BVerwG v. 07.09.2023: Zur Rechtmäßigkeit der Umstufung von Ortsstraßen zu Staatsstraßen im Rahmen eines Bahnstreckenausbaus

Das BVerwG (Urteil vom 07.09.2023 - 7 A 8/21) hat entschieden:

Eine straßenrechtliche Umstufung von öffentlichen Feld- und Waldwegen zu Staatsstraßen im Rahmen eines Planfeststellungsbeschlusses ist rechtmäßig, wenn sie einer planbedingt geänderten Verkehrsfunktion des Straßenzuges entspricht und eine auf unbestimmte Zeit angelegte, dauerhafte Lösung darstellt. Die Rechtmäßigkeit der Umstufung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass zum Zeitpunkt des Planfeststellungsbeschlusses nicht absehbar war, ob und wann eine zukünftige Anbindung an eine Autobahn verwirklicht wird, die die Verkehrsfunktion der umgestuften Straßen später wieder ändern könnte.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 bis 3. Die Beigeladene zu 4 trägt ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Gründe:

Gegenstand des Vorhabens ist der viergleisige Ausbau des Streckenabschnitts. In der beigeladenen Gemeinde kreuzt die Strecke derzeit höhengleich die Staatsstraße (St) 2260/Jurastraße, die im weiteren Verlauf im Westen in die St 2244 mündet. Östlich der Bahnstrecke verläuft parallel dazu die Bundesautobahn 73 (A 73), die südlich der Ortslage an einer Anschlussstelle nach Osten hin über die St 2960 an das Landesstraßennetz angebunden ist. Der Planfeststellungsbeschluss sieht eine Beseitigung des bestehenden Bahnübergangs Jurastraße vor, der durch eine Eisenbahnüberführung mit bedingt kfz-tauglicher Straßenunterführung an gleicher Stelle ersetzt wird. Der Durchgangsverkehr soll über den östlich der Bahnstrecke von der Jurastraße abzweigenden Straßenzug Brücknerstraße/Bamberger Weg zur geplanten Neutrassierung der St 2260 (St 2260 neu) nach Süden geführt werden. Die St 2260 neu quert die Bahnstrecke über eine Straßenüberführung und bindet an die St 2244 im Westen an. Brücknerstraße und Bamberger Weg werden ausgebaut und von einem öffentlichen Feld- und Waldweg zur Staatsstraße umgestuft. Eine Fahrspur quert einen Bach über eine neu zu errichtende Brücke, die in den Planunterlagen und im Planfeststellungsbeschluss als Straßenhilfsbrücke, temporäre Straßenhilfsbrücke oder Hilfsbrücke bezeichnet wird. Im Bauwerksverzeichnis findet sich dazu unter der Rubrik "Bemerkungen" der Eintrag: "Rückbau der Straßenhilfsbrücke mit Realisierung des Anschluss[es] der St 2260 an die BAB A 73 durch das Staatl. Bauamt Bamberg". Der Erläuterungsbericht enthält in diesem Zusammenhang den Hinweis auf eine Planung des Staatlichen Bauamts Bamberg des Klägers zum Ausbau der St 2960 zwischen der Autobahnanschlussstelle und der St 2260 neu.

Im Planfeststellungsverfahren waren die Planunterlagen insoweit mehrfach überarbeitet worden. Nach einer 1. Planänderung sahen die Planunterlagen eine Straßenverbindung über Brücknerstraße und Bamberger Weg zu einer südlich der Ortslage verlaufenden Neutrassierung der St 2260 mit Anbindung an die St 2244 vor. Der Bamberger Weg sollte dafür ausgebaut und zur Ortsstraße umgestuft werden. Im dazu durchgeführten Anhörungsverfahren forderte das Staatliche Bauamt Bamberg einen Ausbau auch der Brücknerstraße. Die anschließend im Zuge einer 2. Planänderung erneut überarbeiteten Planunterlagen hatten in den hier wesentlichen Punkten jeweils bereits die später planfestgestellte Fassung. Das Staatliche Bauamt Bamberg nahm hierzu mit Schreiben vom 11. Mai 2020 Stellung. Es verwies auf einen nur temporären Charakter der Straßenhilfsbrücke, die nach Herstellung der Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 vom Vorhabenträger rückgebaut werde und bis dahin baulich zu erhalten sei.

Unter dem 29. Januar 2021 stellte das Staatliche Bauamt Bamberg bei der Regierung von Oberfranken einen Antrag auf Plangenehmigung für eine Durchbindung der St 2260 neu zur Anschlussstelle der A 73 sowie zur St 2960 im Osten. Die Plangenehmigung wurde unter dem 7. Juli 2023 erteilt.

Das Eisenbahn-Bundesamt stellte mit Beschluss vom 28. Mai 2021 den Plan für das hier in Rede stehende Vorhaben fest.

Der Kläger hält die im Planfeststellungsbeschluss verfügte Umstufung von Brücknerstraße und Bamberger Weg zur Staatsstraße für rechtswidrig. Als Träger der Straßenbaulast für die Staatsstraßen werde er dadurch in seinen Rechten verletzt. Staatsstraßen dienten der Aufnahme des Durchgangsverkehrs. Diese Verkehrsfunktion müsse dauerhaft gegeben sein, woran es hier wegen der geplanten Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 fehle. Die im Jahr 1986 von der Beigeladenen zu 4 verfügte Widmung der Brücknerstraße zur Ortsstraße sei wegen Unbestimmtheit nichtig, womit die streitgegenständliche Umstufung ins Leere gehe und ebenfalls nichtig sei. Daraus folge zugleich die Rechtswidrigkeit der dem Staatlichen Bauamt Bamberg im Bauwerksverzeichnis auferlegten Verpflichtung zum Rückbau der Straßenhilfsbrücke.

Der Kläger beantragt,

1. den Planfeststellungsbeschluss "VDE 8.1 Planfeststellungsabschnitt 21, Altendorf - Hirschfeld - Strullendorf" vom 28. Mai 2021 aufzuheben, soweit darin unter Nr. A.3.2 eine Umstufung des bestehenden öffentlichen Feld- und Waldweges Bamberger Weg und Brücknerstraße verfügt wird,

2. den Planfeststellungsbeschluss "VDE 8.1 Planfeststellungsabschnitt 21, Altendorf - Hirschfeld - Strullendorf" vom 28. Mai 2021 aufzuheben, soweit darin unter A.2 in Verbindung mit dem Bauwerksverzeichnis, Planunterlage 0.2b lfd. Nr. 197 verfügt wird, dass der Rückbau der Straßenhilfsbrücke über den Deichselsbach durch das Staatliche Bauamt Bamberg erfolgt.

Die Beklagte und die Beigeladenen zu 1 bis 3 beantragen jeweils,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Auffassung, die Umstufung entspreche der planbedingt geänderten Verkehrsfunktion des Straßenzuges. Es handele sich nicht um eine nur kurzfristige bauzeitliche Umleitung des Durchgangsverkehrs, sondern um eine auf unbestimmte Zeit angelegte und damit dauerhafte Lösung des durch die Auflassung des Bahnübergangs hervorgerufenen Konflikts. Bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sei nicht absehbar gewesen, ob und gegebenenfalls wann eine Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 verwirklicht werde.

Die Beigeladenen zu 1 bis 3 halten die Klage gegen die Umstufung wegen widersprüchlichen Verhaltens für rechtsmissbräuchlich. Das Staatliche Bauamt Bamberg habe im Anhörungsverfahren einen staatsstraßengerechten Ausbau gefordert und gegen die Umstufung keine Einwendungen erhoben. Jedenfalls sei die Klage insgesamt unbegründet. Der erstmals im Klageverfahren erhobene Einwand einer Verletzung in eigenen Rechten müsse gemäß § 5 UmwRG unberücksichtigt bleiben. Die Umstufung sei rechtmäßig, weil es nicht um eine nur bauzeitliche Maßnahme gehe. Hinsichtlich der Straßenhilfsbrücke regele der Planfeststellungsbeschluss keine Rückbauverpflichtung des Klägers.

Die Beigeladene zu 4 stellt keinen Antrag.

Die Klage, über die das Bundesverwaltungsgericht als erstinstanzlich zuständiges Gericht zu entscheiden hat, ist teilweise unzulässig und im Übrigen unbegründet.

A.1. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 5 Abs. 1, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Abs. 2 des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 16. Dezember 1991 - VerkPBG - (BGBl. I S. 2174), zuletzt geändert durch Art. 464 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I S. 1474), i. V. m. § 1 Nr. 10 der Fernverkehrswegebestimmungsverordnung vom 3. Juni 1992 (BGBl. I S. 1014), zuletzt geändert durch Art. 1 der Verordnung vom 14. April 2003 (BGBl. I S. 529). Der planfestgestellte Abschnitt der Ausbaustrecke Nürnberg - Ebensfeld - Erfurt ist Teil des Verkehrswegs Erfurt - Lichtenfels - Nürnberg zwischen der Landesgrenze Thüringen und Nürnberg. Das Verfahren ist nach den Bestimmungen des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes zu Ende zu führen, weil das Planfeststellungsverfahren vor Ablauf des 16. Dezember 2006 nach den Vorschriften dieses Gesetzes begonnen worden ist (§ 11 Abs. 2 VerkPBG, § 39 Abs. 1 Satz 2 AEG vom 27. Dezember 1993 in der Fassung von Art. 1 Nr. 5 des Gesetzes vom 9. Dezember 2006 ).

2. Die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts besteht auch insoweit, als sich die Klage gegen die straßenrechtliche Umstufung richtet.

Zwar handelt es sich dabei um eine gegenüber der Planfeststellung des eisenbahnrechtlichen Bauvorhabens selbständige Entscheidung. Sie ist keine von der Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses umfasste Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens einschließlich der notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen (§ 18c AEG i. V. m. § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG), sondern ihrem Gegenstand nach eine der Vorhabenzulassung nachgelagerte Entscheidung, um einer planbedingt veränderten Verkehrsfunktion einer Straße Rechnung zu tragen. Sie kann - wie hier geschehen - gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes (BayStrWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Oktober 1981 (BayRS V S. 731), im Erlasszeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Dezember 2020 (GVBl. BY S. 683), bereits im Planfeststellungsverfahren von der Planfeststellungsbehörde (vgl. VGH München, Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93) verfügt werden. Sie tritt jedoch - insoweit vergleichbar mit einer wasserrechtlichen Erlaubnis oder Bewilligung infolge von § 19 Abs. 1 WHG (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 32) - auch dann als rechtlich selbständiges Element neben die Planungsentscheidung, wenn beide - wie hier - in einem Bescheid äußerlich miteinander verbunden sind.

Gleichwohl handelt es sich auch hinsichtlich der Umstufung um eine Streitigkeit, die ein Planfeststellungsverfahren für ein Vorhaben nach § 1 VerkPBG betrifft.

Die Zuständigkeitsregelung in § 5 Abs. 1 VerkPBG ist grundsätzlich weit zu verstehen. Sie erfasst alle Verwaltungsstreitsachen, die einen unmittelbaren Bezug zu konkreten Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren nach § 1 VerkPBG haben. Die angegriffenen Regelungen müssen Teil der genehmigungsrechtlichen Bewältigung des Vorhabens sein. § 5 Abs. 1 VerkPBG verlangt mithin, dass über die Rechtmäßigkeit einer Planfeststellung für ein Vorhaben im Sinne dieser Vorschrift gestritten wird (BVerwG, Beschluss vom 10. September 2018 - 4 A 14.17 - DVBl 2019, 49 Rn. 7 m. w. N.). Dem Zweck des § 5 Abs. 1 VerkPBG, durch eine Verkürzung des Verwaltungsgerichtsverfahrens den Ausbau der erfassten Verkehrswege zu beschleunigen und durch die Beschränkung auf eine Instanz divergierende Entscheidungen zu vermeiden, entspricht es ferner, alle Rechtsstreitigkeiten um Maßnahmen, die der Durchführung eines der in § 1 VerkPBG aufgeführten Vorhaben dienen, beim Bundesverwaltungsgericht zu konzentrieren (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2006 - 9 VR 11.06 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 6 Rn. 2).

Hier ergibt sich ein unmittelbarer Bezug zum Planfeststellungsverfahren nach § 1 VerkPBG bei dem gebotenen weiten Verständnis neben der - auch in bundesrechtlich normierten Planfeststellungsverfahren möglichen (vgl. VGH München, Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93) - verfahrensrechtlichen Verklammerung von Umstufung und Vorhabenzulassung gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG daraus, dass beide Entscheidungen auch materiell eng aufeinander bezogen sind. Die Planung prägt die für die Umstufung maßgebliche Verkehrsbedeutung der Straße. Umgekehrt bestimmen Verkehrsbedeutung und straßenrechtliche Klassifizierung in abwägungserheblicher Weise die tatsächliche und rechtliche Betroffenheit der Straßenanlieger (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November 1983 - 4 C 40.80 u. a. - Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 5 S. 3; VGH München, Urteil vom 24. Februar 1999 - 8 B 98.1627 u. a. - DVBl 1999, 866). Daraus erwüchse bei einer gespaltenen gerichtlichen Zuständigkeit die dem Zweck des § 5 Abs. 1 VerkPBG zuwiderlaufende Gefahr divergierender Entscheidungen, insbesondere wenn sich ein Kläger nicht darauf beschränkt, eine die Umstufung rechtfertigende planbedingte Verkehrsbedeutung in Abrede zu stellen, sondern die Rechtmäßigkeit der diesbezüglichen Planung an sich bestreitet und insoweit auch die Vorhabenzulassung angreift.

B. Die Klage ist zulässig, soweit der Kläger eine Aufhebung der Umstufung begehrt (1.). Soweit er sich gegen eine vermeintliche Verfügung des Rückbaus der geplanten Straßenhilfsbrücke durch das Staatliche Bauamt Bamberg wendet, ist die Klage unzulässig (2.).

1. Die gegen die Umstufung gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger insoweit klagebefugt (a) und es besteht ein Rechtsschutzbedürfnis (b).

a) aa) Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Anfechtungsklage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Nach dem Vorbringen des Klägers muss eine solche Rechtsverletzung als möglich erscheinen, darf also nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen sein (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - BVerwGE 157, 73 Rn. 11 m. w. N.). Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von Hoheitsträgern können Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO sein, sofern die Rechtsordnung einzelnen Hoheitsträgern eine Rechtsposition einräumt, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein soll. Wehrfähige Rechtspositionen im staatlichen Binnenbereich sind nicht beschränkt auf die Sicherung von Mitwirkungs- und Verfahrensrechten zur Optimierung von Entscheidungen, sondern können sich auch auf das von dem Hoheitsträger wahrgenommene, gemeinwohlorientierte Sachinteresse beziehen (BVerwG, Urteile vom 27. September 2018 - 7 C 23.16 - Buchholz 451.224 § 17 KrWG Nr. 3 Rn. 14 m. w. N. und vom 28. Februar 2019 - 3 A 5.16 - BVerwGE 165, 14 Rn. 17).

bb) Dem Kläger steht hier als Träger der Straßenbaulast für die Staatsstraßen (Art. 41 Satz 1 Nr. 1 BayStrWG) eine solche wehrfähige Rechtsposition gegenüber der vom Eisenbahn-Bundesamt im eisenbahnrechtlichen Planfeststellungsverfahren verfügten Umstufung zu.

Die Straßenbaulast umfasst alle mit dem Bau und der Unterhaltung zusammenhängenden Aufgaben; die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen in einem dem gewöhnlichen Verkehrsbedürfnis und den Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung genügenden Zustand zu bauen und zu unterhalten (Art. 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayStrWG). Diese Aufgabe umfasst auch die Entscheidung darüber, welche Verkehrsfunktion eine Straße erfüllen soll. Im Hinblick darauf hat das Bundesverwaltungsgericht schon früher die Klagebefugnis eines Hoheitsträgers aufgrund einer von ihm geltend gemachten Beeinträchtigung seiner Rechte als Straßenbaulastträger durch eine eisenbahnrechtliche Planfeststellung bejaht (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1999 - 11 A 8.98 - juris Rn. 27 und 18, insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 316 § 73 VwVfG Nr. 30). Die Anerkennung einer wehrfähigen Rechtsposition findet ihren Grund in den Auswirkungen der Entscheidung der Planfeststellungsbehörde auf die Aufgabenerfüllung des Straßenbaulastträgers (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2019 - 3 A 5.16 - BVerwGE 165, 14 Rn. 27 ff., zur Zuständigkeit eines Landes für den Brand- und Katastrophenschutz).

Die hier in Rede stehende Planung des Ausbaus eines Straßenzugs sowie die entsprechende straßenrechtliche Umstufung dieses Straßenzugs haben Auswirkungen auf die Erfüllung der mit der Straßenbaulast verbundenen Aufgaben durch den Kläger. Entgegen seinem Vorbringen ergibt sich eine relevante Beeinträchtigung zwar nicht schon aus der mit dem Übergang der Straßenbaulast verbundenen Kostenbelastung, die lediglich die finanzielle Kehrseite der Aufgabenzuweisung ist. Im Übrigen ist finanziellen Mehrbelastungen nicht im Rahmen der Planfeststellung Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 170 Rn. 18, 21). Relevante Auswirkungen auf die Aufgabenerfüllung des Klägers als Straßenbaulastträger ergeben sich aber mit Blick auf die Netzfunktion der Staatsstraßen (vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG). Insoweit kann die Fachplanung in Widerspruch geraten zu planerischen Vorstellungen des Straßenbaulastträgers hinsichtlich der Verkehrsfunktion, die bestimmte Straßen in Verbindung mit anderen jeweils erfüllen sollen. Eben dies rügt der Kläger hier unter Hinweis auf die von ihm bereits konkret geplante Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 und zur St 2960, die nach seinen Vorstellungen den bislang über die alte Trasse der St 2260 abgewickelten Durchgangsverkehr künftig aufnehmen soll. Die Gesamtverantwortung, die er als Träger der Straßenbaulast für ein funktionsgerechtes Staatsstraßennetz trägt, vermittelt ihm insoweit eine wehrfähige Rechtsposition. Nach seinem Vorbringen erscheint es nicht von vornherein nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass er in der Wahrnehmung dieser Gesamtverantwortung durch die streitige Umstufung in unzulässiger Weise beeinträchtigt wird.

b) Ein Rechtsschutzbedürfnis kann dem Kläger nicht deshalb abgesprochen werden, weil er sein Klageziel auf anderem Weg leichter erreichen könnte (aa) oder die Klage missbräuchlich wäre (bb). Beides ist nicht der Fall.

aa) Der Kläger muss sich nicht entgegenhalten lassen, er habe es selbst in der Hand, die streitige Umstufung rückgängig zu machen.

Zwar endete die straßenrechtliche Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG mit Abschluss des Planfeststellungsverfahrens (vgl. Häußler, in: Zeitler, BayStrWG, Stand September 2021, Art. 6 Rn. 58) durch Erlass des Planfeststellungsbeschlusses vom 28. Mai 2021. Und gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG ist eine Straße umzustufen, wenn sie - so die Sichtweise des Klägers - nicht in die ihrer Verkehrsbedeutung entsprechende Straßenklasse eingeordnet ist. Bei Staatsstraßen liegt die Zuständigkeit dafür bei der obersten Straßenbaubehörde und damit beim Kläger als deren Rechtsträger (vgl. Art. 7 Abs. 2 Satz 1, Art. 58 Abs. 1 BayStrWG).

Ein Vorgehen nach Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayStrWG ist dem Kläger hier aber rechtlich verwehrt. Die in dieser Vorschrift vorgesehene Befugnis zur Korrektur einer von vornherein falschen Klassifizierung (vgl. Häußler, in: Zeitler, BayStrWG, Stand September 2021, Art. 7 Rn. 12) ermächtigt die Straßenbaubehörde nicht zu einer "Berichtigung" der von der Planfeststellungsbehörde als Behörde eines anderen Rechtsträgers gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG verfügten Umstufung. Die Tatbestandswirkung dieser Umstufung bindet vielmehr - vorbehaltlich einer Veränderung wesentlicher Umstände - auch die Straßenbaubehörde und ihren Rechtsträger.

bb) Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen zu 1 bis 3 ist die Ausübung des Klagerechts nicht wegen widersprüchlichen Verhaltens missbräuchlich.

Allein der Umstand, dass der Kläger sich im Anhörungsverfahren zur 2. Planänderung zu der beabsichtigten Umstufung nicht geäußert hat und darauf bezogene Einwendungen erstmalig im Klageverfahren erhebt, begründet noch nicht den Vorwurf widersprüchlichen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 38). Er hat zu keinem Zeitpunkt ein positives Verhalten an den Tag gelegt, aus dem die Beklagte oder die Beigeladenen zu 1 bis 3 den Eindruck gewinnen durften, er werde die Umstufung hinnehmen. Das gilt auch insoweit, als der Kläger im Anhörungsverfahren zur 1. Planänderung auf einen Ausbau (auch) der Brücknerstraße mit einem für Staatsstraßen geeigneten Querschnitt gedrungen und in einer Besprechung mit Vertretern der Beigeladenen zu 1 sowie der Anhörungsbehörde eine entsprechende Vereinbarung getroffen hat. In Anbetracht der durch den Entfall des Bahnübergangs und die geplante Ersatzlösung unter Einbeziehung der Brücknerstraße schon rein tatsächlich bestehenden Notwendigkeit, den Durchgangsverkehr auf dieser Strecke jedenfalls für einen in seiner Dauer noch nicht konkret absehbaren Zeitraum aufzunehmen sowie sicher und geordnet abzuwickeln, war die Forderung nach einem dafür geeigneten Ausbauquerschnitt unabhängig von der straßenrechtlichen Klassifizierung sachgerecht. Überdies hat das Staatliche Bauamt Bamberg in seiner Stellungnahme vom 11. Mai 2020 deutlich gemacht, dass es von einem nur temporären Charakter der Verkehrsführung über die Brücknerstraße bis zur Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 ausgeht. Eben dies, eine nur vorübergehende Abwicklung des Durchgangsverkehrs über Brücknerstraße und Bamberger Weg, bildet nunmehr auch den Kern des Klagevorbringens.

2. Die Klage ist unzulässig, soweit sich der Kläger gegen eine die sogenannte Straßenhilfsbrücke betreffende Rückbauverpflichtung des Staatlichen Bauamts Bamberg wendet.

a) Der auf Aufhebung einer entsprechenden Verfügung unter der lfd. Nr. 197 des Bauwerksverzeichnisses lautende Antrag ist nicht statthaft, weil eine solche Verfügung dort - wie auch an anderer Stelle des Planfeststellungsbeschlusses - nicht getroffen wird, womit es insoweit an einem anfechtbaren Verwaltungsakt im Sinne von § 42 Abs. 1 VwGO fehlt.

Dafür ist nicht maßgeblich, ob der Kläger die von ihm angefochtene Maßnahme für einen Verwaltungsakt hält, sondern ob die Maßnahme nach den Kriterien des § 35 VwVfG objektiv ein Verwaltungsakt ist. Dies ist eine Frage der Statthaftigkeit und damit der Zulässigkeit der Anfechtungsklage (vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 1968 - 4 C 101.67 - BVerwGE 30, 287 <288>, vom 12. Februar 1981 - 2 C 42.78 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 21 S. 3, vom 23. September 2004 - 2 C 37.03 - BVerwGE 122, 58 <59> und vom 23. August 2011 - 9 C 2.11 - BVerwGE 140, 245 Rn. 9, 11). Ob eine Maßnahme als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, bestimmt sich entsprechend §§ 157, 133 BGB nach ihrem objektiven Erklärungswert aus Sicht des Adressaten (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 - 4 C 6.97 - BVerwGE 107, 264 <267>).

Der Planfeststellungsbeschluss ordnet keine Rückbauverpflichtung des Staatlichen Bauamts Bamberg an. Eine derartige Regelung ist aus Sicht eines objektiven Empfängers in der Position des Klägers mit der von ihm beanstandeten Aussage ("Rückbau der Straßenhilfsbrücke mit Realisierung des Anschlusses[es] der St 2260 an die BAB A 73 durch das Staatl. Bauamt Bamberg") nicht verbunden. Die Aussage findet sich nicht im verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses, sondern im Bauwerksverzeichnis. Dieses gehört zwar zu den Planunterlagen, aus denen der festgestellte Plan gemäß Nr. A.2 des Planfeststellungsbeschlusses besteht. Aus der Verortung der Aussage im Textfeld "Bemerkungen" wird aber deutlich, dass mit ihr keine eigenständige und erforderlichenfalls zwangsweise durchsetzbare Verhaltenspflicht auferlegt werden soll, zumal eine solche Pflicht nicht die Vorhabenträger, sondern den Kläger (als Rechtsträger des Staatlichen Bauamts Bamberg) als einen Dritten träfe. Der Planfeststellungsbehörde ermangelt es aber an einer gesetzlichen Ermächtigung, Dritten eine Leistungspflicht aufzuerlegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 467). Auch die gewählte Formulierung gibt keinen Anlass zu der Annahme, dass über einen bloßen Hinweis auf ein künftig erwartetes Geschehen hinaus eine Regelung zu Lasten des Klägers und seiner Behörde getroffen werden sollte.

b) Die Klage wäre insoweit auch nicht als allgemeine Leistungs- oder Feststellungsklage zulässig, sodass kein Anlass bestand, gemäß § 86 Abs. 3 VwGO auf einen entsprechenden Antrag hinzuwirken. Aus dem bloßen Hinweis auf einen von der Planfeststellungsbehörde erwarteten künftigen Rückbau durch eine Behörde des Klägers resultiert weder die Möglichkeit einer Verletzung des Klägers in eigenen Rechten, von der die Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO abhängt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 18), noch begründet der Hinweis ein konkretes und streitiges Rechtsverhältnis zwischen der Beklagten und dem Kläger, das gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässiger Gegenstand einer Feststellungsklage sein könnte (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 2011 - 6 C 20.10 - BVerwGE 141, 223 Rn. 12).

C. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Die Umstufung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Allerdings ist der Kläger mit seinen Einwendungen gegen die Umstufung nicht ausgeschlossen. Entgegen dem Vorbringen der Beigeladenen zu 1 bis 3 haben die Einwendungen nicht deshalb gemäß § 5 i. V. m. § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG unberücksichtigt zu bleiben, weil ihre erstmalige Geltendmachung im Klageverfahren missbräuchlich wäre. Das ist aus den vorstehend zu einem etwaigen Missbrauch des Klagerechts genannten Gründen, die insoweit entsprechend Platz greifen, nicht der Fall.

Anders als die Beigeladenen zu 1 bis 3 meinen, lässt sich ein Einwendungsausschluss auch nicht damit begründen, der Kläger habe eine eigene Rechtsbetroffenheit erstmals im Klageverfahren geltend gemacht, während er im Planfeststellungsverfahren durch sein Staatliches Bauamt Bamberg nur im Rahmen der Behördenbeteiligung nach § 18a AEG i. V. m. § 73 Abs. 2 VwVfG und damit als Träger öffentlicher Belange eine Stellungnahme abgegeben, nicht aber in der Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 VwVfG Einwendungen erhoben habe.

Zwar verweisen die Beigeladenen zu 1 bis 3 in der Sache zutreffend darauf, dass ein Träger öffentlicher Belange, soweit er durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist, im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben muss, andernfalls diese Einwendungen der Präklusion nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1999 - 11 A 8.98 - Buchholz 316 § 73 VwVfG Nr. 30 S. 4 m. w. N., zu § 20 Abs. 2 AEG a. F.). Auch dürften wegen der Einbindung der Umstufung in das Planfeststellungsverfahren gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG die auf das Vorhaben und den diesbezüglichen Plan bezogenen verwaltungsverfahrensrechtlichen Regelungen zum Anhörungsverfahren auch für die hier in Rede stehende Umstufung gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 32 ).

Eine etwaige Einwendungspräklusion nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG bliebe aber auf das Verwaltungsverfahren beschränkt und hätte keine Wirkung auch für das gerichtliche Verfahren. Dies folgt aus § 7 Abs. 4 UmwRG. Danach findet § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG keine Anwendung im Rechtsbehelfsverfahren unter anderem gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, für die - wie hier nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UVPG i. V. m. Nr. 14.7 der Anlage 1 zum UVPG in der vor dem 15. Dezember 2006 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1757, ber. S. 2797), die nach § 74 Abs. 11 UVPG in seiner aktuellen Fassung anwendbar ist - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Den Zielen dieser Regelung, die der Gesetzgeber in Reaktion auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Unionsrechtswidrigkeit einer materiellen Präklusion erlassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2017 - 4 C 6.16 - BVerwGE 161, 99 Rn. 12 m. w. N.), liefe es zuwider, allein in einer Nichtbeteiligung im Verwaltungsverfahren und der erst nachträglichen Geltendmachung eines Einwands ein missbräuchliches, weil widersprüchliches Verhalten im Sinne der gleichzeitig eingeführten Vorschrift des § 5 UmwRG zu sehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - BVerwGE 166, 1 Rn. 38).

2. Gemäß Art. 7 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG ist eine Straße, deren Verkehrsbedeutung sich geändert hat, in die entsprechende Straßenklasse nach Art. 3 BayStrWG umzustufen (Aufstufung, Abstufung). Die Umstufung ist eine gebundene Entscheidung. Eine Änderung der Verkehrsbedeutung führt zu einer Umstufungspflicht der zuständigen Behörde (VGH München, Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - juris Rn. 93). Hinsichtlich der in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG vorgesehenen Umstufung im Planfeststellungsverfahren eröffnet sich der Planfeststellungsbehörde ein Ermessen nur in Bezug auf die Frage, ob sie von dieser Möglichkeit Gebrauch macht und zu welchem Zeitpunkt somit eine gebotene Umstufung verfügt wird (VGH München, Urteil vom 9. Juli 2008 - 8 A 07.40019 - a. a. O.).

Ausgehend davon ist die Umstufung von Brücknerstraße und Bamberger Weg rechtmäßig. Sie geht hinsichtlich der Brücknerstraße nicht deshalb rechtlich ins Leere, weil diese mangels wirksamer Widmung keine öffentliche Straße wäre (a). Beide Straßen erlangen planbedingt jeweils die Verkehrsbedeutung einer Staatsstraße (b). Ob diese Änderung der Verkehrsbedeutung rechtmäßig herbeigeführt ist, weil der Planfeststellungsbeschluss insoweit rechtlich nicht zu beanstanden ist, ist für die Rechtmäßigkeit der Umstufung unerheblich (c). Die verfahrensrechtliche Verbindung der Umstufung mit der Planungsentscheidung lässt Ermessensfehler nicht erkennen (d).

a) Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Umstufung gehe rechtlich ins Leere und leide deshalb an einem zur Nichtigkeit führenden Rechtsfehler, weil die Brücknerstraße nicht wirksam als öffentliche Straße gewidmet sei; die von der Beigeladenen zu 4 erlassene Widmungsverfügung vom 3. März 1986 verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot und sei deshalb nichtig, weil sie weder die betroffenen Grundstücke nach Flurnummern bezeichne noch eine hinreichende verbale Beschreibung des Verlaufs der Brücknerstraße enthalte.

Ob die Widmungsverfügung in jeder Hinsicht dem Bestimmtheitsgebot des Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG genügt, kann dahinstehen. Auch nach der vom Kläger für seinen Standpunkt reklamierten - zutreffenden - Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs führt nicht jeder Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts, die nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG einen besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler voraussetzt. Deshalb zieht nicht schon jede Unklarheit oder Unschärfe in der Beschreibung des Straßenverlaufs die Nichtigkeit einer Widmung nach sich. Anders liegt es in der Regel nur dann, wenn Unklarheiten oder Unschärfen dazu führen, dass mehr als unerhebliche Teile des Straßenverlaufs in der Natur nicht mehr nachvollzogen werden können (vgl. VGH München, Urteile vom 12. Dezember 2000 - 8 B 99.3111 - DÖV 2001, 695 <697> und vom 21. April 2016 - 8 B 15.129 - juris Rn. 23).

Danach leidet die Widmungsverfügung vom 3. März 1986 jedenfalls an keinem zur Nichtigkeit führenden Bestimmtheitsmangel. Sie enthält eine verbale Beschreibung sowohl des Anfangspunktes ("Rand Staatsstraße 2260 km 0,000") als auch des Endpunktes ("Weg Flur-Nr. 961" - "km 0,456"). Vor allem aber bezieht sie sich auf eine damals neugebaute Straße, deren Verlauf in der Natur auch noch im Zeitpunkt der hier streitigen Umstufung ohne Weiteres nachvollzogen werden konnte.

b) Staatsstraßen sind Straßen, die innerhalb des Staatsgebiets zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt sind (Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG). Bei der in dieser Weise umschriebenen Verkehrsbedeutung handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen Nachprüfung durch die Verwaltungsgerichte unterliegt (VGH München, Urteil vom 24. Februar 1999 - 8 B 98.1627, 1631 - DVBl 1999, 866; vgl. auch - jeweils zum Bundesfernstraßengesetz - BVerwG, Urteile vom 23. Januar 1981 - 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <297 f.> und vom 11. November 1983 - 4 C 40.80 u. a. - Buchholz 407.4 § 1 FStrG Nr. 5 S. 2 f.; VGH München, Urteil vom 10. April 2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl. 2003, 468). Die Verkehrsbedeutung einer geplanten Straße bestimmt sich nach den mit der Planung verfolgten Zielen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1981 - 4 C 4.78 - BVerwGE 61, 295 <297 f.>). Maßgeblich ist der mit der Planung erstrebte Endzustand (BVerwG, Urteil vom 11. November 1983 - 4 C 40.80 u. a. - a. a. O. S. 3 f.).

Ausgehend davon erlangen Brücknerstraße und Bamberger Weg planbedingt die Verkehrsbedeutung einer Staatsstraße. Der Planfeststellungsbeschluss sieht einen Ausbau beider Straßen vor. Sie sollen - in Verbindung mit der südlich der Ortslage geplanten Neubautrasse der St 2260 - als funktionaler Ersatz an die Stelle desjenigen Teils der bisherigen Trasse der St 2260/Jurastraße treten, der wegen der geplanten Beseitigung des Bahnübergangs nebst Errichtung einer nur bedingt kfz-tauglichen Straßenunterführung an gleicher Stelle seine bisherige Funktion im Straßennetz künftig nicht mehr erfüllen kann. Dass die St 2260/Jurastraße bislang zutreffend als Staatsstraße klassifiziert ist, weil sie im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 BayStrWG Bestandteil des aus Bundesfern- und Staatsstraßen gebildeten Verkehrsnetzes und dem Durchgangsverkehr zu dienen bestimmt ist, steht zwischen den Beteiligten außer Streit und unterliegt auch sonst keinen Zweifeln. Für den dafür als funktionalen Ersatz geplanten Straßenzug Brücknerstraße/Bamberger Weg, über den der Durchgangsverkehr in Zukunft abgewickelt werden soll, kann nichts anderes gelten.

Anders als der Kläger meint, fehlt es auch nicht an einer hinreichenden Dauerhaftigkeit der entsprechenden Verkehrsbedeutung. Richtig ist zwar, dass eine nur vorübergehende Übernahme der Verkehrsfunktion einer übergeordneten Straße durch eine nachgeordnete Straße nicht deren Aufstufung rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1988 - 4 C 26.84 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 74 S. 35 und 1. Leitsatz; VGH München, Urteil vom 10. April 2002 - 8 B 01.1170 - BayVBl. 2003, 468 <469> = juris Rn. 15). Um einen solchen Fall geht es hier aber nicht. Der Ausbau des Straßenzugs ist nicht als bloße Übergangslösung geplant. Vielmehr sollen beide Straßen als vollwertiger Ersatz an die Stelle der alten Trasse der St 2260 treten und den bislang darüber abgewickelten Durchgangsverkehr künftig aufnehmen. Entgegen dem Vorbringen des Klägers handelt es sich nicht um eine nur vorübergehende "Umleitung" des Durchgangsverkehrs bis zu einer künftigen Durchbindung der St 2260 neu zur A 73 und zur St 2960. Es trifft zwar zu, dass dem Planfeststellungsbeschluss die Erwartung zugrunde liegt, eine solche Durchbindung werde in Zukunft hergestellt. Eine diesbezügliche Planung des Staatlichen Bauamts Bamberg wird im Erläuterungsbericht (S. 113 und 114) angesprochen und ist in den Plänen nachrichtlich vermerkt (Planunterlage 4.3b). Auch in der bereits erwähnten Bemerkung im Bauwerksverzeichnis zu einem "Rückbau der Straßenhilfsbrücke mit Realisierung des Anschlusses[es] der St 2260 an die BAB A 73 durch das Staatl. Bauamt Bamberg" und in der Bezeichnung des Bauwerks als "temporäre Straßenhilfsbrücke" kommt diese Erwartung zum Ausdruck. Nach den im Zeitpunkt der Entscheidung des Eisenbahn-Bundesamtes erkennbaren Umständen waren aber sowohl eine entsprechende Straßenplanung als auch deren Realisierung ungewiss. Der bereits unter dem 29. Januar 2021 vom Staatlichen Bauamt Bamberg bei der Regierung von Oberfranken gestellte Plangenehmigungsantrag war dem Eisenbahn-Bundesamt nicht bekannt. Das Staatliche Bauamt Bamberg selbst hatte im Anhörungsverfahren auf einen Ausbau (auch) der Brücknerstraße mit einem für Staatsstraßen geeigneten Querschnitt gedrungen. Dieser Forderung ist entsprochen worden. Der ausgebaute Straßenzug tritt als funktionaler Ersatz teilweise an die Stelle der bisherigen Trasse der St 2260 und übernimmt insoweit deren Verkehrsbedeutung. Auch die alte Trasse hätte ihre Verkehrsbedeutung nicht durch die bloße Aussicht auf eine künftige Durchbindung südlich der Ortslage verloren, sondern (allenfalls) erst mit deren tatsächlicher Herstellung und Indienststellung. Für ihren - als notwendige Folgemaßnahmen im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 VwVfG - geplanten Ersatz gilt nichts anderes. Hierin unterscheidet sich der vorliegende Fall von jenem, der dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Mai 1988 - 4 C 26.84 - (Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 74) zugrunde lag, auf das der Kläger sich beruft. Dort war die geplante Straße kein Ersatz für eine bereits vorhandene und planbedingt dauerhaft in ihrer Funktion beeinträchtigte andere Straße, sondern sollte bis zum beabsichtigten Neubau einer übergeordneten Straße vorübergehend deren Verkehrsfunktion übernehmen.

c) Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Umstufung ist gemäß Art. 7 Abs. 1 BayStrWG, dass sie der geänderten Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße entspricht. Auf Ursachen und Gründe der Veränderung der Verkehrsbedeutung kommt es nicht an. Das gilt auch bei einer - wie hier - planbedingt geänderten Verkehrsbedeutung. Ob deren Ursache, also die betreffende Planung ihrerseits rechtlich nicht zu beanstanden ist, ist keine Frage der Rechtmäßigkeit der Umstufung. Dies entspricht deren Charakter als eigenständiger straßenrechtlicher Entscheidung, den sie auch dann behält, wenn sie gemäß Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG im Planfeststellungsverfahren verfügt wird (vgl. bereits Rn. 15). Ein Rechtsfehler der Planungsentscheidung schlägt allenfalls dann auf die Umstufung durch, wenn - was hier nicht zutrifft - der Planfeststellungsbeschluss nichtig ist oder auf Klage hin vom Gericht aufgehoben wird oder dieses seine Nichtvollziehbarkeit feststellt. Hält ein Kläger (auch) die planbedingte Veränderung der Verkehrsbedeutung als solche für rechtswidrig, muss er den Planfeststellungsbeschluss insoweit anfechten. Das ist vorliegend nicht geschehen.

d) Die Ausübung des der Planfeststellungsbehörde in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG eröffneten Ermessens lässt keine Rechtsfehler erkennen. Ohne Erfolg rügt der Kläger, es sei unberücksichtigt geblieben, dass von einer Umstufung im Planfeststellungsverfahren insbesondere dann abgesehen werden könne, wenn sich im Entscheidungszeitpunkt die Verkehrsbedeutung der Straße noch nicht eindeutig abschätzen lasse. Dieser Einwand greift schon deshalb nicht durch, weil hier die geänderte Verkehrsfunktion aus den vorstehend genannten Gründen außer Frage stand. Soweit der Kläger darüber hinaus geltend macht, nach den gegebenen Umständen habe Veranlassung zu einer abwägenden Prüfung bestanden, ob es einer Umstufung überhaupt bedarf, verkennt er damit den Charakter der Umstufung als gebundener Entscheidung und den bloßen Verfahrensbezug des in Art. 7 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. Art. 6 Abs. 6 Satz 1 BayStrWG eingeräumten Ermessens.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 bis 3, nicht aber auch die der Beigeladenen zu 4 für erstattungsfähig zu erklären, weil nur die ersteren einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Quelle: Rechtsprechung im Internet / Rechtsinformationsportal des Bundes, www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=WBRE202300820&psml=bsjrsprod.psml&max=true - ECLI:DE:BVerwG:2023:070923U7A8.21.0

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