Verwaltungsgericht Köln v. 30.12.2025: Zur sofortigen Vollziehung des Widerrufs einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen und Mietwagen wegen Unzuverlässigkeit

Das Verwaltungsgericht Köln (Beschluss vom 30.12.2025 - 18 L 2897/25) hat entschieden:

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Widerrufs einer Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen und Mietwagen ist formell ordnungsgemäß. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt das private Aussetzungsinteresse, wenn der Widerruf wegen Unzuverlässigkeit des Unternehmers nach summarischer Prüfung offensichtlich rechtmäßig ist (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, § 1 Abs. 1 PBZugV).

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Mitverschulden behinderter Personen
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

1.Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

2. Der Streitwert wird auf 55.000 € festgesetzt.

Gründe:

I. Der Antrag ist zulässig. Insbesondere ist er mit Blick auf den Widerruf der Genehmigung sowie die Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden statthaft nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO, da der von der Antragstellerin am 18. Oktober 2025 erhobene Widerspruch gegen die Ordnungsverfügung vom 9. Oktober 2025 entgegen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfaltet, nachdem der Antragsgegner in der Ordnungsverfügung gegenüber der Antragstellerin in Ziffer 4 die sofortige Vollziehung des Widerrufs der Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen und Mietwagen sowie der Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden angeordnet hat.

Im Hinblick auf die in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung enthaltene Androhung des unmittelbaren Zwangs folgt die Statthaftigkeit aus § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO, da der Widerspruch gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW keine aufschiebende Wirkung hat.

Der Antragstellerin fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, weil der ihrerseits - trotz des unrichtigen Zusatzes in Ziffer 4 Satz 2 der Ordnungsverfügung - erhobene Widerspruch nach § 68 Abs. 1 VwGO unstatthaft wäre. Denn in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist mittlerweile höchstrichterlich geklärt, dass § 55 Satz 1 PBefG vielmehr ein Vorverfahren für Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz - vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Ausnahmen in § 55 Satz 2 PBefG - ausdrücklich vorschreibt. Da § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO dem Landesgesetzgeber keine Befugnis einräumt, von dieser bundesrechtlich angeordneten Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens abzuweichen, ist ein solches auch nicht nach § 110 Abs. 1 Satz 1 und 2 JustG NRW unstatthaft.

Entsprechendes gilt für die diesbezüglich unter Ziffer 4. der Ordnungsverfügung verfügte Zwangsmittelandrohung, die ihrerseits auf § 27 PBefG i.V.m. § 57 Abs. 1 Nr. 3, § 62, § 63 VwVG NRW beruht. Aufgrund des im Personenbeförderungsgesetz fußenden Rechtsgrundverweises auf das Landesvollstreckungsrecht war auch insoweit der Widerspruch der statthafte Rechtsbehelf.

II. Der Antrag ist nicht begründet.

Nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs entfällt unter anderem gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, besonders angeordnet worden ist (dazu 1.). Das Gericht der Hauptsache kann allerdings in einem solchen Fall gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherstellen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist bereits dann aufzuheben, wenn diese formell nicht ordnungsgemäß erfolgt ist. Im Übrigen hängt die Begründetheit des Antrags nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO davon ab, ob das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung einer Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Dies ist der Fall, wenn bei summarischer Prüfung Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen. Erweist sich die Ordnungsverfügung als offensichtlich rechtmäßig und ist darüber hinaus ein besonderes Vollziehungsinteresse gegeben, überwiegt hingegen das öffentliche Vollziehungsinteresse. Bei offenen Erfolgsaussichten ist dem Antrag stattzugeben, wenn bei einer allgemeinen Abwägung der beiderseitigen Interessen das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollziehungsinteresse überwiegt.

Die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs entfällt des Weiteren etwa im gesetzlich bestimmten Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 JustG NRW, wonach Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen der Vollstreckungsbehörden und der Vollzugsbehörden in der Verwaltungsvollstreckung richten, keine aufschiebende Wirkung haben. Der von dem Gesetzgeber in diesen Fällen angenommene Vorrang des öffentlichen Vollzugsinteresses besteht nur dann nicht, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist (dazu 2.).

1. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung formell ordnungsgemäß erfolgt (a) und im Rahmen der zu treffenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin (b).

a) In formaler Hinsicht genügt die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung den Maßstäben des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wonach das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung eines Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Vorliegend hat der Antragsgegner im Bescheid einzelfallbezogen dargelegt, dass die sofortige Vollziehung der Ziffern 1. und 2. der Ordnungsverfügung im öffentlichen Interesse liege. Ob die im verfahrensgegenständlichen Bescheid angeführte Begründung die Anordnung des Sofortvollzugs in inhaltlicher Hinsicht zu begründen vermag oder überwiegende und dringende Gründe für die Anordnung des Sofortvollzugs nicht vorliegen bzw. die Interessen der Antragstellerin nicht ausreichend berücksichtigt wurden, ist keine Frage der Begründungspflicht, sondern des Vollzugsinteresses. Allerdings besteht auch im Bereich des Widerrufs von Genehmigungen zur Personenbeförderung die Besonderheit, dass es nicht hinnehmbar erscheint, einen möglicherweise unzuverlässigen Taxi- und Mietwagenunternehmer weiterhin an der Personenbeförderung im Straßenverkehr teilnehmen zu lassen.

b) Die Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse der Antragstellerin und dem Vollziehungsinteresse des Antragsgegners fällt hinsichtlich der Ziffern 1. und 2. der Ordnungsverfügung zulasten der Antragstellerin aus, da nach summarischer Prüfung jeweils keine Erfolgsaussichten in der Hauptsache bestehen.

aa. Der unter Ziffer 1. der Ordnungsverfügung verfügte Widerruf der der Antragstellerin am 6. März 2023 erteilten Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit Taxen und Mietwagen erweist sich nach der maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung - dieser Zeitpunkt gilt vorliegend aufgrund der gegenwärtig noch ausstehenden Widerspruchsentscheidung als der grundsätzlich maßgeblichen letzten Behördenentscheidung -,

vgl. dazu: OVG Münster, Beschlüsse vom 31. Juli 2025 - 13 B 582/25 - juris Rn. 3 ff. und vom 24. Januar 2024 - 13 B 1037/23 - juris Rn. 39 ff. unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschlüsse vom 25. Oktober 1996 - 11 B 53.96 - juris Rn. 4 m.w.N.,

und summarischer Prüfung als offensichtlich rechtmäßig und verletzt die Antragstellerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Widerruf findet seine Rechtsgrundlage in § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 PBefG vorliegen. Jedenfalls die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG liegen im Falle der Antragstellerin nicht (mehr) vor.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Der Begriff der Unzuverlässigkeit wird in § 1 Abs. 1 PBZugV,

Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr vom 15. Juni 2000 (BGBl. I S. 851), zuletzt geändert durch Art. 24 des Gesetzes vom 2. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 56),

in Gestalt der persönlichen Zuverlässigkeit näher konkretisiert. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV gelten Unternehmer und die zur Führung der Geschäfte bestellten Personen als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 PBZugV beispielhaft und nicht abschließend genannt bei schweren Verstößen gegen die dort im Einzelnen näher bezeichneten Rechtsvorschriften (Nr. 2). Hierzu zählen unter anderem gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV schwere Verstöße gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen, gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2. c) PBZugV schwere Verstöße gegen Vorschriften, die im Interesse der Verkehrs- und Betriebssicherheit erlassen wurden, insbesondere gegen die Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes, der Straßenverkehrs-Ordnung oder der Straßenverkehrs-Zulassung-Ordnung, sowie gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2. d) PBZugV schwere Verstöße gegen die abgabenrechtlichen Pflichten, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben.

Bei dem Begriff des "schweren Verstoßes" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unter- liegt. Die Schwere des Verstoßes muss nicht aus einem schweren Verstoß gegen strafbewehrte Vorschriften folgen. Sie kann sich auch aus einer Vielzahl auch kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich genommen - noch keine ausreichende Grundlage für die Annahme einer Unzuverlässigkeit bieten würden, in ihrer Häufigkeit bei der an der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers auszurichtenden Prognose aber einen schwerwiegenden Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen.

Maßgeblich für die grundsätzlich an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose ist, ob dieser willens und in der Lage ist, sein Gewerbe ordnungsgemäß auszuüben und insbesondere die Fahrgäste und die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren zu bewahren. Dabei ist wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Ob die nach diesen Kriterien und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der einschlägigen Bestimmungen erfolgte prognostische Einschätzung der Zuverlässigkeit des Betroffenen gerechtfertigt ist, ist aber auch vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass die Versagung bzw. der Widerruf der Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht auf Berufswahl und zugleich in die private und gegebenenfalls familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders gewichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind.

Vgl. zum Ganzen: OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2025 - 13 B 1017/25 - juris Rn. 22 - 25, vom 6. Mai 2019 - 13 A 28/18 - juris Rn. 31 ff. und vom 15. Januar 2018 - 13 B 12/18 - juris Rn. 6 ff., m. w. N.

Für die Feststellung eines schweren Verstoßes knüpft die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV - anders als § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV - an den Verstoß selbst an. Verwaltungsbehörden und -gerichte haben daher im Rahmen von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV das den Rechtsverstoß begründende Handeln des Unternehmers oder der zur Führung der Geschäfte bestellten Person grundsätzlich selber festzustellen und die hierfür erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen, wenn - wie hier - keine rechtskräftige Verurteilung des Unternehmers gegeben ist.

(2) In Anwendung dieser Grundsätze ist die Antragstellerin nach ihrem Gesamtverhalten und ihrer Gesamtpersönlichkeit als unzuverlässig im Sinne dieser Vorschrift anzusehen. Ein gewichtiger Anhaltspunkt für ihre Unzuverlässigkeit sind schwere Verstöße gegen die Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes, der BOKraft sowie abgabenrechtliche Vorschriften.

Sie hat zunächst gegen § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG und damit gegen eine Vorschrift des Personenbeförderungsgesetzes verstoßen, wonach die Antragstellerin als Unternehmerin oder die für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet sein muss. Diese Voraussetzung hat die Antragstellerin bei dem bisherigen Betrieb ihres Personenbeförderungsunternehmens nicht erfüllt. Die fachliche Eignung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG wird durch eine angemessene Tätigkeit in einem Unternehmen des Straßenpersonenverkehrs oder durch Ablegung einer Prüfung nachgewiesen, § 13 Abs. 1 Satz 2 PBefG.

Unstreitig verfügt die Antragstellerin selbst bislang nicht über einen Prüfungsnachweis über ihre fachliche Eignung. Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine andere fachlich geeignete Person die Geschäfte des Unternehmens der Antragstellerin seit Frühjahr 2023 geführt hätte und aktuell noch führt. Dass der mit Arbeitsvertrag vom 16. Februar 2023 als Geschäftsführer angestellte Herr B. die Aufgaben des Verkehrsleiters vollständig übernommen und eigenverantwortlich ausführe, lässt sich mit der Aussage der Antragstellerin am 27. März 2025 nicht in Einklang bringen, dass ihr Ehemann die Firma auf ihren Namen angemeldet habe und er die meisten Angelegenheiten übernehme. Sie erledige als Hausfrau lediglich den Papierkram, den er ihr gebe. Dementsprechend konnte die Antragstellerin im Rahmen der Betriebsprüfungen weder Gehaltsabrechnungen für Herrn B. vorlegen, noch hat sie ihn zu den im Voraus angekündigten Terminen hinzugezogen oder im Nachgang zu den Prüfungsterminen in das Verfahren eingebunden.

Gegen die tatsächliche Übernahme der Verkehrsleitung durch Herrn B. spricht ferner, dass dieser ausweislich des Arbeitsvertrags vom 16. Februar 2023 lediglich im Umfang von 17,5 Wochenstunden gegen einen Aushilfsstundenlohn in Höhe des damaligen Mindestlohns von 12 Euro brutto, der in den folgenden Jahren nicht auf die jeweils gesetzlich vorgeschriebene Höhe angepasst wurde, im Unternehmen der Antragstellerin beschäftigt war. Es ist nicht nachvollziehbar und auch nicht von der Antragstellerin dargelegt, wie ein Unternehmen für den Gelegenheitsverkehr mit vier Taxen und zwei genehmigten Mietwagen an lediglich 17,5 Stunden in der Woche ordnungsgemäß verantwortlich geführt werden kann und ein angeblicher Verkehrsleiter lediglich einen so geringen, den Mindestlohn inzwischen unterschreitenden Arbeitslohn erhalten haben soll.

Gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin spricht weiterhin, dass sie ihrer Mitwirkungspflicht gemäß §§ 54, 54a PBefG und ihren abgabenrechtlichen Pflichten nicht hinreichend nachgekommen ist.

Die §§ 54, 54a PBefG unterwerfen den Unternehmer einer behördlichen Aufsicht hinsichtlich der Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen des PBefG und der hierzu erlassenen Rechtsverordnungen. Die Durchführung von Betriebsprüfungen in diesem Sinne stellt eine - wenn nicht die - für die Behörde elementare Voraussetzung für die Ausübung ihrer Aufsicht dar. Entsprechende Betretungs-, Besichtigungs-, Prüfungs- bzw. Kontrollrechte der jeweiligen Aufsichtsbehörde sind in vergleichbaren Rechtsbereichen üblich und zur Gewährung der Einhaltung der jeweiligen gesetzlichen Vorgaben unerlässlich. Wird die Behörde an der Ausübung ihrer Aufsicht dieser gehindert, kann sie den ihr übertragenen Aufgaben nicht bzw. jedenfalls nicht effektiv nachkommen. Die Einhaltung der aus der Durchführung von Betriebsprüfungen erwachsenen Pflichten zur Duldung bzw. ggf. zur Mitwirkung erweist sich somit als Kardinalspflicht von Unternehmern i. S. d. Personenbeförderungsrechts sowie auch in allen anderen Bereichen, die der (Gewerbe-)Aufsicht unterliegen.

Vgl. beispielsweise § 29 GewO, § 22 GastG, § 17 HwO etc.

Das hohe Gewicht dieser Pflichten wird nicht zuletzt verdeutlicht durch die Vorschrift des § 61 Abs. 1 Abs. 3b PBefG, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 54a Abs. 1 die Auskunft nicht, unrichtig, nicht vollständig oder nicht fristgemäß erteilt, die Bücher oder Geschäftspapiere nicht, nicht vollständig oder nicht fristgemäß vorlegt oder die Duldung von Prüfungen verweigert. Missachtet der Unternehmer schon derart grundlegende Pflichten und macht er sich mit einer Weigerungshaltung faktisch unprüfbar oder zögert er Prüfungen heraus, rechtfertigt dies den Schluss auf die Unzuverlässigkeit des Unternehmers.

Ein Verstoß gegen diese Pflichten ist darin zu sehen, dass die Antragstellerin bei der ersten, mit 2-wöchigem Vorlauf telefonisch angekündigten Prüfung am 20. Februar 2025 keinerlei Bücher und Geschäftspapiere am Betriebssitz vorlegen konnte und eine Einsichtnahme am Wohnsitz verweigerte, so dass die Betriebsprüfung abgebrochen wurde. Auch im Rahmen des zweiten Überprüfungstermins am 27. März 2025 vermochte die Antragstellerin trotz vorheriger Ankündigung des Termins und der zu prüfenden Unterlagen keine vollständigen Unterlagen vorzulegen. Selbst im weiteren Verfahren erfolgte keine Vorlage. Da dies nicht nur aktuelle Verträge und Stundenzettel für die beschäftigten Fahrer betrifft, sondern auch Gehaltsabrechnungen, Auftragseingangsbücher, Abrechnungsnachweise, "Schichtzettel", Kontoauszüge und Kassenbücher, spricht Überwiegendes dafür, dass die Antragstellerin auch ihren abgabenrechtlichen Pflichten nicht nachgekommen ist und nicht nachkommen wird. Die Führung von Büchern setzt § 54a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG voraus. Ein Kassenbuch ist vom Kaufmann zumindest nach § 238 HGB und § 145 AO zu führen. Die Anforderungen an die Kassenbuchführung ergeben sich aus § 146 AO. Diese Verpflichtungen tragen wesentlich dazu bei, die Leistungsfähigkeit des Personenbeförderungsbetriebs im Sinne von § 13 Abs. 1 PBefG zu gewährleisten.

Daneben hält die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung die Führung von "Schichtzetteln" für erforderlich, um den Anforderungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 d) PBZugV zu genügen, der zum Erhalt der Zuverlässigkeit des Unternehmers im Sinne von § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG die Beachtung der abgabenrechtlichen Pflichten verlangt, die sich aus unternehmerischer Tätigkeit ergeben.

Denn gemäß § 22 Abs. 2 Nr. 1 UStG sind von Unternehmen, die - wie vorliegend - mehrere Fahrer beschäftigen, u. a. auch die vereinnahmten Entgelte aufzuzeichnen. Nach § 22 UStG i. V. m. §§ 63 ff. UStDV müssen die Aufzeichnungen dabei so beschaffen sein, dass es einem sachverständigen Dritten innerhalb einer angemessenen Zeit möglich ist, einen Überblick über die Umsätze des Unternehmens und die abziehbaren Vorsteuern zu erhalten. Diese Vorgabe wird durch sog. "Schichtzettel" erfüllt, aus denen sich der Name des jeweiligen Fahrers, des Datums der Schicht, des Schichtbeginns, des Schichtendes, der "Total- und Besetztkilometer", der Touren, des Fahrpreises, des Tachostandes, der Fahrten ohne Uhr, der Gesamteinnahme, der Lohnabzüge und der sonstigen Abzüge, der verbleibenden Resteinnahme und der an den Unternehmer abgelieferten Beträge entnehmen lässt, dieser Aufzeichnungspflicht genügt.

Die Antragstellerin war auch gehalten, die Schichtzettel oder vergleichbar geeignete Unterlagen aufzubewahren. Dies folgt aus § 147 Abs. 1 AO, der die geordnete Aufbewahrung von Unterlagen verlangt, es sei denn, der Inhalt der Einzelunterlagen ergibt sich unmittelbar nach Auszählung der Tageskasse in das in Form aneinandergereihter Tageskassenberichte geführte Kassenbuch

Die Antragstellerin führt selbst nach ihren eigenen Angaben im Verwaltungsverfahren solche "Schichtzettel" seit April 2024 nicht mehr und verletzt damit - auch mangels Vorlage einer äquivalenten Kassenbuchführung - ihre abgabenrechtliche Verpflichtung der Einnahmeursprungsaufzeichnung. Ihr erstmaliger Vortrag im gerichtlichen Verfahren, dass sich die Schichtzettel und wesentliche Unterlagen bei dem Geschäftsführer Herrn B. oder dem Steuerberater und dem Finanzamt befunden hätten, wird vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen, fehlender näherer Angaben und dem Gesamtverhalten sowie der Vielzahl an Dokumentationsmissständen des Geschäftsablaufs als Schutzbehauptung gewertet. Es zeigt aber auch, dass die Antragstellerin in ihrer Person nicht die erforderliche Zuverlässigkeit aufweist, da sie ersichtlich keine Gewähr dafür bietet, mit der von ihr angeblich verwendeten Organisationsstruktur einen ordnungsgemäßen Taxi- und Mietwagenbetrieb sicherzustellen.

Ob die Antragstellerin auch ihrer Verpflichtung aus § 21 Abs. 1 S. 1 PBefG, einen Taxi- und Mietwagenverkehr am Betriebssitz durchzuführen, nicht nachgekommen ist, bedarf vorliegend keiner abschließenden Bewertung. Dabei gehört zu den Mindestvoraussetzungen für die Anerkennung eines Betriebssitzes bei einem Taxiunternehmen, dass sich dort die Leitung über den Einsatz der Fahrzeuge befindet, die telefonischen Beförderungsaufträge entgegengenommen und an die Fahrer weitergegeben werden und außerdem die Unterlagen über die Fahrzeugdisposition und den Fahrereinsatz geführt werden, die der Genehmigungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Aufsichtstätigkeit zugänglich sein müssen

Zwar hat die Antragstellerin Büro-Räumlichkeiten angemietet, die im Rahmen der Betriebsprüfung in Augenschein genommen wurden. Angesichts der kargen Ausstattung des Büros mit nur einem Schreibtisch, einem nicht angeschlossenen Telefons sowie einem nicht funktionierenden PC, und der Abwesenheit sämtlicher Geschäftsunterlagen jedenfalls im ersten Betriebsprüfungstermin bestehen erhebliche Zweifel, ob und inwieweit betriebliche Tätigkeiten dort tatsächlich überhaupt stattgefunden haben und stattfinden.

Des Weiteren hat die Antragstellerin in zweierlei Hinsicht gegen die Vorgaben einer auf dem Personenbeförderungsgesetz beruhenden Rechtsverordnung, nämlich § 3 Abs. 1 der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr vom 21. Juni 1975 (BOKraft) verstoßen.

Gemäß § 3 Abs. 1 BOKraft ist der Unternehmer dafür verantwortlich, dass die Vor-schriften dieser Verordnung eingehalten und die hierzu behördlich erlassenen An-ordnungen befolgt werden (Satz 1). Er hat dafür zu sorgen, dass das Unternehmen ordnungsgemäß geführt wird und dass sich die Fahrzeuge und Betriebsanlagen in vorschriftsmäßigem Zustand befinden (Satz 2). Gemäß Satz 3 dieser Norm darf er den Betrieb des Unternehmens nicht anordnen oder zulassen, wenn ihm bekannt ist oder bekannt sein muss, dass Mitglieder des Fahr- oder Betriebspersonals nicht befähigt und geeignet sind, eine sichere und ordnungsgemäße Beförderung zu gewährleisten. Die Vorschrift stellt klar, dass der Unternehmer nicht nur zivilrechtlich, sondern auch in öffentlich-rechtlicher Hinsicht für einen ordnungsgemäßen und sicheren Betriebsablauf verantwortlich ist und dies auch bleibt, wenn er sich dabei Hilfspersonen bedient.

Insoweit sind an die Erfüllung der Unternehmerpflichten im Interesse der beförderten Personen strenge Anforderungen zu stellen. Dem Unternehmer obliegt es, unter Anwendung der ihm zur Verfügung stehenden zumutbaren Möglichkeiten zu verhindern, dass seine Fahrzeuge in vorschriftswidrigem Zustand zum Einsatz gelangen. Vor allem soweit es - wie hier - Schutzbestimmungen im Interesse der beförderten Personen betrifft, ist es Aufgabe des Unternehmers, vor jedem Einsatz seines Fahrzeugs zu prüfen, ob dieses den Anforderungen genügt.

Die Antragstellerin hat im Zeitraum von August 2024 bis Ende März 2025 ein Fahrzeug im Fahrdienst eingesetzt, das nicht über eine gültige Hauptuntersuchung verfügte. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) müssen Halter zulassungspflichtige Fahrzeuge in regelmäßigen Zeitabständen untersuchen lassen. Personenkraftwagen zur Personenbeförderung hat der Unternehmer jährlich zur Hauptuntersuchung vorzuführen (Anlage VIII Nr. 2.1.2.2 zur StVZO) und eine Ausfertigung des Untersuchungsberichts unverzüglich und unaufgefordert der Genehmigungsbehörde oder der von der Landesregierung bestimmten Behörde gemäß § 41 Abs. 2 BOKraft vorzulegen. Bei der Pflicht, das Fahrzeug rechtzeitig zur Hauptuntersuchung vorzuführen, handelt es sich um eine elementare Verpflichtung,

vgl. VGH München, Endurteil vom 7. Mai 2018 - 11 B 18.12 - juris Rn. 33,

die der Antragstellerin als Unternehmerin und Genehmigungsinhaberin seit Frühjahr 2023 geläufig sein musste.

Zudem hat die Antragstellerin über einen längeren Zeitraum einen Fahrer zur Personenbeförderung eingesetzt, der nicht über die nach § 48 FeV erforderliche Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung verfügte. Im Rahmen der Betriebsprüfung am 27. März 2025 wurde offenbar, dass die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ihres Ehemanns seit dem 25. Februar 2024 abgelaufen war, er mithin zu diesem Zeitpunkt bereits über ein Jahr ohne gültige Fahrerlaubnis in ihrem Betrieb tätig war, ohne dass die Antragstellerin im Rahmen ihrer Aufsichts- und Überwachungspflicht auf eine Verlängerung hingewirkt hat. Das Erfordernis einer zusätzlichen Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung mit Taxi nach § 48 FeV dient maßgeblich dem Schutz der Fahrgäste sowie der Verkehrssicherheit. Seine Einhaltung ist von einem zuverlässigen Unternehmer zu erwarten.

Die vorliegenden Verstöße sind sowohl jeder für sich als auch in der Gesamtheit als schwerwiegend im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV zu qualifizieren. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass es bei dem Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit um eine besonders bedeutsame Voraussetzung für die Ausführung des Gelegenheitsverkehrs handelt. Diese Wertung kommt auch darin zum Ausdruck, dass das Vorliegen der persönlichen Zuverlässigkeit nicht nur Genehmigungsvoraussetzung ist, sondern im Fall des Entfalls bzw. Fehlens zwingend zum Widerruf einer erteilten Genehmigung führt, § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG.

Das Erfordernis entsprechender Fahrerlaubnisse für ihr eingesetztes Personal dient genauso wie der Einsatz technisch einwandfreier Fahrzeuge der Sicherheit der Personenbeförderung. Bei Abgaben- bzw. sozialversicherungsrechtliche Erklärungs- und Dokumentationspflichten handelt es sich um im öffentlichen Interesse bestehende Kardinalspflichten des Beförderungsunternehmers.

Hiergegen hat die Klägerin nicht nur vorübergehend, sondern über einen längeren Zeitraum - seit Frühjahr 2024 - kontinuierlich verstoßen. Die zahlreichen Verstöße auf verschiedensten Ebenen lassen erkennen, dass die Klägerin nicht gewillt oder in der Lage ist, den für ihr Gewerbe geltenden Regelungen zu entsprechen und insbesondere die Fahrgäste und die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren zu bewahren. Damit hat sie unternehmerische Kardinalspflichten verletzt. Auch wenn sich die Antragstellerin nach der entsprechenden Offenlegung der diversen Unzulänglichkeiten durch den Antragsgegner für ihre Fehler entschuldigt und pauschal Besserung gelobt hat, lässt sich allein aus dieser Absichtserklärung keine belastbare Prognose herleiten, dass sie sämtliche Defizite in der Unternehmensorganisation abstellen und den für ihr Gewerbe geltenden Regelungen zukünftig entsprechen wird.

Mit Blick auf die vorgenannten vielfältigen Verfehlungen der Antragstellerin kommt es damit nicht darauf an, dass nach Aktenlage Vieles dafür spricht, dass die Antragstellerin weitere gewichtige Verstöße zu verantworten hat, etwa entgegen § 41 Abs. 2 BOKraft Ausfertigungen der Hauptuntersuchungsberichte mehrfach dem Antragsgegner nicht vorgelegt, entgegen § 27 Abs. 1 BOKraft die erforderlichen Ordnungsnummern nicht oder nicht korrekt sowie entgegen § 27 Abs. 2 BOKraft die erforderlichen Schilder mit Unternehmensdaten nicht im Wageninneren angebracht hat.

Angesichts der genannten Schwere der Verstöße bedurfte es hier entgegen der Auffassung der Antragstellerin insbesondere in der Antragsbegründung zur Annahme der Unzuverlässigkeit aufgrund dieser Umstände keiner vorherigen Abmahnung der Antragstellerin bzw. des formellen Verkehrsleiters i.S.v. § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG.

Nach § 25 Abs. 1 S. 2 PBefG ist die erforderliche Zuverlässigkeit des Unternehmers insbesondere nicht mehr gegeben, wenn in seinem Verkehrsunternehmen trotz schriftlicher Mahnung die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften nicht befolgt werden oder den Verpflichtungen zuwidergehandelt wird, die dem Unternehmer nach diesem Gesetz oder nach den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen. Dem Wortlaut von § 25 Abs. 1 S. 2 PBefG sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist dabei zu entnehmen, dass ein Widerruf wegen der Unzuverlässigkeit des Unternehmers regelmäßig eine Abmahnung voraussetzt.

Die Vorschrift statuiert allerdings kein ausnahmsloses Abmahnungserfordernis ("insbesondere"). Vielmehr schließt sie nicht aus, dass der Widerruf auch ohne vorherige Abmahnung auszusprechen ist, wenn bereits dem bisherigen gesetzwidrigen und damit unzuverlässigen Verhalten des Unternehmers ein Gewicht zukommt, das das zusätzliche Erfordernis besonderer behördlicher Abmahnungsmaßnahmen bedeutungslos macht.

Den hier vorliegenden Verstößen kommt angesichts der erheblichen Bedeutung der missachteten Vorschriften und mit Blick darauf, dass es um viele Verstöße über einen langen Zeitraum geht, ein derartiges Gewicht zu, dass sie unmittelbar den Schluss auf die Unzuverlässigkeit erlauben.

(3) Der Widerruf ergeht als gebundene Entscheidung; das Vorliegen von Ermessensfehlern scheidet mithin aus.

Angesichts der fehlenden Ermessenseröffnung kann das Gericht auf Tatsachen zurückgreifen, die die Behörde ihrer Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat. Denn bei gebundenen Entscheidungen hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die angefochtene Ordnungsverfügung mit dem objektiven Recht in Einklang steht, und dabei grundsätzlich alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob sie von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht.

Vgl. auch BVerwG. Beschluss vom 29. Juli 2019 - 2 B 19.18 - juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2022 - 18 B 632/22 - juris Rn. 10; VG Düsseldorf, Beschluss vom 14. September 2023 - 6 L 1791/23 - juris Rn. 111.

Es bestehen nach summarischer Prüfung auch nicht ausnahmsweise Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Widerrufs der Genehmigung. Der Einwand der Antragstellerin, der Widerruf der Genehmigungen vernichte ihren Betrieb und damit die Existenzgrundlage der ganzen Familie, bleibt ohne Erfolg. Der Widerruf von Taxi- und Mietwagenkonzessionen nicht mehr zuverlässiger Unternehmer nach § 25 Abs. 1 PBefG dient - wie auch hier - dem Schutz der Allgemeinheit und der Fahrgäste. Ein solcher Ausschluss eines unzuverlässigen Gewerbetreibenden aus dem Wirtschaftsleben steht mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip und Art. 12 des Grundgesetzes (GG) in Einklang; allenfalls in extremen Ausnahmefällen kann die Entziehung der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Eine solche Ausnahmesituation wird jedoch nicht bereits dadurch begründet, dass der Betroffene infolge des Widerrufs seine Existenzgrundlage verliert.

Umstände, die die Annahme eines derartigen Ausnahmefalls rechtfertigen könnten, sind vorliegend weder dargelegt noch sonst ersichtlich. Sie ergeben sich auch nicht im Hinblick darauf, dass nach Angaben der Antragstellerin etwa 12 Mitarbeiter beschäftigt seien, die mit dem Widerruf ihren Arbeitsplatz verlören, und ihre gewerbliche Existenz von Insolvenz bedroht sei. Dies stellt vielmehr den Regelfall eines Genehmigungswiderrufs dar.

bb. Die unter Ziffer 2. der Ordnungsverfügung angeordnete Verpflichtung zur Rückgabe der Genehmigungsurkunden folgt aus § 17 Abs. 5 Satz 1 PBefG. Rechtliche Bedenken bestehen hieran nicht. Eine Einziehung der Genehmigungsurkunde hat danach zu erfolgen, wenn die dem Betroffenen erteilte Personenbeförderungsgenehmigung anders als durch Fristablauf - hier durch den sofort vollziehbaren Widerruf - erloschen ist. Auch die Frist zur Rückgabe ist rechtlich nicht zu beanstanden.

cc. Hinsichtlich der unter den Ziffern 1. und 2. der Ordnungsverfügung verfügten Regelungen besteht auch ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Besondere Gründe, die es gerechtfertigt erscheinen lassen, ausnahmsweise von der sofortigen Vollziehung der Anordnungen abzusehen, sind nicht erkennbar oder vorgetragen. Das Gericht verkennt dabei nicht, dass der Widerruf der Genehmigung einen schwerwiegenden Eingriff in die Berufsfreiheit der Antragstellerin darstellt und die Existenz ihres Betriebes gefährden könnte. Jedoch bestehen angesichts der möglichen Gefährdungen für die Sicherheit der entgeltlichen Personenbeförderung im Ergebnis keine Bedenken gegen die Anordnung des Sofortvollzugs.

2. Wenn die Antragstellerin schließlich die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die in der Ordnungsverfügung des Antragsgegners enthaltene Androhung der kostenpflichtigen Einziehung der Genehmigungsurkunden begehrt, ist der Antrag zwar zulässig, aber ebenfalls unbegründet. Die Androhung von Zwangsmaßnahmen in Form des Zwangsmittels des unmittelbaren Zwangs auf der Grundlage der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 3, 58, 62, 63 VwVG NRW i. V. m. § 27 PBefG ist voraussichtlich rechtsfehlerfrei ergangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts nach § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG beruht zunächst auf den Ziffern 32, 47.4 und 47.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach für jede Taxigenehmigung ein Streitwert von 20.000,- Euro und für jede Mietwagengenehmigung ein Streitwert von 15.000,- Euro anzusetzen ist. Der danach für vier Taxen und zwei Mietwagen umfassende Widerruf festzusetzende Betrag von 110.000,- Euro war gemäß Ziffer 1.5 Satz 1 des vorgenannten Streitwertkatalogs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Entscheidung über den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Entscheidung bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet. Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist eingeht bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster. Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen.

Die Beschwerde ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens ist nicht selbstständig anfechtbar.

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem diese Entscheidung Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Köln (Appellhofplatz, 50667 Köln oder Postfach 10 37 44, 50477 Köln) schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Hierfür besteht kein Vertretungszwang. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2025/18_L_2897_25_Beschluss_20251230.html - DE:VGK:2025:1230.18L2897.25.00

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