Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 27.03.2026: Zur Unvollständigkeit der Fahrerlaubnisakte und der Beweislast der Behörde bei der Entziehung der Fahrerlaubnis

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschluss vom 27.03.2026 - 6 L 559/26) hat entschieden:

Ist die Fahrerlaubnisakte unvollständig und lässt sich das Erreichen von acht Punkten nicht mit Sicherheit feststellen, geht diese Unaufklärbarkeit zu Lasten der Behörde. Der Grund für die Unvollständigkeit der Akte ist dabei grundsätzlich unerheblich, es sei denn, diese ist auf ein Eingreifen des Fahrerlaubnisinhabers zurückzuführen.

Registerauskünfte über Zuwiderhandlungen sind nur dann gemäß § 2 Abs. 9 Satz 2 und 3 StVG zu vernichten, wenn eine Löschung nach § 29 Abs. 1 und 6 StVG vorgesehen ist und zugleich keine Maßnahmen im Fahreignungsregister eingetragen sind. Die Vernichtung der Registerauskfünfte über Zuwiderhandlungen richtet sich nach den Vorschriften, die für die Löschung von noch eingetragenen Maßnahmen gelten.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Wiedererteilung der Fahrerlaubnis
und
Beschraenkung des Rechtsmittels in Strafsachen wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung der Klage (6 K 1915/26) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Januar 2026 wird hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis (Ziffer 1.) angeordnet und hinsichtlich der Aufforderung zur Ablieferung des Führerscheins (Ziffer 2.) wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Der Streitwert wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe:

a. Das Gericht kann nicht hinreichend sicher feststellen, ob die Voraussetzungen der allein als Rechtsgrundlage der Fahrerlaubnisentziehung in Betracht kommenden § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3, Abs. 6 Satz 1 StVG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 FeV nach Aktenlage erfüllt sind. Der Inhaber einer Fahrerlaubnis gilt nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG mit Erreichen von acht oder mehr Punkten als ungeeignet zum Führen eines Kraftfahrzeuges und die zuständige Behörde hat daraufhin die Fahrerlaubnis zu entziehen. Die zuständige Behörde darf diese Maßnahme nach § 4 Abs. 6 Satz 1 StVG allerdings nur ergreifen, wenn die vorgelagerten Maßnahmen der Verwarnung und Ermahnung entsprechend des § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 2 StVG durchlaufen wurden. Das ordnungsgemäße Durchlaufen der vorherigen Maßnahmen und damit die Voraussetzungen zur Entziehung der Fahrerlaubnis können nach Aktenlage nicht festgestellt werden.

Unabhängig davon, aus welchem Grund die Akte unvollständig ist, führt die Unvollständigkeit bereits für sich genommen dazu, dass eine Überprüfung der ergriffenen Maßnahmen und deren Folgen nicht mehr möglich ist. Das Nachvollziehen des Gangs der Punkte ist vor allem mit Blick auf die Möglichkeit der Punktereduzierung nach § 4 Abs. 6 Satz 3 StVG zwingend. Ist der Punktestand höher als für die Maßnahme erforderlich und die Maßnahme der davor liegenden Stufe noch nicht ergriffen worden (Ermahnung oder Verwarnung), ist zunächst diese zu ergreifen. Die Maßnahmen dürfen nicht übersprungen werden. In diesem Fall verringert sich der Punktestand mit Wirkung vom Tag des Ausstellens der ergriffenen Ermahnung oder Verwarnung (und zwar auf fünf oder sieben Punkte). Diese Regelung kann dazu führen, dass Zuwiderhandlungen den Fahrerlaubnisinhaber begünstigen.

Diese (möglichen) Punktereduzierungen sind tatsächliche Punktereduzierungen, die dem Fahrerlaubnisinhaber auf Dauer zugutekommen. Spätere Verringerungen durch Tilgungen oder Punktabzüge werden vom reduzierten Punktestand abgezogen. Die Punktereduzierung wird also nicht in der Weise mit nachfolgenden Tilgungen oder Punktreduzierungen verrechnet, dass sich die Tilgungen erst dann wieder auf den Punktestand auswirken, wenn sie den zuvor nach § 4 Abs. 6 Satz 3 vorgenommenen Punkteabzug gleichsam aufgezehrt haben.

Vgl. Koehl, in: Hentschel/König Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 4 StVG Rn. 90.

Durch diese dauerhafte Geltung können auch zeitlich weiter zurückliegende Zuwiderhandlungen noch den gegenwärtigen Punktestand beeinflussen.

Ist das ordnungsgemäße Durchlaufen der Maßnahmenstufe und der Voraussetzungen für die Entziehungen der Fahrerlaubnis nach Aktenlage nicht feststellbar, geht dies zu Lasten der Fahrerlaubnisbehörde. Denn die Fahrerlaubnisbehörde trägt nach dem Günstigkeitsprinzip die materielle Beweislast hinsichtlich der Entziehung der Fahrerlaubnis und damit auch für die nach § 4 Abs. 6 Satz 1 StVG zuvor zu ergreifenden Maßnahmenstufen der Ermahnung und Verwarnung.

Durch die lückenhafte Fahrerlaubnisakte ist das Gericht voraussichtlich nicht in der Lage die Rechtmäßigkeit der Maßnahme abschließend zu prüfen. Zwar ergibt sich aus der noch vorhandenen Akte für sich genommen keine fehlerhafte Punkteberechnung. Das Gericht wird im Hauptsacheverfahren aufgrund der lückenhaften Akte aber voraussichtlich nicht zu der Überzeugung kommen können (§ 108 VwGO), dass die Voraussetzungen für die Entziehung der Fahrerlaubnis vorlagen. Denn ob beispielsweise Punktereduzierungen unrechtmäßig nicht berücksichtigt wurden, lässt sich nicht feststellen. Der genaue Punktestand ist somit nicht nachvollziehbar.

Bleibt nach summarischer Prüfung unklar, ob die Maßnahmenstufen ordnungsgemäß durchlaufen wurden, ist die Fahrerlaubnisentziehung voraussichtlich rechtswidrig.

Nach den Grundsätzen der Darlegungs- und materiellen Beweislast, ist unerheblich, wer die Unvollständigkeit der Fahrerlaubnisakte zu verantworten hat, soweit die Unvollständigkeit nicht auf ein Eingreifen des Fahrerlaubnisinhabers zurückzuführen ist. Hat die Behörde die Unaufklärbarkeit des Punktestandes herbeigeführt, indem sie Aktenbestandteile entnommen hat, führt das zur Rechtswidrigkeit der Entziehung, unabhängig davon, ob die Behörde die Aktenbestandteile zu Recht oder zu Unrecht entfernt hat.

Dessen ungeachtet spricht nach überschlägiger Bewertung alles dafür, dass die Antragsgegnerin die Blätter zu Unrecht aus der Fahrerlaubnisakte des Antragstellers entfernt hat. Die Fahrerlaubnisbehörde hat grundsätzlich Unterlagen, die in einem sachlichen Bezug zur Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen stehen, in ihren Verwaltungsvorgang einzufügen. Sind diese rechtmäßig in die Akte gelangt, so steht die Pflicht zur vollständigen Aktenführung der Entfernung aus den Akten entgegen. Die Dokumentationsfunktion der Behördenakten dient der Nachprüfbarkeit des Geschehensablaufs und der Sicherung des gesetzmäßigen Verwaltungshandelns durch wahrheitsgetreue und vollständige Aktenführung.

Die Aktenführung liegt damit zugleich im Interesse des betroffenen Einzelnen, der nur auf der Grundlage möglichst vollständiger Erfassung aller rechtlich erheblichen Tatsachen seinen verfassungsrechtlich geschützten Anspruch auf angemessene Behandlung seiner Angelegenheit durch die zuständigen Behörden - und gegebenenfalls eine Prüfung durch die Gerichte - mit Erfolg geltend machen kann. Um eine solche richterliche Prüfung sicherzustellen, ist es erforderlich, dass die Behörden die Einhaltung des Grundsatzes der Aktenwahrheit und der Aktenvollständigkeit gewährleisten. Dieses Prinzip folgt bereits aus der Bindung der Verwaltung und der Justiz an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs 3 GG) und der aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Pflicht zur Objektivität.

Das Vernichtungsgebot nach § 2 Abs. 9 StVG sowie das absolute Verwertungsverbot gemäß § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG begründen keine Ausnahme von diesen Grundsätzen und rechtfertigen die in der Akte des Antragstellers erfolgten Vernichtungen daher voraussichtlich nicht.

Nach § 2 Abs. 9 Satz 1 und 2 StVG sind Registerauskünfte, die ausschließlich zur Feststellung oder Überprüfung der Eignung oder Befähigung verwendet werden dürfen, spätestens nach zehn Jahren zu vernichten, es sei denn, mit ihnen im Zusammenhang stehende Eintragungen im Fahreignungsregister oder im Zentralen Fahrerlaubnisregister sind nach den Bestimmungen für diese Register zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt zu tilgen oder zu löschen. Nach Satz 3 der Vorschrift ist in diesem Fall für die Vernichtung oder Löschung der frühere oder spätere Zeitpunkt maßgeblich. Zweck der Vorschrift des § 2 Abs. 9 StVG ist demnach Registerauskünfte so lange vorzuhalten, wie dies erforderlich ist, zugleich aber auch nicht länger als notwendig.

Registerauskünfte zu Zuwiderhandlungen stehen dabei nicht lediglich mit den entsprechenden Eintragungen zu der jeweiligen Tat im Zusammenhang, sondern ebenfalls grundsätzlich mit den im Fahreignungsregister eingetragenen Maßnahmen. Dass eine Registerauskunft mit mehreren Eintragungen im Fahreignungsregister im Zusammenhang stehen kann, ergibt dabei bereits der Wortlaut der Vorschrift des § 2 Abs. 9 Satz 2 StVG, der den Plural "Eintragungen" verwendet. Die Maßnahmen des § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 bis 3 StVG knüpfen an die Zuwiderhandlungen sowie die hierfür vergebenen Punkte an. Besteht somit ein Zusammenhang der Registerauskunft mit mehreren Eintragungen im Fahreignungsregister, ist für den maßgeblichen Löschungszeitpunkt auf diejenige Eintragung abzustellen, deren Löschung zuletzt eintritt. Nur auf diese Weise wird dem Normzweck des § 2 Abs. 9 StVG Rechnung getragen, die Auskünfte für die Dauer ihrer Erforderlichkeit vorzuhalten.

Nur durch die Anknüpfung der Vernichtung von Registerauskünften zu den Zuwiderhandlungen an die Löschung von Maßnahmen, kann sichergestellt werden, dass die entsprechenden Auskünfte für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit behördlicher Entscheidungen noch vorhanden sind. Würden die Registerauskünfte zu den Zuwiderhandlungen hingegen zeitgleich mit der Löschung der Eintragung dieser Zuwiderhandlung aus dem Fahreignungsregister gelöscht, wären weder die Behörde noch Gerichte in der Lage die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen und gegebenenfalls notwendige Punktereduzierungen nach § 4 Abs. 6 StVG zu überprüfen. Die Vernichtung der Registerauskünfte richtet sich entsprechend nicht nach der Löschung der zugrunde liegenden Zuwiderhandlung im Fahreignungsregister (§ 29 Abs. 1 und 6 StVG), sondern nach der Löschung von Maßnahmen im Fahreignungsregister.

Die Maßnahmenstufen - Ermahnung bzw. Verwarnung - werden gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 11 StVG im Fahreignungsregister eingetragen. Ihre Löschung richtet sich nach § 29 Abs. 1 Satz 3 und 4 StVG und erfolgt mit der Entziehung der Fahrerlaubnis oder wenn die letzte Eintragung wegen einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit getilgt ist. Die letztgenannte Alternative ist dahingehend auszulegen, dass die Maßnahmen erst zu löschen sind, wenn sämtliche jemals im Fahreignungsregister erfassten Straftaten und Ordnungswidrigkeiten des Fahrerlaubnisinhabers getilgt sind und somit keine Maßnahme mehr mit diesen im Zusammenhang ergehen kann. In diesem Fall beträgt der Punktestand des Fahrerlaubnisinhabers null, sodass - ebenso wie im Fall der Entziehung der Fahrerlaubnis - ein weiteres Interesse an der Kenntnis der vorangegangenen Maßnahmen und Zuwiderhandlungen nicht mehr besteht. Auch ein noch zu berücksichtigender Punkteabzug nach § 4 Abs. 6 Satz 2 StVG kommt in diesen Konstellationen nicht mehr in Betracht.

Dieses Verständnis zur Vernichtung der Auskünfte stützt auch § 29 Abs. 7 Satz 1 StVG, der vorsieht, dass die (jeweilige) Tat und die Entscheidung dem Betroffenen für die Zwecke des § 28 Abs. 2 StVG, darunter die Beurteilung der Fahreignung, nicht mehr vorgehalten und nicht zu seinem Nachteil verwertet werden darf, wenn eine Eintragung im Fahreignungsregister gelöscht ist. Eine solche Vorschrift wäre entbehrlich, wenn die entsprechenden Registerauskünfte im Zeitpunkt der Tilgung oder Löschung der jeweiligen Zuwiderhandlungen aus dem Fahreignungsregister zu vernichten wären. Denn entsprechende Nachweise zu den Zuwiderhandlungen dürfte es nicht mehr geben. § 29 Abs. 7 StVG geht somit davon aus, dass auch nach der Löschung der Zuwiderhandlungen aus dem Fahreignungsregister die entsprechenden Auskünfte noch vorhanden sind. Dies erklärt sich daraus, dass sich die Löschungsvorschriften für die Zuwiderhandlungen unmittelbar nur auf das Fahreignungsregister beziehen, während die zugrunde liegenden Registerauskünfte - insbesondere in den Fahrerlaubnisakten - weiterhin vorgehalten werden.

Die entsprechenden Auskünfte zu den Eintragungen hinsichtlich von Zuwiderhandlungen müssen somit auch nach der Löschung aus dem Fahreignungsregister noch verfügbar sein. Sie dürfen nur nicht mehr zum Nachteil des Fahrerlaubnisinhabers verwendet werden. Sie können und müssen aber beispielsweise über die Punkteabzugsregelung nach § 4 Abs. 6 Satz 2 StVG - wie bereits ausgeführt - zu Gunsten des Fahrerlaubnisinhaber gereichen können.

Im Ergebnis sind deshalb Registerauskünfte über Zuwiderhandlungen nach § 2 Abs. 9 Satz 2 und 3 StVG nur zu vernichten, wenn eine Löschung nach § 29 Abs. 1 und 6 StVG vorgesehen ist und zugleich keinerlei Maßnahmen im Fahreignungsregister eingetragen sind. Sofern eine Maßnahme hingegen im Fahreignungsregister eingetragen ist, richtet sich die Vernichtung jeglicher Registerauskünfte zu den Zuwiderhandlungen nach den Vorschriften über die Löschung von Maßnahmen. Eine Vernichtung kommt dann erst mit der Entziehung der Fahrerlaubnis oder der Tilgung der letzten Eintragung wegen einer Straftat oder Ordnungswidrigkeit in Betracht. Anderenfalls wäre eine Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns nicht mehr gewährleistet. Es spricht manches dafür, dass die Antragsgegnerin hat die Rechtslage verkannt und die Aktenbestandteile vernichtet, die für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahmen notwendig sind.

b. Da die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 StVG offensichtlich rechtswidrig ist, ist nach Aktenlage auch die darauf beruhende Anordnung der Abgabe des Führerscheins nach § 3 Abs. 2 Satz 3 StVG und § 47 Abs. 1 Satz 2 FeV rechtswidrig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Das Interesse an der Fahrerlaubnis wird im Hauptsacheverfahren mit dem Auffangstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG angesetzt. Zu einer Erhöhung besteht kein Anlass, weil der Antragsteller nicht in qualifizierter Weise - etwa als Berufskraftfahrer - auf die Fahrerlaubnis angewiesen ist. Voraussetzung hierfür ist, dass die berufliche Tätigkeit gerade im Führen eines Kraftfahrzeugs besteht. In Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ermäßigt sich der Hauptsachestreitwert wegen der Vorläufigkeit der erstrebten Entscheidung um die Hälfte (vgl. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs des Bundesverwaltungsgerichts für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2026/6_L_559_26_Beschluss_20260327.html - DE:VGD:2026:0327.6L559.26.00

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