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Verwaltungsgerichtshof München Beschluss vom 12.04.2021 - 11 ZB 21.163 - Entziehung der Fahrerlaubnis aufgrund Drogenkonsums und Durchlaufen der Maßnahmen

VGH München v. 12.04.2021: Entziehung der Fahrerlaubnis aufgrund Drogenkonsums und Durchlaufen der Maßnahmen

Der Verwaltungsgerichtshof München (Beschluss vom 12.04.2021 - 11 ZB 21.163) hat entschieden:

Der rechtsfehlerhafte Erlass einer Gutachtensanordnung bedeutet nicht (konkludent) elnen Verzicht auf die Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 11 Abs. 7 FeV. Ein Verzicht muss von der Behörde durch einen Verwaltungsakt verbindlich erklärt werden. Die Entscheidung für eine bestimmte behördliche Maßnahme oder deren Ausführung beinhaltet nicht automatisch und ohne besonderen Anhaltspunkt eine Entscheidung gegen alle sonst in Betracht kommenden Maßnahmen bzw. den Verzicht hierauf.

Siehe auch
Durchlaufen der Maßnahmen nach dem Fahreignungssystem und Übergangsrecht
und
Stichwörter zum Thema Fahrerlaubnis und Führerschein

Gründe:

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Entziehung seiner Fahrerlaubnis der Klassen AM, B, BE und L.

Anlässlich einer Verkehrskontrolle stellte die Polizei am 6. Oktober 2017 um 20:25 Uhr bei ihm drogentypische Auffälligkeiten fest. In der entnommenen Blutprobe wurde 1,7 ng/ml THC nachgewiesen. Wegen dieses Vorfalls wurde gegen den Kläger mit rechtskräftigem Bußgeldbescheid vom 13. Dezember 2017 ein Fahrverbot von einem Monat verhängt. In einer polizeilichen Vernehmung am 7. Dezember 2017 räumte er ein, unregelmäßig, "vielleicht jedes zweite Wochenende", Marihuana zu konsumieren und am 2. Dezember 2017 einen Joint geraucht zu haben.

Im August 2018 wurde der Fahrerlaubnisbehörde des Landratsamts K. bekannt, dass auch bei einer weiteren Verkehrskontrolle am 22. Juli 2018 um 21:15 Uhr beim Kläger drogentypische Auffälligkeiten festgestellt worden waren. Gegenüber der Polizei gab er an, einen Tag zuvor einen Joint konsumiert zu haben. Eine um 21:49 Uhr entnommene Blutprobe enthielt nach der chemisch-toxikologischen Untersuchung des Instituts für Rechtsmedizin der Universität München vom 2. August 2018 ca. 5,4 ng/ml Amphetamin, 1,1 ng/ml THC und 22,6 ng/ml THC-COOH. Wegen dieses Vorfalls wurde gegen den Kläger mit rechtskräftigem Bußgeldbescheid vom 3. September 2018 ein Fahrverbot von drei Monaten verhängt.

Mit Schreiben vom 13. September 2018 ordnete das Landratsamt unter Bezugnahme auf die Sachverhalte vom 6. Oktober und 7. Dezember 2017 gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung der Fragen an, ob beim Kläger körperliche und/oder geistige Beeinträchtigungen vorlägen, die mit der Einnahme von Betäubungsmitteln in Zusammenhang gebracht werden könnten, und ob aufgrund der Fahrt unter Cannabiseinfluss am 6. Oktober 2017 nicht zu erwarten sei, dass er zukünftig ein Kraftfahrzeug unter Einfluss von Cannabis oder dessen Nachwirkungen führen werde. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2018 nahm das Landratsamt die Beibringungsanordnung zurück und hörte den Kläger unter Bezugnahme auf den Sachverhalt vom 22. Juli 2018 zur Entziehung seiner Fahrerlaubnis an.

Mit Schreiben seines Bevollmächtigten vom 22. November 2018 ließ der Kläger vortragen, dass er vom 22. September bis 20. Oktober 2018 einen Kurs zur Vorbereitung auf die medizinisch-psychologische Untersuchung gemacht habe. Er werde ein entsprechendes Gutachten beibringen und beantrage, die Frist zu dessen Beibringung ausreichend zu verlängern. Vor dem Hintergrund, dass mit der erneuten Anordnung vom 15. Oktober 2018 die Anordnung vom 13. September 2018 infrage gestellt worden sei, könne die zeitliche Verzögerung für die Beauftragung einer Begutachtungsstelle nicht zu seinen Lasten wirken. Der Vorfall vom 22. Juli 2018 sei dem Landratsamt bei Erlass der Beibringungsanordnung bekannt gewesen, sodass er darauf habe vertrauen dürfen, dass es bei dieser Anordnung verbleibe. Wegen seiner Vermögensdispositionen behalte er sich Amtshaftungsansprüche vor.

Am 31. Dezember 2018 ließ der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Regensburg erheben, die auf die Feststellung gerichtet war, dass die Rücknahme der an ihn gerichteten Gutachtensaufforderung vom 13. September 2018 rechtswidrig gewesen sei.

Mit Bescheid vom 21. Januar 2019 entzog das Landratsamt dem Kläger gestützt auf § 11 Abs. 7 FeV, Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV die Fahrerlaubnis und forderte ihn unter Androhung eines Zwangsgelds auf, seinen Führerschein innerhalb von sieben Tagen beim Landratsamt abzuliefern. Ferner ordnete es die sofortige Vollziehung dieser Verfügungen an. Am 29. Januar 2019 ging der Führerschein des Klägers beim Landratsamt ein.

Gegen den Bescheid ließ der Kläger am 21. Februar 2019 Anfechtungsklage zum Verwaltungsgericht Regensburg erheben und am 19. März 2019 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stellen, den das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. Juli 2019 ablehnte. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 9. Oktober 2019 (11 CS 19.1503) zurück.

Die Klage wies das Verwaltungsgericht mit Gerichtsbescheid vom 14. Dezember 2020, soweit sie gegen die Zwangsgeldandrohung gerichtet war, als unzulässig, im Übrigen als unbegründet ab. Der Kläger sei wegen des gutachtlich nachgewiesenen Amphetaminkonsums gemäß Nr. 9.1 der Anlage 4 zur FeV fahrungeeignet. Das Landratsamt habe ihm daher zwingend die Fahrerlaubnis entziehen müssen. Die Regelvermutung sei bereits nach einmaligem Konsum einer harten Droge gerechtfertigt. Besondere Umstände, die für einen Ausnahmefall sprächen, seien weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Im Zeitpunkt der Entziehung der Fahrerlaubnis sei auch nicht davon auszugehen gewesen, dass der Kläger seine Fahreignung inzwischen wiedererlangt habe, wovon nach Nr. 9.5 der Anlage 4 zur FeV frühestens nach einem Jahr nachgewiesener Abstinenz und bei der Prognose einer dauerhaften Verhaltensänderung, d.h. eines stabilen tiefgreifenden Einstellungswandels, ausgegangen werden könne. Der Entziehung der Fahrerlaubnis stehe auch nicht die Anordnung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens vom 13. September 2018 entgegen. Der Kläger könne sich nicht auf einen "Vertrauensvorschuss" berufen. Das Landratsamt habe die wegen § 11 Abs. 7 FeV rechtswidrige Gutachtensanordnung aufheben dürfen. In der Äußerung einer unzutreffenden Rechtsauffassung oder der Wahl einer unrechtmäßigen Maßnahme liege kein konkludenter Verzicht der Behörde. Da sich die aufgehobene Gutachtensanordnung nur auf die Fahrt unter Cannabiseinfluss vom 6. Oktober 2017 gestützt habe, habe der Kläger nicht davon ausgehen können, dass das Landratsamt bezüglich seines Amphetaminkonsums nur Eignungszweifel hege, die einer Aufklärung durch eine Begutachtung bedürften. Auch die Voraussetzungen für eine Verwirkung lägen nicht vor.

Mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung, dem der Beklagte entgegentritt, macht der Kläger ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung und rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache geltend. Das Verwaltungsgericht sei unzutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger sich nicht auf einen "Vertrauensvorschuss" berufen könne. Es habe angenommen, dass sich der Begründung keine Hinweise auf einen Verzichtswillen entnehmen ließen und der Sachverhalt vom 22. Juli 2018 bei Erlass der Gutachtensordnung nicht berücksichtigt worden sei. Dabei werde verkannt, dass die Gutachtensanordnung in Kenntnis des Vorfalls vom 22. Juli 2018 ergangen sei und der Kläger sich auf eine medizinisch-psychologische Untersuchung vorbereitet habe. Er habe daher darauf vertrauen dürfen, dass es bei der Anordnung vom 13. September 2018 bleiben werde. Nach obergerichtlicher Rechtsprechung sei ein Verwaltungsakt zum einen nach seinem objektiven Erklärungswert unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Erklärung auszulegen und zum anderen danach, wie ihn ein Adressat oder Drittbetroffener nach Treu und Glauben verstehen dürfe. Der Kläger habe insbesondere im Hinblick darauf, dass zwischen dem Vorfall vom 22. Juli 2018 und der Anordnung fast zwei Monate gelegen hätten, darauf vertraut, dass die Gutachtensanordnung in Kenntnis des Vorfalls erfolgt sei und es hierbei bleibe. Er sei bereit gewesen, die Anordnung zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass es auf den objektiven Erklärungswert der Gutachtensanordnung bzw. des Verwaltungsakts ankomme und nicht darauf, ob ein Verzichtswille seitens der Behörde vorliege oder ob ein bekannter Sachverhalt berücksichtigt werden solle. Das Gericht hätte zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die weitergehende Anordnung vom 15. Oktober 2018 im Hinblick auf den Vertrauensvorschuss des Klägers rechtswidrig gewesen sei. Die Entscheidung wäre dann anders ausgefallen und das Verwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass von der Nichtbeibringung des Gutachtens auf die Nichteignung des Betroffenen geschlossen werden könne. Eine abweichende Bewertung der Fahreignung und die Geltendmachung von Fahreignungszweifeln wäre nur dann gerechtfertigt gewesen, wenn sich nach der Anordnung vom 13. September 2018 gewichtige neue Umstände ergeben hätten. Dies sei aber nicht der Fall gewesen. Darüber hinaus wäre dem Kläger auch entsprechend Art. 31 Abs. 7 Satz 1 BayVwVfG die begehrte Fristverlängerung für die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zu gewähren gewesen. Die Zugrundelegung eines unzutreffenden Auslegungsmaßstabs rechtfertige auch die Zulassung der Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen und auf die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, da die geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO), auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO; BayVerfGH, E.v. 14.2.2006 - Vf. 133-VI-04 - VerfGHE 59, 47/52; E.v. 23.9.2015 - Vf. 38-VI-14 - BayVBl 2016, 49 Rn. 52; Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124a Rn. 54), nicht vorliegen.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils sind immer schon dann anzunehmen, wenn der Rechtsmittelführer einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine einzelne erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt (vgl. BVerfG, B.v. 18.6.2019 - 1 BvR 587/17 - BVerfGE 151, 173 Rn. 32 m.w.N.; B.v. 9.6.2016 - 1 BvR 2453/12 - NVwZ 2016, 1243 = juris Rn. 16 m.w.N.) und dies zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründet (vgl. BVerwG, B.v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 - DVBl 2004, 838 = juris Rn. 9).

Aus dem Vorbringen des Klägers ergeben sich keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Wie der Senat bereits im Beschluss vom 9. Oktober 2019 (11 CS 19.1503) ausgeführt hat, steht die Aufforderung vom 13. September 2018, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, der nachfolgenden Entziehung der Fahrerlaubnis auf der Grundlage von § 11 Abs. 7 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010 (Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV, BGBl I S. 1980), im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses zuletzt geändert durch Verordnung vom 3. Mai 2018 (BGBl I S. 566), nicht entgegen. Wie sich aus dem angefochtenen Bescheid zweifelsfrei ergibt, ist dem Kläger entgegen seiner Meinung die Fahrerlaubnis nicht gemäß § 11 Abs. 8 FeV entzogen worden. Nachdem das Landratsamt die Gutachtensanordnung vom 13. September 2018 mit Schreiben vom 15. Oktober 2018 aufgehoben hatte, wäre dies auch nicht mehr möglich gewesen. Auf die Frage, ob dem Kläger bei Fortbestand der Gutachtensanordnung ggf. die Frist zur Beibringung des Gutachtens zu verlängern gewesen wäre, kommt es damit nicht an.

In dem in Bezug genommenen Beschwerdebeschluss hat der Senat auch ausgeführt, dass das Landratsamt die Gutachtensanordnung vom 13. September 2018 aufheben durfte, weil sie rechtswidrig war. Denn aufgrund des chemisch-toxikologischen Gutachtens vom 2. August 2018 stand im Sinne von § 11 Abs. 7 FeV fest, dass dem Kläger aufgrund des Amphetaminkonsums nach Nr. 9.1 der Anlage 4 zu §§ 11, 13 und 14 FeV i.V.m. § 1 Abs. 1 BtMG i.V.m. Anlage III die Fahreignung fehlte. Steht die Nichteignung des Betroffenen zur Überzeugung der Fahrerlaubnisbehörde fest, hat die Anordnung zur Beibringung des Gutachtens gemäß § 11 Abs. 7 FeV zu unterbleiben.

Den im Erlass der Gutachtensanordnung liegenden Fehler hat das Landratsamt durch deren Aufhebung korrigiert. Hieran war es nicht dadurch gehindert, dass der Kläger darauf vertraut hat, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beibringen zu dürfen, und sich bereits darauf vorbereitet hat. Die Gutachtensanordnung vom 13. September 2018 beinhaltet weder einen Verzicht auf eine Entziehung der Fahrerlaubnis oder auf eine Aufhebung der Anordnung noch hat sie zur Verwirkung dieser Maßnahmen geführt.

Insofern kommt es nicht darauf an, ob der Kläger auf ihren Bestand vertraut hat, weil dies an ihrer Aufhebbarkeit nichts ändert. Unter welchen Umständen ein rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden kann, ergibt sich aus Art. 48 BayVwVfG. Aus Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG folgt, dass ein bestandskräftiger rechtswidriger Verwaltungsakt, der keine Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt, ungeachtet etwaiger Nachteilsausgleichsansprüche zurückgenommen werden kann, auch wenn der Betroffene auf seinen Bestand vertraut (hat). Dies hat, wie bereits ausgeführt, erst recht für belastendes sonstiges Verwaltungshandeln zu gelten, das wie die streitgegenständliche Gutachtensanordnung der Prüfung und Feststellung dient, ob der Erlass eines Verwaltungsakts veranlasst ist. Die Aufhebung einer rechtsfehlerhaft getroffenen Gutachtensanordnung ist auch regelmäßig geboten, um dem Betroffenen die hiermit verbundenen finanziellen und sonstigen Belastungen zu ersparen.

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass das Landratsamt mit dem rechtsfehlerhaften Erlass der Gutachtensanordnung nicht (konkludent) auf die Entziehung der Fahrerlaubnis gemäß § 11 Abs. 7 FeV verzichtet hat. Ein Verzicht muss von der Behörde durch einen Verwaltungsakt verbindlich erklärt werden (vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 53 Rn. 39). Ein derartiger Erklärungswert, namentlich, dass das Landratsamt über den Erlass der Anordnung hinaus auf seine Befugnis zur Entziehung der Fahrerlaubnis verzichte, ist der Gutachtensanordnung vom 13. September 2018 jedoch nicht zu entnehmen, auch wenn der Kläger hieraus den Schluss gezogen hat, dass es bei der angeordneten Untersuchung bleiben werde. Die Entscheidung für eine bestimmte behördliche Maßnahme oder deren Ausführung beinhaltet nicht automatisch und ohne besonderen Anhaltspunkt eine Entscheidung gegen alle sonst in Betracht kommenden Maßnahmen bzw. den Verzicht hierauf. Der Senat hat bereits darauf hingewiesen, dass einer solchen Auslegung die grundsätzliche Aufhebbarkeit von Verwaltungshandeln entgegensteht.

Außerdem ist in der streitgegenständlichen Gutachtensanordnung nur die "Cannabisfahrt" vom 6. Oktober 2017 und die Beschuldigtenvernehmung vom 7. Dezember 2017 erwähnt, nicht jedoch der entscheidende Sachverhalt vom 22. Juli 2018. Auch wenn dem Landratsamt der Vorfall vom 22. Juli 2018 bekannt war, gibt es daher für einen objektiven Empfänger keinen greifbaren Anhaltspunkt dafür, dass auf die Entziehung der Fahrerlaubnis wegen des Amphetaminkonsums verzichtet werden sollte; zumal diese die einzig rechtmäßige Maßnahme war und die Behörde nur auf eine ihr zustehende, verzichtbare Rechtsposition verzichten kann und ihr die Dispositionsbefugnis fehlt, generell auf Befugnisse aufgrund gesetzlicher Ermächtigungsnormen zu verzichten (vgl. Schmitz, a.a.O. Rn. 40). Im Übrigen könnte bzw. müsste auch ein rechtswidriger Verzicht wieder aufgehoben werden.

Mit den Voraussetzungen einer Verwirkung setzt sich die Zulassungsbegründung nicht auseinander. Den Ausführungen im Beschwerdebeschluss vom 9. Oktober 2019, die das Verwaltungsgericht in den angegriffenen Gerichtsbescheid übernommen hat, ist insoweit nichts hinzuzufügen (vgl. KommunalPraxis BY 2019, 418 = juris Rn. 21 m.w.N.).

2. Ebenso wenig liegen besondere rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO vor. Vorliegend sind nicht die auf eine Gutachtensanordnung anzuwendenden Auslegungsgrundsätze fraglich, sondern ob sich der konkreten Anordnung ein Verzicht auf eine Entziehung der Fahrerlaubnis entnehmen lässt. Diese Frage ist weder ernstlich zweifelhaft noch schwierig zu beantworten.

3. Als unterlegener Rechtsmittelführer hat der Kläger die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO). Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes und der Empfehlung in Nr. 46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

4. Dieser Beschluss, mit dem die Entscheidung des Verwaltungsgerichts rechtskräftig wird (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO), ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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