OVG Münster v. 18.01.2017: Auswahlentscheidung bei mehreren konkurrierenden Anträgen auf eine Linienverkehrsgenehmigung

Die zuständige Behörde hat, wenn - wie hier - mehrere Bewerber um die Genehmigung für eine eigenwirtschaftliche Bedienung einer Linie vorhanden sind, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, eine Auswahl zu treffen. Die Auswahlentscheidung hat sich daran zu orientieren, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet (§ 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG). Allerdings ist nach § 13 Abs. 3 PBefG die langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie durch einen Bewerber angemessen zu berücksichtigen.

Siehe auch Linienverkehr - Linienverkehrserlaubnis und Stichwörter zum Thema Nahverkehr

Gründe:

I.

Mit Bekanntmachung im Amtsblatt für den Regierungsbezirk N. vom 21. Juni 2013 rief der Kreis D.  als zuständiger Aufgabenträger Verkehrsunternehmen zur Abgabe von Angeboten für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie ... zwischen O. und N. -​S. für den Genehmigungszeitraum 8. Januar 2014 bis einschließlich Sommerferien 2018 (letzter Ferientag) auf. Es wurde darauf hingewiesen, dass bei Ausbleiben von Anträgen bis zum Ablauf der Antragsfrist am 26. Juli 2013 das wettbewerbliche Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags eingeleitet werde. Ferner wurde darauf hingewiesen, dass später gestellte eigenwirtschaftliche/kommerzielle Anträge im Genehmigungsverfahren nicht berücksichtigt würden.

Neben der Beigeladenen bewarb sich auch die Klägerin mit einem am 26. Juli 2013 bei der Bezirksregierung N.  eingegangenem Antrag. Die Klägerin hatte die Linie zum 1. Januar 2012 im Rahmen eines Mediationsverfahrens als Gemeinschaftskonzession mit der S1.   erteilt bekommen hatte. Tatsächlich gefahren wurde die Linie von einer Drittfirma.

Den Antrag der Klägerin lehnte die Bezirksregierung N.  mit der Begründung ab, das Angebot der Klägerin bleibe hinter dem Angebot der Beigeladenen zurück (§ 13 Abs. 2b PBefG). Der Antrag der Klägerin entspreche nicht den Vorgaben des Nahverkehrsplans in Verbindung mit dem Liniensteckbrief. Die nach dem Liniensteckbrief geforderte Fahrt am Freitag um 14:36 Uhr biete die Klägerin für den Dienstag an. Die Beigeladene biete eine zusätzliche Fahrt am Freitag um 14:11 Uhr an.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren, in welchem die Klägerin auf einen ihr unterlaufenen EDV-​Fehler hinsichtlich der Fahrt am Freitag um 14.36 Uhr hingewiesen hatte, hat die Klägerin Klage erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, mit welcher die Klägerin die Erteilung der Genehmigung begehrt und sich zugleich gegen die der Beigeladenen erteilten Genehmigung wendet, abgewiesen. Hiergegen richtet sich der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 3 VwGO) liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor.

1. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ernstliche Zweifel sind begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 2 BvR 758/09 -, juris, Rn. 96. Hieran fehlt es.

a) Die Klägerin macht zunächst geltend, das Verwaltungsgericht habe die entscheidungserheblichen Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes fehlverstanden: Obwohl kein Vergabeverfahren durchgeführt worden sei, habe es im Tatbestand des Urteils (Seite 3, 2. Absatz) wörtlich ausgeführt: "Auf die Ausschreibung des beklagten Landes für die hier streitige Genehmigung gaben sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene Angebote ab." Darüber hinaus heiße es in den Entscheidungsgründen (Seite 4) "Deshalb tut in einem solchen Fall die Vergabestelle gut daran, die Praxis restriktiv zu handhaben, so wie das beklagte Land es hier getan hat." Das Vorbringen der Klägerin verhilft dem Zulassungsantrag nicht zum Erfolg. Ihr Einwand, es sei kein Vergabeverfahren durchgeführt worden, ist zwar zutreffend. Der Sache nach war ein solches aber nicht Gegenstand der gerichtlichen Entscheidung. Entschieden hat das Verwaltungsgericht, was sich ohne Weiteres den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils entnehmen lässt, über den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Genehmigung für den eigenwirtschaftlichen Betrieb der Buslinie ..., den die Bezirksregierung N.  unter Berufung auf § 13 Abs. 2b PBefG abgelehnt hat.

b) Die Zulassungsbegründung stellt nicht durchgreifend in Frage, dass die Auswahlentscheidung in nicht zu beanstandender Weise zu Gunsten der Beigeladenen ausgefallen ist. Gemäß § 13 Abs. 2b PBefG, der durch das Gesetz zur Änderung personenbeförderungsrechtlicher Vorschriften vom 14. Dezember 2012 (BGBl. I, 2598) mit Wirkung zum 1. Januar 2013 eingeführt wurde und in dem der Gesetzgeber die von der Rechtsprechung und der Verwaltungspraxis entwickelten Grundsätze bei konkurrierenden Anträgen aufgegriffen hat,

vgl. BR-​Drs. 462/1/11, S. 42 (Ausschussempfehlung), Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht, 4. Aufl. 2013, § 13 Rn. 15d; Saxinger, GewArch 2014, 377,

hat die zuständige Behörde, wenn - wie hier - mehrere Bewerber um die Genehmigung für eine eigenwirtschaftliche Bedienung einer Linie vorhanden sind, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistung beziehen, eine Auswahl zu treffen.

Vgl. zum Erfordernis einer Ermessensentscheidung OVG Rhein.-​Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 - 7 A 10718/14 -, juris; Saxinger, GewArch 2014, 377; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand Juni 2016, § 13, Rn. 51, 54; kritisch Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 13 Rn. 70 ff.

Die Auswahlentscheidung hat sich daran zu orientieren, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet (§ 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG). Allerdings ist nach § 13 Abs. 3 PBefG die langjährige beanstandungsfreie Bedienung einer Linie durch einen Bewerber angemessen zu berücksichtigen.

Diesen Maßgaben genügt die Entscheidung des Beklagten.

aa) Grundlage der Auswahlentscheidung sind die von der Klägerin und der Beigeladenen am  26. Juli 2013 eingereichten Antragsunterlagen. Anders als die Klägerin meint, war die Bezirksregierung N.  nicht verpflichtet, spätere Nachbesserungen von Seiten der Klägerin zu berücksichtigen.

Hierzu macht die Klägerin geltend, sie habe zwar nicht - wie nach dem Liniensteckbrief erforderlich - für den Freitag, sondern für den Dienstag eine Fahrt um 14:36 Uhr angeboten. Hierbei habe es sich jedoch um einen offensichtlichen EDV-​Fehler gehandelt, den sie im Widerspruchsverfahren habe korrigieren können. Hierin liege keine unzulässige Nachbesserung des Angebots. Für die Stellung des eigenwirtschaftlichen Antrags bestünden keine wirksamen Ausschlussfristen nach § 12 Abs. 5 oder 6 PBefG. Insbesondere fehle es an einer nach § 12 Abs. 6 PBefG erforderlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der EU. Nach dem bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Recht habe der Antrag bis zur letzten Entscheidung über den Antrag zurückgenommen oder geändert werden können. Tatbestandlich handele es sich auch nicht um eine Nachbesserung, sondern lediglich um die Aufklärung einer Falschbezeichnung. Die Bezirksregierung sei nach § 25 VwVfG NRW verpflichtet gewesen, auf die Abgabe eines richtigen Angebots hinzuwirken. Der Grundsatz des fairen Verfahrens stehe nicht entgegen.

Dem ist nicht zu folgen.

(1) Der Senat vermag zunächst nicht zu erkennen, dass es sich bei der nicht für freitags, sondern für dienstags angebotenen Fahrt um 14.36 Uhr um einen offensichtlichen, ohne Weiteres erkennbaren EDV-​Fehler oder gar um eine bloße Falschbezeichnung gehandelt hat. Offensichtlich wäre der Fehler für die Bezirksregierung N.  allenfalls dann gewesen, wenn ohne Weiteres, etwa durch einen Blick in die Antragsunterlagen, erkennbar gewesen wäre, dass es sich um eine versehentliche Eingabe gehandelt hätte. Für die Annahme eines ohne Weiteres erkennbaren Fehlers bzw. einer bloßen Falschbezeichnung bestand aus der Sicht der Bezirksregierung N.  aber kein Anlass. Einen solchen Rückschluss ließen die von der Klägerin am 26. Juli 2013 eingereichten Unterlagen schon deshalb nicht zu, weil in der Legende zu der Linie ... zu dem Kürzel W.. ausdrücklich von: "Dienstag an Schultagen" die Rede ist (Verwaltungsvorgang Bl. 12). Weitere Unterlagen, die einen Rückschluss auf einen offensichtlichen Fehler hätten zulassen können, waren diesem Antrag nicht beigefügt. Zu weiteren anlasslosen Nachforschungen war die Bezirksregierung N.  nicht verpflichtet.

War für die Bezirksregierung N.  das Vorliegen eines Fehlers nicht offensichtlich erkennbar, war sie - ungeachtet der Frage, ob sie den Fehler überhaupt erkannt hat - nicht verpflichtet, nach Maßgabe des § 25 VwVfG NRW auf eine Richtigstellung hinzuwirken.

(2) Eine von Seiten der Klägerin erfolgte Richtigstellung im Widerspruchsverfahren musste die Bezirksregierung N.  weder nach dem bis zum 31. Januar 2012 geltenden Recht noch nach der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Rechtslage als zulässige Nachbesserung des Angebots berücksichtigen, weil - so die Klägerin - mangels Veröffentlichung im Amtsblatt der EU keine wirksamen Ausschlussfristen gesetzt worden waren.

Nach der bis zum 31. Dezember 2012 geltenden Rechtslage, für deren Geltung allenfalls § 62 Abs. 1 Satz 1 PBefG sprechen könnte, wäre eine Nachbesserung ausgeschlossen gewesen. Von der Rechtsprechung,

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2009 - 3 C 1.09 -, juris, Rn. 20 ff.; BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 2010 - 1 BvR 1425/10-​, juris, Rn. 11 f., vgl. auch Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 25,

war anerkannt war, dass eine in Absprache mit der Genehmigungsbehörde vom Aufgabenträger gesetzte Ausschlussfrist für die Abgabe eines Angebots zum eigenwirtschaftlichen Betrieb von Buslinien in einem dem wettbewerblichen Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags vorgelagerten Verfahren zulässig war.

Der Ablauf der Ausschlussfrist hatte zur Folge, dass im Falle konkurrierender Bewerbungen aus Gründen der Chancengleichheit ein nachträglich eingehender eigenwirtschaftlicher Antrag eines Verkehrsunternehmers nicht dazu führte, dass das Initiativrecht wieder an diesen zurückfiel. Dass die Bezirksregierung N.  gehalten gewesen wäre, von sich aus Nachbesserungen zuzulassen, ist nicht ersichtlich.

Die Wirksamkeit der Ausschlussfrist hing nicht von einer Veröffentlichung im Amtsblatt der EU nach Art. 7 Abs. 2 der VO (EG) 1370/2007 ab, denn das vom Aufgabenträger initiierte, dem wettbewerblichen Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags vorgelagerte Verfahren diente allein der Sicherstellung des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit. Bei Missachtung dieses vom nationalen Recht vorgegebenen Vorrangs war die Erteilung einer Genehmigung nach § 13a PBefG a.F., der die Voraussetzung der Genehmigung bei gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelte, rechtswidrig. Für die Erteilung einer solchen, hier nicht in Rede stehenden Genehmigung, war deshalb eine Prognose erforderlich, dass eine ausreichende Verkehrsbedienung durch eigenwirtschaftliche Verkehrsleistungen nicht möglich war. Der Erstellung dieser Prognose diente das vorgeschaltete Verfahren. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) fand hierauf keine Anwendung.

Nach Maßgabe der seit dem 1. Januar 2013 geltenden Regelungen des § 12 Abs. 5 und 6 PBefG, in welchem der Gesetzgeber, um eine transparente und diskriminierungsfreie Erteilung der Genehmigung zu ermöglichen, Antragsfristen bestimmt und in § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG angeordnet hat, dass das Anhörungsverfahren erst nach dem Ende der Antragsfrist beginnt,

vgl. BR-​Drs. 462/1/11, S. 26 (Ausschussempfehlungen),

gilt nichts anderes.

§ 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG legt eine Antragsfrist fest, die für alle eigenwirtschaftlichen Verkehre mit Straßenbahnen, Obussen und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen gilt. Danach ist der Antrag spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen. Beabsichtigt der Aufgabenträger die Vergabe einer gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistung, so haben alle Unternehmer gemäß dem Grundsatz des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit die Möglichkeit, diese Verkehrsleistung in eigener Initiative zu erbringen. Um einen sachgerechten Verfahrensablauf sicherzustellen, wird in § 12 Abs. 6 PBefG eine Antragsfrist von drei Monaten festgelegt, die mit der Veröffentlichung der Vergabeabsicht nach § 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG und Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 beginnt.

Vgl. BT-​Drs. 17/8233, S. 15.

Nach Ablauf der Antragsfristen führt, wie die weitergehenden Regelungen in § 12 Abs. 5 und 6 PBefG zeigen, ein nachträglich eingehender eigenwirtschaftlicher Antrag eines Verkehrsunternehmers nicht dazu, dass das Initiativrecht wieder an diesen zurückfällt.

Wäre, wie die Klägerin ausführt, die Frist zur Abgabe eines eigenwirtschaftlichen Antrags nach § 12 Abs. 6 PBefG nicht in Lauf gesetzt worden, weil es an einer Vorabbekanntmachung nach § 8a PBefG i. V. m. Art. 7 Abs. 2 VO (EG) 1370/2007 fehlt, hätte dies zwar hier nicht zu klärende Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit eines gleichwohl vergebenen öffentlichen Dienstleistungsauftrags. Nicht zur Folge hätte es aber, dass überhaupt keine Frist für einen Antrag für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr liefe und der Klägerin deshalb bis zum Erlass eines Bescheids eine Nachbesserung ihres Antrags jederzeit möglich wäre. Der Antrag wäre dann jedenfalls an § 12 Abs. 5 PBefG zu messen, nach dem eine Nachbesserung ebenfalls nicht möglich gewesen wäre: Innerhalb der Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG ist weder der Antrag der Klägerin noch der der Beigeladenen eingegangen. Einen abweichenden Termin nach § 12 Abs. 5 Satz 3 PBefG, nach dessen Ablauf Ergänzungen und Änderungen von Anträge nur dann zulässig sind, wenn sie von der Genehmigungsbehörde im öffentlichen Interesse angeregt worden sind (§ 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG), hat die Bezirksregierung N.  nicht gesetzt. Hierzu hat sie in ihrem Schriftsatz vom 30. Oktober 2015 erklärt, von dieser Möglichkeit wegen des wenig praktikablen Erfordernisses einer Veröffentlichung nach § 18 PBefG in der Vergangenheit keinen Gebrauch gemacht zu haben. Eine abweichende Terminsetzung ist ferner nicht in ihrer Rundverfügung vom 29. Januar 2013 - 25.16 PBefG 2013 VU - enthalten. In dieser hat die Bezirksregierung N.  lediglich zu erkennen gegeben, Genehmigungsanträge als unterjährige Anträge für im Jahr 2013 auslaufende Linien zuzulassen, weil die Beantragung einer Genehmigung entsprechend § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG faktisch nicht möglich sei. Da innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG kein genehmigungsfähiger Antrag eingegangen war, war die Bezirksregierung N. berechtigt, verspätete Anträge zuzulassen (§ 12 Abs. 5 Satz 2 PBefG) und hierzu ebenfalls einen Endtermin zu bestimmen. Ob die Bezirksregierung N. berechtigt gewesen wäre, einen späteren Stichtag als den 26. Juli 2013 zu bestimmen, und deshalb erst recht befugt gewesen wäre, Nachbesserungen zuzulassen,

vgl. Nieders. OVG, Beschluss vom 20. Mai 2016 - 7 ME 50/16 -, juris,

kann dahinstehen, weil nicht ersichtlich ist und dies auch von der Klägerin mit dem Zulassungsantrag nicht dargelegt wurde, dass sie hierzu verpflichtet gewesen wäre. Gegen eine solche Verpflichtung spricht nicht nur, dass zur Wahrung des Prinzips eines fairen Wettbewerbs und der Chancengleichheit auch der Beigeladenen die Möglichkeit zur Nachbesserung des Angebots für einen in zulässiger Weise ebenfalls zeitlich begrenzten Zeitraums zu geben gewesen wäre, sondern auch, dass wegen des Vorliegens eines genehmigungsfähigen Antrags und des Fehlens eines öffentlichen Verkehrsinteresses kein Bedürfnis für die Einräumung einer Nachbesserungsmöglichkeit bestand.

Gründe des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen. Sämtlichen Bewerbern war der in der Veröffentlichung angegebene Stichtag 26. Juli 2013 bekannt. Ihnen musste deshalb bewusst sein, dass die Bezirksregierung N.  nur die bis zu diesem Zeitpunkt eingehenden Antragsunterlagen zur Entscheidungsfindung heranziehen würde. Von einer voraussetzungslos möglichen Nachbesserung konnten sie nicht ausgehen. Eine solche Möglichkeit war ihnen auch nicht wegen Art. 12 Abs. 1 GG einzuräumen, da bereits zuvor ein angemessener Zeitraum zur Abgabe ihrer Angebote zur Verfügung stand.

bb) Das Zulassungsvorbringen vermag die Annahme des Verwaltungsgerichts und der Bezirksregierung N. , die Beigeladene habe auf Grund der bis zum 26. Juli 2013 eingereichten Antragsunterlagen die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG angeboten, nicht zu erschüttern.

Der Genehmigungsbehörde kommt bei der Bewertung von öffentlichen Verkehrsbedürfnissen der unterschiedlichsten Art und ihrer befriedigenden Bedienung und damit auch bei der Beantwortung der Frage, wie gewichtig einzelne öffentliche Verkehrsinteressen sowohl für sich gesehen als auch im Verhältnis zu anderen sind, ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juli 1989 - 7 C 39.87 -, juris, Rn. 15.

Dies gilt auch im Rahmen der nach § 13 Abs. 2b PBefG vorzunehmenden Prüfung, wer gemessen an den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen unter Berücksichtigung der Festlegungen eines Nahverkehrsplans im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG die beste Verkehrsbedienung anbietet.

Vgl. OVG Rhein.-​Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 - 7 A 10718/14 -, juris, Rn. 32; Saxinger, GewArch 2014, 377.

(1) Das Zulassungsvorbringen stellt nicht durchgreifend in Frage, dass die Beigeladene wegen der von ihr angebotenen Zusatzfahrt am Freitag um 14:11 Uhr und wegen der von ihr in Übereinstimmung mit dem vom Aufgabenträger erstellten Liniensteckbrief geforderten Fahrten ein besseres Angebot abgegeben hat. Dass der Nahverkehrsplan selbst keine Taktvorgaben für die Linie ... enthält, steht dem nicht entgegen. Auch in dem vom Aufgabenträger erstellten Liniensteckbrief kommt seine Vorstellung über das Vorliegen einer ausreichenden und angemessenen Verkehrsbedienung zum Ausdruck.

(2) Die von der Klägerin abgegebenen Zusicherungen sind nicht geeignet, den Rückstand ihres Angebots gegenüber dem besseren Angebot der Beigeladenen auszugleichen.

Nach § 12 Abs. 1a PBefG kann der Antragsteller dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile hinzufügen, die als verbindliche Zusicherungen zu bezeichnen sind, um bestimmte Standards des beantragten Verkehrs verbindlich zuzusichern. Gegenstand einer verbindlichen Zusicherung können alle Standards des geplanten Verkehrs sein, zum Beispiel Tarife, Fahrpläne und technische Spezifikationen der eingesetzten Fahrzeuge.

Vgl. BT-​Drs. 17/8233, S. 15.

Verbindliche Zusicherungen, welche bei einem erfolgreichen Antrag grundsätzlich für die gesamte Laufzeit der Genehmigung einzuhalten sind, verbessern die Ausgangsstellung des Antragstellers. Vgl. BR-​Drs. 462/1/11, S. 35f. (Ausschussempfehlungen)

Denn für Bestandteile des Genehmigungsantrags, die vom Unternehmer verbindlich zugesichert werden, bleibt die Erfüllung der Betriebspflicht in der Regel zumutbar (vgl. § 21 Abs. 4 Satz 3 PBefG). Ein Antrag nach § 21 Abs. 4 Satz 1 PBefG auf Entbindung von der Betriebspflicht, weil deren Erfüllung dem Unternehmer nicht mehr zugemutet werden könne, wird daher hinsichtlich der verbindlich zugesicherten Bestandteile grundsätzlich keinen Erfolg haben. Ebenso wird die erforderliche Zustimmung zu einer Änderung des Fahrplans oder der Beförderungsentgelte und - bedingungen in der Regel nicht erteilt, wenn diese einer verbindlichen Zusicherung widerspricht (vgl. §§ 40 Abs. 2a, 39 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 6 Satz 3 PBefG).

Vgl. OVG Rhein.-​Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 - 7 A 10718/14 -, juris, Rn. 35 ff.

Daraus folgt jedoch nicht, dass bei der Beantwortung der Frage, wer die beste Verkehrsbedienung im Sinne von § 13 Abs. 2b PBefG anbietet, generell der Abgabe verbindlicher Zusicherungen gegenüber dem Fehlen entsprechender Zusicherungen ausschlaggebende Bedeutung zuzumessen ist. Vielmehr hängt die Beantwortung der Frage nach dem besten Angebot bei Abgabe verbindlicher Zusicherungen von der Bedeutung des zugesicherten Standards sowie auch von der Frage ab, ob bei den konkurrierenden Verkehrsunternehmen die berechtigte Erwartung besteht, dass diese auch ohne Zusicherung entsprechende Standards einhalten.

Vgl. OVG Rhein.-​Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 - 7 A 10718/14 -, juris, Rn. 35 ff.

Die Klägerin meint, insbesondere die von ihr verbindlich abgegebenen Zusicherungen,

"2. Dass wir die Fahrmöglichkeit für den Nutzer über die gesamte Genehmigungsdauer nicht reduzieren, also keine (Teil-​)Betriebspflichtentbindungsanträge gemäß § 21 Abs. 4 PBefG stellen, solange eine regelmäßige Nutzung von mindestens vier Personen besteht."

und

"4. Dass wir lediglich 70% der in den Zulassungsunterlagen freigegebenen Stehplätze planerisch in Anspruch nehmen, um sicher stellen zu können, dass keine überfüllten Busse eingesetzt werden und der Fahrgastkomfort auch zu Hauptlastzeiten erhalten bleibt."

hätten auf der Grundlage des § 13 Abs. 2b PBefG zu ihren Gunsten berücksichtigt werden müssen. Ungeachtet der wohl zu bejahenden Bestimmtheit und Vollzugstauglichkeit dieser Zusicherungen,

vgl. OVG Rhein.-​Pfalz, Urteil vom 15. April 2015 - 7 A 10718/14 -, juris, Rn. 49,

hat die Bezirksregierung N.  ihnen zu Recht keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen. Sie hat in ihrem Schriftsatz vom 26. Juni 2015 (Seite 10) unwidersprochen vorgetragen, mit ihrer Zusicherung zu 4. unterscheide sich die Klägerin faktisch nicht von anderen Verkehrsunternehmen, wie auch der Beigeladenen, welche die maximal zulässige Stehplatzzahl für die Bemessung ihrer Fahrzeugkapazitäten nach Kenntnis der Genehmigungsbehörde seit Jahren ebenfalls nicht ausschöpften, sondern regelmäßig um 20-​30 % unterschritten, um die Fahrgäste in Zeiten unerwarteter Spitzen möglichst sicher und komfortabel zu befördern. Der Zusicherung zu 2. misst die Bezirksregierung N.  - ebenfalls in nicht zu beanstandender Weise - keinen erheblichen Mehrwert bei, weil nach ihren ebenfalls unwidersprochen gebliebenen Ausführungen im Schriftsatz vom 26. Juni 2015 (Seite 7) in NRW - anders als in Rheinland-​Pfalz - keine Verwaltungspraxis besteht, Anträgen auf eine Betriebspflichtentbindung oder Fahrplanänderung wegen einer regelmäßigen Nutzung von weniger als fünf Personen zu entsprechen.

(3) Dem Antrag der Klägerin war auch nicht wegen § 13 Abs. 3 PBefG ein Vorzug einzuräumen. Das Kriterium der jahrelangen erfolgreichen Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 3 PBefG verweist auf den im Gewerberecht bekannten Grundsatz "bekannt und bewährt". Das entspricht einem berechtigten Verkehrsinteresse, bei der Erteilung einer neuen Genehmigung denjenigen zu bevorzugen, der in Jahren bewiesen hat, dass er den fraglichen Verkehr ordnungsgemäß betreibt. Darüber hinaus liegt der Regelung auch der Gedanke des Besitzstandschutzes zugrunde. Die für die Durchführung eines rechtmäßigen Linienverkehrs getätigten Investitionen sollen nicht ohne Not entwertet werden. Das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG kommt dabei nicht nur dann zum Tragen, wenn die konkurrierenden Verkehrsangebote annähernd gleichwertig sind. Die angemessene Berücksichtigung einer jahrelangen den öffentlichen Verkehrsinteressen entsprechenden Verkehrsbedienung durch den Altunternehmer im Sinne dieser Regelung kann nach Maßgabe der Umstände des Einzelfalles auch dazu führen, dass ein gewisser Rückstand seines Verkehrsangebotes gegenüber dem konkurrierender Anbieter ausgeglichen werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Oktober 2006 - 3 C 33.05 -, juris, Rn. 47; Fromm/Sellmann/Zuck, Personenbeförderungsrecht 4. Aufl. 2013, § 13 Rn. 16; Fielitz/Grätz, PBefG, Stand Juni 2014, § 13, Rn. 54.

Dies zu Grunde gelegt, teilt der Senat die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, wonach die Klägerin, die im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung noch keine zwei Jahre über die Genehmigung verfügte und die Linie auch nicht selbst gefahren ist, zu ihren Gunsten aus § 13 Abs. 3 PBefG nichts herleiten kann.

c) Auf die umfangreichen Ausführungen der Klägerin zu den Fragen, ob die Nichteinhaltung von Vorgaben des Aufgabenträgers in Liniensteckbriefen eine Versagung auch nach § 13 Abs. 2a PBefG - auf den die Bezirksregierung N. ihre Entscheidung nicht gestützt hat - gerechtfertigt hätte, und es an einer nach § 13 Abs. 2a Satz 1 PBefG erforderlichen Ermessensentscheidung gefehlt hat, kommt es nicht an.

2. Die Berufung war auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen, denn die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten in diesem Sinne bestehen dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht. An diesen Voraussetzungen fehlt es. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen gibt, lässt sich der Rechtsstreit auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts nach allgemeinen Auslegungsmethoden und auf der Basis der bereits vorliegenden Rechtsprechung klären.

3. Auch die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beant-​wortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat.

Diesen Anforderungen genügen die von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam gehaltene Fragen,

"ist für das Eingreifen des Nachbesserungsverbots des § 12 Abs. 5 Satz 5 PBefG erforderlich, dass für die Einreichung eigenwirtschaftlicher Anträge eine Ausschlussfrist nach § 12 Abs. 5 Satz 1, § 12 Abs. 5 Satz 3 oder § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG gilt?"

und

"Was gilt in dem Fall, indem die Genehmigungsbehörde durch Rundverfügung die Unterschreitung der Jahresfrist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG zulässt und für die Einreichung eigenwirtschaftlicher Anträge keinen abweichenden Termin nach § 12 Abs. 5 Satz 3 PBefG als Ausschlussfrist setzt?"

nicht, weil es auf sie aus den Gründen zu 1. nicht ankommt bzw. sie sich in der vorliegenden Fallkonstellation auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens ohne Weiteres beantworten lassen.

Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ist, anders als die Klägerin meint, auch nicht wegen der Ausführungen des OVG Rheinland-​Pfalz in dem Urteil vom 15. April 2015 - 10718/14 - zu § 12 Abs. 1a PBefG zu bejahen. Dies gilt mit Blick auf die Ausführungen zu 1. schon deshalb, weil den in diesem Verfahren streitgegenständlichen Zusicherungen wegen abweichender tatsächlicher Verhältnisse auch ein abweichendes Gewicht beizumessen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3  VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).