Oberverwaltungsgericht NRW v. 10.02.2021: Zur Ermächtigungsgrundlage für die Fahrtenbuchanordnung (§ 31a StVZO) und deren Verfassungsmäßigkeit

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 10.02.2021 - 8 A 3326/20) hat entschieden:

Die Anordnung eines Fahrtenbuchs nach § 31a StVZO findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 6 StVG und ist verfassungsgemäß. Die Fahrtenbuchanordnung stellt eine notwendige Ergänzung der Kennzeichnungspflicht von Fahrzeugen dar und dient der Sicherstellung der Identifizierung des Fahrzeugführers bei Verkehrsverstößen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Fahrtenbuch Fahrzeughalter
und
Fahrtenbuch und Fahrzeughalter

Tenor:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 2. November 2020 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 2.490,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall.

1. Der Vortrag der Klägerin, die Berufung sei "zur Fortbildung des Rechts" zuzulassen, weil § 31a StVZO wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot nicht (mehr) anwendbar sei, zielt bei sachgerechter Auslegung auf eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

a) Der geltend gemachte Klärungsbedarf in Bezug auf die Wirksamkeit der für die angefochtene Fahrtenbuchanordnung allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage ist jedoch bereits nicht den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

§ 31a Satz 1 StVZO (hier: in der seit dem 5. Mai 2012 geltenden Fassung der Verordnung zum Neuerlass der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 26. April 2012, BGBl. I S. 679) ermächtigt die nach Landesrecht zuständige Behörde, gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge die Führung eines Fahrtenbuchs anzuordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war. Die Klägerin vertritt die Auffassung, dass diese Vorschrift in der bei Erlass der Verordnung vom 26. April 2012 maßgeblichen Fassung des § 6 StVG (gemeint ist die Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, BGBl. I S. 310, m. nachf. Änd.) keine den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG genügende Rechtsgrundlage finde. Die frühere Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) StVG, zu der sich der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. Dezember 1981 verhalten habe, sei zwischenzeitlich (mit Wirkung vom 18. September 2002, BGBl. I S. 3574) aufgehoben worden. Die allenfalls in Betracht kommenden Regelungen des Straßenverkehrsgesetzes in der derzeit geltenden Fassung - § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c) StVG und § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG - schieden als Ermächtigungsgrundlage aus. Weshalb diese beiden Vorschriften als Verordnungsermächtigung für die hier in Rede stehende Verordnungsregelung, § 31a StVZO, ausscheiden sollen, erläutert die Antragsbegründung indessen nicht ansatzweise. Der bloße Verweis auf die Klageschrift genügt dem Darlegungserfordernis nicht.

b) Ungeachtet dessen wäre die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil sich die für grundsätzlich bedeutsam erachtete Fragestellung ohne Weiteres aus dem Gesetz und anhand der bereits vorliegenden Rechtsprechung beantworten lässt.

Die Annahme der Klägerin, dass § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c) StVG n. F., anders als § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) StVG a. F., als Verordnungsermächtigung für § 31a StVZO nicht in Betracht komme, weil die Fahrtenbuchanordnung dazu diene, die Sicherheit und Ordnung im Straßenverkehr aufrecht zu erhalten, und keine Maßnahme über die Zulassung von Kraftfahrzeugen darstelle, trifft nicht zu.

aa) Schon in der zu der nahezu wortlautgleichen Vorgängerregelung des § 31a StVZO in § 7 Abs. 2 StVO a. F. ergangenen Rechtsprechung war geklärt, dass diese keinen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt war. § 6 Abs. 1 StVG a. F. lautete auszugsweise:

Der Bundesminister für Verkehr erlässt mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften über …

3. die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen, für Zwecke der Verteidigung, zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr, insbesondere

a) über die Beschaffenheit, die Ausrüstung, die Prüfung und Kennzeichnung der Fahrzeuge, …

Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu schon im Jahr 1964,

ausgeführt, dass an der Ermittlung aller Verkehrssünder ein dringendes Bedürfnis bestehe, und zwar nicht nur um eine Strafverfolgung zu ermöglichen, sondern auch um den Gefahren zu begegnen, die von ungeeigneten Kraftfahrern ausgingen. § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG zähle unter den Buchstaben a) bis g) eine Reihe von Maßnahmen auf, die jedoch nur beispielhaften Charakter hätten. Nr. 3 Buchst. a) hebe Maßnahmen über die Beschaffenheit, die Ausrüstung, die Prüfung und die Kennzeichnung der Fahrzeuge hervor. Hierdurch würden auch solche Einrichtungen erfasst, die eine wirksame Kontrolle ermöglichten und die Möglichkeit des Einschreitens und einer Überführung des Täters bei Zuwiderhandlungen gewährleisten sollten. Die Kennzeichnungspflicht lasse erkennen, dass der Gesetzgeber der vom Kraftfahrer ausgehenden Gefährdung durch Einrichtungen, die seine Identifizierung sicherstellen sollten, habe Rechnung tragen wollen. Hierzu diene auch die Anordnung, ein Fahrtenbuch zu führen. Der im Schrifttum geäußerte Einwand, dass der Fahrtenbuchzwang keine sinnvolle Ergänzung der amtlichen Kennzeichnungspflicht sei, werde dem Sinngehalt der Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG nicht gerecht.

Damit hat das Bundesverwaltungsgericht den Schwerpunkt der konkreten Verordnungsermächtigung nicht in der allgemein auf Maßnahmen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit gerichteten Eingangsformulierung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG a. F. gesehen, sondern in dem Zusammenhang der Fahrtenbuchanordnung mit der in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) StVG a. F. angesprochenen Kennzeichnungspflicht.

An dieser Auffassung hat das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen ausdrücklich festgehalten. So hat es in dem später ebenfalls zu § 7 Abs. 2 StVO a. F. ergangenen Urteil vom 23. April 1971 - VII C 66.70 -, juris Rn.12, ausgeführt:

"Der Zweck der Kennzeichnung besteht darin, die sonst in der Regel bestehende Anonymität des Fahrzeughalters aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs zu beseitigen. … Bei Unfällen oder Verkehrsübertretungen, bei denen ein am Unfall beteiligtes Fahrzeug oder das Fahrzeug, mit dem die Übertretung begangen worden ist, weiterfährt, ist es allein mit Hilfe des Kennzeichens möglich, eine Auskunft über den Halter und gegebenenfalls mit dessen Hilfe wiederum eine solche über den Fahrer des Wagens zu erhalten. Darin besteht der eigentliche Zweck der Kennzeichnung. Diesem Zweck würde es widersprechen, dass bei einem Kraftfahrzeug, das von mehreren Personen gefahren wird, alle diejenigen, die nicht Halter dieses Fahrzeugs sind, in der Anonymität verbleiben könnten. Aus diesen Überlegungen folgt der Inhalt der die Erreichung dieses Zwecks anstrebenden Rechtsvorschriften. Da die Kennzeichnung allein in den Fällen, in denen ein Fahrzeug von mehreren Personen abwechselnd benutzt wird, nicht ausreicht, um den mit ihr verfolgten Zweck sicherzustellen, ist die Auflage an den Halter, ein Fahrtenbuch zu führen, die notwendige Ergänzung, wenn zur Ermittlung der weiteren Fahrer Anlass besteht. Damit ist nicht, wie der Kläger meint, die Grenze des Zweckbereichs überschritten, vielmehr liegt die in § 7 Abs. 2 StVO vorgesehene Maßnahme gerade in diesem Rahmen. Das tritt allerdings zunächst nicht sehr in Erscheinung, weil der Verordnungsgeber die Führung eines Fahrtenbuchs in der Straßenverkehrs-Ordnung und nicht, wie es systematisch richtiger gewesen wäre, in die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung aufgenommen hat. Die Gültigkeit der Vorschrift wird dadurch jedoch nicht in Frage gestellt."

Folgerichtig hat der Verordnungsgeber die Ermächtigungsgrundlage für die Fahrtenbuchanordnung deshalb inzwischen nicht mehr in der Straßenverkehrs-Ordnung, sondern in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung geregelt.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Erwägung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Fahrtenbuchanordnung eine notwendige Ergänzung der Kennzeichnungspflicht sei, in der auch in der Antragsbegründung zitierten, aber inhaltlich insoweit nur unvollständig wiedergegebenen Entscheidung,

ausdrücklich geteilt.

bb) Ausgehend davon, dass es sich bei der Fahrtenbuchanordnung nach gefestigter Rechtsprechung um eine notwendige Ergänzung der Kennzeichnungspflicht handelt, ist nicht ansatzweise ersichtlich, weshalb § 31a StVZO in der hier maßgeblichen Fassung der Verordnung zum Neuerlass der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 26. April 2012, BGBl. I S. 679, in § 6 StVG in der bei Erlass der Verordnung geltenden Fassung keine ausreichende Ermächtigung finden sollte. Zwar trifft es zu, dass § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) StVG a. F. bereits vor Erlass der Verordnung entfallen ist. Die Vorschrift kommt daher nicht als verfassungsrechtlich taugliche Verordnungsermächtigung in Betracht.

Eine dem § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a) StVG a. F. der Sache nach entsprechende Verordnungsermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen über die Kennzeichnung von Fahrzeugen findet sich aber nunmehr in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c) StVG, der auch in der Verordnung zum Neuerlass der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vom 26. April 2012 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG entsprechend zitiert ist. Danach wird das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen über (…)

"2. die Zulassung von Fahrzeugen zum Straßenverkehr einschließlich Ausnahmen von der Zulassung, die Beschaffenheit, Ausrüstung und Prüfung der Fahrzeuge, insbesondere über (…)

c) Art und Inhalt von Zulassung, Bau, Beschaffenheit, Ausrüstung und Betrieb der Fahrzeugteile, deren Begutachtung und Prüfung, Betriebserlaubnis und Genehmigung sowie Kennzeichnung."

cc) Nach alldem ergibt sich ein grundsätzlicher Klärungsbedarf auch nicht daraus, dass vereinzelt in der Rechtsprechung,

und im Schrifttum,

vgl. insbesondere Engelmann, Die Verordnungsermächtigung der Fahrtenbuchauflage nach § 31a StVZO, SVR 2019, 206; ferner Siegmund, in:jurisPK-Straßenverkehrsrecht, 2016, § 31a StVZO Rn. 16; Dauer, in: Hentschel/König/Dauer, 45. Aufl. 2019, § 31a StVZO Rn. 13,

ohne nähere Auseinandersetzung mit der hier in Rede stehenden Rechtsfrage und der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts zum Zweck der Fahrtenbuchanordnung als Ergänzung der Kennzeichnungspflicht auf die Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG verwiesen wird, die zum Erlass von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften über die zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr ermächtigt, in der Neufassung der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung im Jahr 2012 aber nicht zitiert worden ist. Dabei kann dahin stehen, ob eine solche eher generalklauselartige Regelung für sich genommen überhaupt den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügen würde, wonach die gesetzliche Verordnungsermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmen muss. Jedenfalls ist es unschädlich, dass diese Vorschrift nicht ergänzend zitiert worden ist, weil § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c) StVG die spezielle Regelung ist.

c) Aus den vorstehend genannten Gründen hätte die Rüge der fehlenden Ermächtigungsgrundlage auch dann keinen Erfolg, wenn das Zulassungsvorbringen der Klägerin dahingehend zu verstehen sein sollte, dass sie damit (zugleich) der Sache nach ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend macht.

2. Die Berufung ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht "zur Fortbildung des Rechts" hinsichtlich der Frage zuzulassen,

ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es sei Sache des Fahrzeughalters, Angaben zur Person zu machen, die im fraglichen Zeitpunkt sein Fahrzeug geführt hat, einschränkungslos gilt und insbesondere, ob den Fahrzeughalter auch ungefragt eine solche Verpflichtung treffe.

a) Soweit die Antragsbegründung auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zielt, ist die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache auch insoweit nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechend dargelegt. Die Klägerin setzt sich auch in diesem Zusammenhang schon nicht hinreichend mit den entscheidungstragenden Erwägungen des angegriffenen Urteils auseinander. Zudem hat sie keine allgemein klärungsfähige, sondern eine in ihrer Beantwortung von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängige Frage formuliert.

Die Obliegenheit der Klägerin, Angaben zur Person zu machen, die zur Tatzeit das auf sie zugelassene Fahrzeug geführt hat, ergab sich hier daraus, dass sie als Zeugin angehört worden ist. Damit steht auch zugleich fest, dass die Obliegenheit, Angaben zu machen, hier nicht "ungefragt" bestanden hat; denn die Klägerin ist gefragt worden. Inwieweit sich in diesem Zusammenhang ein grundsätzlicher Klärungsbedarf ergeben könnte, erschließt sich aus der Antragsbegründung nicht.

b) Die vorstehende Rüge hat auch dann keinen Erfolg, wenn sie als der Sache nach erhobener Einwand gegen die Richtigkeit der Sachverhaltswürdigung und damit als Geltendmachen ernstlicher Zweifel gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO verstanden wird. Abgesehen davon, dass es auch insoweit an einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts fehlt, sind dessen Entscheidungsgründe nicht zu beanstanden.

Das Verwaltungsgericht hat, ausgehend von einem zutreffend angelegten Maßstab für die Annahme der Unmöglichkeit der Fahrerfeststellung i. S. d. § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO, zu Recht entschieden, dass der verantwortlicher Fahrzeughalter vorliegend nicht festgestellt werden konnte.

Es hat insbesondere zutreffend angenommen, dass die als Zeugin angehörte Klägerin mit dem bloßen Hinweis, dass es sich um ein Firmenfahrzeug handele und der Fahrer aufgrund des Fotos nicht zu erkennen sei, ihrer Mitwirkungsobliegenheit nicht genügt hat. Sie hat die ihr gestellte Frage nach dem verantwortlichen Fahrer nicht beantwortet und auch sonst keine sachdienlichen Angaben gemacht. Obwohl es ihr nach ihrem eigenen Vorbringen möglich war, die als Fahrer in Betracht kommenden Personen zu benennen, hat sie der Bußgeldbehörde ohne berechtigenden Grund diese Ermittlungsansätze vorenthalten.

Abgesehen davon, dass die Klägerin selbst nicht geltend macht, dass sie nicht gewusst habe, wer das Fahrzeug zur Tatzeit gefahren hat, versteht es sich auch ohne ausdrückliche Formulierung in dem Anhörungsschreiben von selbst, dass ein Zeuge, der zu einer Verkehrsordnungswidrigkeit befragt wird, den Namen des Täters aber nicht kennt, auch solche Angaben machen muss, die der Ermittlungsbehörde bei der Feststellung des Täters helfen können.

Von einer erkennbaren Mitwirkungsverweigerung durfte die Bußgeldbehörde vor diesem Hintergrund auch deshalb ausgehen und ihre eigenen Ermittlungsbemühungen daran ausrichten, weil es sich um ein Firmenfahrzeug handelt. Schon dies rechtfertigt nach der vom Verwaltungsgericht zutreffend zitierten Rechtsprechung des Senats die Annahme, dass der Fahrzeughalter Auskunft geben können muss. Unterlässt er dies, obliegt es nicht der Behörde, in der Sphäre des Fahrzeughalters liegenden Umständen mit entsprechendem Aufwand nachzugehen, obwohl der Fahrzeughalter diesen näher steht, er Auskunft geben kann und zur Vermeidung einer Fahrtenbuchauflage geben muss.

Der Einwand, dass die Behörde hier zunächst durch weitere Befragung der Klägerin die Namen der Firmenangehörigen hätte ermitteln und sodann durch eine "Gegenüberstellung" hätte überprüfen müssen, ob ein Firmenangehöriger bzw. welcher das Fahrzeug geführt hat, geht vor diesem Hintergrund fehl. Er zielt auf wahllose Ermittlungsbemühungen, die der Bußgeldbehörde regelmäßig nicht abzuverlangen sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GKG. Dabei legt der Senat in Anlehnung an Nr. 46.11 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 für jeden Monat der hier auf sechs Monate befristeten Geltungsdauer der Fahrtenbuchauflage einen Betrag von 400 Euro zugrunde. Hinzu kommt der Betrag der ebenfalls angefochtenen Kostenfestsetzung i. H. v. 90,- Euro.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2021/8_A_3326_20_Beschluss_20210210.html - DE:OVGNRW:2021:0210.8A3326.20.00

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