VG Augsburg v. 27.09.2016: Konkurrentenstreit um den Betrieb einer Buslinie

1. Bei der Auswahl des Unternehmers, der die beste Verkehrsbedienung im Sinn von § 13 Abs. 2b PBefG anbietet, steht der Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zu.
   
   
2. Die zu treffende Auswahlentscheidung ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung der maßgeblichen Belange, für die die sog. Abwägungsfehlerlehre gilt (im Anschluss an VGH München, U.v. 15.3.2012 – 11 B 09.1100 –)
   
   
3. Eine fehlerfreie Abwägung setzt u.a. voraus, dass die Belange, die für sie von Bedeutung sind (sog. Abwägungsmaterial), in den wesentlichen Punkten zutreffend ermittelt und bewertet werden.
   
   
4. Für die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG sind in erster Linie die in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG genannten Belange maßgeblich.
   
   
5. Die Auswahlentscheidung ist fehlerhaft, wenn zur Bestimmung des Umfangs des Verkehrsangebotes Rufbuskurse herangezogen werden, die nicht oder nur geringfügig nachgefragt werden.

Siehe auch Linienverkehr - Linienverkehrserlaubnis und Stichwörter zum Thema Nahverkehr

Tatbestand:

Der Kläger und der Beigeladene betreiben jeweils ein Busunternehmen und haben sich jeweils um den Betrieb einer Buslinie bei im Wesentlichen gleicher Linienführung beworben.

Am 30. September 2013 beantragte der Kläger die Erteilung einer Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb eines Linienverkehrs auf der Linie ... – ... – ... – ... – ... – Bahnhof ... (Linie ...).

Zeitgleich beantragte der Beigeladene die Erteilung einer Genehmigung für die Einrichtung und den Betrieb eines Linienverkehrs auf der Linie ... – ...– ... – ... – ... – ... – Bahnhof ... (Linie ...).

Nach der am 11. November 2013 durch den Ausschuss für Wirtschaft, Verkehr und Technologie des Landkreises ... verabschiedeten Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans für den Raum ... reichten der Kläger am 22. November 2013 und der Beigeladene am 24. November 2013 einen nachgebesserten Genehmigungsantrag ein.

In seiner Stellungnahme vom 16. Dezember 2013 stellte das Landratsamt ... abschließend fest, dass aus der Zusammenschau aller untersuchten Punkte und Aspekte hervorgehe, dass das Angebot des Beigeladenen das bessere sei, unabhängig davon, dass er Altunternehmer im Sinn des § 13 Abs. 2 Nr. 3 und Abs. 3 PBefG sei. Zudem bat das Landratsamt, die Genehmigung nur bis 28. Februar 2017 zu vergeben, damit anschließend das im Nahverkehrsplan genannte Linienbündel realisiert werden könne.

Mit Bescheid vom 17. März 2014 erteilte die Regierung von ... dem Kläger die beantragte Linienverkehrsgenehmigung für den Zeitraum vom 1. Oktober 2014 bis 28. Februar 2017. Mit weiterem Bescheid vom 17. März 2014 lehnte die Regierung von ... den Antrag des Beigeladenen ab.

Zur Begründung führte die Regierung von ... aus, es lägen keine zwingenden Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 PBefG vor. Insbesondere würden durch den beantragten Verkehr keine öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt, dass einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan festgelegten Linienbündel herausgelöst würden (§ 13 Abs. 2 Nr. 3 Buchst. d PBefG). Aktuell gebe es keine Linienbündel im vorliegenden Verkehrsraum. Zwar seien mit der Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans am 11. November 2013 Linienbündel festgelegt worden, jedoch beginne das einschlägige Linienbündel ... erst am 1. März 2017. Es liege hier auch kein Verkehrsnetz vor, das bereits aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten wie ein Bündel zu bewerten sei. Darüber hinaus lägen keine Belege vor, dass es sich hier um eine ertragreiche Linie im Sinn der genannten Vorschrift handle. Die Genehmigung könne nach § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG versagt werden, wenn der beantragte Verkehr mit einem Nahverkehrsplan im Sinn des § 8 Abs. 3 PBefG nicht in Einklang stehe. Es sei aber unverhältnismäßig, den Antrag des Klägers bereits deshalb abzulehnen, weil die meisten Vorgaben der Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans erfüllt würden und auch das konkurrierende Angebot des Beigeladenen nicht gänzlich den Vorgaben entspreche. Im Angebot des Klägers werde in Abweichung vom Nahverkehrsplan allein die Ortschaft ... nicht zusätzlich auf der Ergänzungsachse e) ... – ... – Bahnhof ... angebunden. Die Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans ordne ... sowohl der Ergänzungsachse e) als auch der Ergänzungsachse f) ... – ... – ... – ... zu. Der Kläger setze diese – versehentliche – doppelte Zuordnung nicht um und binde den Ort nur auf der Ergänzungsachse f) an. Bei der zu treffenden Auswahlentscheidung seien folgende Kriterien herangezogen worden: Umsetzung des Achsenkonzepts und Linienführung, Schülerbeförderung, Quantität der Verbindungen, Qualität der Verbindungen, Anmeldevorlauf bei flexibler Bedienung, Verknüpfungen mit anderen Relationen (Bus-​Bus und Bus-​Zug), Fahrpreise und Tarifsystem, Übersichtlichkeit der Fahrpläne, Umweltqualität, Barrierefreiheit und Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG. In der Gesamtschau biete der Kläger die bessere Verkehrsbedienung an. Sein Angebot sei hinsichtlich des Kriteriums „Umsetzung des Achsenkonzeptes und Linienführung“ besser zu bewerten. Der Ort ... werde entgegen der ausschließlichen und eindeutigen Zuordnung im Nahverkehrsplan im Angebot des Beigeladenen nicht auf der Ergänzungsachse e), sondern über die Linie ... angebunden. Hinsichtlich der Schülerbeförderung weise das Angebot des Klägers einen leichten Vorteil auf. Für alle weiterführenden Schulen gelte der kreisweite Beförderungsstandard: Verbindung zur 1. Stunde, Verbindung zurück nach der 6., 8. und 10. Stunde. Für die Grund- und Mittelschulen gelte Anfahrt zur 1. Stunde und Rückfahrt nach der 6. Stunde und soweit erforderlich nach der 5. Stunde. Die Schülerkurse seien als Festkurse ohne Anmeldeerfordernis durchzuführen. Bei beiden Verkehrsunternehmen funktioniere die Schülerbeförderung weitestgehend entsprechend dem genannten Standard. Die fehlende Anbindung von ... im Angebot des Beigeladenen werde jedoch negativ bewertet. Dies betreffe aktuell 7 Schüler der Realschule in .... Zwar solle ... nach dem Konzept des Beigeladenen mit der Linie ... nach ... angebunden werden. Gerade bei der Schülerbeförderung sei es wichtig, dass die Zuordnungen des Aufgabenträgers strikt umgesetzt würden, damit in jedem Fall eine Beförderung gewährleistet sei. Der Beigeladene biete hinsichtlich der Quantität der Verbindung die bessere Verkehrsleistung an. Er biete in beiden Richtungen mehr Kurse an. Insbesondere in den Ferien zeige sich der Unterschied besonders deutlich. Das Verkehrsangebot gewährleiste eine ganztätige Anbindung an die beiden Unterzentren ohne größere zeitliche Lücken. Die Schwäche des Angebots des Klägers zeige sich insbesondere an den mangelnden Fahrtmöglichkeiten vormittags außerhalb der Zeiten des Schülerverkehrs. Neben einer quantitativen Betrachtung müssten die angebotenen Verbindungen qualitativ bewertet werden. Hier biete der Kläger die bessere Verkehrsleistung an. Im Angebot des Beigeladenen seien deutlich mehr Rufbuskurse ausgewiesen als in dem des Klägers. Festkurse als reguläres Fahrangebot seien deutlich höher zu bewerten als ein Verkehr mit Rufbussen. Das Anmeldeerfordernis stelle für alle potentiellen Fahrgäste ein nicht zu unterschätzendes Nutzungshemmnis dar. Dies gelte gerade für ältere Bürger, die auf den öffentlichen Personennahverkehr angewiesen seien, und Berufspendler, die unter Umständen jeden Tag anrufen müssten. Hinsichtlich des Anmeldevorlaufs bei flexibler Bedienung sei das Angebot des Klägers besser. Beim Beigeladenen müssten die Rufbusse mindestens 60 Minuten vor Abfahrt bestellt werden, während beim Angebot des Klägers die Vorlaufzeit nur 30 Minuten betrage. Ein noch deutlich größerer Vorteil des Angebots des Klägers zeige sich in der sehr kurzen Vorlaufzeit von 15 Minuten bei Mitfahrwunsch von einer Haltestelle, die regulär nur zum Ausstieg angefahren werde. Auch der Beigeladene biete diese Möglichkeit an ausgewählten Haltestellen an, allerdings ebenfalls mit einer Vorlaufzeit von 60 Minuten. Die kürzeren Vorlaufzeiten erhöhten die Attraktivität des Fahrtenangebots und förderten somit eine verstärkte Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs. Hinsichtlich der Verknüpfung mit anderen Relationen sei das Angebot des Beigeladenen etwas besser. Dieser biete mehr Verknüpfungen an, was auch der Tatsache geschuldet sei, dass er mehr Kurse anbiete. Unter dem Gesichtspunkt der Umweltqualität habe der Kläger das bessere Angebot. Dieses Kriterium gewinne zunehmend an Bedeutung. Darüber hinaus lege bereits das Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern als allgemeine Anforderung fest, dass der öffentliche Personennahverkehr mit Fahrzeugen bedient werden solle, die den Belangen des Umweltschutzes entsprächen (Art. 4 Abs. 3 Satz 1 BayÖPNVG). Der Kläger fahre alle Kurse der Linie ... mit Fahrzeugen mit grüner Umweltplakette, was als Beitrag zu einem umweltfreundlichen öffentlichen Nahverkehr positiv gewertet werde. Der Beigeladene setze auch Fahrzeuge mit gelber Plakette ein. Alte Fahrzeuge sollten jedoch nach auslaufender Förderbindung durch Neufahrzeuge mit grüner Umweltplakette ersetzt werden. Auch hinsichtlich der Barrierefreiheit sei das Angebot des Klägers besser. Der Beigeladene setze auf der Linie ... Niederflurfahrzeuge mit mechanischer Rollstuhlrampe oder Überlandlinienbusse mit Hublift ein, während der Kläger auf der gesamten Ergänzungsachse behindertengerechte Niederflurbusse einsetze. Diese seien an den Einstiegen mit Klapprampe oder ausziehbarer Auffahrrampe bzw. Schienen ausgestattet, so dass ein barrierefreier Zugang zur Überwindung von Eingangsstufen ohne Benutzung eines elektronischen Lifts bestehe. Gerade für Fahrgäste mit Rollatoren, Senioren und Eltern mit Kinderwagen sei der Ein- und Ausstieg in einen Niederflurbus komfortabler und ohne größeren Zeitaufwand möglich. Der Kläger biete die bedeutsameren Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG an, so dass sein Angebot besser bewertet werde. Im Gegensatz zum Beigeladenen sichere er verbindlich die Beibehaltung der jeweiligen Anzahl an Festkursen und Rufkursen für die gesamte Genehmigungsdauer zu. Der Klägerin werde daher die Genehmigung erteilt, weil sie die bessere Verkehrsbedienung anbiete. Das sog. Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG komme hier nicht zum Tragen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe mit Urteil vom 15. März 2012 den Ablehnungsbescheid vom 19. Dezember 2005 und den Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 2006 zum Antrag des Klägers vom 20. Juli 2005 auf Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung eines Linienverkehrs von ... nach ... über ..., ... und ... (Linie ...) aufgehoben. Das Verfahren über die Anfechtungsklage gegen die dem Beigeladenen mit Bescheid der Regierung von ... vom 18. September 2006 erteilte Genehmigung sei mit Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 15. März 2012 bis zur bestandskräftigen Entscheidung der Regierung von ... über den Genehmigungsantrag des Klägers vom 20. Juli 2005 ausgesetzt worden. Es bestehe daher momentan noch keine rechtskräftige Genehmigung zugunsten des Beigeladenen. Wer einen Verkehr ohne Genehmigung betrieben habe, sei nicht Unternehmer im Sinn des Gesetzes und könne sich daher nicht auf den Besitzstandsschutz des § 13 Abs. 3 PBefG mit Erfolg berufen. Zu einem anderen Ergebnis komme man aber auch nicht bei angemessener Berücksichtigung des sog. Altunternehmerprivilegs. Die Gesamtbetrachtung aller maßgeblichen Beurteilungskriterien ergebe, dass der Kläger die deutlich attraktivere Verkehrsbedienung anbiete und daher das öffentliche Verkehrsinteresse besser befriedige. Unter Abwägung aller Belange wiege der Besitzstandsschutz des sog. Altunternehmerprivilegs nicht so schwer, dass die schlechtere Verkehrsleistung ausgeglichen werden könne.

Mit Widerspruchsbescheid vom 4. März 2015 gab die Regierung dem Widerspruch des Beigeladenen statt, indem sie unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die dem Kläger erteilte Linienverkehrsgenehmigung aufhob und stattdessen dem Beigeladenen die beantragte Linienverkehrsgenehmigung erteilte.

Zur Begründung wurde ausgeführt, in der Gesamtschau biete der Beigeladene die bessere Verkehrsbedienung an. Da zwei genehmigungsfähige Anträge vorlägen, die sich weitestgehend auf die gleiche Verkehrsleistung bezögen, müsse eine Auswahlentscheidung zwischen den konkurrierenden Anträgen getroffen werden. Nach dem durch die Gesetzesnovelle 2013 neu eingefügten § 13 Abs. 2b PBefG sei die Genehmigung dem Unternehmer zu erteilen, der die beste bzw. bessere Verkehrsbedienung anbiete. Nach § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG werde die beste Verkehrsbedienung insbesondere (und damit nicht abschließend) durch die Festlegungen in einem Nahverkehrsplan konkretisiert. Die herausgehobene Berücksichtigung der Festlegungen des Nahverkehrsplans unterstreiche die ihm als Planungsinstrument des Aufgabenträgers vom Gesetzgeber beigemessene besondere Bedeutung. Vor diesem Hintergrund orientiere sich die Regierung sowohl bei der Auswahl der Kriterien für die beste Verkehrsbedienung als auch bei der Gewichtung der einzelnen Entscheidungskriterien an den Festlegungen des Nahverkehrsplans des Landkreises .... Unter Anwendung des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums komme die Regierung daher zu der Bewertung, dass die „Umsetzung Achsenkonzept des Nahverkehrsplanes und Linienführung“, der „Anmeldevorlauf bei flexibler Bedienung“ und die „Verknüpfung mit anderen Relationen“ berücksichtigte Kriterien, die „Qualität der Verbindungen“, die „Fahrpreise und Tarifsystem“ und die „Barrierefreiheit“ besonders gewichtige Kriterien und die „Schülerbeförderung“ und die „Quantität der Verbindungen“ äußerst gewichtige Kriterien für die zu treffende Auswahlentscheidung seien. Ferner flössen die Übersichtlichkeit der Fahrpläne und die Umweltqualität des Verkehrs in die Bewertung ein. Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG würden beim betreffenden Einzelkriterium berücksichtigt. Die Bestimmungen des Nahverkehrsplans hinsichtlich Achsenzugehörigkeit und Linienführung würden von beiden Verkehrsunternehmen weitestgehend umgesetzt, so dass beide Angebote insoweit als gleichwertig zu bewerten seien. Hinsichtlich des Anmeldevorlaufs bei flexibler Bedienung werde der Antrag des Beigeladenen deutlich besser bewertet. Zwar betrage beim Kläger die Vorlaufzeit für Rufbusse nur 30 Minuten und für Mitfahrwünsche von einer Haltestelle, die regulär nur zum Ausstieg angefahren werde, sogar nur 15 Minuten, doch relativiere sich am Samstag die vermeintlich kürzere Anmeldezeit im Antrag des Klägers, weil die Rufbuszentrale nur von 9.00 bis 12.00 Uhr besetzt sei, so dass sich für die Rufbusse nachmittags effektiv eine Vorlaufzeit von 2,5 bis über 3 Stunden ergebe. Zudem sichere der Kläger im Gegensatz zum Beigeladenen seine kürzeren Anmeldezeiten nicht verbindlich nach § 12 Abs. 1a PBefG zu, so dass sie mit einer einfachen Fahrplanänderung jederzeit verlängert werden könnten. Ein weiterer Vorteil beim Beigeladenen sei eine einheitliche Vorlaufzeit bei Rufbussen und beim Mitfahrwunsch von einer Haltestelle, die regulär nur zum Ausstieg angefahren werde. Da eine einheitliche Anmeldezeit einprägsamer sei, könnten sich die Fahrgäste besser darauf einstellen. Das Angebot des Beigeladenen weise unter Berücksichtigung der im Nahverkehrsplan definierten Umsteigezeiträume sowohl mehr Verbindungen mit dem Schienenverkehr als auch mit anderen Busverbindungen auf und sei daher deutlich besser zu bewerten. Der Beigeladene biete innerhalb einer Umsteigezeit von 12 Minuten montags bis freitags an Schultagen sowie samstags in ... insgesamt 29 Verknüpfungen mit dem Schienenverkehr in Richtung ... und Richtung ... an, während es im Antrag des Klägers nur 20 Umsteigebeziehungen seien. Der Antrag des Beigeladenen beinhalte auch mehr Bus-​Bus Verknüpfungen und sei deutlich mehr in das Gesamtangebot sowohl der eigenen Linien als auch der Linien anderer Verkehrsunternehmen eingebunden. Der Beigeladene biete mehr feste Kurse an und sei deshalb hinsichtlich der Qualität der Verbindungen besser zu bewerten. Lediglich an Samstagen biete der Kläger mehr feste Kurse an. Montags bis freitags biete der Kläger an Schultagen insgesamt 16 feste Kurse innerhalb der Betriebszeiten an, der Beigeladene dagegen 23 feste Kurse. Samstags seien es beim Kläger 4, beim Beigeladenen 2 feste Kurse. Während der Ferien biete der Kläger 10 und der Beigeladene 12 feste Kurse an. Beim Kläger sei lediglich positiv hervorzuheben, dass im Gegensatz zum Beigeladenen nicht nur der Bestand der Kurse insgesamt, sondern auch die Anzahl der festen Kurse verbindlich zugesichert werde. Unter dem Gesichtspunkt der Barrierefreiheit sei das Angebot des Klägers als das bessere zu bewerten. Es erfülle sowohl qualitativ als auch quantitativ eher die Anforderungen an einen barrierefreien öffentlichen Personennahverkehr. Der Kläger setze in quantitativer Hinsicht nicht nur umfassender behindertengerechte Fahrzeuge, sondern auch mehr Niederflurfahrzeuge ein, die qualitativ unter dem Gesichtspunkt der Barrierefreiheit besser zu bewerten seien. Hinsichtlich der Schülerbeförderung sei das Angebot des Beigeladenen insgesamt besser zu bewerten. Beim Antrag des Klägers sei negativ zu bewerten, dass die Rückfahrt ab ... nach der 10. Stunde nur als Rufbus ausgewiesen sei. Der Kläger habe zwar bereits die Änderung in einen festen Kurs angekündigt, die Regierung bewerte aber das Fahrplanangebot bzw. die Angaben in den eingereichten Fahrplänen und nicht das, was der Antragsteller vielleicht habe beantragen wollen. Die sichere Beförderung der Schüler aus ... zu den entsprechenden Schulzeiten nach ... – im besten Fall umstiegsfrei – sei auch im Konzept des Beigeladenen sichergestellt und werde als gleichwertig mit dem Beförderungskonzept des Klägers über die Linie ... angesehen. Die Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans ordne die Beförderung der ... Schüler nach ... der Ergänzungsachse e) und damit gleichwertig den Linien ... und ... zu. Zwischenzeitlich habe die Linie ... Aufgaben der Linie ... übernommen. Dazu gehöre die Beförderung der ... Schüler nach .... Hinsichtlich der Anbindung des Gymnasiums in ... wiesen die beiden Anträge Unterschiede auf. Während der Beigeladene das Gymnasium an der aktuellen Haltestelle auf der Straßenseite der Schule anbinde, sollten die Busse des Klägers zukünftig an einer neu zu errichtenden Haltestelle auf der anderen Straßenseite neben einem Zebrastreifen als Überquerungsmöglichkeit für die Schüler halten. Die Haltestelle auf der Straßenseite der Schule gewährleiste ein größeres Maß an Sicherheit, worin ein Vorteil des Angebots des Beigeladenen zu sehen sei. Die vom Kläger geplante Haltestelle werde sowohl von der Schulleitung als auch vom Elternbeirat aus aufsichtsrechtlicher Sicht abgelehnt. Bei der vom Kläger geplanten Haltestelle würden die Schüler außerhalb des Schulgeländes warten, so dass die Lehrkräfte nicht mehr zur Aufsicht über die Schüler verpflichtet werden könnten. Die im Antrag des Beigeladenen vorgesehene Beförderungsmöglichkeit zum Gymnasium zur 3. Stunde werde als positiv angesehen, weil es in den höheren Klassen auch einen späteren Unterrichtsbeginn gebe. Bei der Quantität der Verbindungen gehe es darum, wie oft ein potentieller Fahrgast die Möglichkeit habe, von A nach B zu gelangen. Dies sei ein äußerst gewichtiges Kriterium, weil die Anzahl der Verkehrsverbindungen maßgeblich den Charakter des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs bestimme und großen Einfluss darauf habe, ob das Angebot von den Bürgern angenommen werde. Je größer ein Fahrtenangebot sei, desto weniger sei der potentielle Fahrgast in seiner individuellen Zeitplanung eingeschränkt und desto eher werde das Angebot in Anspruch genommen. Dabei sei es wichtig, dass sich die angebotenen Fahrtmöglichkeiten zeitlich am Bedarf orientierten. Deshalb würden nur die Kurse berücksichtigt, die sich innerhalb der im Nahverkehrsplan festgelegten Betriebszeiten befänden. Die angebotenen Rufbuskurse würden nicht nur mit ihrer Abrufquote der Vorjahre berücksichtigt, sondern alle Kurse innerhalb der definierten Betriebszeiten. Hinsichtlich der Quantität der Verbindungen werde sinnvollerweise nicht zwischen festen Kursen und Rufbussen unterschieden, weil bei jeder einzelnen Fahrt für den potentiellen Fahrgast die Möglichkeit bestehe, das Angebot in Anspruch zu nehmen. Das im Fahrplan verzeichnete Angebot werde vom Verkehrsunternehmer vorgehalten und sei deshalb auch entsprechend in seiner Gesamtheit bei der Quantität zu berücksichtigen. Auch der Aufgabenträger verdeutliche in allen Stellungnahmen, wie sehr für ihn die Anzahl der angebotenen Verbindungen von Bedeutung und Gewicht sei. Eine Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses könne grundsätzlich auch durch eine flexible Bedienweise erbracht werden. Der Landkreis ... wolle dadurch einen Ausgleich zwischen einem möglichst guten Fahrplanangebot und einem vernünftigen Kostenrahmen erreichen. Im Hinblick auf die Ermittlung der reinen Quantität der Verbindungen sei es daher nicht sachgerecht, diese Kurse nicht vollständig zu erfassen. Der Beigeladene biete wesentlich mehr Verbindungen an, so dass sein Antrag diesbezüglich deutlich besser zu bewerten sei. Er biete montags bis freitags an Schultagen 31 Kurse an, der Kläger dagegen nur 19 Kurse. An Samstagen biete der Kläger nur 4, der Beigeladene dagegen 8 Fahrten an. In den Ferien weise das Angebot des Beigeladenen fast doppelt so viele Kurse auf (Beigeladener: 23 Kurse; Kläger: 12 Kurse). Das Verkehrsangebot des Beigeladenen gewährleiste eine ganztätige Anbindung an die beiden Unterzentren ohne größere zeitliche Lücken. Demgegenüber zeige sich die Schwäche des Angebots des Klägers insbesondere an den mangelnden Fahrtmöglichkeiten vormittags außerhalb der Zeiten des Schülerverkehrs. Das Kriterium der Umweltqualität fließe nur gering in die Bestimmung der besten Verkehrsbedienung mit ein, weil es primär um verkehrliche Belange gehe und bereits mit dem technischen Standard ein Mindestmaß an Umweltqualität der eingesetzten Fahrzeuge und damit des Verkehrs gewährleistet sei. Bei der Gesamtbetrachtung der Umweltqualität der konkurrierenden Anträge werde ein geringfügiger Vorteil beim Kläger gesehen. Beide Verkehrsunternehmen setzten Busse mit grüner Umweltplakette ein. Beim Beigeladenen seien ältere Fahrzeuge mit gelber Umweltplakette vorhanden, die noch für den begrenzten Zeitraum der Bindungsfrist der staatlichen Busförderung genutzt würden. Im Hinblick auf die Umweltqualität seien Rufbusse sinnvoller als feste Busse, weil sie nur bei Bedarf verkehrten und bei Abruf nicht die ganze Relation bedienen müssten. Dass der Beigeladene mehr Rufbusse anbiete, sei daher unter dem Gesichtspunkt der Umweltqualität positiv zu bewerten. Da er bereits die beste Verkehrsbedienung im Sinn von § 13 Abs. 2b PBefG anbiete, komme es bei der Auswahlentscheidung nicht mehr darauf an, ob er sich auf das sog. Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG berufen könne. Daneben bestehe ein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. d PBefG. Die Regierung komme nach Vorlage testierter Kosten- und Erlösdaten zur Auffassung, dass die vom Kläger beantragte Linie ... eine einzelne ertragreiche Linie aus einem vorhandenen Verkehrsnetz herauslösen würde. Der neu eingeführte Versagungsgrund solle vermeiden, dass durch „Rosinenpickerei“ die verbleibenden Linien eines vorhandenen Verkehrsnetzes nicht mehr eigenwirtschaftlich betrieben werden könnten. Als vorhandenes Verkehrsnetz sei selbst bei sehr enger Auslegung zumindest das System der Linien ..., .../.../... und ... zu bewerten, weil diese drei Linien in einem Zusammenhang stünden und ab 1. März 2017 im Linienbündel ... zusammengefasst würden. Spätestens ab diesem Zeitpunkt seien die Linien unter dem Begriff des in der Norm genannten „festgelegten Linienbündels“ eines Nahverkehrsplans zu subsumieren. Bis dahin seien die genannten Linien aufgrund der tatsächlichen Gegebenheiten zumindest als vorhandenes Verkehrsnetz zu bewerten. Da die Linie ... nicht kostendeckend betrieben werden könne, seien die Einnahmen aus der Linie ... (bzw. Linie ...) notwendig, um die Eigenwirtschaftlichkeit der Linie ... zu erhalten und eine Finanzierungslast des Aufgabenträgers ausschließen zu können. Auch eine Bewertung der Linien ..., .../.../... und ... als vorhandenes Verkehrsnetz im Sinn des § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. d PBefG führe zum gleichen Ergebnis. Diese Linien verliefen im gleichen Verkehrsraum westlich von ... und es bestünden umlauftechnische Zusammenhänge. Ohne die Linie ... (bzw. Linie ...) könne die Linie ... nicht ohne Zuschüsse des Aufgabenträgers bedient werden.

Am 13. April 2014 erhob der Kläger Klage. Er beantragt,

den Widerspruchsbescheid der Regierung von ... vom 4. März 2015 mit Ausnahme der Ziffern 9 und 10 aufzuheben.

Wie im Ausgangsbescheid zutreffend festgestellt, biete das Angebot des Klägers die beste Verkehrsbedienung und sei weitaus positiver zu bewerten als das Angebot des Beigeladenen. Im Hinblick auf die Umsetzung des Achsenkonzepts, das durch den Nahverkehrsplan vorgegeben sei, sowie die Linienführung sei das Angebot des Klägers deutlich besser. Entgegen der Auffassung der Regierung könne auf den Nahverkehrsplan nur soweit abgestellt werden, als dieser tatsächlich Festsetzungen treffe. In der Begründung des Widerspruchsbescheids werde auf die – ebenfalls streitige – Linie ... Bezug genommen, obwohl diese von der Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans nicht vollständig erfasst sei. Hinsichtlich des Anmeldevorlaufs bei Kursen mit flexibler Bedienung sei das Angebot des Klägers weitaus besser zu bewerten, weil es Vorlaufzeiten von 15 bzw. 30 Minuten vorsehe, das Angebot des Beigeladenen dagegen Vorlaufzeiten von doppelter bzw. vierfacher Dauer. Der Zusicherung der Vorlaufzeiten durch den Beigeladenen komme keine positive Wertung zu, weil die Anmeldezeit für Rufbusse und Einstiegoption vom Nahverkehrsplan explizit mit maximal einer Stunde vorgegeben werde. Dass das Angebot des Klägers qualitativ besser zu bewerten sei, ergebe sich bereits daraus, dass sich alle betroffenen Gemeinden gegen eine Streckenführung über ... ausgesprochen hätten. Die direkte Verbindung über die Staatsstraße sei kürzer und schneller und damit auch im Tarif besser. Hinsichtlich der Barrierefreiheit sei das Angebot des Klägers deutlich besser zu bewerten. Der Einsatz von behindertengerechten Niederflurbussen werde auf der gesamten Linie verbindlich zugesichert. Diese Zusicherung umfasse auch Rufbusse. Auch hinsichtlich der Schülerbeförderung sei das Angebot des Klägers besser. Insbesondere die Streckenführung des Beigeladenen im Hinblick auf die Anbindung von ... führe zu einer erheblich längeren Fahrtzeit für die Schüler. Die Regierung berücksichtige bei der Quantität der Verbindungen alle festen Kurse wie auch Rufbusse gleichwertig. Einem Rufbus fehle jedoch das einen Linienverkehr prägende Element einer festen Verbindung zwischen bestimmten Ausgangs- und Endpunkten. Bei Rufbussen werde der Streckenverlauf erst nach den telefonischen Anmeldungen der Fahrgäste geplant. Ein bestimmter Ausgangs- und Endpunkt für die Fahrt sei nicht vorgegeben. Der Fahrverlauf sei damit beliebig und völlig unabhängig von den Linien der Festkursbusse. Damit sei auch bei der Quantität keine Gleichstellung von fester Linienbedienung und Rufbus zulässig. Aufgrund der gesetzlichen Bestimmungen sei es unzulässig, dem Kriterium Umweltqualität lediglich geringe Bedeutung bei der Ermessensentscheidung einzuräumen. Vielmehr werde der Umweltqualität ein hoher Stellenwert eingeräumt. Der Beigeladene setze überwiegend Fahrzeuge mit gelber Plakette ein. Er habe lediglich zugesichert, dass ein Austausch der Fahrzeuge nach Ablauf der Bindefrist erfolgen solle. Allerdings seien entsprechende Bindefristen spätestens im September 2013 abgelaufen, ohne dass die Fahrzeuge inzwischen ausgetauscht worden seien. Dagegen habe der Kläger den Einsatz von Fahrzeugen mit grüner Plakette verbindlich zugesichert, so dass seinem Angebot auch im Hinblick auf die Umweltqualität ein deutlicher Vorrang einzuräumen sei. Demnach überwiege nach den von der Regierung vorgegebenen Wertungskriterien stets das Angebot des Klägers. Bezüglich des Klägers liege kein Versagungsgrund gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. d PBefG vor. Es sei nicht nachvollziehbar, warum gerade der Kläger eine „Rosinenpickerei“ betreiben solle, obwohl der Beigeladene den Antrag zur im Wesentlichen gleichen Linie gestellt habe. Die Darlegungen der Regierung seien nicht ansatzweise substantiiert. Im Ausgangsbescheid habe die Regierung richtig festgestellt, dass kein Verkehrsnetz vorliege, das wie ein Linienbündel zu bewerten sei. Diese Feststellungen würden nunmehr in ihr Gegenteil verkehrt, ohne dass auch nur annähernd erklärt werde, worauf die überraschende Änderung der Bewertung basiere.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die von der Genehmigungsbehörde zu treffende Auswahlentscheidung bei mehreren genehmigungsfähigen konkurrierenden Anträgen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung sei unstreitig eine Ermessensentscheidung. Das vom Gesetzgeber vorgegebene Kriterium der besten Verkehrsbedienung sei unbestimmt und damit auslegungsbedürftig. Nach § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG werde die beste Verkehrsbedienung insbesondere durch die Festlegungen in einem Nahverkehrsplan konkretisiert. Dies unterstreiche die diesem Planungsinstrument der Aufgabenträger vom Gesetzgeber beigemessene besondere Bedeutung. Vor diesem Hintergrund habe sich die Regierung sowohl bei der Auswahl der Auslegungskriterien für die beste Verkehrsbedienung als auch bei der Gewichtung der einzelnen Entscheidungskriterien an den Festlegungen des Nahverkehrsplans des Landkreises ... orientiert. Sie habe transparent und detailliert dargelegt, welche Kriterien zur Bewertung der besten Verkehrsbedienung herangezogen würden und wie diese für sich gesehen, aber auch im Verhältnis zueinander gewichtet würden. Hierzu seien die Einzelkriterien sorgfältig ausgewählt und vier Gewichtungsklassen gebildet worden. Dieser gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsspielraum stehe der Regierung zu. Ein deutlicher Vorsprung des Beigeladenen ergebe sich durch die bessere bzw. deutlich bessere Bewertung bei den am stärksten gewichteten Kriterien „Schülerbeförderung“ und „Quantität“. Durch zwei „gewonnene“ äußerst gewichtige Kriterien und ein besonders gewichtiges Kriterium gegenüber nur einem besonders gewichtigen Kriterium für den Kläger ergebe sich insgesamt ein deutlicher Vorsprung des Beigeladenen. Es liege daher weder eine Fehlgewichtung einzelner Kriterien, noch ein Fehler in der Gesamtbewertung vor. Auch habe die Regierung den Sachverhalt umfassend ermittelt und sei in Kenntnis aller entscheidungsrelevanten Aspekte gewesen.

Auch der Beigeladene beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Betätigung des Auswahlermessens durch die Regierung liege eine Sorgfalt und Umsicht zugrunde, wie sie bei der Erteilung von Linienverkehrsgenehmigungen nach § 13 PBefG beispiellos sei. Das Widerspruchsverfahren sei mit größter Sorgfalt durchgeführt worden. Der Regierung sei es um die Neubewertung bekannter und im Wesentlichen unstreitiger Tatsachen gegangen. Sie habe das „Raster“ für die Gewichtung der für die Auswahl wesentlichen Belange gegenüber der Ausgangsentscheidung deutlich verfeinert, ihre Neubewertungen nach dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausführlich begründet und sie zur Anwendung gebracht. Die Entscheidung sei deshalb rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger ignoriere die Differenzierung zwischen Bedienungsqualität (Festkurse besser) und der Bedienungsquantität (Kursdichte äußerst wichtig im ländlichen Raum und damit bei umfassender Bewertung wichtiger als ein etwas besseres Festkursangebot). Er verkenne die positiven Erfahrungen, die der Aufgabenträger seit 2008 mit dem Rufbussystem mache. Der Kläger verdecke die Tragweite des konkreten Angebots des Beigeladenen. Dieser biete Rufbus-​km im Umfang von etwa 85.600 km an, bei Festkursen von ca. 35.300 km. Bei dem Kläger seien es nur 11.000 km Rufkurse, bei etwa 44.900 km Festkursen. Die Regierung habe nachgewiesen, dass das Angebot des Beigeladenen auch nicht ein „konzeptloses Aufblähen“ enthalte, sondern sich zeitlich am Bedarf orientiere. Im Übrigen mache sich der Beigeladene den Vortrag des Beklagten zu Eigen.

Auf Nachfrage des Gerichts teilte der Beigeladene die tatsächliche Inanspruchnahme der Rufbuskurse der Linie ... mit. Demnach betrug die Abrufquote in der Zeit zwischen dem 1. Januar 2014 und 4. März 2015 (Erlass des streitgegenständlichen Widerspruchsbescheids) 2,35 %. Bezogen auf das Jahr 2015 betrug die Abrufquote 9,69 %, bezogen auf das 1. Halbjahr 2016 16,41 %.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Akteninhalt und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Widerspruchsbescheid der Regierung, der hier in Übereinstimmung mit § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage ist, ist im angefochtenen Umfang rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem Recht auf eine abwägungsfehlerfreie Auswahlentscheidung hinsichtlich der zu vergebenden Buslinie (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Da sich die Anträge des Klägers und des Beigeladenen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung im öffentlichen Personennahverkehr für die Linie ... einerseits und die Linie ... andererseits auf die im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, war die Auswahl danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet (vgl. § 13 Abs. 2b PBefG, der zum 1.1.2013 in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt wurde). Dabei kommt es maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – hier also des Erlasses des angefochtenen Widerspruchsbescheids vom 4. März 2015 – an, weil ein Anspruch auf Aufhebung einer belastenden Verwaltungsentscheidung ex tunc im Allgemeinen nur besteht, wenn diese im Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens rechtswidrig war, und das Personenbeförderungsgesetz insoweit keine abweichende Regelung enthält (vgl. BVerwG, U.v. 6.4.2000 – 3 C 6.99 – DVBl 2000, 1614/1616; BayVGH, U.v. 7.12.2011 – 11 B 11.928 – juris). Soweit das Personenbeförderungsgesetz auf „die beste Verkehrsbedienung“ abstellt, handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, bei dem der Regierung als der zuständigen Genehmigungsbehörde ein Beurteilungsspielraum zukommt (vgl. BayVGH, U.v. 15.3.2012 – 11 B 09.1100 – juris Rn. 44, 51 a.E.; Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 70 ff.). Die zu treffende Auswahlentscheidung ist das Ergebnis einer umfassenden und komplexen Abwägung der maßgeblichen Belange, für die die sog. Abwägungsfehlerlehre gilt (vgl. BVerwG, U.v. 28.11.2007 – 6 C 42.06 – BVerwGE 113, 39/48; BayVGH, U.v. 15.3.2012 a.a.O. Rn. 51 a.E.).

Eine fehlerfreie Abwägung setzt zunächst voraus, dass die Belange, die für sie von Bedeutung sind (sog. Abwägungsmaterial), in den wesentlichen Punkten zutreffend ermittelt und bewertet werden (vgl. Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 172). Die dabei jedenfalls in erster Linie maßgeblichen Belange lassen sich § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG entnehmen: Umfang und Qualität des Verkehrsangebots, dessen Umweltqualität, die verkehrsmittelübergreifende Integration der Verkehrsleistungen und die Barrierefreiheit. Die genannte Vorschrift richtet sich zwar unmittelbar an den Aufgabenträger, der diesbezüglich die Anforderungen in einem Nahverkehrsplan „definieren“, also bezogen auf die Verhältnisse vor Ort konkretisieren soll. Da § 13 Abs. 2b Satz 2 PBefG jedoch die Genehmigungsbehörde anweist, bei der Bestimmung der „besten Verkehrsbedienung“ insbesondere die Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinn des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen, sind die in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG genannten Belange auch und gerade für die zu treffende Auswahlentscheidung von Bedeutung. Diesbezüglich sind der Regierung zwei entscheidungserhebliche Abwägungsfehler unterlaufen.

1. Zwar ist die Prämisse der Regierung, dass es sich bei der Quantität der Verbindungen um ein „äußerst gewichtiges Kriterium“ für die zu treffende Auswahlentscheidung handelt, nicht zu beanstanden, weil die Begriffe „Quantität der Verbindungen“ und „Umfang des Verkehrsangebotes“ offenkundig inhaltsgleich verwendet werden. Als fehlerhaft erweist sich aber die Einbeziehung der angebotenen Rufbuskurse ohne Rücksicht auf den tatsächlichen Bedarf an diesen Kursen. Die Regierung führt selbst zutreffend aus, bei der Bestimmung der Quantität der Verbindungen sei es wichtig, dass sich die angebotenen Fahrtmöglichkeiten zeitlich am Bedarf orientieren, bezieht diese Einschränkung aber nur auf Nr. 4 Buchst. a der einschlägigen Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans für den Raum ... vom 11.11.2013 (im Folgenden: NVP 2013), durch die grundsätzlich eine Betriebszeit von 5.00 bis 18.00 Uhr festgelegt wird. Sie hat dabei außer Acht gelassen, dass nach den grundsätzlichen Zielvorstellungen des fortgeschriebenen Nahverkehrsplans das ÖPNV-​Angebot das gegebene Nachfragepotenzial berücksichtigen soll (vgl. Nr. 2.2 NVP 2013). Wären demgegenüber die Ausführungen der Regierung in der mündlichen Verhandlung zutreffend, so müsste insoweit von dem zukünftigen bzw. zu erwartenden Nachfragepotenzial die Rede sein. In diesem Zusammenhang ist klarzustellen, dass es für die Auslegung des Nahverkehrsplans nicht auf die (subjektive) Auffassung der Mitglieder des beschließenden Ausschusses oder gar die Meinung des Landratsamts ankommt, sondern der objektive Erklärungsgehalt maßgeblich ist. Abgesehen davon ist höchstrichterlich geklärt, dass die von der Genehmigungsbehörde angestellten Prognosen und Wertungen sowie die darauf gestützte Entscheidung auf einer ausreichenden tatsächlichen Grundlage beruhen müssen (vgl. BVerwG, B.v. 19.12.2012 – 3 B 45.12 – juris Rn. 12). Zudem ergibt eine Auslegung des § 13 Abs. 2b PBefG nach dem Sinn und Zweck der Vorschrift, dass sich „die beste Verkehrsbedienung“ nicht danach beurteilt, was auf dem Papier steht, sondern danach, was in der Realität nachgefragt wird. Die Regierung hat dies bezüglich der tatsächlichen Nachfrage nach den angebotenen Rufbussen bereits nicht ermittelt. Zudem hätte sie die angebotenen Rufbuskurse der Linien ... und ... nicht berücksichtigen dürfen, weil die Abrufquote bis zu dem maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Widerspruchsbescheids nur 2,35 % betragen hat und damit geringfügig gewesen ist (vgl. zur Unbeachtlichkeit von nur geringfügig betroffenen Belangen im Rahmen einer Abwägung BVerwG, B.v. 12.1.2016 – 4 BN 11.15 – juris Rn. 4 f. zu § 1 Abs. 7 BauGB). Dabei ist der der Berechnung der Abrufquote zugrunde liegende Zeitraum von ca. 14 Monaten durchaus aussagekräftig und bietet keine tragfähige Grundlage für die Annahme, in absehbarer Zeit werde es zu einer so wesentlichen Nachfragesteigerung kommen, dass eine Berücksichtigung der Rufbuskurse vertretbar wäre. Zwar hat sich bei der Linie ... die Abrufquote inzwischen positiv entwickelt, dies war jedoch zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids nicht vorhersehbar. Wie das Beispiel der Linien ... und ... zeigt, kann die Nachfrage nach Rufbussen auch (stark) rückläufig sein.

2. Ein weiterer erheblicher Bewertungsfehler der Regierung liegt darin, dass sie – anders als noch im Ausgangsbescheid – der Umweltqualität der eingesetzten Fahrzeuge nur ein geringes Gewicht bei der Auswahlentscheidung beigemessen hat. Dies steht in einem offenkundigen Widerspruch zu der ausdrücklichen Hervorhebung der Umweltqualität des Verkehrsangebots in § 8 Abs. 3 Satz 2 PBefG. Noch im Ausgangsbescheid hat die Regierung zu Recht darauf hingewiesen, dass dieses Kriterium zunehmend an Bedeutung gewinnt. Dies gilt sowohl unter dem Gesichtspunkt der Gesundheitsvorsorge als auch dem des Klimaschutzes und ist auch Ausdruck des in Art. 20a GG geregelten Verfassungsgrundsatzes. Demnach schützt der Staat auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. Deshalb ist die Argumentation der Regierung verfehlt, das Kriterium Umweltqualität habe bei der Auslegung der besten Verkehrsbedienung nur eine geringe Bedeutung, da es primär um verkehrliche Belange gehe und bereits mit dem technischen Standard ein Mindestmaß an Umweltqualität der eingesetzten Fahrzeuge und damit des Verkehrs gewährleistet sei.

3. Die Auswahlentscheidung zugunsten des Beigeladenen beruht auf den dargelegten Fehlern. Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie sich nicht auf die von der Regierung getroffene Entscheidung ausgewirkt haben.

Zwar ist das Angebot des Beigeladenen auch ohne die Rufbusse in quantitativer Hinsicht das bessere. Er bietet an Schultagen (Montag bis Freitag) und in den Ferien deutlich mehr Festkurse als der Kläger an (23 : 16 bzw. 12 : 10). Nur samstags verhält es sich anders (2 : 4). Der Vorsprung des Angebots des Beigeladenen wird jedoch dadurch verringert, dass er sich im Gegensatz zum Kläger die Möglichkeit offen hält, im Einzelfall bei „mangelndem Fahrgastaufkommen“ einen festen Kurs in einen Rufbuskurs umzuwandeln.

Zumindest lässt sich nicht ausschließen, dass bei zutreffender Bewertung und Gewichtung der Umweltqualität eine andere Auswahlentscheidung getroffen worden wäre. Wie die Regierung in der Begründung des angefochtenen Widerspruchsbescheids richtig festgestellt hat, ist die Umweltplakette der eingesetzten Fahrzeuge ein objektives und allgemein anerkanntes Kriterium für die Bewertung ihrer Umweltqualität, während die Schadstoffbelastung, die die Herstellung der neuen Fahrzeuge mit sich bringt, keine Rolle spielt (vgl. Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung). Demnach ist das Angebot des Klägers unter diesem Aspekt das klar bessere. Während er zugesichert hat, nur Fahrzeuge mit grüner Umweltplakette einzusetzen, setzt der Beigeladene in erheblichem Umfang Fahrzeuge mit gelber Umweltplakette ein und wird dies voraussichtlich noch längere Zeit so praktizieren.

4. Die aufgrund einer umfassenden und komplexen Abwägung zu treffende Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG erübrigt sich nicht etwa deshalb, weil ein zwingender Versagungsgrund zu Lasten des Klägers vorliegen würde. Soweit die Regierung erstmals in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid geltend macht, hinsichtlich des Genehmigungsantrags des Klägers bestehe ein zwingender Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Buchst. d PBefG, verhält sie sich bereits widersprüchlich. Nach dieser Bestimmung, die zum 1. Januar 2013 in das Personenbeförderungsgesetz eingefügt wurde, ist u. a. beim Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigung zu versagen, wenn der beantragte Verkehr einzelne ertragreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinn des § 8 Abs. 3 PBefG festgelegten Linienbündel herauslösen würde. Wäre dies bei der Linie ... des Klägers der Fall, müsste dies in gleicher Weise für die Linie ... gelten, weil sie von der Regierung völlig eigenständig und losgelöst von den Linien ... und ... genehmigt worden ist. Abgesehen davon bilden die Linien ..., .../.../... und ... bzw. die Linien ..., .../.../... und ... noch kein Verkehrsnetz. Ein Verkehrsnetz ist deutlich komplexer als ein bloßes Linienbündel und umfasst im vorliegenden Fall zumindest sämtliche Linien, die auf den Schulstandort ... ausgerichtet sind. Die Regierung unterläuft mit ihrer Argumentation, die Verkehrsnetz und Linienbündel gleichsetzt, die in der Teil-​Fortschreibung des Nahverkehrsplans für den Raum ... vom 11. November 2013 getroffene Grundsatzentscheidung, wonach entsprechende Linienbündel erst mit Wirkung ab 1. März 2017 gebildet werden, und übersieht zudem, dass der Nahverkehrsplan die Linie ... nicht den Linien ... und .../.../... und damit den Ergänzungsachsen ... – ... und ... – ..., sondern der Linie ... und damit der Hauptachse ... – ... zuordnet. Zutreffend führt die Regierung aus, mit dem neu in das Gesetz eingefügten Versagungsgrund solle die sog. „Rosinenpickerei“ verhindert werden, bei der einzelne ertragreiche Linien aus einem vorhandenen Verkehrsnetz herausgelöst werden. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass der Kläger eine solche „Rosinenpickerei“ betreibt. Er hat sich nämlich nicht nur um die lukrative Linie ... bzw. Linie ... beworben, sondern auch um die wenig ertragreichen Linien .../.../... bzw. ... und um die defizitäre Linie ... bzw. ... (vgl. Schreiben der ... Unternehmensberatung GmbH vom 19.1.2015, Nr. 3 Ergebnis der Berechnungen).

Nach alledem war der streitgegenständliche Widerspruchsbescheid auch insoweit aufzuheben, als mit ihm der gegenüber dem Beigeladenen erlassene Ablehnungsbescheid vom 17. März 2014 und der dem Kläger erteilte Genehmigungsbescheid gleichen Datums aufgehoben werden. Insoweit besteht ein untrennbarer Regelungszusammenhang (vgl. II. 3. der Gründe des angefochtenen Widerspruchsbescheids).

Die Kosten des Verfahrens sind vom Beklagten und vom Beigeladenen zu gleichen Teilen zu tragen. Den Beklagten trifft die Kostentragungspflicht, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Da der von dem Beigeladenen gestellte Antrag auf Klageabweisung erfolglos geblieben ist, entspricht es der Billigkeit, ihn wie geschehen an den Verfahrenskosten zu beteiligen (§ 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO).

Die Kostenentscheidung war gemäß § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO für vorläufig vollstreckbar zu erklären.


Beschluss
Der Streitwert wird auf 20.000,-​- EUR festgesetzt.

Gründe
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an Nr. 47.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ Heft 23/2013, Beilage 2).