Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 14.09.2023: Zur sofortigen Vollziehung des Widerrufs einer Genehmigung nach PBefG bei Unzuverlässigkeit von Mietwagenunternehmen

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Beschluss vom 14.09.2023 - 6 L 1791/23) hat entschieden:

1. Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Widerrufs einer Genehmigung nach § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, also der Widerspruchsentscheidung, maßgeblich (wie BayVGH, Urteil vom 7. Mai 2018 - 11 B 18.12 Rn. 19). Im Verfahren über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines - noch nicht beschiedenen - Widerspruchs gegen den Genehmigungswiderruf kann das Gericht daher Sachverhalte berücksichtigen, die erst nach dem Erlass der Ausgangsentscheidung eingetreten sind.2. Die Einhaltung des Genehmigungserfordernisses aus § 2 Abs. 1 Satz 1 PBefG ist eine Hauptpflicht für Unternehmer nach dem PBefG. Verstöße hiergegen können die Prognose der Unzuverlässigkeit begründen.3. Die vorläufige Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines noch nicht beschiedenen Widerspruchs für die Dauer des gerichtlichen Eilrechtsschutzverfahrens im Wege der Zwischenverfügung (Hängebeschluss) wirkt grundsätzlich nur "ex tunc".

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Streitwert Verwaltung
und
Streitwert Verwaltung

Tenor:

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerinnen zu 1. und 2. jeweils zu 26 %, die Antragstellerin zu 3. zu 39 % und die Antragstellerin zu 4. zu 9 %.

Der Streitwert wird auf 385.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

I. Die Hauptanträge sind zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Die Anträge sind zulässig. Insbesondere sind sie mit Blick auf die Widerrufe der Genehmigungen sowie die Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden nebst Konzessionsauszügen statthaft nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO, da den von den Antragstellerinnen am 7. Juli 2023 jeweils erhobenen Widersprüchen gegen die Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 entgegen § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung entfaltet, nachdem die Antragsgegnerin in den Ordnungsverfügungen gegenüber den Antragstellerinnen jeweils in Ziffer 3 die sofortige Vollziehung des Widerrufs der Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen sowie der Aufforderung zur Herausgabe der Genehmigungsurkunden nebst Konzessionsauszügen angeordnet hat.

Den Antragstellerinnen fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis, weil die ihrerseits erhobenen Widersprüche nach § 68 Abs. 1 VwGO unstatthaft wären. Vielmehr schreibt § 55 Satz 1 PBefG ein Vorverfahren für Verwaltungsakte nach dem Personenbeförderungsgesetz - vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Ausnahmen in § 55 Satz 2 PBefG - ausdrücklich vor. Da § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO dem Landesgesetzgeber keine Befugnis einräumt, von dieser bundesrechtlich angeordneten Pflicht zur Durchführung eines Vorverfahrens abzuweichen, ist ein solches auch nicht nach § 110 Abs. 1 Satz 1 und 2 JustG NRW unstatthaft.

2. Die Anträge sind aber unbegründet. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 der angegriffenen Ordnungsverfügungen jeweils formell ordnungsgemäß erfolgt (a) und im Rahmen der zu treffenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung jeweils das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerinnen (b).

a) Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Widerrufe und der Aufforderungen zur Abgabe der Genehmigungsurkunden nebst Konzessionsabzügen jeweils in Ziffer 3 der Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat insbesondere in sämtlichen angegriffenen Ordnungsverfügungen das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO beachtet.

Nach dieser Vorschrift ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO schriftlich zu begründen. Das Begründungserfordernis dient dem Zweck, der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen zu führen, den Betroffenen über die Gründe, die für die Anordnung der sofortigen Vollziehung maßgeblich gewesen sind, in Kenntnis zu setzen, und schließlich das Gericht im Falle eines Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO über die behördlichen Erwägungen zu unterrichten. Die Begründung muss dementsprechend erkennen lassen, dass und warum die Behörde in dem konkreten Einzelfall dem sofortigen Vollziehbarkeitsinteresse Vorrang vor dem Aussetzungsinteresse des Betroffenen einräumt. Ob die aufgeführten Gründe den Sofortvollzug inhaltlich rechtfertigen, ist hingegen keine Frage der formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, sondern der Interessenabwägung.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Oktober 2010 - 6 B 1057/10, juris Rn. 18, vom 18. November 2014 - 16 B 1282/14, juris Rn. 3 m.w.N., und vom 18. Dezember 2017 - 13 B 1397/17 -, juris, Rn. 3 f. m.w.N.

An den Inhalt der Begründung sind dabei keine zu hohen Anforderungen zu stellen. Insbesondere kann sich bei bestimmten Arten behördlicher Anordnungen - gerade im Gefahrenabwehrrecht - die Begründung für die Ordnungsverfügung selbst (Erlassinteresse) und diejenige für die Anordnung der sofortigen Vollziehung (Vollzugsinteresse) typischerweise weitgehend decken. Begründet die Behörde in diesem Zusammenhang die Vollziehungsanordnung mit gewissen Wiederholungen und möglicherweise formelhaft klingenden und abstrakt gehaltenen Wendungen, liegt darin kein Verstoß gegen § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Insbesondere, wenn wiederkehrenden Sachverhaltsgestaltungen eine typische Interessenlage zugrunde liegt, kann sich die Behörde zur Rechtfertigung der Anordnung der sofortigen Vollziehung darauf beschränken, die für diese Fallgruppen typische Interessenlage aufzuzeigen und deutlich zu machen, dass diese Interessenlage nach ihrer Auffassung auch im konkreten Fall vorliegt.

Diesen Anforderungen werden die Begründungen der sofortigen Vollziehung in den streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen jeweils gerecht. Die Antragsgegnerin hat dort zur Begründung der sofortigen Vollziehung im Wesentlichen darauf abgestellt, dass die Antragstellerinnen sich durch wiederholte Verstöße gegen personenbeförderungsrechtliche und weitere Vorschriften einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil gegenüber Unternehmen verschafft hätten, welche ordnungsgemäß ihren Verpflichtungen nachkämen, und die Gefahr bestehe, dass keine ordnungsgemäße und sichere Betriebsführung mehr gewährleistet sei. Dadurch werde der Weiterbetrieb der Mietwagenunternehmen zu einer unmittelbaren Gefahr sowohl für die Fahrgäste als auch für die Gesamtheit aller Verkehrsteilnehmer. Die Beseitigung dieser Gefahr dulde keinen Aufschub. Mit diesen Ausführungen verdeutlicht die Antragsgegnerin, dass sie sich des Ausnahmecharakters der Anordnung bewusst war, und legt die wesentlichen Gründe für die aus ihrer Sicht erforderliche Anordnung der sofortigen Vollziehung hinreichend konkret dar. Dass sie dabei abstrakt auf bestehende Gefahren verweist, ist entsprechend der obigen Maßgabe ebenso unschädlich wie die hierbei mutmaßlich erfolgte Nutzung von Textbausteinen. Soweit die Antragstellerinnen im Schriftsatz vom 18. August 2023 monieren, dass die Begründungen in allen ihnen gegenüber ergangenen Ordnungsverfügungen wortgleich seien, begründet dies ebenfalls kein anderes Ergebnis. Dies findet seinen Grund augenscheinlich darin, dass die den Ordnungsverfügungen zugrundeliegenden Sachverhalte und die maßgebliche Interessenlage im Wesentlichen vergleichbar sind.

b) Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsverfügungen überwiegt jeweils das private Interesse der Antragstellerinnen an einer Aussetzung.

Im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO ist im Wege einer eigenen Abwägung des Gerichts das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung der Maßnahme mit dem Interesse der Allgemeinheit an ihrer Vollziehung abzuwägen. Maßgebliches Kriterium für die Abwägung sind die Erfolgsaussichten des noch durchzuführenden Widerspruchsverfahrens. Ergibt die im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung. Denn an der Vollziehung rechtswidriger hoheitlicher Maßnahmen kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist der Verwaltungsakt hingegen offensichtlich rechtmäßig, muss darüber hinaus in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 4 VwGO ein besonderes öffentliches Interesse am sofortigen Vollzug bestehen, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt.

Nach diesen Maßstäben fällt die Interessenabwägung jeweils zu Lasten der Antragstellerinnen aus. Denn es ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die mit den Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 ergangenen Maßnahmen offensichtlich rechtmäßig sind und hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 auch ein besonderes öffentliches Interesse am Sofortvollzug besteht.

aa) Die mit den Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 den Antragstellerinnen jeweils in Ziffer 1 gegenüber ergangenen Widerrufe ihrer Genehmigungen für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen sind nach der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung nach Aktenlage offensichtlich rechtmäßig. Sie finden ihre Rechtsgrundlage jeweils in § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG.

Die Ordnungsverfügungen sind jeweils in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

Insbesondere war die Antragsgegnerin nach § 25 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 Nr. 4, § 11 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 PBefG, § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf den Gebieten des öffentlichen Straßenpersonenverkehrs und Eisenbahnwesens (ZustVO-ÖSPV-EW) zuständig, da die Antragstellerinnen ihren Betriebssitz X haben.

Das Gericht kann offenlassen, ob die Antragstellerinnen von der Antragsgegnerin im Rahmen der Betriebsprüfungen am 22. Juni 2023 im Einklang mit § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört wurden bzw. ggf. eine Anhörung i.S.d. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgeholt wurde. Denn jedenfalls wäre der von den Antragstellerinnen gerügte Anhörungsfehler hier nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich.

Nach dieser Regelung kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der - wie die angefochtenen Ordnungsverfügungen - nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Von einer solchen Situation kann nur dann die Rede sein, wenn von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise feststeht, dass die Sachentscheidung auch bei ordnungsgemäßem Verfahren nicht anders ausgefallen wäre.

OVG NRW, Beschlüsse vom 1. August 2011 - 6 A 2689/10, juris Rn. 4, und vom 23. Oktober 2017 - 6 A 766/16, juris Rn. 36.

Diese Alternativlosigkeit ist regelmäßig bei gebundenen Entscheidungen gegeben.

Der Widerruf nach § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG ist eine derartige gebundene Entscheidung. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut der Norm ("hat […] zu widerrufen").

Die Genehmigungswiderrufe sind jeweils bei überschlägiger Prüfung auch in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist dabei angesichts des derzeit noch ausstehenden Widerspruchsbescheids hier der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

Der entscheidungserhebliche Zeitpunkt richtet sich nach dem materiellen Recht. Das PBefG regelt diesen Zeitpunkt nicht ausdrücklich. Daher ist nach den allgemeinen Regeln auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen. Bei dem hier in Rede stehenden Widerruf einer Genehmigung nach dem PBefG handelt es sich dabei um den Erlass des Widerspruchsbescheids.

Dieser steht derzeit aber noch aus.

Um abzuwägen, ob der Widerspruch voraussichtlich Erfolg haben wird, muss das Gericht die Sach- und Rechtslage zugrunde legen, auf die die Widerspruchsbehörde ihre Widerspruchsentscheidung voraussichtlich stützen wird. Daher bezieht das Gericht zumindest bei gebundenen Entscheidungen Änderungen der Sach- und Rechtslage in die Abwägungsentscheidung ein, die sich nach dem Erlass des angegriffenen Ausgangsbescheids bis zur gerichtlichen Entscheidung ergeben haben. Es legt diese zugrunde, soweit sie sich auf die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs auswirken, dessen aufschiebende Wirkung der Antragsteller erreichen will.

Vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, § 80 VwGO Rn. 421 (Juli 2021) m.w.N. der Rspr.; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 2017, Rn. 953 ff.

Inwieweit das auch gilt, wenn eine behördliche Ermessensentscheidung angegriffen wird, kann offenbleiben, weil der Widerruf nach § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG nicht im Ermessen der Behörde steht.

Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PBefG hat die Genehmigungsbehörde die Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 PBefG vorliegen. Der in Bezug genommene § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG bestimmt, dass die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Personen dartun. Gemäß § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG ist die erforderliche Zuverlässigkeit des Unternehmers insbesondere nicht mehr gegeben, wenn in seinem Verkehrsunternehmen trotz schriftlicher Mahnung die der Verkehrssicherheit dienenden Vorschriften nicht befolgt werden oder den Verpflichtungen zuwidergehandelt wird, die dem Unternehmer nach diesem Gesetz oder nach den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften obliegen.

Der Begriff der Unzuverlässigkeit wird daneben in § 1 Abs. 1 PBZugV näher konkretisiert. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PBZugV gelten Unternehmer als zuverlässig im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 PBefG, wenn keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass bei der Führung des Unternehmens die für den Straßenpersonenverkehr geltenden Vorschriften missachtet oder die Allgemeinheit bei dem Betrieb des Unternehmens geschädigt oder gefährdet werden. Derartige Anhaltspunkte bestehen gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 PBZugV beispielhaft ("insbesondere") bei schweren Verstößen gegen die dort im Einzelnen näher bezeichneten Rechtsvorschriften (Nr. 2). Hierzu zählen unter anderem gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV schwere Verstöße gegen Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes oder der auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsverordnungen.

Bei dem Begriff des "schweren Verstoßes" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der vollständigen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. Die Schwere des Verstoßes muss nicht aus einem schweren Verstoß gegen gesetzliche Vorschriften folgen. Sie kann sich auch aus einer Vielzahl kleinerer Gesetzesverletzungen ergeben, die - jeweils für sich genommen - noch keine ausreichende Grundlage für die Annahme einer Unzuverlässigkeit bieten würden, in ihrer Häufigkeit bei der an der Gesamtpersönlichkeit des Antragstellers auszurichtenden Prognose aber einen schwerwiegenden Hang zur Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften erkennen lassen.

Vgl. BayVGH, Beschlüsse vom 17. Januar 2018 - 11 CS 17.2555, juris Rn. 8, und vom 5. November 2020 - 11 ZB.20642, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschlüsse vom 15. Januar 2018 - 13 B 12/18, juris Rn. 6 f., m.w.N., und vom 17. Juni 2020 - 13 B 65/20, n.v.

Für die Feststellung eines schweren Verstoßes knüpft die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV - anders als § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 PBZugV - an den Verstoß selbst und nicht an das Vorliegen einer rechtskräftigen Entscheidung an. Verwaltungsbehörden und -gerichte haben daher im Rahmen von § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 PBZugV das den Rechtsverstoß begründende Handeln des Unternehmers oder der zur Führung der Geschäfte bestellten Person grundsätzlich selbst festzustellen und die hierfür erforderlichen Ermittlungen vorzunehmen, wenn keine rechtskräftige Verurteilung gegeben ist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Mai 2019 - 13 A 28/18, juris Rn. 33 f. m.w.N., und vom 17. Juni 2020 - 13 B 65/20, n.v.

Maßgeblich für die grundsätzlich an dem Gesamtverhalten und der Persönlichkeit des Betroffenen auszurichtende Zuverlässigkeitsprognose ist dabei letztlich, ob dieser willens und in der Lage ist, sein Gewerbe ordnungsgemäß auszuüben und insbesondere die Fahrgäste und die Allgemeinheit vor Schäden und Gefahren zu bewahren. Dabei ist wegen der ihm anvertrauten Schutzgüter grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen.

Bei der Beurteilung der Zuverlässigkeit einer juristischen Person - wie hier mit Blick auf die Antragstellerinnen (vgl. § 13 Abs. 1 GmbHG) - ist auf das Verhalten der gesetzlich vertretungsberechtigten Personen abzustellen, hier also des Geschäftsführers (vgl. § 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG). Denn nach allgemeinen gewerberechtlichen Grundsätzen wird die Zuverlässigkeit einer juristischen Person auch durch die Unzuverlässigkeit einer mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragten Person bzw. eines Betriebsleiters in Frage gestellt (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GewO).

Ob die nach diesen Kriterien und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck sowie der Zielrichtung der einschlägigen Bestimmungen erfolgte prognostische Einschätzung der Zuverlässigkeit des Betroffenen gerechtfertigt ist, ist schließlich vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass die Versagung bzw. der Widerruf der Genehmigung ebenso wie ein Berufsverbot tief in das Recht auf Berufswahl und zugleich in die private und ggf. familiäre Existenz eingreift und solche Einschränkungen verfassungsrechtlich nur zulässig sind, wenn und solange sie zum Schutz besonders gewichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Mai 2019 - 13 A 28/18, juris, Rn. 33 f. m.w.N., und vom 17. Juni 2020 - 13 B 65/20, n.v.

Dem Wortlaut von § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG) ist dabei zu entnehmen, dass ein Widerruf wegen der Unzuverlässigkeit des Unternehmers regelmäßig eine Abmahnung voraussetzt.

Die Vorschrift statuiert allerdings kein ausnahmsloses Abmahnungserfordernis ("insbesondere"). Vielmehr schließt sie nicht aus, dass der Widerruf auch ohne vorherige Abmahnung auszusprechen ist, wenn bereits dem bisherigen gesetzwidrigen und damit unzuverlässigen Verhalten des Unternehmers ein Gewicht zukommt, das das zusätzliche Erfordernis besonderer behördlicher Abmahnungsmaßnahmen bedeutungslos macht.

Ausgehend hiervon spricht nach Aktenlage alles dafür, dass die Widersprüche der Antragstellerinnen gegen die Widerrufsverfügungen der Antragsgegnerin keinen Erfolg haben werden. Der gemeinsame Geschäftsführer der Antragstellerinnen, Herr N. T. B. , dürfte sich nach Aktenlage spätestens nach dem Erlass der sofort vollziehbaren Widerrufsverfügungen als unzuverlässig erwiesen haben, indem er den Mietwagenbetrieb nicht einstellte, sondern fortführte. Voraussichtlich wird die Antragsgegnerin als Widerspruchsbehörde hierin zu Recht einen den Widerruf tragenden Widerrufsgrund nach § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 2 a) PBZugV erkennen.

Der Geschäftsführer der Antragstellerinnen hat den Mietwagenbetrieb der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. nach Aktenlage zumindest am 10., 21. und 22. Juli 2023 fortgesetzt, obwohl er nach den sofort vollziehbaren Widerrufen vom 4. Juli 2023 nicht mehr über die dazu erforderlichen (vollziehbaren) Genehmigungen nach dem PBefG verfügte.

Fünf von einem Kontrolleur der Taxi X e.G. (N1. N2. ) angefertigte Lichtbilder mit dem Datum vom 10. Juli 2023 (Bl. 323 bis 327 GA) zeigen das Fahrzeug mit dem Kennzeichen X-XX00 und der auf der Heckscheibe angebrachten Ordnungsnummer 0000 bei einem Haltevorgang im Straßenverkehr sowie den Einstieg von zwei Personen, darunter wohl der Fahrer. Dabei ist nach Aktenlage anhand der von der Antragsgegnerin übermittelten Ordner mit den Genehmigungsurkunden eine Zuordnung des Fahrzeugs mit dem Kennzeichen X-XX00 zur Fahrzeugflotte der Antragstellerin zu 3. möglich. In dem Ordner mit den Genehmigungsurkunden der Antragstellerin zu 3. befindet sich insoweit in dem Abschnitt "X-0000" zwar keine Genehmigungsurkunde, die das amtliche Kennzeichen X-XX00 für die Ordnungsnummer 0000 ausweist, sondern nur eine Genehmigungsurkunde vom 28. September 2022, auf der das amtliche Kennzeichen X-YY00 genannt wird. Allerdings schließen sich an diese Genehmigungsurkunde ein "Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von den Vorschriften der BO Kraft für Mietwagen ( 49 PBefG)" vom 11. Januar 2023, eine entsprechende Ausnahmegenehmigung vom gleichen Tag und ein Fahrzeugschein für ein Fahrzeug an, in denen jeweils das Kennzeichen X-XX00 ausgewiesen wird. Daneben befindet sich in der Akte der für ungültig erklärte Auszug aus der Genehmigungsurkunde für das Fahrzeug mit dem Kennzeichen X-YY00. Dies erlaubt nach summarischer Prüfung insgesamt den Schluss, dass für die Ausübung der Genehmigung mit der Ordnungsnummer 0000, die ausweislich der Verwaltungsakten der Antragstellerin zu 3. zuzuordnen ist, mittlerweile das Fahrzeug mit dem Kennzeichen X-XX00 eingesetzt wird. Das legt dabei auch der diesbezügliche Aufkleber auf der Heckscheibe des Fahrzeugs nahe, der gerade diese Ordnungsnummer ausweist.

Daneben lässt sich einem Vermerk (Bl. 345 GA) entnehmen, dass Mitarbeiter der Antragsgegnerin in der Nacht vom 00. auf den 00.7. 2023 zwischen 22.00 und 3.00 Uhr eine Mietwagenkontrolle vor der Oper an der I. -I1. -Allee in X sowie an diversen Standpunkten rund um das S. -Gelände durchgeführt haben. Dabei seien - so der Vermerk - insgesamt fünf Fahrer kontrolliert worden, die bei den Antragstellerinnen zu 1. bis 3. beschäftigt seien. Drei Fahrer hätten Fahrgäste im absoluten Halteverbot entladen und damit eine Gefahr für den Straßenverkehr dargestellt. Zwei Fahrer hätten während der Kontrolle die Uber-App auf ihren Mobilgeräten deinstalliert und behauptet, diese nie besessen zu haben. Dem Vermerk angehängt sind fünf Erfassungsbögen (Bl. 346 bis 348 GA). Demnach seien ein Fahrzeug der Antragstellerin zu 1. (XCC0000, Ordnungsnummer 0000) um 2.10 Uhr an der I. -I1. -Allee, zwei Fahrzeuge der Antragstellerin zu 2. (X-DD0000, Ordnungsnummer 0000; X-EE000, Ordnungsnummer 0000) um 22.53 Uhr bzw. 0.45 Uhr und ein Fahrzeug der Antragstellerin zu 3. (X-VV000, Ordnungsnummer 0000) an der Oper sowie ein weiteres Fahrzeug der Antragstellerin zu 3. (X-BB000, Ordnungsnummer 0000) zu einer nicht näher genannten Uhrzeit an einer Jugendherberge kontrolliert worden. Die genannten Kennzeichen und Ordnungsnummern lassen sich nach Aktenlage ebenfalls anhand der übermittelten Ordner aufgrund der Genehmigungsurkunden entsprechend den Angaben der Antragsgegnerin in den Erfassungsbögen den jeweiligen Antragstellerinnen zuordnen.

Es besteht unter Berücksichtigung der beschränkten Aufklärungsmöglichkeiten im Eilverfahren kein Anlass, an der Richtigkeit dieser Angaben zu zweifeln, die die Antragstellerinnen auch nicht substantiiert in Abrede stellen.

Soweit sie mit Schriftsatz vom 18. August 2023 in der Sache darauf verweisen, dass die Fotos vom 10. Juli 2023 nicht von der Antragsgegnerin aufgenommen, sondern von der Taxi X e.G. zur Verfügung gestellt worden seien und die Antragsgegnerin nicht geprüft habe, unter welchen Umständen und zu welchen Zeitpunkten die Aufnahmen erfolgt seien, sowie sie nicht untersucht habe, ob die Fotos bearbeitet worden seien, vermag dies die Aussagekraft der nach Aktenlage am 10. Juli 2023 angefertigten Lichtbilder nicht durchgreifend in Frage zu stellen. Weder benennen die Antragstellerinnen einen Anhaltspunkt dafür, dass die seitens der Taxi X e.G. gefertigten Lichtbilder mit falschen Angaben versehen bzw. bearbeitet wurden oder in der Sache unzutreffend sind, noch ist ein solcher ansatzweise anderweitig ersichtlich. Eine genauere Aufklärung bleibt insofern einem eventuellen Hauptsacheverfahren vorbehalten.

Soweit die Antragstellerinnen darüber hinaus allgemein mit Blick auf die von der Antragsgegnerin angeführten, die Unzuverlässigkeit begründenden Umstände vorbringen, dass es sich lediglich um unbelegte Behauptungen handele, begründet dies keine Zweifel daran, dass die obengenannten, in den Anlagen 5 und 7 zum Schriftsatz vom 25. Juli 2023 enthaltenen Dokumente einen zutreffenden Sachverhalt wiedergeben. Unabhängig davon, dass mit diesem bloß pauschalen Einwand die konkret dokumentierten Vorgänge nicht substantiiert in Abrede gestellt werden, ist neben den vorgenannten Erwägungen mit Blick auf den Inhalt des Vermerks (Bl. 345 GA) dabei auch zu berücksichtigen, dass bewusste Falschangaben durch die Mitarbeiter der Antragsgegnerin ggf. mit dienstrechtlichen Konsequenzen verbunden wären und dies wahrheitsgemäße Angaben ihrerseits nahelegt. Im Übrigen wird spezifisch der Inhalt des Vermerks auch dadurch plausibilisiert, dass dort auf Kontrollen anlässlich der S. verwiesen wird, die vom 14. bis zum 23. Juli 2023 und damit auch in dem fraglichen Zeitraum (Nacht vom 21. auf den 22. Juli 2023) stattfand.

Ferner hat das Gericht in seine Abwägung eingestellt, dass die Antragstellerinnen trotz der Aufforderung des Gerichts vom 30. August 2023, angesichts der Lichtbilder und des Vermerks die Auftragseingangsbücher für den Zeitraum, in dem die Widerrufsverfügungen (sofort) vollziehbar waren (5. bis 26. Juli 2023) vorzulegen, bisher keine entsprechenden Unterlagen beigebracht haben. Vielmehr haben sie lediglich mit Schriftsatz vom 6. September 2023 darum gebeten, mitzuteilen, auf welcher Grundlage die Aufforderung erfolge und weshalb die Unterlagen entscheidungserheblich seien, um sodann zu entscheiden, ob sie der im Schreiben des Verwaltungsgerichts vom 30. August 2023 ausgesprochenen Bitte nachkämen.

Die gerichtliche Aufforderung beruht dabei auf § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach erforscht das Gericht den Sachverhalt von Amts wegen; die Beteiligten sind dabei heranzuziehen. Die Norm statuiert den Untersuchungsgrundsatz für das verwaltungsgerichtliche Verfahren und gibt dem Gericht die Befugnis an die Hand, unter Berücksichtigung des Klageantrags, des Streitgegenstandes und der streitentscheidenden Normen den maßgeblichen Sachverhalt zu bestimmen und ggf. weiter zu erforschen.

Vgl. Breunig, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, § 86 Rn. 14 f. (Stand: Juli 2023); Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 29. Aufl. 2023, § 86 Rn. 1 f., 4.

Art und Umfang der Tatsachenermittlung bestimmt das Gericht nach pflichtgemäßem - weitem - Ermessen.

§ 86 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 VwGO statuiert dabei eine Mitwirkungsobliegenheit der Beteiligten, bei deren Nichterfüllung insbesondere in Bezug auf in ihrer Sphäre liegende Umstände ein Nachteil für sie eintreten und die Anforderungen an die Ermittlungspflicht absinken können, ohne dass die Mitwirkung als solche erzwungen werden könnte.

Durch die in der Sache erfolgte Verweigerung der Vorlage der Auftragseingangsbücher kann das Gericht jedenfalls zum Nachteil der Antragstellerinnen darauf schließen, dass sich aus diesen keine entlastenden Momente mit Blick auf die von der Antragsgegnerin entsprechend den obigen Ausführungen schlüssig und substantiiert aufgezeigten Geschehnisse ergeben (vgl. auch den Rechtsgedanken des § 444 ZPO). Dem steht § 54a Abs. 1 PBefG nicht entgegen, der sich nur auf Maßnahmen der Genehmigungsbehörde als Aufsichtsbehörde (§ 54 Abs. 1 Satz 1 PBefG) bezieht und daher keine Sperrwirkung für die Aufklärung im Gerichtsverfahren entfaltet.

Ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass die Vorgänge vom 10., 21. und 22. Juli 2023 voraussichtlich zutreffend dokumentiert wurden, ergeben sich hieraus nach summarischer Prüfung schwere Verstöße der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. gegen die in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG und damit in einer Vorschrift i.S.v § 25 Abs. 1 Satz 2 PBefG, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV normierte Genehmigungspflicht, die die Zuverlässigkeit des Herrn N. T. B. als Geschäftsführer aller Antragstellerinnen durchgreifend in Frage stellen,

vgl. allgemein hierzu auch Bidinger, PBefG, § 2 Rn. 207 (Stand: Nov. 2018).

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG muss im Besitz einer Genehmigung sein, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 PBefG mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr (§ 46 PBefG) Personen befördert. Dabei unterliegt gemäß § 1 Abs. 1 PBefG die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung u.a. von Personen mit Kraftfahrzeugen diesem Gesetz. Personenbeförderung im Sinne von § 1 Abs. 1 PBefG ist der Transport von Menschen, also das Fortbewegen von Personen von einem Einsteigeort zu einem Aussteigeort,

Gemäß § 46 Abs. 1 PBefG ist Gelegenheitsverkehr die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht Linienverkehr nach den §§ 42, 42a, 43 und 44 PBefG ist. Als Formen des Gelegenheitsverkehrs sind nach § 46 Abs. 2 PBefG nur zulässig (1.) Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG), (2.) Ausflugsfahrten und Ferienziel-Reisen (§ 48 PBefG) und (3.) Verkehr mit Mietomnibussen und mit Mietwagen (§ 49 PBefG). § 49 Abs. 4 Satz 1 PBefG definiert den Verkehr mit Mietwagen als Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die nur im ganzen zur Beförderung gemietet werden und mit denen der Unternehmer Fahrten ausführt, deren Zweck, Ziel und Ablauf der Mieter bestimmt und die nicht Verkehr mit Taxen nach § 47 PBefG und nicht gebündelter Bedarfsverkehr nach § 50 PBefG sind. Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes ist dabei nach § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG, wer im Sinne des § 1 Abs. 1 mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr Personen befördert.

Hiervon ausgehend haben die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. nach summarischer Prüfung aller Voraussicht nach mit den dokumentierten Handlungen vom 10., 21. und 22. Juli 2023 eine nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG i.V.m. § 1 Abs. 1, § 46 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 PBefG genehmigungspflichtige Tätigkeit ausgeübt, ohne Inhaber der erforderlichen Genehmigung zu sein.

Es spricht alles dafür, dass die oben aufgezeigten Vorgänge vom 10., 21. und 22. Juli 2023 belegen, dass die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. jedenfalls in dem genannten Umfang den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen ausgeübt haben. Dies liegt bereits der Umstand nahe, dass hier mehrere Geschäftsfahrzeuge der Antragstellerinnen zu 1. bis 3., die ausweislich der dazugehörigen Genehmigungsurkunden deren Geschäftsbetrieb zugeordnet werden können und ersichtlich weder dem Verkehr mit Taxen noch dem gebündelten Bedarfsverkehr dienen oder § 46 Abs. 1 PBefG unterfallen, mit einem Fahrer besetzt am Straßenverkehr teilgenommen und dabei augenscheinlich dritte Personen für eine Beförderung aufgenommen oder entladen haben. So zeigen die Lichtbilder vom 10. Juli 2023 nicht bloß das Fahrzeug mit dem Kennzeichen X-XX00 im Straßenraum, sondern einen Anhaltevorgang mit dem Einstieg jedenfalls einer weiteren Person neben dem Fahrer. Zudem ergibt sich aus dem Vermerk vom 24. Juli 2023, dass die in den Erfassungsbögen genannten Fahrzeuge am 21./22. Juli 2023 teilweise Fahrgäste (im absoluten Halteverbot) entluden. Bei der Aufnahme und dem Ausstieg von Personen (bei Verbleib des Fahrers im Fahrzeug) handelt es sich aber gerade um Handlungen, die dem ursprünglich genehmigten Geschäftsbetrieb der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. in Gestalt des Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen typischerweise als Anfangs- und Endvorgang eines Transports zugrunde liegen. Dies spricht dafür, dass auch die hier benannten Vorgänge entsprechenden Handlungen der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. dienten. Dass insoweit die zu ihrem Betrieb gehörenden Fahrzeuge genutzt wurden, deutet aller Voraussicht nach durchgreifend darauf hin, dass die jeweiligen Personen hier auch im laufenden Geschäftsbetrieb und entgeltlich befördert wurden.

Hinzu kommt mit Blick auf den 21. und 22. Juli 2023, dass die in den Erfassungsbögen genannten Geschäftsfahrzeuge der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. mit einem Fahrer besetzt insbesondere mit dem Umfeld um die I. -I1. -Allee an Orten angetroffen wurden, die in X für den Beginn bzw. das Ende von entgeltlichen Personenbeförderungen typisch sind bzw. von denen aus typische Startpunkte für Beförderungsaufträge z.B. über Uber, die nach Aktenlage dem Geschäftsfeld der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. unterfallen, zügig erreicht werden können. Auch werden zu den in den Erfassungsbögen bezeichneten Uhrzeiten typischerweise verstärkt derartige Beförderungsdienstleistungen genutzt. Auch dies spricht dafür, dass die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. hier Personen in den benannten Fahrzeugen vergleichbar ihrem ursprünglich genehmigten Geschäftsbetrieb entweder gegen Entgelt transportiert oder sich jedenfalls hierzu bereitgehalten und damit den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen ausgeübt haben.

Dabei spricht angesichts der Nutzung der auf sie zugelassenen Fahrzeuge alles dafür, dass die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. bei den jeweiligen Handlungen selbst als Unternehmer im personenbeförderungsrechtlichen Sinne aufgetreten sind.

Darin liegt nach summarischer Prüfung ein Verstoß gegen die Genehmigungspflicht aus § 2 Abs. Satz 1 Nr. 4 PBefG. Zwar wurden den Antragstellerinnen ursprünglich zuletzt am 2. Juni 2020 (Antragstellerin zu 1.), 3. Juni 2022 (Antragstellerin zu 2.) und am 10. Dezember 2021 nebst Erweiterungen vom 12. April 2022, vom 14. September 2022 und vom 19. Januar 2023 (Antragstellerin zu 3.) Genehmigungen zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen erteilt, von denen ausweislich der von der Antragsgegnerin vorgelegten Genehmigungsurkunden auch die obengenannten Ordnungsnummern umfasst waren, die den jeweiligen Fahrzeugen zugeordnet werden können. Diese Genehmigungen wurden jedoch mit den hier streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023, jeweils zugestellt am 5. Juli 2023 und damit vor den dokumentierten Geschehnissen vom 10., 21. und 22. Juli 2023, mit der Rechtsfolge ihres Unwirksamwerdens (vgl. § 49 Abs. 4 VwVfG NRW) widerrufen.

Angesichts der jeweils in Ziffer 3 der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen vom 4. Juli 2023 nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit trat diese Wirkung unmittelbar ein.

Vgl. nur Gersdorf, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, § 80 Rn. 114 (Stand: Juli 2021).

Sie bestand nach summarischer Prüfung auch noch zum Zeitpunkt der aufgezeigten Vorgänge am 10., 21 und 22 Juli 2023. Hieran ändern die von den Antragstellerinnen zu 1. bis 3. jeweils am 7. Juli 2023 eingelegten Widersprüche nichts, deren grundsätzliche aufschiebende Wirkung (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) durch die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gerade beseitigt wurde.

Auch die Zwischenentscheidung des Gerichts ("Hängebeschluss") vom 26. Juli 2023, mit der die aufschiebende Wirkung der Widersprüche vom 7. Juli 2023 (auch) der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vorläufig wiederhergestellt wurde, ändert hieran nichts. Dabei handelt es sich um eine vorläufige Maßnahme zur Sicherung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG, mit der dessen Vereitelung angesichts drohender irreparabler Auswirkungen einer Vollziehung der jeweils angegriffenen Ordnungsverfügung während der Dauer des Verfahrens über die Gewährung vorläufigen Rechtschutzes verhindert werden soll.

Damit geht aber gerade keine verfahrensbeendende Entscheidung einher,

vgl. Bostedt, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 80 VwGO Rn. 144,

mit der die aufschiebende Wirkung - grundsätzlich - "ex tunc" wiederhergestellt wird,

Vielmehr entfaltet der Hängebeschluss von vornherein erst ab dem Zeitpunkt seines Erlasses und nur für die restliche Verfahrensdauer die aufschiebende Wirkung i.S.v. § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Insoweit ist schon zu berücksichtigen, dass der Hängebeschluss - als Ausnahme - gerade nur eine vorläufige und temporäre Regelung bei eingeschränktem Prüfungsumfang (offensichtliche Aussichtslosigkeit des Verfahrens; Interessenabwägung anhand der Doppelhypothese) spezifisch zum Schutz des Rechts auf effektiven Rechtsschutz ermöglichen soll, wenn eine Sachentscheidung nicht kurzfristig ergehen kann, und vor seinem Erlass keine der Endentscheidung vergleichbare materielle Prüfung der Rechtslage erfolgt.

Hingegen soll er nicht - wie grundsätzlich die Endentscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO - insgesamt die Rechtslage in Kraft setzen, die bestünde, wenn die in § 80 Abs. 1 VwGO vorgesehene aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nicht ausnahmsweise entfiele.

Dies spricht gegen eine Gleichsetzung der rechtlichen Wirkung eines Hängebeschlusses mit derjenigen der verfahrensbeendenden Entscheidung.

Hinzu kommt, dass ein Hängebeschluss prinzipiell erst ergehen darf, wenn irreparable Schäden drohen,

was ebenfalls gegen eine Rückwirkung spricht, mit der seine Wirkungen andernfalls auch für Zeitpunkte greifen könnte, in denen diese Voraussetzung (noch) nicht vorlag.

Vor diesem Hintergrund entfaltet der Hängebeschluss vom 26. Juli 2023 erst ab dem Erlasszeitpunkt Rechtswirkungen und "legalisiert" damit nicht die zwischen dem Wirksamwerden der streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen am 5. Juli 2023 und seinem Erlass erfolgten, oben aufgezeigten Verstöße gegen die Genehmigungspflicht. Nichts anderes ergibt sich im Übrigen aus dem konkreten Inhalt des Hängebeschlusses, zumal das Gericht zunächst sogar noch mit Beschluss vom 21. Juli 2023 den Erlass eines Hängebeschlusses abgelehnt hat. Im Übrigen wäre selbst andernfalls zu berücksichtigen, dass die Antragstellerinnen zum Zeitpunkt der genannten Vorgänge nicht ohne Weiteres davon ausgehen durften, dass sie über die Genehmigungen verfügen, und sich auch vor diesem Hintergrund eine rechtsfeindliche Einstellung offenbaren würde.

Die vorgenannten Verstöße erweisen sich dabei auch als "schwer" i.S.v. § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 a) PBZugV. Dies folgt schon daraus, dass die Regelung zur Genehmigungspflicht, gegen die hier durch die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. bei einer Gesamtschau mehrfach verstoßen wurde, von wesentlicher Bedeutung für das Personenbeförderungsrecht ist,

und ihre Einhaltung sich damit als "Kardinalspflicht" von Unternehmern i.S.d. Personenbeförderungsrecht erweist. Missachtet der Unternehmer schon derartige grundlegende Regelungen, deutet dies darauf hin, dass er auch andere Vorgaben des Personenbeförderungsrechts nicht einhält und sich damit als unzuverlässig erweist.

Dieser Hang ist dabei auch konkret für die Person des Geschäftsführers aller Antragstellerinnen anzunehmen. Diesem obliegt die Leitung des Geschäftsbetriebes der Antragstellerinnen und gerade er ist dafür verantwortlich, dass Vorschriften des Personenbeförderungsrechts in ihrem Betrieb - und damit auch im Betrieb der Antragstellerinnen zu 1. bis 3., in dessen Rahmen die genannten Verstöße begangen wurden - eingehalten werden. Daher erlauben die aufgezeigten schweren Verstöße hier nach summarischer Prüfung den Schluss, dass der Geschäftsführer der Antragstellerinnen sich voraussichtlich als unzuverlässig erweist. Im Übrigen wäre dies voraussichtlich auch der Fall, wenn dieser nicht über derartige Vorgänge in dem Betrieb der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. informiert wäre.

Die Unzuverlässigkeit gilt dabei umfassend im personenbeförderungsrechtlichen Sinne und nicht beschränkt auf die Tätigkeit für die Antragstellerinnen zu 1. bis 3. Denn der maßgebliche Charaktermangel hängt, solange die Pflichtverstöße - wie hier - einschlägig sind, nicht davon ab, ob die unternehmerischen Tätigkeiten des Betroffenen Gegenstand nur einer oder mehrerer behördlicher Genehmigungen sind. Vielmehr ist das Merkmal der Unzuverlässigkeit grundsätzlich unteilbar und für alle der von ihm geführten Unternehmen von Bedeutung. Dementsprechend können im Rahmen der Würdigung der Gesamtpersönlichkeit des Betroffenen auch (einschlägige) Verfehlungen im Zusammenhang mit einer Tätigkeit in einem anderen Unternehmen herangezogen werden.

Angesichts der genannten Schwere der Verstöße bedurfte es entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen insbesondere im Schriftsatz vom 18. August 2023 hier zur Annahme der Unzuverlässigkeit aufgrund dieser Umstände keiner vorherigen Abmahnung der Antragstellerinnen bzw. des Herrn N. T. B. i.S.v. § 25 Abs. 2 Satz 1 PBefG. Vielmehr kommt den hier vorliegenden Verstößen angesichts der erheblichen Bedeutung der missachteten Vorschriften und mit Blick darauf, dass es um mehrere Fälle an unterschiedlichen Tagen geht, ein derartiges Gewicht zu, dass sie unmittelbar den Schluss auf die Unzuverlässigkeit erlauben. Hinzu kommt, dass teilweise in den Genehmigungen ("Ich weise ausdrücklich darauf hin, dass ohne gültige Genehmigungen der beantragte Gelegenheitsverkehr nicht ausgeübt werden darf", siehe etwa Bl. 303 des Verwaltungsvorgangs zur Antragstellerin zu 2., Bl. 155 des Verwaltungsvorgangs zur Antragstellerin zu 3.) und insgesamt in den streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen Hinweise ("Sie dürfen daher ab sofort nicht mehr als Unternehmer den Mietwagenverkehr betreiben") enthalten waren, die dafür sprechen, dass es keiner Abmahnung mehr bedurfte, weil hier ohnehin bekannt sein musste, dass mit den begangenen Verstößen gegen grundlegende Pflichten aus dem Personenbeförderungsrecht verstoßen wird. Vor diesem Hintergrund vermag es dem Schluss auf die Unzuverlässigkeit nach summarischer Prüfung auch nicht entgegenzustehen, dass der Geschäftsführer der Antragstellerinnen ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Vermerke vom 10. Juli 2023 in einem Telefonat angegeben hat, sein Anwalt habe ihm gesagt, dass er seine Fahrzeuge bewegen dürfe. Auf ein Verschulden kommt es im Ordnungsrecht nicht an. Abgesehen davon müssten sich die Antragstellerinnen eine rechtsirrtümliche Auskunft ihrer Rechtsanwälte zurechnen lassen.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen steht der Berücksichtigung der benannten Verstöße und damit der Annahme der Unzuverlässigkeit hier nicht entgegen, dass die streitgegenständliche Ordnungsverfügung diese nicht als Widerrufsgrund heranziehen. Denn maßgeblicher Entscheidungszeitpunkt für die Beurteilung der Unzuverlässigkeit ist hier, wie aufgezeigt, der der gerichtlichen Entscheidung.

Darüber hinaus ändert das von den Antragstellerinnen insbesondere im Hinblick auf die aus ihrer Sicht anzunehmende Unvereinbarkeit der Rückkehrpflicht aus § 49 Abs. 4 Satz 3 PBefG mit Unionsrecht zitierte Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 8. Juni 2023 nichts an den vorgenannten Erwägungen. Denn unabhängig von der Frage, inwieweit das Urteil die Annahme einer Unvereinbarkeit der Rückkehrpflicht insbesondere mit der Niederlassungsfreiheit aus Art. 49 Abs. 1 AEUV trägt, folgt aus ihm jedenfalls nicht, dass das grundsätzliche Genehmigungserfordernis des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG als solches unionsrechtlich zu beanstanden wäre. Das generelle Genehmigungserfordernis des Mietwagenverkehrs war gerade nicht Gegenstand der eingeholten Vorabentscheidung. Es ist auch nicht erkennbar, dass die dortigen Ausführungen zur Unvereinbarkeit des Erfordernisses einer besonderen Genehmigung für die Erbringung von Funkmietwagendiensten im Großraum Barcelona, die zu der nationalen Genehmigung hinzutritt, mit Art. 49 Abs. 1 AEUV,

das generelle Genehmigungserfordernis als solches ohne Weiteres in Frage stellen würde.

Vor dem Hintergrund der vorgenannten Erwägungen kam es nicht darauf an, ob die von der Antragsgegnerin in den streitgegenständlichen Ordnungsverfügungen herangezogenen Umstände ihrerseits (teils auf § 25 Abs. 2 PBefG gestützt) den Schluss auf die Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers der Antragstellerinnen zu 1. bis 4., Herrn N. T. B. , begründen können. Daher erübrigt sich insbesondere die Frage, inwieweit mit Blick auf die insoweit herangezogenen Erwägungen aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 8. Juni 2023 (C-50/21) deren Unionsrechtswidrigkeit im Einzelnen folgt. Auch bedürfen insbesondere die von den Antragstellerinnen in Bezug auf eine etwaige Verwirkung der Widerrufsbefugnis mit Blick auf die Beschlüsse des Landgerichts Düsseldorf vom 13. September 2019 und vom 25. August 2021 sowie den Bußgeldbescheid des Hauptzollamtes L. vom 14. Januar 2021 getätigten Ausführungen keiner weiteren Erörterung. Eine Verwirkung der Widerrufsbefugnis in Bezug auf die Vorgänge am 10., 21. und 23. Juli 2023 würde jedenfalls ersichtlich schon am notwendigen Zeitablauf scheitern.

Liegen die Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 Satz 1 und 2 PBefG damit vor, besteht kein behördliches Ermessen hinsichtlich des Widerrufs ("hat […] zu widerrufen").

Daher vermag der Vortrag der Antragstellerinnen zu 1. bis 4. zum Vorliegen von Ermessensfehlern insbesondere im Schriftsatz vom 18. Juli 2023 (mit Blick auf die dort in den Fokus gerückte Regelung des § 49 Abs. 2 VwVfG NRW) die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung nicht zu begründen.

Angesichts der fehlenden Ermessenseröffnung kann das Gericht auf Tatsachen zurückgreifen, die die Behörde ihrer Entscheidung nicht zugrunde gelegt hat. Denn bei gebundenen Entscheidungen hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob der angefochtene Verwaltungsakt mit dem objektiven Recht in Einklang steht, und dabei grundsätzlich alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob sie von der erlassenden Behörde zur Begründung des Verwaltungsaktes angeführt worden sind oder nicht.

Vgl. auch BVerwG. Beschluss vom 29. Juli 2019 - 2 B 19.18, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 6. Juli 2022 - 18 B 632/22, juris Rn. 10.

Es bestehen nach summarischer Prüfung auch nicht ausnahmsweise Zweifel an der Verhältnismäßigkeit des Widerrufs der Genehmigungen. Insbesondere ist anerkannt, dass der Ausschluss eines unzuverlässigen Gewerbetreibenden aus dem Wirtschaftsleben (selbst gewerbeübergreifend) mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in der Ausprägung durch Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang steht. Allenfalls in extremen Ausnahmefällen kann die Entziehung der Gewerbeerlaubnis bzw. der personenbeförderungsrechtlichen Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen. Ein derartiger Ausnahmefall ist allerdings nicht schon dann gegeben, wenn der Betroffene infolge des Widerrufs der Genehmigung für sein Gewerbe seine Existenzgrundlage verliert.

Umstände, die einen derartigen extremen Ausnahmefall begründen könnten, sind hier weder vorgetragen noch anderweitig erkennbar.

Soweit die Antragstellerinnen schließlich darauf hinweisen, dass die Antragsgegnerin aus ihrer Sicht der Pflicht, Rechtsverstöße der Antragstellerinnen in einem Risikoeinstufungssystem zu dokumentieren (§ 54b PBefG), nicht nachgekommen ist, ist nicht ansatzweise erkennbar, inwieweit sich dies auf die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügungen auswirken können soll.

Es besteht auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung der Widerrufsentscheidung. Der Geschäftsführer der Antragstellerin stellt angesichts seiner Unzuverlässigkeit wegen der mit seiner Person verbundenen Risiken für die Allgemeinheit und die Fahrgäste, die aus einer Missachtung rechtlicher Vorgaben resultieren können, eine ständige Gefahrenquelle dar. Zu deren Schutz müssen daher die Antragstellerinnen zu 1. bis 4. sofort als Unternehmer aus der Personenbeförderung ausgeschlossen werden. Aus § 25 Abs. 1 Satz 1 PBefG lässt sich insoweit schließen, dass ein gesteigertes Interesse an der sofortigen Unterbindung der Personenbeförderung in derartigen Fällen besteht,

vgl. Fielitz/Grätz, PBefG, Kommentar, Bd. 1, § 25 PBefG Rn. 23 (Stand: Dez. 2014).

bb) Soweit die Antragstellerin die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen die in dem Bescheid der Antragsgegnerin ausgesprochene Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunde und des Auszugs aus der Genehmigungsurkunde (Ziffer 2) begehrt, ist der Antrag ebenfalls unbegründet. Die Begründung des angeordneten Sofortvollzugs genügt auch insoweit den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO und bei der vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt ebenfalls das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts das private Interesse an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung. Die in Ziffer 2 verfügte Aufforderung zur Abgabe der Genehmigungsurkunde hält sich aller Voraussicht nach im Rahmen der gesetzlichen Anforderungen. Die Voraussetzungen der von der Antragsgegnerin hierfür zu Recht herangezogenen Ermächtigungsgrundlage des § 17 Abs. 5 Satz 1 PBefG sind erfüllt. Danach ist eine Genehmigung, die anders als durch Fristablauf ungültig geworden ist, unverzüglich einzuziehen. Durch den sofort vollziehbaren Widerruf der Genehmigung ist diese - anders als durch Fristablauf - ungültig geworden und ist daher unverzüglich einzuziehen.

Dabei besteht auch ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung in Gestalt der Vermeidung des Rechtsscheins eines genehmigten Gelegenheitsverkehrs mit Mietwagen bei etwaigen Kontrollen.

cc) Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der in Ziffer 4 der streitgegenständlichen Bescheide enthaltenen Zwangsgeldandrohung bei Nichtrückgabe der Genehmigungsurkunden ist jedenfalls unbegründet, weil an deren Rechtmäßigkeit keine ernstlichen Zweifel bestehen (§§ 55 Abs. 1, 63, 60 VwVG NRW i.V.m. § 27 PBefG).

II. Der Hilfsantrag bleibt ohne Erfolg. Die Antragstellerinnen verlangen damit der Sache nach einen weiteren Hängebeschluss für den Zeitraum der Erstellung einer Beschwerde, nachdem der Hängebeschluss der Kammer mit der vorliegenden Entscheidung seine Wirkung verlieren wird. Ein Hängebeschluss kann aber längstens bis zur gerichtlichen Entscheidung im Eilrechtsschutzverfahren ergehen. Überdies steht nunmehr fest, dass die Erfolgsaussichten der Widersprüche der Antragstellerinnen nicht mehr hinreichend offen sind, wie es für einen derartigen Hängebeschluss aber notwendig ist. Schließlich gibt § 149 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Antragstellerinnen die Möglichkeit, nach der Beschwerdeerhebung beim OVG NRW die Aussetzung der Vollziehung dieses Beschlusses zu beantragen. Dem aus Art. 19 Abs. 4 GG folgenden Anspruch auf effektiven Rechtsschutz ist damit genügt.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO unter Berücksichtigung der in erheblichem Gewicht unterschiedlichen Anzahl von widerrufenen Genehmigungen (Antragstellerin zu 1.: 20 Genehmigungen; Antragstellerin zu 2.: 20 Genehmigungen; Antragstellerin zu 3.: 30 Genehmigungen; Antragstellerin zu 4.: sieben Genehmigungen). Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 47.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der am 31. Mai/1. Juni 2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Fassung (Streitwertkatalog), nach der 10.000,- Euro pro Mietwagengenehmigung anzusetzen sind. Hieraus ergibt sich entsprechend der aufgezeigten Anzahl an Genehmigungen (insgesamt 77) ein Gesamtwert von 770.000,- Euro, der nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs zu halbieren war.

Rechtsmittelbelehrung:

(1) Gegen die Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz kann innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) schriftlich Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Die Beschwerdefrist ist auch gewahrt, wenn die Beschwerde innerhalb der Frist schriftlich bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) eingeht.

Die Beschwerde ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Postfach 6309, 48033 Münster) schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sind durch einen Prozessbevollmächtigten einzureichen. Im Beschwerdeverfahren müssen sich die Beteiligten durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die das Verfahren eingeleitet wird. Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Auf die zusätzlichen Vertretungsmöglichkeiten für Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse wird hingewiesen (vgl. § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und § 5 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG -). Darüber hinaus sind die in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 VwGO bezeichneten Personen und Organisationen unter den dort genannten Voraussetzungen als Bevollmächtigte zugelassen.

Die Beschwerdeschrift und die Beschwerdebegründungsschrift sollen möglichst einfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

(2) Gegen den Streitwertbeschluss kann schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf (Bastionstraße 39, 40213 Düsseldorf oder Postfach 20 08 60, 40105 Düsseldorf) Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls ihr nicht abgeholfen wird. § 129a der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Auf die seit dem 1. Januar 2022 unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung - ERVV -) wird hingewiesen.

Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn sie innerhalb von sechs Monaten eingelegt wird, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat; ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf dieser Frist festgesetzt worden, so kann sie noch innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden.

Die Beschwerde ist nicht gegeben, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,-- Euro nicht übersteigt.

Die Beschwerdeschrift soll möglichst einfach eingereicht werden. Im Fall der Einreichung als elektronisches Dokument bedarf es keiner Abschriften.

War der Beschwerdeführer ohne sein Verschulden verhindert, die Frist einzuhalten, ist ihm auf Antrag von dem Gericht, das über die Beschwerde zu entscheiden hat, Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er die Beschwerde binnen zwei Wochen nach der Beseitigung des Hindernisses einlegt und die Tatsachen, welche die Wiedereinsetzung begründen, glaubhaft macht. Nach Ablauf eines Jahres, von dem Ende der versäumten Frist angerechnet, kann die Wiedereinsetzung nicht mehr beantragt werden.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2023/6_L_1791_23_Beschluss_20230914.html - DE:VGD:2023:0914.6L1791.23.00

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