Verwaltungsgericht Köln v. 24.07.2024: Zur Rechtmäßigkeit der Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge und der Verordnungsermächtigung für § 3 FeV

Das Verwaltungsgericht Köln (Urteil vom 24.07.2024 - 23 K 6615/23) hat entschieden:

Die Untersagung des Führens von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen auf öffentlichen Straßen findet ihre Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV. Die Regelung des § 3 FeV findet in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG in der bis zum 27. Juli 2021 gültigen Fassung eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, die den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. sind hinreichend bestimmt, um präventiv beschränkend eingreifen zu können, wenn Personen, die nicht der Fahrerlaubnispflicht unterliegen, am Straßenverkehr teilnehmen, obwohl sie hierzu nur bedingt geeignet, ungeeignet oder nicht befähigt sind.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge
und
Fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Gründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 27. Oktober 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Untersagung des Führens von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen auf öffentlichen Straßen findet ihre Grundlage in § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 11 Abs. 8 Satz 1 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV.

Der Bescheid ist formell nicht zu beanstanden. Insbesondere wurde die Klägerin mit Schreiben vom 11. September 2023 angehört.

Es ist unschädlich, dass im Anhörungsschreiben nur die Untersagung des Führens von fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen und nicht die Untersagung von Fahrzeugen aller Art angesprochen wird. Soweit darin ein Verfahrensfehler gesehen werden kann, ist dieser jedenfalls nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW geheilt. Denn die erforderliche Anhörung zur Untersagung des Führens von Fahrzeugen aller Art wurde jedenfalls durch die Beklagte im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt. So hat die Beklagte sich im Rahmen ihrer Klageerwiderung ernsthaft mit den Einwendungen der Klägerin zur Unverhältnismäßigkeit einer Untersagung des Führens von Fahrzeugen aller Art auseinandergesetzt und ihre Ordnungsverfügung nochmals entsprechend überprüft.

Die Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig.

Die Regelung des § 3 FeV findet in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG in der bis zum 27. Juli 2021 gültigen Fassung (im Folgenden a.F.) eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage.

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. ist das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen über Maßnahmen, um die sichere Teilnahme sonstiger Personen am Straßenverkehr zu gewährleisten, sowie über Maßnahmen, wenn diese Personen bedingt geeignet oder ungeeignet oder nicht befähigt zur Teilnahme am Straßenverkehr sind.

Für die Frage, ob § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage beruht, kommt es auf die im Zeitpunkt der Normsetzung, also auf die bei Erlass bzw. der letzten Änderung des § 3 FeV geltende Fassung des § 6 StVG an.

Zuletzt geändert wurde § 3 Abs. 1 Satz 2 FeV durch die elfte Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 21. Dezember 2016 mit Wirkung vom 28. Dezember 2016. Zu diesem Zeitpunkt galt § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a. F. Demzufolge ist es vorliegend unerheblich, dass die Verordnungsermächtigung des § 6 StVG durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 12. Juli 2021 (BGBl. I S. 3091) neugefasst worden ist.

§ 3 FeV bedarf für den Eingriff in die Rechte des Betroffenen, der mit der Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge bzw. mit der Aufforderung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens verbunden ist, einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung, die den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt.

Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Dem Gesetzgeber wird damit aufgegeben, die Tendenz und das Programm der Rechtsverordnung so weit zu umreißen, dass deren Zweck und möglicher Inhalt feststehen. Dabei genügt, dass sie sich mithilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lassen,

Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich somit nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang dieser einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahelegen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber.

Vgl. BVerfG Beschluss vom 11. März 2020 - 2 BvL 5/17, BVerfGE 153, 310, juris Rn. 102 f.

Für die Prüfung, ob eine Verordnungsermächtigung dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt, sind nicht nur die Ermächtigungsnorm selbst und deren Begründung, sondern auch die weiteren Vorschriften des Gesetzeswerkes in den Blick zu nehmen.

Gemessen daran sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. hinreichend bestimmt.

Die vorbenannte Verordnungsermächtigung erlaubt Ausführungsvorschriften über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, insbesondere über Maßnahmen, um die sichere Teilnahme sonstiger Personen am Straßenverkehr zu gewährleisten, sowie die Maßnahmen, wenn die Personen bedingt geeignet oder ungeeignet oder nicht befähigt zur Teilnahme am Straßenverkehr sind.

Anhand des Wortlauts der Regelung wird der Zweck der Ermächtigung hinreichend deutlich. Der Regelungszweck geht dahin, zur Gewährleistung einer sicheren Teilnahme am Straßenverkehr, den Fahrerlaubnisbehörden eine Ermächtigung an die Hand zu geben, im Sinne der Gefahrenabwehr präventiv beschränkend eingreifen zu können, wenn Personen, die nicht der Fahrerlaubnispflicht unterliegen, am Straßenverkehr teilnehmen, obwohl sie hierzu nur bedingt geeignet, ungeeignet oder nicht befähigt sind. Das schließt ein, im Sinne der Vorschrift ungeeigneten Personen, wenn eine mildere Maßnahme nicht in Betracht kommt, generell das Führen eines Fahrzeugs zu untersagen, andernfalls das Führen zu beschränken oder erforderliche Auflagen anzuordnen.

Indem sich die übrigen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG a.F. genannten Buchstaben auf Fahrerlaubnisinhaber beziehen, ist es auch eindeutig, dass "sonstige Personen" i.S.d. § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a. F. solche sind, die fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge im Straßenverkehr führen.

Ferner ist der Regelungsinhalt und Regelungsumfang der Verordnungsermächtigung hinreichend deutlich.

Die Kammer schließt sich insoweit der bereits zitierten Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen an und nimmt zur Begründung auf die Ausführungen des Gerichts in seinem Beschluss vom 16. November 2023 - 7 L 1617/23 - Bezug. Dort heißt es in den Randnummern 34-53:

"Zwar lässt sich der Ermächtigungsgrundlage selbst nicht entnehmen, welche Maßnahmen aus Sicht des Gesetzgebers der Verordnungsgeber unter welchen Voraussetzungen vorsehen darf, wenn Personen bedingt geeignet oder ungeeignet oder nicht befähigt zur Teilnahme am Straßenverkehr sind. Auch finden sich hierzu keine Ausführungen in der Gesetzesbegründung (BR-Drucks. 821/96, S. 74 f.).

Diese Frage lässt sich aber nach den allgemeinen Auslegungsregeln unter Berücksichtigung des der Regelung zugrundeliegenden Zwecks und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinreichend beantworten.

Der Zweck der Regelung geht dahin, den Fahrerlaubnisbehörden eine Ermächtigung an die Hand zu geben, im Sinne der Gefahrenabwehr präventiv beschränkend eingreifen zu können, wenn Personen, die nicht der Fahrerlaubnispflicht unterliegen, am Straßenverkehr teilnehmen, obwohl sie hierzu nur bedingt geeignet, ungeeignet oder nicht befähigt sind. Das schließt ein, in diesem Sinne ungeeigneten Personen, wenn eine mildere Maßnahme nicht in Betracht kommt, generell das Führen eines Fahrzeugs zu untersagen, andernfalls das Führen zu beschränken oder erforderliche Auflagen anzuordnen.

Der Gesetzgeber selbst setzt die Möglichkeit solcher Maßnahmen voraus. So hat er in § 28 Abs. 3 Nr. 4 StVG geregelt, dass im Fahreignungsregister Daten über unanfechtbare oder sofort vollziehbare Verbote oder Beschränkungen, ein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug zu führen, gespeichert werden können. § 29 Abs. 5 S. 2 StVG regelt den Beginn der Tilgungsfrist bei von der nach Landesrecht zuständigen Behörde verhängten Verboten oder Beschränkungen, ein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug zu führen. Und schließlich dürfen nach § 50 Abs. 2 Nr. 2 lit. b) StVG im örtlichen Fahrerlaubnisregister Daten über Verbote und Beschränkungen, ein Fahrzeug zu führen, gespeichert werden.

Es mangelt der Verordnungsermächtigung auch nicht an der erforderlichen Regelungsdichte im Hinblick auf mögliche Gründe für Zweifel an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge und Maßnahmen, die von der Fahrerlaubnisbehörde zur Aufklärung von Eignungszweifeln zu treffen sind oder im Ermessenswege getroffen werden können. Zwar fehlt es insofern an Anknüpfungspunkten im Straßenverkehrsgesetz. Die Verordnungsermächtigung ist in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG deutlich allgemeiner und zudem knapper gehalten als das in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c) StVG (Anforderung an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die Begutachtung der Eignung und Überprüfung der Eignung durch die Fahrerlaubnisbehörde), § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. q) StVG (Maßnahmen bei bedingt geeigneten oder ungeeigneten oder bei nicht befähigten Fahrerlaubnisinhabern oder bei Zweifeln an der Eignung oder Befähigung) und § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. r) StVG (Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung oder vorangegangenem Verzicht) in Bezug auf das Führen von Kraftfahrzeugen der Fall ist.

Auch kann der Verordnungsgeber in Bezug auf das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge - anders als das aufgrund von § 2 StVG hinsichtlich des Führens von Kraftfahrzeugen der Fall ist - nicht unmittelbar an eine gesetzliche Regelung und Eingriffsgrundlage anknüpfen, die - wenn auch nur in recht allgemeiner Form - selbst Vorgaben für die Eignung und Befähigung zum Führen solcher Fahrzeuge (vgl. § 2 Abs. 4 und 5 StVG) und zur Anordnung der Beibringung von Gutachten bei Zweifeln an der Eignung oder Befähigung zum Führen (vgl. § 2 Abs. 8 StVG) enthält.

Ebenso fehlt es für die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge an vergleichbaren Regelungen wie denen des § 3 StVG zur Entziehung der Fahrerlaubnis bei fehlender Eignung oder Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen. Das Straßenverkehrsgesetz regelt schließlich nicht - auch nicht im Wege einer Verordnungsermächtigung (vgl. § 3 Abs. 7 StVG) - für welche Dauer das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge verboten werden darf und/oder unter welchen Voraussetzungen ein solches Verbot wieder aufzuheben ist.

Hieraus allein kann im Umkehrschluss aber nicht gefolgert werden, dass die Verordnungsermächtigung hierzu kein den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG genügendes Regelungsprogramm erkennen lässt. Im Hinblick auf die gebotene Regelungsdichte gilt grundsätzlich, dass Art. 80 Abs. 1 S. 2 VwGO den ermächtigenden Gesetzgeber dazu verpflichtet, die der Exekutive überlassenen Einzelregelungen nach sachlichem Gehalt und nach Regelungstendenz so weit vorzuprägen, dass der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnung deutlich wird. Die Anforderungen sind als Ausprägung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts dabei umso höher, je schwerwiegender die Auswirkungen sind. Letztlich aber kann [zur Beantwortung der Frage der hinreichenden Bestimmtheit i.S.d. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG] nicht auf allgemein gültige Voraussetzungen zurückgegriffen werden. Es bedarf vielmehr einer Beurteilung im konkreten Einzelfall.

Vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 94. EL Januar 2021, Art. 80 Rn. 68; Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 47. Ed. Stand: 15.05.2021, Art. 80 Rn. 21, 25, jeweils mit Nachweisen aus der Rechtsprechung.

Die Kammer verkennt nicht, dass Maßnahmen das Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen betreffend einen erheblichen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Betroffenen darstellen können.

Hierauf eingehend insbesondere Rebler/Müller, DAR 2014, 690 (694 ff.) [sowie Borgmann, NZV 300, 305].

Das Regelungsprogramm, welches verordnungsrechtlich im Hinblick auf mögliche Gründe für Zweifel an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge und diesbezüglicher Aufklärungsmaßnahmen umgesetzt werden soll, lässt sich aber in hinreichender Weise bestimmen. Die Notwendigkeit differenzierter Vorgaben hierzu in der Verordnungsermächtigung - wie sie im Hinblick auf die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen in § 6 Abs. 1 StVG erfolgt ist - drängt sich aus Sicht der Kammer nicht auf. Es liegt im Hinblick auf die Gründe für Zweifel an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge auf der Hand, dass nur solche Eignungsmängel relevant sein können, die sich auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen beziehen. Ebenso eindeutig verhält es sich in Bezug auf Maßnahmen, die von der Fahrerlaubnisbehörde zur Aufklärung von Eignungszweifeln zu treffen sind oder im Ermessenswege getroffen werden können. Auch hier sind dem Verordnungsgeber unter Berücksichtigung des der Regelung zugrundeliegenden Zwecks und unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bereits hinreichend Grenzen gesetzt, ohne dass es erforderlich wäre, dass der Gesetzgeber in der Verordnungsermächtigung selbst den Eignungsbegriff legal definieren und das "Wie" der Aufklärungsmaßnahmen im Einzelnen regeln müsste. Hinzu kommt, dass die von dem Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen sowie die vorgenannten Normen im Straßenverkehrsgesetz entsprechend herangezogen werden können. Danach beinhaltet der Begriff der "Maßnahme" in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG die Ermächtigung des Verordnungsgebers, durch Verordnung zu konkretisieren, was die Anforderungen an die Eignung zur Teilnahme am Straßenverkehr mit fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen, an die Beurteilung der Eignung durch Gutachten sowie die Feststellung und Überprüfung der Eignung durch die Fahrerlaubnisbehörde sind, welche Maßnahmen bei bedingt geeigneten oder ungeeigneten Teilnehmern am sonstigen Straßenverkehr oder bei Zweifeln an der Eignung oder Befähigung zur Teilnahme am sonstigen Straßenverkehr ergriffen werden sollen.

Dieses Auslegungsergebnis wird bestätigt durch die Entstehungsgeschichte des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG. Die Ermächtigungsgrundlagen zur Ausführung der Regelungen des StVG auf dem Gebiet des Fahrerlaubnisrechts wurden erstmals durch Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze vom 24. April 1998 (BGBl I 1998, S. 747) neugefasst. Zuvor ermächtigte § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG - ohne weitere Differenzierungen - zum Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften insbesondere über Mindestbedingungen und zeitliche Befristung der Fahrerlaubnis und über Gesundheitsprüfungen zum Zweck der Feststellung mangelnder Eignung zur Führung von Kraftfahrzeugen. Die Neufassung im Jahr 1998 führte zu einer deutlich differenzierteren Regelung. Dabei war der Gesetzgeber offensichtlich schon zu diesem Zeitpunkt davon ausgegangen, dass auch die ursprüngliche Ermächtigungsgrundlage die Regelung von Maßnahmen umfasste, um die sichere Teilnahme von Personen am Straßenverkehr mit fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen zu gewährleisten, sowie der Regelung der Maßnahmen, wenn sie bedingt geeignet oder ungeeignet oder nicht befähigt zur Teilnahme am Straßenverkehr sind. Denn als "Neuerungen" wurde in der Gesetzesbegründung lediglich auf Buchstabe d (Maßnahmen zur Beseitigung von Eignungsmängeln), Buchstabe k (Anerkennung oder Beauftragung von Stellen oder Personen, die die Eignung oder Befähigung zur Teilnahme am Straßenverkehr oder Ortskenntnisse zwecks Vorbereitung einer verwaltungsbehördlichen Entscheidung beurteilen oder prüfen oder die in der Versorgung Unfallverletzter im Straßenverkehr oder Erster Hilfe ausbilden), Buchstabe p (Regelungen zu Fahranfängern) und Buchstabe x (Inhalt und Gültigkeit einer bisher erteilten Fahrerlaubnis) hingewiesen, nicht hingegen auf die Ermächtigung zur Regelung des fahrerlaubnisfreien Führens von Fahrzeugen in Buchstabe y. Dem fügt sich, dass der Gesetzgeber die Ermächtigungsgrundlage im Rahmen der jüngsten Neufassung deutlich knapper gefasst hat mit dem Ziel, § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG wieder auf eine höhere Abstraktionsebene zurückzuholen, den bisherigen Ermächtigungsumfang und Anwendungsbereich zugleich aber zu erhalten. Die alte Fassung sei nach und nach durch kleinschrittige Aufzählungen und die Verwendung von Beispielen und Details ausdifferenziert worden, um anlassbezogen einzelne Regelungsinhalte herauszustellen und abzusichern. Dies sei allerdings vielfach ohne Anspruch auf ein systematisches Gesamtkonzept im Hinblick auf die anderen Ermächtigungsinhalte des § 6 StVG erfolgt. Daher komme den - in der alten Fassung vorhandenen - einzelnen Aufzählungen nicht etwa der vermeintliche Charakter von Regelbeispielen zu, die im Umkehrschluss den Inhalt der Ermächtigung negativ begrenzen würden.

Vgl. BT-Drucks. 19/28684, S. 41."

Die Kammer ergänzt zu den zitierten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, dass der Gesetzgeber aufgrund der Vielgestaltigkeit der Lebenssachverhalte, aus denen eine Gefährdung im Zusammenhang mit dem Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeugen entstehen kann, die für ihn zum Zeitpunkt des Normerlasses im Jahre 1998 - insbesondere aufgrund des stetigen technischen Fortschritts - nicht zu überblicken waren, bewusst davon abgesehen hat, die Anforderungen an die Eignung in der Verordnungsermächtigung als auch in den übrigen Normen des StVG zu regeln. Auch im Hinblick auf das Führen von Kraftfahrzeugen ist der Eignungsbegriff nicht in der Verordnungsermächtigung selbst geregelt. Dieser ergibt sich zwar abstrakt aus § 2 Abs. 4 StVG. Allerdings hat dieser Begriff erst durch die über § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV geltende Anlage 4 zur FeV nähere Konkretisierung erfahren.

Überdies begegnet hier die einschlägige Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV betreffend die aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 bis 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) abgeleiteten Gebote der hinreichenden Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die zitierte Ermächtigungsgrundlage ist hinreichend bestimmt.

Nach dem im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gründenden Bestimmtheitsgebot müssen gesetzliche Regelungen - und daher ebenso Rechtsverordnungen - so gefasst sein, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten daran auszurichten vermag. Die Anforderungen an die Normenklarheit sind dann erhöht, wenn die Unsicherheit bei der Beurteilung der Gesetzeslage die Betätigung von Grundrechten erschwert. Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs müssen hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt sein. Die konkreten Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Ermächtigung richten sich nach der Art und Schwere des Eingriffs. Je intensiver der Grundrechtseingriff ist, desto strenger sind die Anforderungen. Das Gebot hinreichender Bestimmtheit zwingt den Gesetzgeber jedoch nicht dazu, den Tatbestand mit genau fassbaren Maßstäben zu umschreiben. Es liegt in der ihm bei der Normsetzung eingeräumten Gestaltungsfreiheit, auch unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Dies kann notwendig werden, um der sonst nicht zu bewältigenden Vielgestaltigkeit des Lebens Herr zu werden. Umgekehrt ist der Normgeber gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat fordert; die Ausfüllung ist eine herkömmliche und anerkannte Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane.

Diesen Anforderungen wird die Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV gerecht.

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat in seinem Beschluss vom 16. November 2023 - 7 L 1617/23 - dazu in den Randnummern 84 und 85 ausgeführt:

"Insbesondere hat der Verordnungsgeber Anlass und Grenzen des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG in hinreichender Weise festgelegt. Dies gilt zunächst für den in § 3 Abs. 1 S. 1 FeV beschriebenen Fall, dass die mangelnde bzw. bedingte Eignung des Betroffenen feststeht. Der Begriff der "Eignung" stellt einen unbestimmten Rechtsbegriff dar, der - wie bereits ausgeführt - durch die allgemeinen Auslegungsmethoden ausreichend konkretisiert wird. Diese Auslegung erfolgt nicht allein am Maßstab der in den §§ 11 bis 14 FeV i.V.m. den Anlagen 4 bis 6 zur FeV näher geregelten Kraftfahreignung, sondern - wie auch in § 3 Abs. 2 FeV dargestellt - lediglich unter entsprechender Anwendung dieses Maßstabs. Hiermit ist zum einen hinreichend klargestellt, dass im Falle der Einschränkung des Führens von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen nicht die Kraftfahreignung […] zu überprüfen ist. Zum anderen wird auch deutlich, dass die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge an die Kraftfahreignung unter Ausschluss der speziellen Erfordernisse zum Führen eines Kraftfahrzeuges geknüpft ist. Die Behörden (ebenso wie nachfolgend die Gerichte) haben daher im Grundsatz den Maßstab der Kraftfahreignung zugrunde zu legen und diesen im Einzelfall im Hinblick auf seinen Aussagegehalt zur Eignung fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge ggf. zu reduzieren. Dies ist bei entsprechender Einzelfallwürdigung auch mittels der allgemeinen Auslegungsmethoden möglich, da die wissenschaftlichen Erkenntnisse hinsichtlich des Ausschlusses der Kraftfahreignung (insbesondere in charakterlicher und geistiger Hinsicht) ebenfalls für die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge - auch unter Berücksichtigung ihres geringeren Gefährdungspotentials - relevant sein können. Weiterhin kommt die Behörde gerade im Falle der (positiven) Feststellung der mangelnden bzw. bedingten Eignung im Regelfall aufgrund eines entsprechenden Sachverständigengutachtens zu ihrer Erkenntnis. Dies gilt nach der Vorbemerkung Nr. 2 der Anlage 4 zur FeV ebenfalls im Falle der Kraftfahreignung. Ein solches Gutachten muss nachvollziehbar und nachprüfbar sein. Hierbei stellt § 3 Abs. 1 S. 1 FeV ausreichend klar, dass Maßstab der Beurteilung eines solchen Gutachtens nicht (allein) die Kraftfahreignung, sondern die Eignung zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen ist. Insofern kann sich die Behörde zur Verdeutlichung und Auslegung der unterschiedlichen Eignungsmaßstäbe sachverständiger Hilfe bedienen.

§ 3 FeV stellt vor diesem Hintergrund eine hinreichend bestimmte Rechtsgrundlage auch für den Fall dar, dass die Behörde nach den §§ 3 Abs. 2, 11 Abs. 8 S. 1 FeV auf die Nichteignung des Betroffenen schließt. Auch insofern werden durch die entsprechende Anwendbarkeit der §§ 11 bis 14 FeV ausreichend Anlass und Grenzen der zulässigen Maßnahmen festgelegt. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass die Regelungen der §§ 11 bis 14 FeV grundsätzlich lediglich die Tatbestände regeln, die Anlass zu Zweifeln an der Eignung geben, nicht jedoch die mangelnde Eignung unmittelbar festlegen. Der Verordnungsgeber normierte also Sachverhalte, bei denen die Eignung oder Nichteignung im Einzelfall noch nicht feststeht und die weiter aufgeklärt werden können bzw. müssen. Wenngleich die Anordnung einer Begutachtung - mitsamt dem möglichen Schluss auf die Nichteignung nach § 11 Abs. 8 S. 1 FeV - einen nicht nur unerheblichen Grundrechtseingriff darstellen kann, ist ebenfalls zu berücksichtigen, dass die Regelung des 3 FeV der Wahrung der Straßenverkehrssicherheit und damit dem Schutze von Leben, Leib und Eigentum dient. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelungen zur Erforschung dieser Gefahren dürfen vor diesem Hintergrund nicht überspannt werden. Die Regelungen zur Gefahrerforschung müssen auch im Zweifel diejenigen Gefahrentatbestände erfassen, die der Verordnungsgeber (noch) nicht vor Augen hatte. Insofern genügt hier der entsprechende Verweis des Verordnungsgebers auf die strukturell und zielgerichtet ähnlichen Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV. So wird deutlich, dass auch im Rahmen der Gefahrerforschungsmaßnahmen lediglich diejenigen kraftfahreignungsrelevanten Tatsachen Anlass zu Zweifeln an der Eignung des Betroffenen geben können, die ebenfalls Relevanz für das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge haben. Der Verordnungsgeber musste die Regelung nicht weiter konkretisieren und konnte die Konkretisierung im Einzelfall den Rechtsanwendungsorganen überlassen. So ist es auch im Rahmen der Aufklärung der Kraftfahreignung mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar, wenn der Verordnungsgeber in § 11 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 2 FeV mit der Formulierung "insbesondere" weitere, ungeschriebene Sachverhalte für die Beurteilung der Eignung zulässt. Ein weiterer Auffangtatbestand besteht auch in § 13 S. 1 Nr. 2 lit. a) Alt. 2 FeV ("sonst Tatsachen")."

Die Kammer schließt sich diesen Ausführungen an.

Überdies stellt sich die relevante Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV als verhältnismäßig dar.

Zwar mögen die Gefahren, die von dem Führer eines erlaubnisfreien Fahrzeugs ausgehen, geringer einzustufen sein als diejenigen, die ungeeignete Kraftfahrer verursachen, die erlaubnispflichtige Fahrzeuge führen.

Doch auch dieses geringere Gefährdungspotenzial rechtfertigt es, dass § 3 Abs. 2 FeV für die Klärung von Eignungszweifeln ohne weitere Differenzierung umfassend auf die strengen Anforderungen der §§ 11 ff. FeV verweist, die auf die Prüfung der Eignung und Befähigung zum Führen von Kraftfahrzeugen ausgerichtet sind.

Zur Begründung schließt sich die Kammer wiederum der Begründung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen in seinem Beschluss vom 16. November 2023 - 7 L 1617/23 - an, in welchem es unter Randnummern 56 bis 79 heißt:

"[…] Die Gefahren, die von dem Führer eines erlaubnisfreien Fahrzeugs ausgehen, [mögen] zwar geringer einzustufen sein […] als diejenigen, die ungeeignete Kraftfahrer verursachen, die erlaubnispflichtige Fahrzeuge führen. Sie sind aber erheblich genug, um die entsprechende Anwendung der Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV für gerechtfertigt zu halten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Führer eines Fahrzeugs zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet ist (§ 3 Abs. 2 FeV). Ebenso wenig unterliegt es Bedenken, dass die Fahrerlaubnisbehörde das Führen von Fahrzeugen untersagen, beschränken oder die erforderlichen Auflagen anordnen kann, wenn sich der Betreffende als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet zum Führen von Fahrzeugen erweist (§ 3 Abs. 1 FeV). Denn Verkehrsunfälle, die ungeeignete Fahrer erlaubnisfreier Fahrzeuge verursachen, können ebenfalls mit schwerwiegenden Folgen für Gesundheit und Leben anderer Verkehrsteilnehmer verbunden sein. Motorisierte Verkehrsteilnehmer, die sich schneller als Fahrradfahrer im Straßenverkehr bewegen, können sich und andere erheblich gefährden, wenn sie wegen der unvorhersehbaren Fahrweise eines etwa unter Alkohol oder Betäubungsmitteln fahrenden Radfahrers zu riskanten und folgenschweren Ausweichmanövern verleitet werden. Die Folgen eines auf solche Art verursachten Unfalls können dabei genauso schwerwiegend sein wie die Folgen eines Verkehrsunfalls, die durch einen ungeeigneten Pkw-Fahrer entstehen. […]

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die §§ 11 ff. FeV - wie eingangs bereits dargestellt - nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 3 Abs. 2 FeV lediglich entsprechend Anwendung finden. Die Einschränkung betrifft zunächst den Anwendungsbereich der Norm, der nur dann eröffnet ist, wenn die Regelung ihrem Inhalt nach nicht das Führen eines fahrerlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugs voraussetzt. Mit Blick auf Anlage 4 zu §§ 11, 13 und 14 FeV ist eine entsprechende Anwendung zudem nur möglich, soweit sich die Mängel auch auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen oder Tieren beziehen. Den bestehenden Unterschieden hat die Fahrerlaubnisbehörde ferner im Rahmen des ihr eingeräumten Auswahlermessens Rechnung zu tragen.

Die Regelung des § 3 Abs. 1 S. 1 FeV erweist sich schließlich auch nicht deshalb als unverhältnismäßig, weil sie die Fahrerlaubnisbehörde lediglich ermächtigt, Maßnahmen zu ergreifen, wenn sich jemand als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen erweist, die Fahrerlaubnisverordnung selbst aber keine Regelung dazu trifft, in welchen Fällen eine solche Maßnahme wieder aufzuheben ist.

Kritisch: Rebler/Müller, DAR 2014, 690, 695.

Das Fehlen einer solchen Regelung hat nicht zur Folge, dass etwa die bestandskräftige Untersagung des Führens eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeuges als Dauerverwaltungsakt,

auf Ewigkeit Wirkung entfaltet, ohne dass ein Anspruch auf Aufhebung bestünde. Die ursprünglich rechtmäßige Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge wird nachträglich rechtswidrig, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass nachträglich nicht mehr vorliegen, insbesondere also dann, wenn der Betroffene seine Eignung zur fahrerlaubnisfreien Teilnahme am Straßenverkehr wiedererlangt hat.

Mangels abschließender spezialgesetzlicher Regelung ist in diesem Fall auf die im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) getroffene allgemeine Regelung des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG bzw. auf die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen ‒ hier § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW - zurückzugreifen. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

Vgl. zum Verhältnis §§ 48, 49 VwVfG bei nachträglicher Rechtswidrigkeit von Dauerverwaltungsakten: Schoch/ Schneider, Verwaltungsverfahrensgesetz, Werkstand: Juli 2020, § 48 Rn. 90 ff.

Das nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG der Behörde eingeräumte Rücknahmeermessen (§ 40 VwVfG) ist in diesem Fall regelmäßig auf Null reduziert. Zwar besteht nicht automatisch eine Rücknahmepflicht, wenn ein belastender Dauerverwaltungsakt rechtswidrig ist. Die zur Rechtswidrigkeit führende veränderte Rechts- oder Sachlage ist als solche grundsätzlich noch kein ausreichender Grund für eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn die Prinzipien der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten stehen (im Ausgangspunkt) gleichberechtigt nebeneinander.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit aber ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Dauerverwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung "schlechthin unerträglich" ist, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhängt.

Unbeschadet der insoweit stets gebotenen Betrachtung des Einzelfalls haben sich in der Rechtsprechung bestimmte Fallgruppen herausgebildet, in denen die geforderte Unerträglichkeit einer Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts im Allgemeinen zu bejahen sein wird. Dies ist unter anderem dann der Fall, wenn in dem einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben ist, dass das Ermessen im Regelfall nur durch die Entscheidung für die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtmäßig ausgeübt werden kann, so dass sich das Ermessen in diesem Sinne als intendiert erweist.

So liegen die Dinge hier. Gemäß § 1 FeV ist zum Verkehr auf öffentlichen Straßen jeder zugelassen, soweit nicht für die Zulassung zu einzelnen Verkehrsarten eine Erlaubnis vorgeschrieben ist. Nur ausnahmsweise, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge erweist, kann sich eine Untersagung nach § 3 Abs. 1 S. 1 FeV als gerechtfertigt erweisen. Im Hinblick auf die grundsätzliche Erlaubnisfreiheit der Teilnahme am Straßenverkehr im Sinne des § 1 FeV und unter Berücksichtigung der mit der Untersagungsverfügung einhergehenden, nicht unerheblichen Einschränkung der Mobilität des Betroffenen würde sich eine andere Entscheidung als die Rücknahme der Untersagungsverfügung bei Wiedererlangung der Eignung zur Teilnahme am fahrerlaubnisfreien Straßenverkehr als schlechthin unerträglich erweisen.

Angesichts der vorstehenden Ausführungen begegnet es auch keinen rechtlichen Bedenken, dass der Verordnungsgeber die Aufhebung der nach § 3 Abs. 1 S. 1 FeV getroffenen Maßnahmen bei Wiedererlangung der Eignung zur Teilnahme am fahrerlaubnisfreien Straßenverkehr nicht in der Fahrerlaubnisverordnung selbst speziell geregelt hat. Das besondere Verwaltungsrecht kennt spezialgesetzliche Regelungen insbesondere zu[r] [Aufhebung] rechtswidriger, begünstigender Verwaltungsakte. Dies betrifft vor allem Bereiche, in denen ein bestimmtes Tun des Bürgers unter Erlaubnisvorbehalt steht,

eine Übersicht hierzu findet sich etwa bei Stelkens/Bonk/ Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 10; Schoch/Schneider, Verwaltungsverfahrensgesetz, Werkstand: Juli 2020, § 48 Rn. 21 ff.,

und begründet regelmäßig - abweichend von den Ermessensnormen der §§ 48, 49 VwVfG - eine [Pflicht zur Aufhebung]. Entsprechend finden sich in den Spezialgesetzen regelmäßig auch Regelungen dazu, wie der Betroffene nach [der Aufhebung] einer Erlaubnis diese erneut erlangen kann.

Vgl. im Fahrerlaubnisrecht § 20 FeV.

Hier bedarf es einer solchen Regelung nicht. Im Falle der Wiedererlangung der Eignung zur Teilnahme am Straßenverkehr mit erlaubnisfreien Fahrzeug ist lediglich die Untersagung [- aufgrund eines vorherigen Antrags des betroffenen Fahrers auf Wiederaufgreifen des Verfahrens-] aufzuheben. Damit ist dem Betroffenen die Teilnahme am Straßenverkehr von Gesetzes wegen wieder gestattet. Es bedarf gerade keiner (Wieder-) Gestattung oder ausdrücklichen Zulassung zur Teilnahme am erlaubnisfreien Straßenverkehr.

Begrifflich jdf. irreführend daher Rebler/Müller, DAR 2014, 690 (695), die einen Kriterienkatalog fordern, bei deren Einhaltung ein Betroffener nach Wiedergewinnung seiner Eignung zum Straßenverkehr wieder zuzulassen ist.

Ebenso wenig bedarf es einer ausdrücklichen Regelung, wann die Eignung zur Teilnahme am Straßenverkehr mit erlaubnisfreien Fahrzeugen wieder gegeben ist - also die Voraussetzungen für den Erlass etwa einer Untersagungsverfügung nach § 3 Abs. 1 S. 1 FeV nachträglich entfallen und ein Anspruch auf Rücknahme entstanden ist. Denn der Eignungsbegriff im Rahmen der Überprüfung, ob die Voraussetzungen einer Rücknahme wegen Wiedererlangung der Fahreignung vorliegen, ist identisch mit dem Eignungsbegriff im Untersagungsverfahren. Soweit insofern Aufklärungsmaßnahmen - wie etwa die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung - erforderlich erscheinen, kann sich die Behörde zur Anordnung eben solcher auf § 3 Abs. 2 i. V. m. §§ 11 ff. FeV stützen."

Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Rechtsgrundlage nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV liegen vor.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV hat die Fahrerlaubnisbehörde das Führen von Fahrzeugen oder Tieren zu untersagen, wenn sich jemand als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet dafür erweist.

Diese Vorschrift betrifft das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge wie etwa Fahrräder, Mofa sowie E-Bikes bzw. Pedelecs i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 StVG.

Vgl. dazu BR-Drucks. 443/98, S. 237.

§ 3 Abs. 2 FeV verweist für den Fall, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Führer eines Fahrzeugs oder Tieres zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet ist, auf die Vorschriften der §§ 11 bis 14, die entsprechend Anwendung finden, soweit sie ihrem Inhalt nach nicht das Führen eines fahrerlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugs voraussetzen.

Zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen ordnet die Fahrerlaubnisbehörde nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) Alt. 1 FeV die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens an, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille oder mehr geführt wurde.

Weigert sich der Betroffene, sich untersuchen zu lassen oder bringt er der Fahrerlaubnisbehörde das von ihr geforderte Gutachten nicht fristgerecht bei, darf die Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung des Betroffenen schließen.

Der Schluss auf die Nichteignung ist allerdings nur dann zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist und für die Nichtbeibringung kein ausreichender Grund besteht,

Da eine Gutachtenanordnung nicht selbstständig anfechtbar ist, sondern nur im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung oder eine sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahme der Fahrerlaubnisbehörde inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, ist es ein Gebot effektiven Rechtsschutzes, insoweit strenge Anforderungen zu stellen. Die Begutachtungsanordnung muss im Wesentlichen aus sich heraus verständlich sein. Für den Betroffenen muss ausgehend von der für die jeweilige Fallgestaltung in Betracht kommenden Befugnisnorm in der Fahrerlaubnisverordnung erkennbar sein, was der Anlass für die angeordnete Untersuchung ist und ob die in ihr verlautbarten Gründe die behördlichen Bedenken an der Kraftfahreignung zu rechtfertigen vermögen. Denn nur auf der Grundlage dieser Information kann er sachgerecht einschätzen, ob er sich trotz der mit einer Untersuchung verbundenen Beeinträchtigung seines Persönlichkeitsrechts und der Kostenbelastung der Begutachtung stellen oder ob er die mit der Verweigerung der Begutachtung verbundenen Risiken eingehen möchte,

Ausgehend davon durfte die Beklagte hier gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Nichteignung der Klägerin schließen, da diese das geforderte Gutachten nicht innerhalb der gesetzten Frist beigebracht hat.

Die Anordnung vom 15. Juni 2023 zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens ist rechtmäßig.

Sie ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat die durch das Gutachten zu beantwortende Frage nach der Eignung der Klägerin zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Einzelfalls - hier: Trunkenheitsfahrt mit einer Blutalkoholkonzentration von mehr als 1,6 Promille - festgelegt, § 11 Abs. 6 Satz 1 FeV. Zudem genügt die Begutachtungsanordnung den Anforderungen des § 11 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 1 FeV, wonach der Betroffene in zureichender Weise über die Gründe für die aufgetretenen Fahreignungszweifel zu unterrichten ist. Aus der Zusammenschau des in der Anordnung zugrunde gelegten Sachverhalts und der durch das Gutachten zu beantwortenden Fragestellung, wurde der konkrete Anlass - Führen eines fahrerlaubnisfreien Elektrofahrrads bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,78 Promille (§ 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) Alt. 1 FeV) - für die Begutachtungsanordnung in ausreichendem Maße deutlich gemacht. Dem zugrunde gelegt ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte als Befugnisnorm "§ 13 Abs. 1 Nr. 2 lit. b)/c) FeV" nennt. Hierbei handelt es sich bei der Nennung von "§ 13 Abs. 1 Nr. 2" um einen offensichtlichen, unbeachtlichen Schreibfehler, als § 13 FeV keine Absätze hat und lediglich in seinem Satz 1 über eine Nr. 2 verfügt. Aus der Sachverhaltsdarstellung in der Gutachtenanordnung wird unmissverständlich deutlich, dass die Beklagte diese Anordnung nicht auf eine wiederholte Zuwiderhandlung im Straßenverkehr unter Alkoholeinfluss i.S.d. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b) FeV stützt, sondern auf § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV. Die Beklagte nennt ausschließlich die Trunkenheitsfahrt vom 26. August 2022. Einen weiteren Sachverhalt, der eine wiederholte Zuwiderhandlung im Straßenverkehr i.S.d. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b) FeV darstellt, wird in der Gutachtenanordnung nicht mitgeteilt.

Ferner hat die Beklagte gemäß § 11 Abs. 8 Satz 2 FeV auf die Rechtsfolge des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV und entsprechend § 11 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 2 FeV auf die Kostentragungspflicht für die Gutachtenerstellung hingewiesen. Auch wurde der Klägerin mitgeteilt, dass sie Einsicht in die der Untersuchungsstelle zu übersendenden Unterlagen nehmen kann, § 11 Abs. 6 Satz 2 Halbsatz 3 FeV. Ferner ist die festgelegte Frist von zwei Monaten zur Vorlage des Gutachtens nicht zu beanstanden.

Auch in materieller Hinsicht bestehen keine Bedenken gegen die Gutachtenanordnung.

Sie ist auf die einschlägige Rechtsgrundlage des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) Alt. 1 FeV gestützt.

Danach ordnet die Fahrerlaubnisbehörde zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens an, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille oder mehr geführt wurde.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Die Klägerin führte am Abend des 26. August 2022 bei einer Alkoholkonzentration von mehr als 1,6 Promille ein fahrerlaubnisfreies Pedelec. Ausweislich des Untersuchungsbefunds des Instituts für Rechtsmedizin der Uniklinik Köln vom 30. August 2022 wurde bei der am 27. August 2022 um 00.38 Uhr entnommenen Blutprobe eine Blutalkoholkonzentration von 1,78 Promille festgestellt.

Schließlich erweist sich die Gutachtenanordnung auch im Übrigen als rechtmäßig.

An der Verhältnismäßigkeit der Gutachtenanordnung bestehen keine Bedenken. Sie ist bei den hier bestehenden Eignungszweifeln zum Schutz der Klägerin als betroffene Fahrerin und der übrigen Verkehrsteilnehmer erforderlich und angemessen. Die Teilnahme am Straßenverkehr in erheblich alkoholisiertem Zustand mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug wie einem Pedelec stellt eine erhebliche Gefahr für die Klägerin als Fahrerin, die übrigen Verkehrsteilnehmer und die Sicherheit des Straßenverkehrs dar.

So war nach den Angaben des Statistischen Bundesamtes im Jahr 2021 bei Unfällen mit Personenschaden eine alkoholbedingte Beeinträchtigung der Verkehrstüchtigkeit das häufigste Fehlverhalten der Fahrer von Elektrokleinstfahrzeugen und noch das vierthäufigste von Fahrradfahrern - und sind durch die erhebliche Zunahme von Pedelecs und E-Scootern mutmaßlich absolut sogar gestiegen.

Vgl. zu der Statistik: Statistisches Bundesamt, Verkehrsunfälle - Kraftrad- und Fahrradunfälle im Straßenverkehr 2021, Februar 2023, S. 25, abrufbar unter: https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Verkehrsunfaelle/Publikationen/Downloads-Verkehrsunfaelle/unfaelle-zweirad-5462408217004.pdf?__blob=publicationFile), (zuletzt aufgerufen am 3. Juli 2024).

Infolge von unkontrollierten Lenkbewegungen, Stürzen aufgrund der Beeinträchtigung des Gleichgewichtssinns oder anderen alkoholbedingten Umständen beim Führen eines erlaubnisfreien Fahrzeugs kann es im Straßenverkehr zu erheblichen Unfällen und damit zu gravierenden Verletzungen kommen. Gefährdet ist dabei nicht allein der alkoholisierte Fahrer, sondern auch die übrigen Verkehrssteilnehmer. Die Folgen eines durch einen Führer eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs verursachten Unfalls können dabei genauso schwerwiegend sein wie die Folgen eines Verkehrsunfalls, die durch einen ungeeigneten Pkw-Fahrer entstehen. Der Gesetzgeber teilt diese Einschätzung, indem er die Trunkenheitsfahrt mit jedem Fahrzeug in § 316 StGB unter Strafe stellt. Da eine festgestellte Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille oder mehr den Verdacht eines - die Fahreignung ausschließenden - fehlenden Trennungsvermögens begründet, muss schon aus Gründen der Gefahrenabwehr den Eignungszweifeln nachgegangen werden. Insoweit findet das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 1 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 GG der Klägerin seine Grenzen in den Rechten Dritter, insbesondere in dem Recht der übrigen Verkehrsteilnehmer auf Leben und körperliche Unversehrtheit, die zu schützen der Staat aufgerufen ist.

Vgl. zur Verhältnismäßigkeit einer Gutachtenanordnung nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) Alt. 1 FeV: BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 3 B 102/12 -, juris Rn. 7.

Ferner ist ein ausreichender Grund für die Nichtvorlage des angeforderten Gutachtens weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Ist - wie hier - der Anwendungsbereich des § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV eröffnet, so steht der Fahrerlaubnisbehörde kein Ermessen zu. Vielmehr ist der Schluss von der Nichtbefolgung der Aufklärungsanordnung auf die Nichteignung ein von der Vorschrift positivrechtlich anerkannter Akt der Beweiswürdigung, der keine Ermessensentscheidung voraussetzt,

Ferner ist die von der Beklagten gewählte Rechtsfolge der Untersagung des Führens von Fahrzeugen aller Art nicht zu beanstanden.

Steht - wie hier - der Eignungsmangel fest, ist die Fahrerlaubnisbehörde zum Einschreiten nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV verpflichtet. Ein Entschließungsermessen steht ihr nicht zu.

Zwar hat die Fahrerlaubnisbehörde grundsätzlich ein Auswahlermessen bezüglich Art und Umfang der zu treffenden Maßnahme auszuüben, sodass es unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in ihrem Ermessen liegt, ob sie der Gefahr durch Untersagung oder Beschränkung des Führens von Fahrzeugen begegnet oder geeignete Auflagen anordnet.

Indes ist dieses Auswahlermessen vorliegend in Bezug auf das Verbot des Führens von Fahrzeugen aller Art auf Null reduziert.

Solange die Klägerin ein zu Recht angeordnetes Eignungsgutachten nicht beibringt, darf die Beklagte nach Ablauf der Frist zur Beibringung nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV davon ausgehen, dass ihre Ungeeignetheit zum Führen von fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen feststeht und eine entsprechende Untersagungsverfügung erlassen. Denn regelmäßig kann erst das Gutachten klären, ob ein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug unter bestimmten Beschränkungen oder Auflagen geführt werden kann.

Dabei verkennt das Gericht nicht, dass es einen erheblichen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin darstellt, dass die Beklagte ihr das Führen von Fahrzeugen jeglicher Art untersagt hat. Denn dies hat zur Folge, dass die Klägerin sich im Alltag nur zu Fuß oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln (einschließlich Taxi) selbständig fortbewegen kann.

Indes sprechen für die hier anzunehmende Ermessensreduzierung auf Null ferner die konkreten Umstände des Einzelfalles. Die festgestellte Blutalkoholkonzentration von 1,78 Promille lässt in Verbindung mit der Tatsache, dass die Klägerin noch in der Lage war, ihr Pedelec über einen gewissen Zeitraum vor dem Unfall zu führen, auf eine erhebliche Alkoholgewöhnung schließen. Diese kann nur durch einen entsprechend häufigen Konsum von Alkohol begründet werden. Hinzu kommt der von der Polizei am 26. August 2022 festgestellte Sachverhalt, wonach die Klägerin mit ihrem Pedelec gestürzt ist und sich eine Platzwunde zugezogen hat. Diese Umstände belegen die von der Klägerin als Fahrerin eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs unter Alkoholeinfluss ausgehende erhebliche Gefahr für sich und die übrigen Verkehrsteilnehmer. Die hochrangigen Rechtsgüter Leben und Gesundheit, zu deren Schutz der Staat verpflichtet ist, wiegen erkennbar schwerer als die allgemeine Handlungsfreiheit der Klägerin.

Insoweit verfangen ihre Einwände, sie habe sich sonst nie etwas zu Schulden kommen lassen und sei auf das Fahrradfahren zur Linderung ihrer Rückenschmerzen angewiesen, nicht. Da sich die Klägerin nicht hat untersuchen lassen, kann nicht festgestellt werden, ob und unter welchen Voraussetzungen eine mildere Maßnahme zur Gefahrenabwehr in Frage gekommen wäre. Daher war die Beklagte zur Sicherstellung einer effektiven Gefahrenabwehr gehalten, die Klägerin gänzlich als Fahrerin fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge auszuschließen.

Soweit in der Rechtsprechung teilweise vertreten wird, dass bei einer einzigen nächtlichen Auffälligkeit keine Ermessensreduzierung anzunehmen sei,

folgt dem die Kammer nicht.

Die Vorschläge etwa der Auflage eines Gesprächs mit einem Verkehrspsychologen, eines zeitlich beschränkten Verbots oder der Androhung eines Verbots für den Wiederholungfall entbehren einer normativen Grundlage.

Es bleibt der Klägerin unbenommen, ihre Fahreignung durch Beibringung des angeordneten medizinisch-psychologischen Gutachtens unter Beweis zu stellen und durch einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ihren - bei Fahreignung - bestehenden Anspruch auf Rücknahme des Untersagungsbescheids gegen die Beklagte durchzusetzen.

Schließlich vermag der Einwand der Klägerin, dass das auf § 3 FeV gestützte Verbot eine Ungleichbehandlung gegenüber Fahrerlaubnisinhabern darstelle, als einem Fahrerlaubnisinhaber, dem wegen einer Alkoholproblematik die Fahrerlaubnis entzogen werde, jedenfalls in der Regel nicht gleichzeitig das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge verboten werde, nicht durchzudringen. Auch Fahrerlaubnisinhabern kann auf Grundlage des § 3 FeV zusätzlich zur Entziehung der Fahrerlaubnis das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge nach den vorbenannten Normen untersagt werden, wenn dies zur Unterbindung einer Gefahr für den öffentlichen Straßenverkehr erforderlich ist. Aus dem Umstand, dass die Fahrerlaubnisbehörde ein solches Verbot teilweise nicht gegenüber Fahrerlaubnisinhabern anordnet, kann die Klägerin unter Berücksichtigung der wegen der erheblichen Gefahr gegebenen Ermessensreduktion keinen Anspruch auf Verschonung ihrerseits herleiten.

Schließlich ist die Zwangsgeldandrohung rechtmäßig. Sie genügt den Anforderungen der §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW.

Hinsichtlich der festgesetzten Gebühren in Höhe von 242,19 Euro sind weder konkrete Einwendungen vorgetragen noch ersichtlich. Die Gebührenfestsetzung findet ihre rechtliche Grundlage in Ziffer 206 der Anlage zu § 1 GebOSt sowie in § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Urteils bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, schriftlich zu beantragen. Der Antrag auf Zulassung der Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Gründe, aus denen die Berufung zugelassen werden soll, sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils darzulegen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, einzureichen, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Vor dem Oberverwaltungsgericht und bei Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird, muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Als Prozessbevollmächtigte sind Rechtsanwälte oder Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, die die Befähigung zum Richteramt besitzen, für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts auch eigene Beschäftigte oder Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts mit Befähigung zum Richteramt zugelassen. Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung im Übrigen bezeichneten ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

Die Antragsschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.242,19 €

festgesetzt.

Mit Rücksicht auf die Bedeutung der Sache für die Klägerin ist es angemessen, den Streitwert auf den festgesetzten Betrag zu bestimmen (§ 52 Abs. 1 GKG).

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann schriftlich oder zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle, Beschwerde bei dem Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln eingelegt werden.

Die Beschwerde ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, einzulegen. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Auf die ab dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerdeschrift sollte zweifach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung eines elektronischen Dokuments bedarf es keiner Abschriften.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_koeln/j2024/23_K_6615_23_Urteil_20240724.html - DE:VGK:2024:0724.23K6615.23.00

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