverkehr für die Zukunft legitimieren zu lassen. Außerdem bestehe eine Wiederholungsgefahr, weil sich die Verwendung falscher Firmenbezeichnungen durch die Regierung von Schwaben fortsetze.

Schließlich spreche für das Feststellungsinteresse auch die gebotene Rehabilitation, weil durch die einstweilige Erlaubnis in eine zu Gunsten der Klägerin genehmigte Linie eingegriffen worden sei.

Der Bescheid vom 4. November 2009 sei bereits deshalb rechtswidrig, weil er nicht der Antragstellerin … erteilt worden sei. Zum anderen sei er an eine C. … KG ergangen, die nicht existiere.

Darüber hinaus liege der bei Erlass der einstweiligen Erlaubnis vom 4. November 2009 unterstellte Bedarf an einer Ausweitung des Linienangebots auf der Linie 730 nicht vor. Lediglich ein bis zwei Schüler müssten am Nachmittag den Schulweg von der Realschule in W… nach S… antreten, wofür nur eine ungenügende Verkehrsanbindung bestanden haben solle. Die Genehmigungsbehörde habe es jedoch vor Erlass der einstweiligen Erlaubnis versäumt, die Klägerin nach ihrer Bereitschaft zur Ausgestaltung ihres Fahrplans zu befragen, wodurch sie in ihrem Recht aus § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG verletzt worden sei.

Gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids spreche auch, dass die Beigeladene durch den rechtswidrigen Betrieb einer ungenehmigten Linie Fakten geschaffen habe, was in vielerlei Hinsicht gegen gesetzliche Bestimmungen verstoße.

Außerdem habe das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt, dass es nicht unbedenklich sei, dass die geänderte Linie entgegen der Befristung in § 20 Abs. 3 Satz 1 PBefG faktisch über ein Jahr lang ohne endgültige Genehmigung nach § 9 Abs. 1 Nr. 3 PBefG betrieben wurde, nämlich von April bis November 2009 ohne jegliche Gestattung und bis 4. Mai 2010 aufgrund der einstweiligen Erlaubnis.

Schließlich sei die Beigeladene nicht als zuverlässig im Sinn des § 13 Abs. 1 PBefG anzusehen, weil sie bisher und offensichtlich auch weiterhin Linienverkehr betreibe, der zumindest in Teilstrecken nicht den genehmigten Linien und Fahrplänen entspreche. Dies wurde näher ausgeführt.

Die Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Berufung sei bereits unzulässig, da sie nicht innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 6 VwGO begründet worden sei. Die bloße Bezugnahme auf den Vortrag im Zulassungsverfahren reiche im konkreten Fall nicht aus, weil sich aus ihr nicht zweifelsfrei die Begründung der Berufung ergebe. In der Begründung des Zulassungsantrags sei versäumt worden, die Unrichtigkeit der tragenden Gründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils darzulegen. Statt dessen werde nur der Vortrag in der ersten Instanz wiederholt.

Wie der von der Klägerin nunmehr bezifferte Schaden entstanden und worin die Rechtswidrigkeit des Erlasses der einstweiligen Erlaubnis im Sinne eines Verstoßes gegen eine drittgerichtete Amtspflicht zu sehen sein solle, werde nicht dargelegt. Den wesentlichen Grund für den Erlass der einstweiligen Erlaubnis, nämlich ihr Versäumnis, die Beförderung von vier Schülern aus S… zu gewährleisten, stelle die Klägerin nicht in Frage. Weshalb unter diesen Umständen die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Satz 1 PBefG fehlen und ihr ein Schaden entstanden sein solle, erkläre die Klägerin nicht.

Sie trage auch nichts zu den weiteren Voraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs vor. Es fehle jedenfalls am Verschulden, weil das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Kammerbesetzung als rechtmäßig erachtet habe.

Warum die Gefahr bestehen solle, dass der Beklagte der Beigeladenen erneut eine einstweilige Erlaubnis für dieselbe Verkehrsbedienung erteile, lasse sich dem Klagevortrag nicht entnehmen. Auch die Verwendung unrichtiger Firmenzusätze durch den Beklagten begründe die Wiederholungsgefahr im Hinblick auf den Erlass einer einstweiligen Erlaubnis nicht.

Völlig zutreffend halte das Verwaltungsgericht die Argumentation der Klägerin mit dem Rehabilitationsinteresse für fernliegend.

Soweit das Verwaltungsgericht die Klage für unbegründet halte, fehle es an der Auseinandersetzung der Klägerin mit diesem die Entscheidung ebenfalls tragenden Grund. So gehe sie schon nicht auf den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen rechtskräftigen Eilbeschluss vom 8. Dezember 2009 ein. Die Klägerin befasse sich nicht mit der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts, Unklarheiten hinsichtlich der Firmierung der Beigeladenen und deren Fahrplangestaltung stellten die Rechtmäßigkeit der erteilten einstweiligen Erlaubnis nicht in Frage. Statt dessen wiederhole sie breit ihren Vortrag erster Instanz, ohne dessen Relevanz für die Ausführungen des Verwaltungsgerichts im Sinne ernstlicher Zweifel - und jetzt der Begründetheit der Berufung - darzulegen. Ergänzend zum Urteil des Verwaltungsgerichts ergebe sich die Rechtmäßigkeit der einstweiligen Erlaubnis aus den hier vorliegenden Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 Satz 1 PBefG.

Soweit sich die Klägerin mit dem Hinweis des Verwaltungsgerichts auseinandersetze, sie hätte es jeder Zeit in der Hand gehabt, durch Ausgestaltung ihres Fahrplans den Verkehr zu übernehmen, bemühe sie sich zwar um eine Begründung ihres Standpunkts. Jedoch liege ihr wesentlicher Vortrag fern, dass eine Obliegenheit der Genehmigungsbehörde oder des Aufgabenträgers bestanden habe, die Klägerin auf die Defizite ihre Verkehrsbedienung aufmerksam zu machen. Denn diese Defizite seien gegenüber der Klägerin deutlich zum Ausdruck gebracht worden; sie habe sich gegenüber dem Aufgabenträger mehrfach geweigert, diese Defizite abzustellen.

Der Beklagte beantragt ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Bezugnahme der Klägerin auf ihren Schriftsatz im Zulassungsverfahren sei für eine ordnungsgemäße Berufungsbegründung am Maßstab von § 124 a Abs. 6 VwGO nicht völlig unproblematisch. Zudem habe der Senat im Zulassungsbeschluss nicht ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Verweis auf die schriftsätzliche Äußerung im Berufungszulassungsverfahren formal als Berufungsbegründung genügen würde. Gehe man dennoch von einer noch formgemäßen Berufungsbegründung und damit von der Zulässigkeit der Berufung aus, so sei diese unbegründet, weil das Erstgericht die Klage jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgewiesen habe.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei unzulässig. Bereits das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses sei in Zweifel zu ziehen. Ein solches Interesse bestehe jedenfalls eindeutig nicht unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr und des Rehabilitationsinteresses. Auch aus dem Widerruf der einstweiligen Erlaubnis könne kein Feststellungsinteresse abgeleitet werden. Dieser Umstand lasse sich keiner der anerkannten Fallgruppen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses zuordnen.

Denkbar erscheine daher ausschließlich ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Präjudizität zur Vorbereitung eines Amtshaftungsprozesses. Ergänzend zu den Bedenken hinsichtlich der Verschuldensfrage ergebe sich die Unzulässigkeit der Klage aus folgenden Überlegungen: Bis zum Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses (Widerruf der einstweiligen Erlaubnis durch den Bescheid vom 22.2.2010) sei die Anfechtungsklage mangels Widerspruchseinlegung unzulässig gewesen. Im Personenbeförderungsrecht sei das Widerspruchsverfahren grundsätzlich nicht entbehrlich, wie aus § 55 Satz 1 PBefG ergebe. Das Unterbleiben eines Vorverfahrens bleibe nicht deshalb folgenlos, weil die dem streitgegenständlichen Bescheid beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung fehlerhaft ausschließlich auf Klage gelautet habe. Denn ein solcher Fehler lasse für sich genommen die Notwendigkeit der Durchführung eines Vorverfahrens nicht entfallen, sondern habe nach § 58 Abs.2 Satz 1 VwGO nur zur Folge, dass für die Einlegung des statthaften Widerspruchs ein Jahr zur Verfügung stehe. Zwar könne im Einzelfall ein Vorverfahren deshalb für entbehrlich zu erachten sein, weil die Behörde zu erkennen gegeben habe, dass sie den Widerspruch nicht für gegeben halte und damit den Betroffenen von dessen Einlegung abhalte. Eine unrichtige Rechtsmittelbelehrung allein genüge hierfür aber nicht.

Zwar könne das Widerspruchsverfahren auch dann als entbehrlich angesehen werden, wenn sich die mit der Widerspruchsbehörde identische Genehmigungsbehörde im gerichtlichen Verfahren zur Sache einlasse oder auch nur Klageabweisung beantrage, ohne sich auf das unterbliebene Vorverfahren zu berufen. Insofern könnte darauf abgestellt werden, dass die Regierung von Schwaben Klageabweisung beantragt und sich zur Begründung auf die Ausführungen im Bescheid vom 4. November 2009 sowie ein Schreiben des Landratsamtes D… vom 6. November 2009 berufen habe. Zudem habe sie gegenüber der Landesanwaltschaft Bayern bestätigt, den Widerspruch gegen den streitgegenständlichen Bescheid in der Sache zurückzuweisen, wenn eine Entscheidung über diesen heute noch möglich wäre.

Zu berücksichtigen sei aber andererseits, dass in jeder gerichtlichen Instanz der abschließende Sachvortrag und die abschließende Antragstellung grundsätzlich in der mündlichen Verhandlung erfolgten. Die mündliche Verhandlung, in der der Beklagte den endgültigen Klageabweisungsantrag gestellt habe, habe am 14. Mai 2010 und damit nach dem erledigenden Ereignis stattgefunden. Nach dessen Eintritt sei ein Vorverfahren, dass als Sachurteilsvoraussetzung grundsätzlich bis zur abschließenden gerichtlichen Entscheidung nachholbar sei, aus Rechtsgründen nicht mehr durchführbar, da ein sogenannter Fortsetzungsfeststellungswiderspruch unstatthaft sei. Insofern wäre es auch für die Frage der Entbehrlichkeit eines Widerspruchs unerheblich, ob und inwiefern sich der Beklagte nach dem Eintritt der Erledigung (insbesondere in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht) zur Sache eingelassen und Anträge gestellt habe, ohne sich auf das unterbliebene Vorverfahren zu berufen. Insoweit ähnle die prozessuale Situation derjenigen einer Fortsetzungsfeststellungsklage bei anfänglicher Erledigung, die bei einem auf den später zu führenden Amtshaftungsprozess gestützten Fortsetzungsfeststellungsinteresse aus Gründen der Prozessökonomie unzulässig sei, weil hier der Kläger unmittelbar Klage bei den ordentlichen Gerichten erheben könne.

Sollte der Senat dennoch von der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage ausgehen, sei diese jedenfalls unbegründet. Hierzu wurde auf die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und den bisherigen Sachvortrag verwiesen.

Mit Beschluss vom 13. Oktober 2011 ordnete der Verwaltungsgerichtshof wegen der zwischen den Beteiligten geführten Vergleichsverhandlungen das Ruhen des Verfahrens an. Die Ruhensanordnung wurde mit Beschluss vom 13. Dezember 2011 wieder aufgehoben, weil die außergerichtlichen Vergleichsverhandlungen nach Mitteilung der Klagepartei gescheitert waren.

Die Beteiligten erklärten sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden.


Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig.

Sie ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen innerhalb der Frist des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO von einem Monat nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung begründet worden. Da der Zulassungsbeschluss vom 11. November 2010 der Klägerin am 17. November 2010 zugestellt wurde, endete die Berufungsbegründungsfrist gemäß § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB, § 222 Abs. 1 ZPO, § 57 Abs. 2 VwGO mit Ablauf des 17. Dezember 2010. Sie wurde durch den am 24. November 2010 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz vom selben Tag gewahrt, mit dem der Bevollmächtigte der Klägerin sowohl den Berufungsantrag gestellt als auch zur Begründung der Berufung auf seinen Schriftsatz vom 29. Juni 2010 verwiesen hat, mit dem der Antrag auf Zulassung der Berufung sehr ausführlich (auf 13 Seiten) begründet worden war. Denn die Berufungsbegründung kann im Einzelfall auch durch Bezugnahme auf das Vorbringen im Zulassungsverfahren dargelegt werden, wenn sich daraus alles Wesentliche ergibt (vgl. BVerwG vom 25.10.1988 BVerwGE 89, 321; BVerwG vom 23.9.1999 NVwZ 2000, 67).

Das ist hier der Fall, da mit der Zulassungsbegründung insbesondere ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils dargelegt wurden, auf die sich die Klägerin offensichtlich auch zur Begründung ihrer Berufung berufen will. Denn die Zulassungsbegründung enthält eine umfassende kritische Würdigung des verwaltungsgerichtlichen Urteils unter dem Gesichtspunkt seiner materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Richtigkeit.

Die zulässige Berufung ist auch begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin zu Unrecht als unzulässig abgewiesen. Deren Unzulässigkeit folgt nicht etwa daraus, dass die von der Klägerin ursprünglich erhobene Anfechtungsklage im Zeitpunkt des Erledigungseintritts wegen des nicht durchgeführten Vorverfahrens unzulässig gewesen wäre. Zwar ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage nur zulässig, wenn die zuvor erhobene Anfechtungsklage zulässig war (allgemeine Meinung; z.B. BVerwG vom 9.2.1967 BVerwGE 26, 161/167). Auch wäre, wie der Senat mit Beschluss vom 22. Dezember 2009 (VRS 120, S. 49/52 ff.) rechtsgrundsätzlich entschieden hat, die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erforderlich gewesen, da § 55 Satz 1 PBefG eine "abweichende Regelung" im Sinn von Art. 15 Abs. 3 Satz 2 AGVwGO darstellt, die von der weit reichenden Abschaffung des Widerspruchsverfahrens in Bayern (Art. 15 Abs. 1 und 2 AGVwGO) unberührt bleibt.

Dahinstehen kann, ob dieser Mangel bereits deshalb folgenlos bleibt, weil die dem Bescheid vom 4. November 2009 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung nicht nur die Aussage enthält, gegen diese Entscheidung könne sogleich Klage erhoben werden (ein solcher Fehler ließe - für sich genommen - die Notwendigkeit der Durchführung eines Vorverfahrens nicht entfallen, sondern hätte nach § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur zur Folge, dass für die Einlegung des statthaften Rechtsbehelfs ein Jahr zur Verfügung steht), sondern weil diese Erklärung um den ausdrücklichen Hinweis erweitert wurde, es bestehe keine Möglichkeit, gegen den Bescheid Widerspruch einzulegen (vgl. zur strittigen Frage der Entbehrlichkeit der Durchführung eines Vorverfahrens in Fällen, in denen die öffentliche Verwaltung einen Widerspruch irrig als unstatthaft bezeichnet und so den Betroffenen von der Einlegung dieses Rechtsbehelfs abhält, Rennert in Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, RdNr. 35 zu § 68).

Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erübrigte sich jedenfalls deshalb, weil die Regierung, die gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO hier nicht nur Ausgangs-, sondern auch Widerspruchsbehörde ist, mit Schriftsatz vom 3. Dezember 2009 die Abweisung der Klage beantragt hat, ohne das Fehlen eines Vorverfahrens zu rügen (vgl. z.B. BVerwG vom 27.2.1963 BVerwGE 15, 306/310; vom 23.10.1980 Buchholz 232 § 42 BBG Nr. 14).

Davon abgesehen war die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens auch deshalb entbehrlich, weil sich der angefochtene Bescheid vom 4. November 2009 schon vor Ablauf der wegen der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung ein Jahr betragenden Widerspruchsfrist erledigt hatte, nämlich durch den Widerrufsbescheid vom 22. Februar 2010. In derartigen Fällen bedarf es nicht der Erhebung eines Widerspruchs (BVerwG vom 9.2.1967, a.a.O.).

Die Zulässigkeit der Klage scheitert - entgegen der Auffassung der Beigeladenen und des Beklagten - auch nicht am Erfordernis des berechtigten Interesses der Klägerin an der von ihr begehrten Feststellung. Ob sich dieses Interesse aus dem Vorliegen einer Wiederholungsgefahr ergibt, weil die Gefahr besteht, dass die Regierung wegen der zwischen der Klägerin und der Beigeladenen gegebenen Konkurrenzsituation einen mit der streitgegenständlichen einstweiligen Erlaubnis im Wesentlichen gleichartigen Verwaltungsakt erlässt, kann dahingestellt bleiben.

Das Feststellungsinteresse besteht jedenfalls wegen der glaubhaften Absicht der Klägerin, einen Amtshaftungsanspruch gegen den Beklagten vor den ordentlichen Gerichten geltend machen zu wollen. Die Klägerin hat in ihrem Schriftsatz vom 29. Juli 2010 konkrete Angaben über die Höhe des ihr aufgrund der einstweiligen Erlaubnis entstandenen Schadens gemacht, der sich für die Zeit vom November 2009 bis einschließlich Februar 2010 auf 411,20 € belaufen habe.

Der beabsichtigte Amtshaftungsprozess ist auch nicht offensichtlich aussichtslos, was der Annahme eines Feststellungsinteresses entgegenstünde (vgl. BVerwG vom 8.12.1995 BVerwGE 100, 83/92). Insbesondere fehlt das für einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung erforderliche Verschulden nicht deshalb, weil das Verwaltungsgericht die einstweilige Erlaubnis in seinem Beschluss vom 8. Dezember 2009 als rechtmäßig angesehen hat. Zwar ist der Schadensersatzanspruch in der Regel auch dann ausgeschlossen, wenn bereits ein Kollegialgericht das Verhalten des zuständigen Beamten als rechtmäßig gewertet hat und es daher zumindest an dessen Verschulden fehlt (z.B. BVerwG vom 3.6.2003 NVwZ 2004, 104 m.w.N.). Dies gilt aber dann nicht, wenn diese Entscheidung wie hier lediglich nach summarischer Prüfung in einem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO getroffen worden ist (VGH BW vom 19.3.1991 VBl BW 1991, 370). Das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 14. Mai 2010, das nicht aufgrund einer nur summarischen Prüfung ergangen ist, wurde nicht durch ein Kollegialgericht, sondern durch den Einzelrichter gefällt.

Die streitgegenständliche einstweilige Erlaubnis vom 4. November 2009 war auch rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 PBefG kann die Genehmigungsbehörde, in deren Bezirk der Verkehr betrieben werden soll, dem Antragsteller eine widerrufliche einstweilige Erlaubnis erteilen, wenn eine sofortige Einrichtung, Erweiterung oder wesentliche Änderung eines Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen im öffentlichen Verkehrsinteresse liegt; die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 müssen vorliegen.

Auch die bloß vorläufige Zulassung der Beigeladenen zur Erweiterung ihres Linienverkehrs (Linie 730) konnte die Rechte der Klägerin, die auf einem Teil derselben Strecke einen Linienverkehr betreibt, verletzen. Die Rechte, deren Schutz die Klägerin mit der Anfechtungsklage begehren konnte, sind ihr durch § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG gewährt. Zwar stehen bei den öffentlichen Verkehrsinteressen, die nach dieser Vorschrift durch die Zulassung neuer Verkehrsunternehmen nicht beeinträchtigt werden dürfen, die Belange der Allgemeinheit an einer geordneten, das das öffentliche Verkehrsbedürfnis befriedigende Verkehrsbedienung im Vordergrund. Gleichwohl werden auch die Interessen der vorhandenen Verkehrsunternehmer an der Erhaltung der Leistungsfähigkeit ihrer Unternehmen von diesem Schutz erfasst, weil nur dadurch eine geordnete und zuverlässige Verkehrsbedienung gewährleistet ist. Diese Zielsetzung des Personenbeförderungsgesetzes ergibt sich aus den in § 13 Abs. 2 Nr. 2 unter den Buchstaben a bis c aufgezählten Gründen, die zur Versagung einer beantragten Genehmigung führen. So wird bei der Frage, ob eine befriedigende Verkehrsbedienung bereits gegeben ist, auf die vorhandenen Verkehrsmittel abgestellt und weiter geprüft, ob das neue Unternehmen nicht etwa Aufgaben eines bereits vorhandenen Unternehmens übernimmt. Schließlich ist den vorhandenen Unternehmern und Eisenbahnen das Recht zugebilligt, den von ihnen betriebenen Verkehr unter bestimmten Voraussetzungen auszugestalten, womit sie die Genehmigung einer ihnen Konkurrenz bereitenden neuen Linie verhindern können. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG vom 25.10.1968 BVerwGE 30, 347) steht deshalb dem vorhandenen Unternehmer ein Klagerecht gegen die Genehmigung für einen weiteren Unternehmer zu, wenn er geltend macht, die Behörde habe mit der Zulassung dieses Unternehmers die öffentlichen Verkehrsinteressen insbesondere dadurch verletzt, dass sein dem öffentlichen Verkehr bereits dienendes Unternehmen beeinträchtigt werde.

Dies gilt auch für die einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG, obwohl sie nicht mit der Genehmigung nach den §§ 15, 17 PBefG gleichgestellt werden kann. Entscheidend ist, dass sie ebenso wie die Genehmigung das Betreiben von Linienverkehr ermöglicht und daher wie diese in die rechtlich geschützten Interessen der vorhandenen Unternehmer eingreift (BVerwG vom 25.10.1968, a.a.O.).

Nach diesen Grundsätzen, denen der Senat folgt, ist im vorliegenden Fall bereits von der Genehmigungsbehörde zu prüfen, ob die einstweilige Erlaubnis die der Klägerin nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG zustehenden Rechte verletzt. Die Intensität dieser Prüfung hängt von dem Gewicht der Gründe ab, die für den Erlass der beantragten einstweiligen Erlaubnis sprechen. Je dringlicher diese Gründe sind, um so weniger eingehend wird diese Prüfung erfolgen müssen, um dem Charakter der einstweiligen Erlaubnis als einer auf sechs Monate begrenzten Sofortmaßnahme zu entsprechen.

Im vorliegenden Fall sprachen gegen eine besonders große Dringlichkeit der einstweiligen Erlaubnis zum einen der Umstand, dass die Beigeladene die beantragte Linienverkehrsänderung bereits sieben Monate lang ohne jegliche behördliche Gestattung betrieben hat und zum anderen, dass es bei der Änderung um die nachmittägliche Beförderung von, sogar nach den Angaben der Beigeladenen, nur vier Realschülern vom Ort ihrer Realschule nach Hause ging. Für eine inhaltliche Beschränkung der Prüfung der Versagensgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 2 PBefG bestand deshalb kein Anlass.

Durch den Erlass der einstweiligen Erlaubnis wurde die Klägerin in ihrem Recht auf Ausgestaltung gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG verletzt. Nach dieser Vorschrift ist beim Straßenbahn-, Omnibus- und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen, wenn durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden, insbesondere die für die Bedienung dieses Verkehrs vorhandenen Unternehmer oder Eisenbahnen die notwendige Ausgestaltung des Verkehrs innerhalb einer von der Genehmigungsbehörde festzusetzenden angemessenen Frist und, soweit es sich um öffentlichen Personennahverkehr handelt, unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 selbst durchzuführen bereit sind. Demgemäß hätte die Regierung von Schwaben die Klägerin zur notwendigen Ausgestaltung der von ihr betriebenen Buslinien 648 und 649 innerhalb einer von ihr festzusetzenden angemessenen Frist auffordern müssen mit dem Ziel, die nachmittägliche Beförderung der maximal vier Realschüler von W… nach S… sicherzustellen. Da sie dies nicht getan hat, wurde die Klägerin durch den Erlass der einstweiligen Erlaubnis in ihrem Ausgestaltungsrecht aus § 13 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. c PBefG verletzt, so dass die einstweilige Erlaubnis rechtswidrig war.

Auf die weiteren von der Klägerin vorgebrachten Gründe für eine Rechtmäßigkeit der einstweiligen Erlaubnis braucht nicht mehr eingegangen zu werden. Angemerkt sei jedoch, dass die Feststellung der Rechtswidrigkeit der einstweiligen Erlaubnis nicht auf die unrichtige Bezeichnung der Beigeladenen durch die Regierung von Schwaben gestützt werden konnte, weil die Klägerin dadurch nicht in eigenen Rechten verletzt wird.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO für eine Zulassung vorliegt.


Beschluss

Der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof und - unter Abänderung des Streitwertfestsetzungsbeschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 14. Mai 2010 - auch für das Verfahren im ersten Rechtszug wird auf jeweils 1.250 € festgesetzt.

Gründe

Die Entscheidung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. der Empfehlung in Abschnitt II. 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom (NVwZ 2004, 1327) sowie der Rechtsprechung des Senats, wonach für einen Rechtsstreit um eine einstweilige Erlaubnis nach § 20 PBefG ein Sechzehntel des für einen Rechtsstreit um einen Linienverkehr mit Omnibussen empfohlenen Streitwerts von 20.000 Euro, also 1.250 Euro anzusetzen sind (z.B. Beschluss vom 11.7.2007 Az. 11 CE 07.1172 ). Die Befugnis des Verwaltungsgerichtshofs, die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts abzuändern, ergibt sich aus § 63 Abs. 3 GKG.

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