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Verwaltungsgericht Neustadt Urteil vom 26.10.2020 - 3 K 559/20.NW - Gebühren im Verfahren zur Verlängerung einer Taxikonzession nach dem sog. „Hamburger Modell“

VG Neustadt v. 26.10.2020: Gebühren im Verfahren zur Verlängerung einer Taxikonzession nach dem sog. „Hamburger Modell“



Das Verwaltungsgericht Neustadt (Urteil vom 26.10.2020 - 3 K 559/20.NW) hat entschieden:

  1.  Die Beauftragung eines privaten Dritten mit der Erstattung eines Kurzgutachtens über betriebliche Daten eines Taxibetriebs durch die zuständige Genehmigungsbehörde im Zuge der Prüfung der Voraussetzungen der (Wieder)Erteilung einer Taxigenehmigung ist keine gebührenauslösende Amtshandlung im Sinne des § 56 PBefG.
  2.  Die teilweise oder vollständige Externalisierung der Zuverlässigkeitsprüfung im Recht der Personenbeförderung verstößt gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

Siehe auch
Die Erteilung, Verlängerung und der Widerruf von Taxigenehmigungen - Taxikonzessionen
und
Stichwörter zum Thema Verfahrenskosten / Prozesskosten

Tatbestand:


Der Kläger wendet sich gegen eine im Verfahren zur Verlängerung einer Taxikonzession getroffene Gebührenanforderung der Beklagten.

Am 28.2.2018 beauftragte die für die Erteilung von Taxikonzessionen zuständige Behörde der Beklagten die Fa. L. mit der Erstellung eines Gutachtens gemäß § 13 Abs. 4 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) über die Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes in ihrem Stadtgebiet.

Zur Wahrung der Funktionsfähigkeit schlug das im Juli 2019 erstellte Gutachten vor, ein neues Verfahren zur Prüfung der "persönlichen Zuverlässigkeit" einzuführen, das sich an dem sogenannten "Hamburger Modell" orientiere, da die damit verbundene fortlaufende Prüfung der Betriebe einen guten Einblick in die aktuelle Entwicklung des Taxi- und Mietwagenmarktes im Stadtgebiet der Beklagten erlaube. Danach solle eine Konzession unter Verweis auf die persönliche Unzuverlässigkeit als Folge (mutmaßlicher) Verstöße gegen abgabenrechtliche und sozialversicherungsrechtliche Pflichten nicht mehr oder nur unter Auflagen wiedererteilt werden, wenn sich bei einer Prüfung auf einer "vorausgehenden Stufe" ergebe, dass die von dem jeweiligen Unternehmen getätigten betriebswirtschaftlichen und steuerlichen Angaben nicht plausibel seien. Anhaltspunkte könnten sich z.B. aus unplausibel niedrigen Erlösen oder Personalkosten ergeben, die nicht mit der Fahrleistung oder den organisatorischen Erfordernissen des Betriebes in Einklang zu bringen seien.

Der Kläger ist Taxiunternehmer und beantragte am 19.9.2019 die Verlängerung seiner zum 30.11.2019 auslaufenden Taxikonzessionen für 5 Fahrzeuge. Dabei legte er die hierfür erforderlichen umfangreichen Unterlagen vollständig vor. Das Antragsformular enthielt unter Ziff. 14 "Information zu den Verwaltungsgebühren" folgenden Hinweis: "Für die externe Begutachtung der von mir eingereichten Unterlagen zur Erweiterung oder Wiedererteilung meiner Erlaubnis werden weitere Kosten entstehen, die von mir zu tragen sind." Mit E-Mail vom 24.9.2019 leitete die Beklagte die von dem Kläger eingereichten Unterlagen an die Fa. L... weiter. Diese erstellte unter dem 14.10.2019 ein "Kurzgutachten über betriebliche Daten von Taxi- und Mietwagenbetrieben in der Stadt Kaiserslautern gemäß § 1 Abs. 1 der Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr (PBZugV)", das zu dem Ergebnis kam, dass "In der Gesamtschau [...] vermutlich von einem ordnungsgemäßen Geschäftsgang ausgegangen werden [könne]". Für die Gutachtenerstellung wurde der Beklagten unter dem 14.10.2019 ein Betrag in Höhe von 809,20 € in Rechnung gestellt.

Nachdem die Beklagte gegen den Kläger mit (vorläufigem) Kostenbescheid vom 19.11.2019 für die beantragte Genehmigung Gebühren in Höhe von insgesamt 1.382,50 € festgesetzt hatte, wurden ihm mit Bescheid vom 25.11.2019 die entsprechenden Genehmigungen nach § 47 PBefG erteilt. In diesem Bescheid erfolgte zugleich eine endgültige Gebührenfestsetzung in Höhe von 1.382,50 €. Die vorgenannte Summe untergliederte sich in eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 250 € für die Erteilung der Genehmigung für das erste Fahrzeug sowie jeweils 80 € für 4 weitere Fahrzeuge sowie die Gebühr für die Anfrage beim Kraftfahrt-Bundesamt in Höhe von weiteren 3,30 €. Darüber hinaus stellte die Beklagte dem Kläger für die ihr entstandenen Auslagen für die Erstellung eines "Kurzgutachtens über die betrieblichen Daten von Taxibetrieben" eine Gebühr in Höhe von 809,20 € in Rechnung.

Mit Schreiben vom 26.11.2019 erklärte der Kläger in Bezug auf die in dem Bescheid enthaltene Entscheidung über die Genehmigung für den Verkehr mit Taxen einen Rechtsbehelfsverzicht und wies darauf hin, dass sich dieser Verzicht ausdrücklich nicht auf die in dem Bescheid erfolgte "Kostenentscheidung" beziehe.




Mit Schreiben vom 9.12.2019 erhob der Kläger gegen den Bescheid vom 25.11.2019 Widerspruch, den er auf die Gebühr in Höhe von 809,20 € für die Erstellung eines Kurzgutachtens beschränkte und zu dessen Begründung er ausführte: Bei den Kosten der Begutachtung handele es sich weder um eine Gebühr noch um Auslagen i.S.d. § 56 PBefG. Die Prüfung der eingereichten Unterlagen sei zwar eine hoheitliche Tätigkeit, diese dürfe jedoch nur von einer Behörde selbst oder in Amtshilfe von anderen Behörden ausgeübt werden. Die Firma L... sei jedoch ein privatwirtschaftliches Unternehmen und keine öffentlich-rechtliche Körperschaft. Zudem stelle das Kurzgutachten lediglich eine Plausibilitätsprüfung gegenüber Referenzwerten aus vergleichbaren Städten dar, was unzureichend sei. Denn im Hinblick auf die Zuverlässigkeit werde von der Genehmigungsbehörde eine Allgemeinprognose abverlangt, ob vom Betrieb kein Schaden für die Allgemeinheit ausgehe. Das Kurzgutachten sei für diese Beurteilung gemäß § 1 PBZugV wenig aussagekräftig, weil es sich im Wesentlichen darauf beschränke, klärungsbedürftige Fragen aufzuwerfen und zur Fragestellung nach § 1 PBZugV lediglich eine Vermutung aufstelle.

Die Beklagte half dem Widerspruch nicht ab und führte unter anderem aus, dass die standardmäßig vorgelegten Bescheinigungen von Sozialversicherern, Finanzämtern und Gemeindekassen erfahrungsgemäß kein verlässliches Bild lieferten, was die persönliche Zuverlässigkeit von Taxi und Mietwagenunternehmern betreffe. Aufgrund dessen habe sie sich entschlossen, so genannte Kurzgutachten in Auftrag zu geben. Diese seien in der Fachwelt unter der Bezeichnung "Hamburger Modell" bekannt und stützten sich auf § 54a PBefG. Danach könne die Genehmigungsbehörde zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidung durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen. Erfahrungsgemäß stünden den Genehmigungsbehörden entsprechende Ressourcen nicht ausreichend zur Verfügung. Aus diesem Grund habe die Beklagte das Sachverständigenbüro beauftragt, dessen Geschäftsführer ein öffentlich bestellter und vereidigter Sachverständiger für Betriebswirtschaft und die Bewertung von Taxiunternehmen sei. Das Gutachten diene dabei lediglich zur Vorbereitung der Entscheidung. Die hoheitliche Entscheidung sei in jedem Fall Aufgabe der Genehmigungsbehörde und könne nicht von einem Sachverständigenbüro wahrgenommen werden. Im Übrigen seien auch weitere nicht hoheitliche Stellen wie z. B. Gewerbeverbände oder die IHK an der Vorbereitung der Entscheidung beteiligt. Ziel der intensivierten Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit sei u.a., ehrliche Taxiunternehmer vor irregulärem Wettbewerb zu schützen. Eine Reihe von Städten sei diesen Weg gegangen und habe damit wesentlich zur Eindämmung der Schattenwirtschaft beigetragen. Im Antragsformular für die Wiedererteilung der Taxigenehmigungen sei auch mitgeteilt worden, dass für die externe Begutachtung der eingereichten Unterlagen weitere Kosten entstünden, die vom Kläger zu tragen seien. Die angefochtene Kostenentscheidung beruhe auf § 56 PBefG i. V. m. § 1 Personenbeförderungskostenverordnung (PBefGKostV). Unter Ziff. II Nr. 5 der Anlage zu § 1 PBefGKostV sei für die Genehmigung zur Ausführung eines Verkehrs mit Taxen eine Rahmengebühr von 100,00 € bis 1.465,00 € festgelegt. Die Höhe der Gebühr richte sich grundsätzlich nach dem jeweiligen Aufwand. Die von der Fa. L... in Rechnung gestellten Kosten würden diesen Anforderungen gerecht. Beim Kläger betrage der Leistungsumfang, gerechnet auf die Größe und Komplexität auch tatsächlich 680,00 € zuzüglich Mehrwertsteuer, was den hier streitigen Betrag von 809,20 € ergebe und durch § 3 des Landesgebührengesetzes (LGebG) abgedeckt sei. Eine Prüfung durch die Genehmigungsbehörde selbst hätte sich auf die gleiche Rechtsgrundlage gestützt, so dass hier dem Kläger keine Nachteile entstanden seien. Aufgrund der günstigen Einschätzung im Kurzgutachten habe das Wiedererteilungsverfahren der Taxigenehmigung positiv abgeschlossen werden können. Auf weitere tiefgründigere Prüfungen sei in diesem Fall verzichtet worden. Die im Kurzgutachten zugrunde gelegten Referenzwerte aus anderen Städten könnten auch für das Stadtgebiet der Beklagten herangezogen werden, da die Einwohnerzahl für die gegenübergestellten Faktoren nicht ausschlaggebend sei.

Der Stadtrechtsausschuss der Beklagten wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3.6.2020 zurück, den er wie folgt begründete: Obwohl die beauftragte L... nicht dem öffentlich-rechtlichen Bereich zuzuordnen sei, sei ihre Hinzuziehung gemäß § 54a PBefG zulässig, da sich die Beklagte als Genehmigungsbehörde im Rahmen ihrer Ermittlungen "Beauftragter" bedienen könne. Eine tatbestandliche Beschränkung auf öffentlich-rechtliche Beauftragte erfolge insoweit nicht. Da die Beklagte im vorliegenden Verfahren ihren gesetzlichen Auftrag erfüllt und die Voraussetzungen zur Erteilung der Genehmigung überprüft habe, sei grundsätzlich auch eine Amtshandlung gegeben, die die Erhebung von Kosten, also Auslagen und Gebühren ermögliche. Die von der Beklagten geltend gemachten Kosten, die ihr selbst entstanden seien, seien auch nicht unverhältnismäßig hoch oder insgesamt unangepasst. Die Überprüfung der zur Genehmigung vorzulegenden Unterlagen erfordere einen nicht geringen Zeitumfang. Bereits aus dieser Tatsache sei erkennbar, dass die Beklagte - hätte sie die Überprüfung selbst und nicht durch einen Beauftragten vornehmen lassen - hier auch einen erheblichen Zeitaufwand gehabt hätte, der sich im Rahmen der erhobenen Gebühren hätte niederschlagen müssen. Denn auch bei der Überprüfung eines Antrags auf Wiedererteilung müsse die Beklagte die Voraussetzungen des § 13 PBefG beachten. Die Entscheidung hierüber habe die Beklagte auch nicht durch die Beauftragung des Gutachters abgegeben, sondern sie bediene sich mit dem Gutachter, wie vom Gesetz vorgeschrieben, eines Beauftragten, der sich mit der Aufarbeitung und Zusammenstellung verschiedener Erkenntnisse befasst habe; diese Aufarbeitung erfolge aufgrund des vorhandenen Sachverstandes des Gutachters. Die Bewertung der Gutachten nehme die Beklagte selbst vor. Im Übrigen sei hinlänglich bekannt, dass die Struktur des Taxigewerbes es Konzessionären immer wieder ermögliche, sich Vorteile durch einen nicht gesetzeskonformen Betrieb ihres Unternehmens zu verschaffen. Unter Wahrung der Berufsausübungsfreiheit sei es Ziel aller Genehmigungsbehörden, diese Praxis zu unterbinden, was in den vergangenen Jahren vermehrt dazu geführt habe, dass man sich des Sachverstandes eines Gutachters aus diesem Bereich bediene. Die Verwendung der vom Kläger so bezeichneten branchenüblichen Referenzwerte führe dazu, dass die Genehmigungsbehörden nach Vorlage der Kurzgutachten das mögliche Vorliegen von Ungenauigkeiten in der Buchführung relativ leicht erkennen und ggf. weitere, je nach Einzelfall zu präzisierende Ermittlungen anstellen könnten. Die Einholung des Kurzgutachtens habe der Beklagten damit lediglich die Möglichkeit einräumen sollen, den Antrag des Klägers sachgerecht, rechtmäßig und gleichwohl in einem zeitlichen Horizont zu bearbeiten, der die Gewährleistung des üblichen Verwaltungsbetriebes ermögliche. Die dabei erhaltenen Werte seien im konkreten Fall insoweit aussagekräftig gewesen, dass sich der Kläger bei dem Betrieb der fünf Taxen gesetzeskonform verhalten habe.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (13.6.2020) hat der Kläger am 9.7.2020 die vorliegende Klage erhoben.

Er trägt ergänzend vor: Die vollständig vorgelegten Bescheinigungen gäben keinerlei Anhaltspunkt zu Zweifeln an der Erfüllung unternehmerischer Pflichten durch den Kläger selbst oder dessen Unternehmen. Weshalb die Bescheinigungen der jeweils zuständigen Fachbehörden "kein verlässliches Bild, was die persönliche Zuverlässigkeit von Taxi- und Mietwagenunternehmen betrifft'' liefern sollten, erschließe sich nicht, zumal die PBZugV ausschließlich auf diese Unterlagen zur Beurteilung der subjektiven Berufszugangsvoraussetzungen abstelle. Das "Hamburger Modell" ändere hieran nichts. Dieses Verfahren sei vom Grundsatz her nicht von den Vorschriften des PBefG und der PBZugV gedeckt. Davon unabhängig stelle sich die Frage, welche Entscheidungshilfe das "Kurzgutachten" überhaupt geben solle. Die Prüfung der Einhaltung der abgabenrechtlichen Pflichten obliege alleine den zuständigen Finanzbehörden. Verstöße gegen arbeits- und sozialrechtliche Pflichten seien der Prüfkompetenz der Zollbehörden durch das Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns (MiLoG) zugewiesen. Von dem Ermessen, welches der Beklagten im Rahmen des Gebührentatbestandes eingeräumt werde, habe diese bereits Gebrauch gemacht, indem sie für die Erteilung einer Genehmigung 250,00 € ansetze und für jedes weitere Taxifahrzeug die Gebühr um jeweils 80,00 € erhöhe. Insgesamt seien daher hier 570,00 € zu bemessen, die die Beklagte festgesetzt und die der Kläger auch bezahlt habe. Unabhängig von der Frage, dass ein entsprechender Auslagenersatztatbestand im Rahmen der PBefGKostV nicht vorliege, sei die von der Beklagten in Auftrag gegebene Kurzbegutachtung und insbesondere deren Berechnung grob unverhältnismäßig, da diese die Kosten diejenigen der gebührenpflichtigen Amtshandlung bei Weitem überstiegen. Auch Ziff. III Nr. 10 der Anlage zu § 1 PBefGKostV komme als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, da die Prüfung der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen im Verfahren auf Erteilung der Genehmigungen und diejenigen einer anlassbezogenen Betriebsprüfung gemäß § 54a PBefG nicht zu vergleichen seien. Überdies übersteige die Auslagenhöhe für die Fertigung des Kurzgutachtens den Kostenrahmen in Ziff. III Nr. 10 der Anlage zu § 1 PBefGKostV deutlich. Der Kläger beantragt sinngemäß,

   den Bescheid vom 25.11.2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3.6.2020 aufzuheben, soweit dort Kosten von mehr als 573,30 € festgesetzt worden sind.

Die Beklagte beantragt,

   die Klage abzuweisen.

Sie erwidert unter Verweis auf den Widerspruchsbescheid: Aufgrund der Empfehlungen des im Juli 2019 von der Fa. L... vorgestellten Gutachtens zur Funktionsfähigkeit des Taxigewerbes werde bei der Prüfung der subjektiven Zulassungskriterien der Taxikonzession regelmäßig ein Kurzgutachten eingeholt. Die gesetzliche Grundlage der Beauftragung ergebe sich aus dem PBefG. Soweit dieses vorsehe, dass sich die Beklagte zur Vorbereitung ihrer Entscheidung über die subjektiven Zulassungskriterien der Konzessionäre zur Ermittlung und Bewertung bestimmter Fakten eines Beauftragten im Sinne des § 54a PBefG bedienen könne, so handele es sich bei dieser Entscheidung zugleich um eine Amtshandlung, für die gemäß § 56 PBefG Gebühren (Kosten und Auslagen) erhoben werden dürften.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichts-, Verwaltungs- und Widerspruchsakte verwiesen. Dieser war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.




Entscheidungsgründe:


Die zulässige Klage ist begründet.

Der angefochtene Bescheid vom 25.11.2019 und der Widerspruchsbescheid vom 3.6.2020 sind rechtswidrig, soweit dort Kosten von mehr als 573,30 € festgesetzt wurden und verletzen den Kläger insoweit in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Geltendmachung von Kosten i.H.v. 809,20 € im Bescheid vom 25.11.2019 aufgrund der der Beklagten entstandenen Aufwendungen für die Einholung eines Kurzgutachtens der Fa. L... ist rechtswidrig. Die Beklagte durfte diese Kosten nicht durch Verwaltungsakt festsetzen, da hierfür die Ermächtigungsgrundlage fehlt. Diese ergibt sich weder aus dem Personenbeförderungsgesetz - PBefG - (A) noch aus dem von dem Kläger unterschriebenen Antragsformular (B).

A. Der Kostenbescheid kann nicht auf §§ 56, 57 Abs. 1 Nr. 10 PBefG i.V.m. der Anlage zu § 1 Personenbeförderungskostenverordnung - PBefGKostV - gestützt werden.

1) Dabei sind folgende rechtliche Vorgaben zu berücksichtigen:

a) Nach § 56 PBefG werden für Amtshandlungen nach dem PBefG von demjenigen, der die Amtshandlung veranlasst oder zu dessen Gunsten sie vorgenommen wird, Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Diese Ermächtigungsgrundlage wird durch die auf der Grundlage von § 57 Abs. 1 Nr. 10 PBefG erlassene PBefGKostV, die in ihrer Anlage zu § 1 PBefGKostV die Kostentatbestände für die jeweiligen im Rahmen des PBefG entfalteten Verwaltungstätigkeiten benennt, ausgefüllt.

b) "Amtshandlung" im vorstehenden Sinn ist beispielsweise die Genehmigung für die Ausführung eines Verkehrs mit Taxen gemäß den §§ 2 Abs. 1 Nr. 4; 46 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1; 47 PBefG.

c) Für deren Erteilung wird in Ziff. II Nr. 5 der Anlage zu § 1 PBefGKostV ein Gebührenrahmen von 100 bis 1.465 € festgelegt.

d) Diese Rahmengebühr wird durch den Richtsatzkatalog des Bundesverkehrsministeriums vom 15. August 2001 (VkBl. 2001, 384)- PBefGKostORK - konkretisiert. Bei dem Richtsatzkatalog handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift der obersten Bundesbehörde, die das innerhalb des Gebührenverzeichnisses eröffnete Ermessen im Rahmen der Selbstbindung der Verwaltung bindet und eine allgemeine Verwaltungspraxis begründet (vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 23.11.2010 - 4 A 162/09; VG München, Urteil vom 25.2.2015 - M 23 K 13.5160). Ziff. II Nr. 4 PBefGKostORK sieht für Einrichtung und Betrieb eines Gelegenheitsverkehrs mit Taxen bei einer Genehmigungsdauer von 4 Jahren für das erste Kraftfahrzeug eine Gebühr von 150 € und für jedes weitere Fahrzeug in demselben Verfahren eine Gebühr von 40 € vor.

e) Gebühren sind dabei als öffentlich-rechtliche Geldleistungen definiert, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschluss vom 25.6.2014 - 1 BvR 668/10 und 1 BvR 2104/10). Verwaltungsgebühren gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 LGebG sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als Gegenleistung für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (kostenpflichtige Amtshandlung) einer Verwaltungsbehörde erhoben werden (vgl. Dehe/Beucher, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LGebG, A. II., Stand: Oktober 2004).

f) Über den vorgenannten Gebührentatbestand hinaus kann die Genehmigungsbehörde für die im Zusammenhang mit der Genehmigungserteilung durchgeführten Amtshandlungen nach §§ 56, 57 Abs. 1 Nr. 10 PBefG i.V.m. § 1 PBefKostV i.V.m. Ziff. II Nr. 5 der Anlage zu § 1 PBefKostV Auslagen geltend machen. Auslagen sind Aufwendungen, die die Behörde im Interesse einer kostenpflichtigen Amtshandlung in besonderer Weise aufzuwenden hat, sei es, dass sie die Tätigkeit Dritter in Anspruch nimmt, sei es, dass sie selbst über das normale Maß hinaus tätig werden muß. Auslagen sind daher nichts Anderes als Kosten, die von der Gebühr nicht umfasst sind (vgl. Dehe/Beucher, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LGebG, Erl. zu § 10 Ziff. 2, Stand: Oktober 2004). § 10 Abs. 1 LGebG steckt dabei den Rahmen ab, innerhalb dessen Auslagen erhoben werden können. Daher gelten mit Ausnahme der in § 10 Abs. 1 Nrn. 1 bis 9 LGebG enumerativ aufgezählten Auslagen alle übrigen besonderen Leistungen als in die Gebühr einbezogen (vgl. Dehe/Beucher, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LGebG, Erl. zu § 10 Ziff. 5, Stand: Oktober 2004). Soweit § 56 Satz 4 PBefG eine Anwendbarkeit des Verwaltungskostengesetzes in der bis zum 14.8.2013 geltenden Fassung vorsieht, so lässt sich hieraus eine abweichende Regelung nicht ableiten, da es sich dabei um eine Übergangsregelung handelt, die gemäß § 23 Abs. 1 Bundesgebührengesetz nur für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, die vor dem 15.8.2013 beantragt oder begonnen, aber noch nicht vollständig erbracht wurde, Anwendung findet, was vorliegend offensichtlich nicht der Fall ist.




2) Nach diesen Grundsätzen scheidet eine Erstattungspflicht in Ermangelung einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage aus, da die vorliegend allein streitgegenständlichen Kosten der Beauftragung der Fa. L... bereits nicht zur Abgeltung einer Amtshandlung nach dem PBefG erhoben wurden und auch ansonsten kein einschlägiger Gebührentatbestand existiert (a). Es handelt sich bei dem streitgegenständlichen Betrag auch nicht um eine Auslage (b).

a) Es liegt hier im Kostensinne des § 56 PBefG mit der Beauftragung der Fa. L... keine Amtshandlung vor, die die Festsetzung einer Gebühr i.H.v. 809,20 € für das eingeholte Gutachten rechtfertigt.

aa) Soweit die von der Beklagten selbst vorgenommene Anforderung und Prüfung der von dem Kläger eingereichten Unterlagen betroffen ist, handelt es sich zwar durchaus um eine Amtshandlung nach dem PBefG gemäß § 56 PBefG, die eine Kostenpflicht des Klägers auslöst.

Dabei sind die Voraussetzungen des § 56 PBefG i.V.m. § 1 PBefGKostV zunächst insoweit erfüllt, als dem Kläger die Beantragung der Genehmigung nach § 47 PBefG individuell zurechenbar ist. Die (Wieder-)Erteilung der Genehmigung kommt dabei nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG nur dann in Betracht, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Der Begriff der Zuverlässigkeit wird konkretisiert durch die auf § 57 Absatz 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG beruhende Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr - PBZugV - vom 15. Juni 2000 (BGBl. I S. 851). Da ausweislich § 1 Abs. 1, Abs. 2 PBZugV für die insoweit berücksichtigungsfähigen Anhaltspunkte, die sich insbesondere aus schweren Verstößen gegen abgabenrechtlichen Pflichten ergeben können, keine abschließende Regelung besteht, ist eine an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.11.1970 - VII C 73.69) maßgeblich. Zur Prüfung, ob entsprechende Verstöße vorliegen, kann die Genehmigungsbehörde nach § 1 Abs. 3 PBZugV Bescheinigungen in Steuersachen der Finanzämter sowie Unbedenklichkeitsbescheinigungen anderer öffentlicher Stellen und Auszüge aus Registern, in denen derartige Verstöße registriert sind, von dem Antragsteller verlangen oder mit dessen Einverständnis anfordern. Nach § 54a PBefG kann die Genehmigungsbehörde zur Durchführung der Aufsicht und zur Vorbereitung ihrer Entscheidungen, worunter auch die hier begehrte Entscheidung über den Antrag auf (Wieder-)Erteilung einer Taxikonzession fällt, weiterhin durch Beauftragte die erforderlichen Ermittlungen anstellen, insbesondere Einsicht in Geschäftsbücher nehmen und von dem Unternehmer und den im Geschäftsbetrieb tätigen Personen Auskunft verlangen. § 54a PBefG begründet dabei Auskunfts- und Besichtigungsansprüche sowie Befugnisse zu sonstigen mit Eingriffen verbundenen Ermittlungen der Behörde mit Bezug auf Tatsachen, die zum Tatbestand einer Verpflichtung des Betroffenen gehören, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass Vorschriften verletzt wurden oder ihre Verletzung droht (vgl. zum Ganzen: Heinze, in: Ders./Fehling/Fiedler, Personenbeförderungsgesetz, 2. Aufl. 2014, § 54a Rn. 1).

Danach hat die Beklagte bei der Prüfung der persönlichen Zuverlässigkeit nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG i.V.m. § 1 Abs. 1 PBZugV in zulässiger Weise von dem Kläger die in dem entsprechenden Antragsformular aufgeführten, umfangreichen Unterlagen wie unter anderem Jahresabschlüsse, HU-Bescheinigungen, eine Bescheinigung über Steuersachen sowie diverse Unbedenklichkeitsbescheinigungen angefordert und auch erhalten. Soweit sie diese Unterlagen sodann zur Grundlage ihrer Entscheidung gemacht hat, war sie gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. §§ 46 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1, 47, 56, 57 Abs. 1 Nr. 10 PBefG i.V.m. Ziff. II Nr. 5 der Anlage zu § 1 PBefGKostV i.V.m. mit Ziff. II Nr. 4 PBefGKostORK zum Ansatz der dort konkretisierten Rahmengebühr berechtigt. Prüfungstätigkeiten werden also bereits durch die in dem angefochtenen Bescheid in Ansatz gebrachten Gebühren in Höhe von 250 € für das erste Fahrzeug sowie je 80 € für die vier weiteren Fahrzeuge, die Gegenstand des Antrags auf (Wieder-)Erteilung einer Taxikonzession waren, insgesamt abgegolten. Dabei kann dahinstehen, ob die Beklagte die Grenzen der zulässigen Ermessenausübung im Rahmen der Gebührenfestsetzung angesichts der in PBefGKostORK vorgesehenen Richtsätze überschritten hat, da die vorstehende Gebührenfestsetzung von dem Kläger nicht angegriffen wurde.

bb) In Bezug auf die hier allein streitige Beauftragung der Fa. L... und die in diesem Zusammenhang ausdrücklich als Gebühr angesetzten Kosten in Höhe von 809,20 € sind die Voraussetzungen eines Gebührentatbestandes hingegen nicht erfüllt. Es fehlt insoweit bereits an einer gebührenauslösenden "Amtshandlung".


(a) Insoweit ist der Beklagte zur Rechtfertigung der angefochtenen Gebührenfestsetzung zunächst ein (erneuter) Rückgriff auf die Regelungen des § 2 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. §§ 46 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1, 47 PBefG verwehrt. Denn diese umfassen allein die Anforderung der zur Prüfung erforderlichen Unterlagen, deren Auswertung und Bearbeitung durch die zuständige Genehmigungsbehörde sowie die hierauf gestützte Genehmigungsentscheidung und damit hoheitliche und zugleich ureigenste Aufgabe der Verwaltung. Das Tätigwerden eines - zumal privaten - Dritten ist von der vorgenannten Ermächtigungsgrundlage bereits tatbestandlich nicht umfasst.

(b) Auch § 54a PBefG scheidet als Ermächtigungsgrundlage für die Anforderung des Kurzgutachtens offensichtlich aus. Denn § 54a Abs. 1 PBefG ist als Eingriffsnorm ausgestaltet für Ermittlungen, insbesondere Auskunftsersuchen und soll die Aufsichtsbehörde in die Lage versetzen, alle für die Überwachung des Personenbeförderungsunternehmens erforderlichen Informationen zu erhalten (vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, § 54a Rn. 1f., 6, Stand: Dezember 1998 m.w.N.). Bei der von der Fa. L... angeforderten und durchgeführten Dienstleistung handelt es sich jedoch gerade nicht um Ermittlungen respektive um ein Auskunftsersuchen in diesem Sinne. Der Fa. L... wurden von der Beklagten vielmehr die bereits bei anderen Behörden eingeholten Informationen zur Überprüfung und Auswertung zur Verfügung gestellt. Das Gutachten selbst ist mit "Kurzgutachten über betriebliche Daten von Taxi- und Mietwagenbetrieben in der Stadt Kaiserslautern gemäß § 1 Abs. 1 PBZugV" überschrieben. Im Rahmen der Gutachtenerstellung wurden die von der Beklagten bis zu diesem Zeitpunkt ermittelten Informationen (Antrag einschließlich Antragsunterlagen, Fahrzeugliste, Übersicht Beschäftigte Arbeitnehmer*innen, Gewinnermittlungen 2016-2018, HU-Berichte) "ausgewertet und entsprechenden Referenzwerten aus dem Taxi- und Mietwagengewerbe deutscher Städte gegenüber gestellt". Damit handelt es sich bei der Tätigkeit der Fa. L... gerade nicht um eine von § 54a PBefG gedeckte Beschaffung von Informationen, die für die Entscheidung der Genehmigungsbehörde von Bedeutung sind, sondern um eine - letztlich kursorische - (Vor-)Prüfung einer Rechtsfrage, namentlich jener der persönlichen Zuverlässigkeit des Klägers gemäß § 1 PBZugV. Dabei kann an dieser Stelle dahinstehen, ob das von der Fa. L... erstellte Kurzgutachten einen belastbaren Rückschluss auf die persönliche Zuverlässigkeit des Klägers überhaupt zulässt (vgl. hierzu VG Stuttgart, Urteil vom 7.8.2019 - 8 K 9504/18) und inwiefern es angesichts des von der Rechtsprechung zu § 1 PBZugV hinreichend präzisierten Prüfprogramms einer Vorauswertung entsprechender Erkenntnisse durch einen externen Sachverständigen überhaupt bedarf. Denn eine gebührenauslösende Prüfung obliegt allein der zuständigen Genehmigungsbehörde und kann nach den vorstehenden Ausführungen auch nicht im Wege einer entsprechenden "Beauftragung" an einen privaten Dritten "ausgelagert" werden. Dabei ist nichts dafür ersichtlich, dass die Zuverlässigkeitsprüfung anhand der umfangreichen Unterlagen, die der Beklagten vorlagen, durch diese selbst nicht möglich gewesen wäre. Ob der Antragsteller eines personenbeförderungsrechtlichen Verfahrens z.B. zuvor im Besteuerungsverfahren gegen abgabenrechtliche Buchführungsvorschriften verstoßen hat, ist dabei eine Frage, die vom sachlich zuständigen Finanzamt beantwortet werden kann. Das Finanzamt hat die Möglichkeit, diesbezügliche Anmerkungen im Rahmen einer Unbedenklichkeitsbescheinigung zu machen. Geschieht dies nicht, so spricht dies dafür, dass insoweit aus der Sicht des Finanzamts keine erwähnenswerten Verstöße des Antragstellers vorliegen (OVG RP, Beschluss vom 31.3.2015 - 7 B 11168/14.OVG). Bieten die von dem Kläger vorgelegten Unterlagen keinerlei Anlass zur Annahme, dass dieser "unzuverlässig" im Rechtssinne ist, besteht auch kein sachlicher Grund, eine kostenauslösende rechtliche Vorprüfung durch einen externen Dritten einzuleiten. Dies gilt umso mehr, als die Beklagte auch während des laufenden Konzessionszeitraums zur Durchführung von Betriebsprüfungen befugt ist, um auf diese Weise Missständen im Taxigewerbe entgegenzusteuern (vgl. VG NW, Urteil vom 22.9.2014 - 3 K 364/14.NW). Neben erheblichen datenschutzrechtlichen Bedenken steht die teilweise oder vollständige Externalisierung der Zuverlässigkeitsprüfung im Recht der Personenbeförderung schließlich auch in offensichtlichem Widerspruch zum Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Denn obgleich die Beklagte im gerichtlichen Verfahren wiederholt darauf hingewiesen hat, dass die von ihr zu treffende Entscheidung von dem Ergebnis des Kurzgutachtens nur insoweit beeinflusst werde, als im Falle von Auffälligkeiten weitere Ermittlungen angestellt würden und auch im Falle eines "unauffälligen" Ergebnisses eine Prüfung der Unzuverlässigkeit durch die Behörde selbst erfolge, das Ergebnis von dem Kurzgutachten somit nicht vorweggenommen werde, ist hier davon auszugehen, dass eben dies der Fall war. Soweit das Gutachten zu dem Ergebnis kommt, das "In der Gesamtschau [...] vermutlich von einem ordnungsgemäßen Geschäftsgang ausgegangen werden [kann]", hat die Beklagte ausweislich des Inhalts der Verwaltungsakte keinerlei weitere Prüfungstätigkeit entfaltet und die entsprechende Genehmigung sogleich erteilt. Dies wird durch den Vortrag der Beklagten im hiesigen Verfahren bestätigt, in dem sie ausführt, dass aufgrund des unauffälligen Ergebnisses für weitere Prüfungen keine Veranlassung bestanden habe. Dies ist insbesondere deshalb bedenklich, da bei der Anfertigung des Gutachtens durch die Fa. L... ein gegenüber dem Prüfprogramm des § 13 PBefG i.V.m. § 1 PBZugV erheblich zurückgenommener Prüfungsmaßstab zur Anwendung gekommen ist. So stellt das Gutachten die von der Beklagten zur Verfügung gestellten Daten schlicht entsprechenden Referenzwerten anderer Städte gegenüber. Das Ergebnis des Gutachtens verhält sich allein dazu, ob die eingereichten Unterlagen rechnerisch in sich stimmig und betriebswirtschaftlich plausibel sind und sich Fahrleistung und Kilometererlös auf branchenüblichem Niveau bewegen. Damit bleibt das Gutachten hinter der bei der Anwendung des § 1 PBZugV anhand sämtlicher Gesamtumstände anzustellenden Zuverlässigkeitsprognose offensichtlich zurück.

cc) Lediglich ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die Festsetzung des von der Fa. L... in Rechnung gestellten Betrages als Gebühr auch deshalb ausscheidet, weil es sich bei der Erstellung des Gutachtens nicht um eine Handlung der Beklagten selbst handelte, sondern diese durch einen von ihr beauftragten privaten Dritten vorgenommen wurde und es sich damit per definitionem (vgl. Dehe/Beucher, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LGebG, Erl. zu § 10 Ziff. 2, Stand: Oktober 2004) nicht um eine Gebühr, sondern allenfalls um eine Auslage handelt. Hieran vermag die Begründung des streitgegenständlichen Bescheids, wonach es sich um eine Gebühr für die der Beklagten entstandenen Auslagen handele, nichts zu ändern. Darüber hinaus lässt die von der Fa. L... erstellte Abrechnung eine Berücksichtigung des in Ziff. II Nr. 5 der Anlage zu § 1 PBefKostV i.V.m. II Nr. 4 PBefGKostORK vorgesehenen Gebührenrahmens respektive eine entsprechende Ermessensentscheidung hinsichtlich der Festsetzung der Gebührenhöhe, die wiederum allein der Beklagten vorbehalten ist, nicht im Ansatz erkennen. Gleichwohl hat die Beklagte die dort aufgeführten Kosten ohne weitere erkennbare Sachprüfung an den Kläger weitergegeben. Dabei kann sich die Beklagte auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass die Kosten, hätte sie die Leistung selbst erbracht, ebenso hoch gewesen wären. Dies vermag eine entsprechende Ermessensentscheidung nicht zu ersetzen und wäre mit dem numerus clausus der bundes- und landesrechtlichen Gebührentatbestände insgesamt nicht vereinbar. So fordert zum einen der verfassungsrechtliche Grundsatz der Tatbestandsmäßigkeit der Besteuerung als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips, der für Gebühren gleichermaßen Anwendung findet, dass die Norm, die eine Steuerpflicht begründet, nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, sodass eine Steuerlast aufgrund des Tatbestands und der daran geknüpften Rechtsfolge messbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar sowie überschaubar wird (vgl. Gersch, in: Klein, AO, 15. Aufl. 2020, Rn. 11, § 3 Rn. 11 m.w.N.). Zum anderen hat auch der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung des Landesgebührengesetzes mit der Erhebung von Verwaltungsgebühren bewusst eine prohibitive (prophylaktische) Wirkung verbunden. Indem ein Antragsteller weiß, dass er für die Bearbeitung seines Antrages eine Verwaltungsgebühr entrichten muss, wird er dazu angehalten, nur solche Anträge zu stellen, die für ihn unter Abwägung des Aufwandes für die Leistung der Verwaltung und des Nutzens sinnvoll erscheinen (vgl. zum Ganzen Dehe/Beucher, in: Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, LGebG, A. II., Stand: Oktober 2004). Den vorgenannten Grundsätzen würde es evident zuwiderlaufen, wenn es die zuständige Behörde letztlich in der Hand hätte, die Rechtsfolgen eines bestimmten Gebührentatbestands dadurch auszulösen, dass sie die ihr entstandenen Auslagen als Gebühr bezeichnet und entsprechend festsetzt und dabei die von einem von ihr beauftragen Dritten in Rechnung gestellten Beträge ohne weitere Prüfung an den Antragsteller weitergibt. Dies gilt umso mehr, als die Genehmigungsbehörde auf diesem Weg die Vorgaben des zitierten Richtsatzkatalogs umginge, obwohl in der Rechtsprechung anerkannt ist, dass bereits eine Überschreitung der dort vorgesehenen Gebührenhöhe zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung hinsichtlich des übersteigenden Gebührenbetrags führt (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 23.11.2010 - 4 A 162/09).

dd) Mangelt es nach alledem an einer gebührenauslösenden Amtshandlung, so scheidet eine Gebührenfestsetzung auch nach Ziff. III Nr. 10 der Anlage zu § 1 PBefKostV aus. Diese Regelung setzt eine "Beaufsichtigung und Überprüfung" voraus, die hier nicht - quasi als Auffangregelung - an die Stelle der für die Wiedererteilung einer Taxikonzession vorgesehene Gebührenregelung in Ziff. II Nr. 5 der Anlage 1 zu §1 PBefKostV treten kann.

b) Weiter sei darauf hingewiesen, dass die von der Beklagten in Ansatz gebrachten Kosten, selbst wenn hier hilfsweise unterstellt würde, dass es sich bei der Anforderung des Kurzgutachtens um eine Amtshandlung nach dem PBefG handelt, auch nicht als Auslagen nach §§ 56, 57 Abs. 1 Nr. 10 PBefG i.V.m. § 1 PBefKostV, § 10 Abs. 1 Nr. 5, § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 LGebG ersatzfähig wären.



aa) Dabei stünde § 10 Abs. 1 Satz 2 LGebG einer Geltendmachung als Auslage nicht entgegen. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass in Bezug auf die Kosten des Kurzgutachtens eine bundesrechtliche oder landesrechtliche Regelung getroffen wurde, mit der für entsprechende Auslagen ein Pauschbetrag angesetzt und dieser in das Gebührenverzeichnis miteinbezogen wurde.

bb) Damit sind Kosten, das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen der Regelung unterstellt, zwar grundsätzlich nach § 10 Abs. 1 Satz 3 LGebG von dem jeweiligen Gebührenschuldner zu erstatten. In Bezug auf die von der Beklagten geltend gemachten Kosten des Kurzgutachtens ist indes keiner der in der Aufzählung des § 10 Abs. 1 Satz 3 Nrn. 1-9 LGebG genannten Tatbestände einschlägig. In diesem Zusammenhang kommt nach den Ausführungen der Beklagten ohnehin allenfalls § 10 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 LGebG in Betracht, wonach Vergütungen für Sachverständige dem Grunde nach ersatzfähig sind. Die Voraussetzungen dieses Auslagentatbestandes sind jedoch bereits deshalb nicht erfüllt, da eine entsprechende Beauftragung an den Anforderungen des Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetzes - JVEG - zu messen ist, denen vorliegend offensichtlich nicht genügt wurde. Denn unabhängig davon, dass das in Auftrag gegebene Kurzgutachten nicht der Beantwortung einer Tatsachen-, sondern der (Vor-)Prüfung einer Rechtsfrage dienen sollte, wurde bereits der Gutachtenauftrag von der Beklagten in keiner Weise, bspw. in Form konkreter Beweisfragen, eingegrenzt oder umschrieben. Eine solche Umschreibung findet sich insbesondere nicht in der formlosen E-Mail der Beklagten vom 24.9.2019, mit der diese die von ihr bislang erlangten Informationen an die Fa. L... weiterleitete. Auch fehlt dort jeder Hinweis darauf, dass im Hinblick auf die Tätigkeit der Fa. L... eine Vergütung nach den Regelungen des JVEG erfolgt, das gemäß § 10 Abs. 1 Satz 3 Nr. 5 LGebG entsprechend anwendbar ist und sich an sogenannten Honorargruppen orientiert, die nach der in der Beauftragung genannten Sachgebietsbezeichnung in der Anlage 1 zum JVEG gebildet werden. Damit entbehrt zugleich die Höhe der von der Fa. L... berechneten Vergütung jeglicher gesetzlichen Grundlage und wird letztlich in das Ermessen des beauftragten privaten Dritten gestellt. Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, dass es im Rahmen der Beurteilung der Zuverlässigkeit des Klägers im Rahmen der Prüfung der Genehmigung nach § 47 PBefG angesichts der ausdifferenzierten Regelungen des § 13 PBefG und des § 1 PBZugV und der hierzu hinreichend ausgeschärften Rechtsprechung der Inanspruchnahme sachverständiger Hilfe im Sinne einer externen Vorprüfung im konkreten Fall bedurfte. Insoweit kann sich die Beklagte auch nicht auf die Behauptung zurückziehen, dass der Verwaltung die Kapazitäten für eine hinreichende Prüfung "erfahrungsgemäß" nicht zur Verfügung stünden.

B. Eine Verpflichtung des Klägers zur Kostentragung kann schließlich nicht aus dem in Ziff. 14 des Antragsformulars enthaltenen Hinweis abgeleitet werden, wonach Kosten, die durch eine externe Begutachtung der von dem Kläger eingereichten Unterlagen entstehen, von diesem zu tragen sind. Dieser Zusatz kann zum einen eine erforderliche gesetzliche Gebührenpflicht nicht begründen und genügt darüber hinaus auch nicht den Anforderungen an die steuer- und beitragsrechtlich gebotene Voraussehbarkeit und Überschaubarkeit. Selbst wenn darin das Angebot auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zu erblicken wäre, war die Beklagte zur Durchsetzung etwaiger Ansprüche nicht befugt, einen gleichlautenden Verwaltungsakt zu erlassen, sondern ist insoweit auf die Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage angewiesen. Ohnehin dürfte eine solche Vereinbarung mit Blick auf die damit verbundene Umgehung gebühren- und auslagenrechtlicher Bestimmungen nichtig sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten folgt den §§ 167 VwGO, 708 ff. VwGO.

Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 809,20 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

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