Verwaltungsgericht Aachen v. 28.03.2023: Ablehnung einer Taxikonzession für Schwerbehinderte; Anforderungen an Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes

Das Verwaltungsgericht Aachen (Urteil vom 28.03.2023 - 10 K 404/19) hat entschieden:

Die Erteilung einer weiteren Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe nach § 47 PBefG kann abgelehnt werden, wenn ein Gutachten nach § 13 Abs. 4 PBefG die Existenzfähigkeit des Taxengewerbes als gefährdet ansieht und von der Erteilung weiterer Genehmigungen abrät. Die Schwerbehinderteneigenschaft des Antragstellers führt nicht zu einem automatischen Anspruch auf eine zusätzliche Konzession, wenn die Funktionsfähigkeit des Gewerbes beeinträchtigt wäre.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Gutachten
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Gründe:

Der Kläger begehrt die Erteilung einer (weiteren) Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer Taxe nach § 47 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG).

Der am 00.00.0000 geborene Kläger ist schwerbehindert und zwar ausweislich des unbefristet gültigen Schwerbehindertenausweises mit einem Grad der Behinderung (GdB) von 80 und einer erheblichen Beeinträchtigung der Bewegungsfähigkeit im Straßenverkehr (Merkzeichen G).

Die Beklagte erteilte dem Kläger erstmalig am 25. April 2014 für das Gebiet der Stadt Aachen eine Genehmigung für den Verkehr mit einer Taxe mit der Ordnungsnummer 12 und dem amtlichen Kennzeichen XX-XX 00, die derzeit bis zum 30. April 2024 gültig ist.

Am 30. November 2016 beantragte der Kläger als sog. Altunternehmer unter Vorlage seines Schwerbehindertenausweises eine weitere Taxikonzession für das Gebiet der Stadt Aachen. Die Beklagte bestätigte am gleichen Tag den Eingang seines Antrags und die Aufnahme in die Vormerkliste für Altunternehmer unter Position Nr. 13. Sie wies zugleich darauf hin, dass der Kläger als Schwerbehinderter dem Erlass des Verkehrsministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. Dezember 1994 (Az. II C 4-33-32) unterfalle und bei der Vergabe weiterer Taxigenehmigungen ohne Berücksichtigung der Positionsnummer als bevorrechtigt gelte.

Mit anwaltlichen Schreiben von März und Juni 2018 nahm der Kläger unter Hinweis auf die steigende Mietwagen-Konkurrenz auf seinen Antrag Bezug und bat um Mitteilung der Anzahl der vergebenen Taxi- und Mietwagenkonzessionen. Die Beklagte übersandte dem Kläger ein aus dem Jahr 2006 stammendes Gutachten zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Gebiet der Stadt Aachen von der Marketing-Forschungsfirma A. und B. aus C. Mit E-Mail vom 10. Juli 2018 wies sie darauf hin, dass nach diesem Gutachten die Stadt Aachen bis 2020 mit sinkenden Bevölkerungszahlen zu rechnen habe und aus diesem Grund bereits im Jahr 2006 die Anzahl der genehmigten Taxen von 180 auf 175 habe reduziert werden sollen. Die Reduzierung der Taxikonzessionen habe sich aber als schwierig erwiesen, da die Übertragung der Genehmigungen bevorzugt 1:1 durch Verkauf/Ankauf von Taxiunternehmen erfolge. Die ersatzlose Rückgabe von Genehmigungen bzw. ein Widerruf oder Erlöschen von Genehmigungen sei äußerst selten, sodass die Reduzierung der Taxikonzessionen weiterhin angestrebt werde. Die proportional zur sinkenden Bevölkerungszahl betriebswirtschaftlich vertretbare Obergrenze von Taxigenehmigungen in der Stadt Aachen liege aktuell bei 166 Taxen. Dem Begehren des Klägers nach einer zusätzlichen Taxigenehmigung könne nicht entsprochen werden, da derzeit noch 171 Taxigenehmigungen vergeben seien. Die Situation im Mietwagenbereich stelle sich anders dar, da es weder eine Deckelung der Genehmigungsanzahl gebe noch eine Tarifbindung oder Beförderungspflicht. Insoweit könne bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen die Erteilung einer Genehmigung in Aussicht gestellt werden.

Nachdem der Kläger unter Hinweis auf das Alter des übersandten Gutachtens und die gestiegene Bevölkerungszahl in Aachen an seinem Antrag auf Erteilung einer Taxigenehmigung festhielt und um Bescheidung bat, teilte die Beklagte mit Schreiben vom 23. November 2018 mit, dass angesichts des Alters des letzten Gutachtens für das Jahr 2019 die Erstellung eines weiteren Gutachtens geplant sei. Für die Übergangszeit sei eine Erhöhung des Taxikontingents derzeit jedoch nicht zu begründen, da ein Mangel an Taxen für das Stadtgebiet Aachen keinesfalls erkennbar sei. Die Vergabe einer Mietwagenkonzession sei jedoch weiterhin möglich, da diese Konzessionen nicht kontingentiert seien. Das Schreiben erfolgte ohne Rechtsbehelfsbelehrung.

Im Herbst 2019 entschied die Beklagte, auf Grund der demografischen Entwicklung in der Stadt Aachen die Zahl der zum damaligen Zeitpunkt erteilten Taxikonzessionen von 172 wieder auf die bisher zugrunde gelegte Konzessionszahl von 175 Genehmigungen aufzustocken und drei Genehmigungen nach dem Stand der Neu- und Altbewerberliste im Verhältnis 2:1 zu vergeben. Die Beklagte führte den Kläger zu diesem Zeitpunkt auf Position Nr. 11 der Altunternehmerliste. In der Folgezeit erteilte sie zwei Bewerbern von der Neubewerberliste sowie unter dem 21. Januar 2020 einem Altunternehmer mit der Position Nr. 1 der Altunternehmerliste jeweils eine Genehmigung.

Die Beklagte beauftragte im November 2019 die Fa. A. und B. mit der Erstellung eines neuen Gutachtens gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes im Gebiet der Beklagten, welches im September 2021 fertiggestellt wurde. Der Gutachter kam nach einer Erhebung betriebswirtschaftlicher Daten in der Zeit von April bis Oktober 2020 für einen Berichtszeitraum von 2017 bis 2019 u. a. zu dem Ergebnis, dass im Taxengewerbe eine Zeit "vor Corona" und eine Zeit "seit Corona" entstanden sei. Sei es bis zur Pandemie um die Funktionsfähigkeit gegangen, so gehe es nunmehr um die Existenzfähigkeit des Taxengewerbes. Die Pandemie habe das örtliche Taxengewerbe mit besonderer Wucht getroffen. Für die Zeit "vor Corona" wäre eine Aufstockung der bislang 175 Taxen um 6 bis 8 Genehmigungen vertretbar gewesen. In der aktuellen Corona-Krise sei das Aachener Taxengewerbe nunmehr in seiner Existenz gefährdet, sodass jede zusätzliche Genehmigung mit Sicherheit zu einer weiteren Aushöhlung der wirtschaftlichen Existenzfähigkeit des Taxengewerbes führe. Das Gutachten empfiehlt, zunächst keine neuen Genehmigungen zu erteilen und Genehmigungen einzubehalten, sofern diese an die Beklagte zurückfallen. Nach einer angemessenen Frist von ca. 3 bis 4 Jahren solle die Entwicklung des örtlichen Taximarkts erneut untersucht werden, um die bis dahin erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten.

Der Kläger hat bereits am 7. Februar 2019 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, er begehre weiterhin die Erteilung einer Konzession für eine Taxe und nicht für einen Mietwagen. Er wolle ganz bewusst kein Mietwagenunternehmen betreiben, sondern allein ein Taxiunternehmen. Die bereits im Jahr 2018 erfolgte Ablehnung der Taxikonzession sei rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen aufgrund des veralteten Gutachtens fehlerhaft ausgeübt habe. Er sei zudem aufgrund seiner Schwerbehinderung bevorzugt zu berücksichtigen, so wie es die Beklagte in ihrem Schreiben vom 30. November 2016 ausgeführt habe. Die erste Taxikonzession habe er nicht aufgrund einer Bevorzugung als Schwerbehinderter erhalten, deshalb sei seine Schwerbehinderung nunmehr bei seiner Bewerbung als Altunternehmer zu berücksichtigen. Der bisherigen Verwaltungspraxis der Beklagten lasse sich entnehmen, dass auch im Rahmen der Altunternehmerliste schwerbehinderte Bewerber bevorzugt worden seien. Diese Praxis sei zu seinen Lasten geändert worden.

Auch nach Erstellung des neuen Gutachtens von 2021 stehe ihm ein Anspruch auf Erteilung einer Taxikonzession zu. Dem stehe § 13 Abs. 4 PBefG nicht entgegen. Eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes durch die Erteilung einer Konzession an ihn sei von der Beklagten nicht hinreichend belegt. Das Gutachten liefere keine belastbaren Feststellungen für die von der Beklagten getroffene Prognoseentscheidung, sondern enthalte Ungereimtheiten, Pauschalitäten und Widersprüche. Die Beklagte könne sich nicht pauschal auf eine Existenzgefährdung des Taxengewerbes stützen. Es bestünden bereits in zeitlicher Hinsicht erhebliche Bedenken, da sich die Beklagte auf eine Momentaufnahme des Gutachtens zum Zeitpunkt der Corona-Pandemie stütze. Die Beklagte müsse vielmehr auch die Entwicklung nach Gutachtenerstellung - d. h. nach September 2021 - bei ihrer Prognoseentscheidung berücksichtigen. Bereits im Februar 2022 seien schon erste Aufhebungen von Pandemiemaßnahmen angekündigt worden. Derzeit würden keine maßgeblichen Einschränkungen aufgrund der Corona-Pandemie mehr existieren. Dem Gutachten lägen zudem nicht weiter belegte Prognosen zur Pandemie-Entwicklung und zu weiteren möglichen Einschränkungen zugrunde. Auch würden bestimmte Auswirkungen der Pandemie etwa auf die Nachfrage nach Taxen angenommen, ohne diese empirisch oder mit validen Zahlen zu belegen.

Die von dem Gutachter angenommene Taxendichte von 0,70 liege im Mittelfeld und lasse keine gesteigerte Wettbewerbsintensität des Taxengewerbes in Aachen erkennen. Entgegen der von dem Gutachter angenommenen Verdrängung der Taxen durch (günstigere) Mietwagen bzw. dem genannten Konkurrenzkampf mit sogenannten MiniCars könne sich angesichts des kräftigen Bevölkerungswachstums von 3,7 % auch die Schlussfolgerung aufdrängen, dass das regulierte Taxengewerbe die gestiegene Nachfrage nicht bedienen könne und so Raum für die angesprochenen MiniCars entstehe. Ebenfalls könne aus einer hohen Zahl von Konzessionsbewegungen bzw. Übertragungen von Taxiunternehmen kein Rückschluss auf eine Marktstörung gezogen werden. Dies habe das Verwaltungsgericht Köln in seinem Urteil vom 3. Juni 2013 (18 K 6314/11) bereits ausgeführt. Die Feststellungen zur Bewertung der Ertragslage im Gutachten seien defizitär und würden keine empirischen Belege enthalten. So sei eine sinnvolle Einbeziehung von Schwarzarbeit in die Beurteilung nicht gelungen. Die von dem Gutachten festgestellte jährliche statistische Prüfungswahrscheinlichkeit von 1,1 % könnte ein Anreiz sein, Umsätze nicht anzuzeigen und dies könne letztendlich nicht zulasten von Neubewerbern gehen. Eine Bedrohung des Taxengewerbes in Aachen lasse sich mit den defizitären Feststellungen des Gutachtens nicht feststellen und sei bis zu einer durchschnittlichen Taxendichte von 1,54 auch nicht offensichtlich. Soweit die Beklagte ihre Prognoseentscheidung nicht belegen könne, sei ein Anspruch auf Erteilung einer Konzession nur zu verneinen, wenn im hohen Maße zweifelhaft sei, dass der Bewerber bei Beachtung der Vormerkliste zum Zuge kommen könne. Das sei nicht der Fall, denn selbst bei Annahme der Position Nr. 11 des Klägers auf der Vormerkliste ergebe sich durch die Erhöhung der Genehmigungen keine Taxendichte, die sich dem Wert von 1,54 nähern würde.

Es sei ferner nicht ersichtlich, worauf die Beklagte ihre Einschätzung stütze, das örtliche Taxengewerbe müsse sich von den Folgen der Pandemie erholen. Dies könne kein Argument sein, Bewerbern den Zutritt zu diesem Gewerbe zu verwehren. Beschränkungen aufgrund der Corona-Pandemie bestünden nicht mehr und mit ihnen sei auch in Zukunft nicht zu rechnen. Der hohe Andrang auf das 9-Euro-Ticket zeige vielmehr, dass der ÖPNV eine gestiegene Nachfrage verzeichne. Diese Entwicklung werde durch die strenge Regulierung des Taxengewerbes ausgebremst und sei der Erholung des Gewerbes abträglich. Darüber hinaus sei das Taxengewerbe auch in Städten ohne eine Kontingentierung funktionsfähig. Mit der Frage, ob eine Regulierung des Taximarkts in Deutschland erforderlich und zu rechtfertigen sei, habe sich bereits die Monopolkommission der Bundesregierung im Jahr 2014 in ihrem 20. Hauptgutachten befasst, auf deren Ausführung er Bezug nehme. Ihm dürfe jedenfalls mit Blick auf seine Berufsfreiheit der Marktzugang nicht verwehrt werden.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger unter Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 23. November 2018 die beantragte Genehmigung zur Durchführung des Gelegenheitsverkehrs mit einer (weiteren) Taxe für den Bereich der Stadt Aachen gemäß § 47 PBefG zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Klage sei zwar zulässig, da es der Durchführung eines Vorverfahrens nicht bedürfe, der Kläger habe jedoch keinen Anspruch auf eine weitere Taxigenehmigung. Dem Kläger habe im Jahr 2019 im Rahmen der beschlossenen Aufstockung der Zahl der Genehmigungen auf 175 Taxigenehmigungen kein Anspruch zugestanden. Bei der Erteilung der drei zu vergebenen Taxigenehmigungen seien zwei Neubewerber und ein Altbewerber berücksichtigt worden. Von der Neubewerberliste seien zwei schwerbehinderte Bewerber unter Berücksichtigung des sog. Schwerbehinderten-Erlasses von 1994 bevorzugt berücksichtigt worden und von der Altbewerberliste der Bewerber mit der Position Nr. 1. Der Kläger habe zum damaligen Zeitpunkt die Position Nr. 11 der Altbewerberliste eingenommen und auch nicht aufgrund seiner Schwerbehinderung vorgezogen werden können. Der sog. Schwerbehinderten-Erlass diene der Eingliederung von schwerbehinderten Menschen in das Berufsleben und dies sei bei Altbewerbern, die schon eine Genehmigung erlangt hätten, nicht mehr erforderlich. Aus diesem Grund komme eine Anwendung des Erlasses - entgegen dem Hinweis im Schreiben vom 30. November 2016 - im Rahmen der Altbewerberliste nicht in Betracht. Denn die Bevorzugung schwerbehinderter Bewerber stelle immer eine Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes bei der Führung der Bewerberlisten dar und sei nur begrenzt und überschaubar gerechtfertigt. In ihrer Verwaltungspraxis sei die Bevorzugung schwerbehinderter Neubewerber vor Anwendung der Regel zur Konzessionsverteilung zwischen Neu- und Altbewerbern im Verhältnis 2:1 seit dem 1. Januar 2010 - dem Zeitpunkt der Integration des Zweckverbands - bis zum 1. August 2018 erfolgt.

Die Erteilung einer weiteren Taxigenehmigung komme ebenfalls nach den Feststellungen des Gutachtens zur Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes aus dem Jahr 2021 nicht in Betracht. Danach sei das Aachener Taxengewerbe durch die Corona-Pandemie sogar in seiner Existenz gefährdet und jede zusätzliche Genehmigung führte mit Sicherheit zu einer weiteren Aushöhlung der wirtschaftlichen Existenzfähigkeit des Taxengewerbes. Aufgrund der notwendigen pauschalen Bewertung des vorgelegten Gutachtens, welches während der Pandemie gefertigt worden sei, seien weitere Taxigenehmigungen zu versagen. Eine spezifische Bewertung des Taxengewerbes könne ferner erst nach Erstellung eines Folgegutachtens, das die Auswirkungen der Pandemie berücksichtige, erfolgen. Das Gutachten habe eine belastbare Prognose in Form von Empfehlungen hinsichtlich der Anzahl der zuzulassenden Taxigenehmigungen in den einzelnen Kommunen getroffen, wobei das Gutachten jeweils eine Spanne vorschlage. Die Empfehlungen würden auf belastbaren Feststellungen beruhen, denn es seien die von den Taxiunternehmern abgefragten Betriebsdaten ausgewertet und im Gutachten berücksichtigt worden. Ungereimtheiten und Widersprüche seien nach interner Prüfung nicht festgestellt worden. Das Gutachten berücksichtige betriebswirtschaftliche Daten aus den Jahren 2017 bis 2019, sodass nicht von einer Momentaufnahme gesprochen werden könne. Da das Gutachten keine Daten aus dem Zeitraum, in dem aufgrund der Corona-Pandemie - abgesehen von Krankenfahrten - fast keine Aufträge erteilt worden seien, berücksichtige, sei entschieden worden, derzeit für die Stadt Aachen keine weiteren Taxigenehmigungen mehr zu erteilen und freigewordene Genehmigungen zunächst einzubehalten. Es werde kein Gutachten benötigt, um die finanzielle Lage der Unternehmer einschätzen zu können. Vor allem die seit Anfang 2020 immer wieder auftretenden Verschärfungen der Einschränkungen aufgrund der Corona-Pandemie hätten zu erheblichen und länger andauernden Einkommenseinbußen bei den Personenbeförderungsunternehmen geführt. Zur Eindämmung der laufenden Kosten hätten Versicherungen ruhend gestellt, Fahrzeuge von der Betriebspflicht befreit und abgemeldet werden können. Die Möglichkeit der Befreiung von der Betriebspflicht sei seitens des Verkehrsministeriums in Nordrhein-Westfalen sowie von der zuständigen Aufsichtsbehörde befürwortet worden. Auch wenn es derzeit kaum noch bzw. keine pandemiebedingten Einschränkungen mehr gebe, sei jedoch zu berücksichtigen, dass sich das örtliche Taxengewerbe zunächst von den Einnahmeeinbußen durch die mehrmonatigen "Lockdowns" erholen bzw. regenerieren müsse. Das Taxengewerbe in der Städteregion Aachen könne zudem nicht mit dem anderer Großstädte verglichen werden. Dies folge bereits aus der unterschiedlichen Struktur der städteregionsangehörigen Stadt Aachen und den übrigen Kommunen des Altkreises Aachen. Im Altkreis Aachen sei das Taxengewerbe - wie auch im Gutachten festgestellt - fast gar nicht mehr vorhanden; Vormerklisten seien nur dünn besetzt oder gar nicht mehr vorhanden. Auch könne das Taxengewerbe der Stadt Aachen keinesfalls mit Großstädten wie Hamburg oder Düsseldorf verglichen werden. Dort sei im Gegensatz zur Stadt Aachen die Zahl der Mietwagenunternehmen im Vergleich zur Anzahl der Taxen nur gering. Derzeit seien in der Stadt Aachen 172 Taxen und 191 Mietwagen genehmigt. Zudem würden nicht alle Städte eine Kontingentierung der Taxigenehmigungen vornehmen. In der Stadt Aachen würden im Falle von Betriebsaufgaben die Taxiunternehmen zudem in der Regel übertragen und Genehmigungen nicht an die Genehmigungsbehörde zurückgegeben. Es könne derzeit nicht beurteilt werden, ob und inwieweit vorhandene Taxiunternehmen rechtswidrig arbeiten würden. Es werde jedoch derzeit ein Konzept zur Überprüfung der Taxi- und Mietwagenunternehmen entwickelt. Insoweit bestehe auch die Wahrscheinlichkeit, dass Genehmigungen widerrufen werden, die dann ohne Erhöhung des Kontingents an Bewerber aus den Vormerklisten erteilt werden könnten. Auch vor diesem Hintergrund wäre es derzeit nicht zielführend, das Taxikontingent für die Stadt Aachen zu erhöhen.

Als Genehmigungsbehörde habe sie gemäß § 13 Abs. 4 PBefG eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes zu vermeiden. Insoweit dürfe auch nicht verkannt werden, dass die Sicherung des wirtschaftlichen Arbeitens der bestehenden Unternehmen schwerer wiege, als die Erteilung einer Taxigenehmigung an Bewerber der Vormerkliste. Bestehende Unternehmen seien die Existenzgrundlage der jeweiligen Unternehmer und gegebenenfalls auch der angestellten Arbeitnehmer. Die Erteilung einer Genehmigung an den Kläger habe unter Berücksichtigung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zur Folge, dass auch weiteren Bewerbern eine Taxigenehmigung erteilt werden müsste, was jedoch das noch tragbare Kontingent für die Stadt Aachen massiv übersteigen würde. Auch sei die steigende Zahl an Mietwagen, die für eine schlechtere Auftragslage der Taxen sorgen würden, zu berücksichtigen. Es bedürfe keines aufwendigen Gutachtens, um die Auswirkungen der Corona-Pandemie abschätzen zu können. Es sei ohne weiteres nachvollziehbar, dass der massive Auftragsverlust der letzten zwei Jahre nicht innerhalb eines Jahres wieder aufgefangen werden könne. So werde etwa derzeit ein großzügiger Umgang bei der Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit im Rahmen von Anträgen auf Wiedererteilung von Genehmigungen praktiziert oder von den Genehmigungsbehörden zeitweise weniger Nachweise zur finanziellen Leistungsfähigkeit gefordert.

Schließlich werde dem Kläger nicht der Zugang zu dem Taxengewerbe verwehrt, sondern der Kläger verfolge eine Erweiterung seines Unternehmens. Da zwar einerseits vorrangig Neubewerbern der Zugang zum Taxengewerbe ermöglicht werden solle, andererseits aber auch vorhandenen Unternehmern eine Erweiterung ihres Unternehmens ermöglicht werden solle, praktiziere sie das Verteilungsverfahren 2:1. Aufgrund seines Listenplatzes auf der Vormerkliste der Altbewerber könne dem Kläger unabhängig von der Corona-Pandemie derzeit keine Genehmigung in Aussicht gestellt werden. Soweit sich der Kläger auf das Gutachten der Monopolkommission beziehe, sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber im Rahmen der späteren Novellierung des Personenbeförderungsgesetzes die gesetzlichen Vorgaben insoweit nicht geändert, insbesondere nicht die Beförderungs- und Tarifpflicht aufgehoben hat. Vielmehr sei den Aufsichts- und Genehmigungsbehörden die Möglichkeit eröffnet worden, auch für Mietwagen Preisvorgaben einzuführen. Im Übrigen sei die Kontingentierung der Taxigenehmigung gängige Praxis in den meisten Genehmigungsbezirken.

Auf Nachfrage des Gerichts hat die Beklagte zuletzt am 17. März 2023 mitgeteilt, dass derzeit 172 Taxigenehmigungen vorhanden seien, die Vormerkliste für Neubewerber 36 Bewerber und diejenige für Altunternehmer 21 Bewerber umfasse. Der Kläger nehme auf der Vormerkliste für Altbewerber die Position Nr. 9 ein.

Das Gericht hat am 23. September 2019 einen Erörterungstermin durchgeführt. Wegen des Ergebnisses wird auf das Protokoll Bezug genommen. Der Kläger hat im Oktober 2019 noch eine Konkurrenten-Klage gegen die damalige Genehmigungserteilung an einen anderen Altunternehmer erhoben, die vor dem erkennenden Gericht unter der Aktenzeichen 10 K 2881/19 geführt wird.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des Verfahrens 10 K 2881/19 sowie auf die zu diesen Verfahren übersandten Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber nicht begründet.

A) Die Klage ist zulässig.

I. Sie ist als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage (vgl. § 42 Abs. 1 Altn.2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) statthaft, weil die Beklagte den bereits im November 2016 gestellten Antrag des Klägers auf Erteilung einer weiteren Taxigenehmigung bei gebotener Auslegung mit Bescheid vom 23. November 2018 abgelehnt hat. Nach dem auch für die Auslegung behördlicher Willenserklärungen entsprechend §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) maßgeblichen objektiven Empfängerhorizont,

kann dies der in dem Bescheid der Beklagten dargelegten Begründung, dass sich eine "Erhöhung des Taxikontingents auch in der Übergangsfrist nicht begründen lasse", entnommen werden. Unter Berücksichtigung der bereits in ihrer E-Mail vom 10. Juli 2018 erfolgten - ablehnenden - Ausführungen und dem anschließenden Festhalten des Klägers an seinem Antrag, konnte der Kläger als Empfänger des Bescheids bei objektiver Würdigung diese Formulierung als eine endgültige Ablehnung seines Begehrens verstehen.

II. Die Klage ist auch ohne Durchführung des gemäß § 68 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 55 Satz 1 PBefG erforderlichen Vorverfahrens zulässig.

1. Ein Vorverfahren war vorliegend allerdings - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht schon nach § 110 Abs. 1 Sätze 1 und 2 des Justizgesetzes Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) entbehrlich, da mit § 55 Abs. 1 Satz 1 PBefG durch Bundesrecht für Rechtsstreitigkeiten nach dem Personenbeförderungsgesetz die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vorgeschrieben ist, § 110 Abs. 2 Nr. 1 JustG NRW. Gemäß § 55 Satz 1 PBefG bedarf es eines Vorverfahrens auch, wenn ein Verwaltungsakt angefochten wird, den eine oberste Landesverkehrsbehörde oder das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur erlassen hat. In der bisher in der Rechtsprechung umstrittenen Frage, ob der Gesetzgeber mit dem Wort "auch", die Durchführung eines Vorverfahrens nicht nur für die in der Vorschrift genannten Stellen, sondern auch in allen übrigen Fällen von Verwaltungsakten nach dem PBefG vorgeschrieben hat,

oder lediglich auf die allgemeinen Regelungen in § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO zur Entbehrlichkeit eines Vorverfahrens bei obersten Bundesbehörden und obersten Landesbehörden Bezug genommen hat,

hat sich das Bundesverwaltungsgericht der ersten Meinung angeschlossen, wonach § 55 Satz 1 PBefG zur Durchführung eines Vorverfahrens bei Anfechtung aller Verwaltungsakte nach dem PBefG verpflichtet, ohne dass eine Befugnis des Landesgesetzgebers zu einer abweichenden Regelung besteht.

2. Die hier unterbliebene Durchführung eines Widerspruchsverfahrens war jedoch ausnahmsweise entbehrlich. Eine Entbehrlichkeit wird nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung angenommen, wenn die Widerspruchsbehörde - wie vorliegend - irrtümlich der Ansicht ist, ein Vorverfahren sei nicht erforderlich.

Darüber hinaus ist nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung eine Entbehrlichkeit des Vorverfahrens anzunehmen, wenn dem Zweck des Vorverfahrens bereits Rechnung getragen wurde oder dessen Zweck ohnehin nicht mehr erreicht werden kann. Das ist der Fall, wenn sich - wie hier - die für den Erlass eines Widerspruchsbescheides sachlich zuständige Behörde (hier: die Beklagte gemäß § 111 Satz 1 JustG NRW) auf die Klage sachlich eingelassen und deren Abweisung beantragt hat.

III. Die Klage ist auch fristgerecht erhoben worden, da mangels einer Rechtsbehelfsbelehrung gemäß § 58 Abs. 2 VwGO die Klage binnen eines Jahres erhoben werden konnte.

B) Die Klage ist jedoch unbegründet.

Der Kläger hat nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung,

vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil von 15. April 1988 - 7 C 94.86 -, juris, Rn. 13,

keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten - weiteren - Genehmigung für den Gelegenheitsverkehr mit einer Taxe, § 113 Abs. 1 und 5 VwGO.

Zwischen den Beteiligten ist allein das Vorliegen eines - objektiven - Versagungsgrunds nach § 13 Abs. 4 Satz 1 PBefG streitig. Anhaltspunkte dafür, dass die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 13 Abs. 1 PBefG durch den Kläger nicht erfüllt werden, sind derzeit nicht gegeben und werden von der Beklagten auch nicht geltend gemacht.

I. Gemäß § 13 Abs. 4 Sätze 1 und 2 PBefG ist beim Verkehr mit Taxen (§ 47 PBefG) die Genehmigung zu versagen, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen dadurch beeinträchtigt werden, dass durch die Ausübung des beantragten Verkehrs das örtliche Taxengewerbe in seiner Funktionsfähigkeit bedroht wird. Hierbei sind für den Bezirk der Genehmigungsbehörde insbesondere zu berücksichtigen

1. die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen im Taxenverkehr,

2. die Taxendichte,

3. die Entwicklung der Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeit,

4. die Anzahl und Ursachen der Geschäftsaufgaben.

Nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung,

sind objektive Zulassungsschranken für den Beruf des Taxiunternehmers verfassungsrechtlich (hier betroffen: Art. 12 des Grundgesetzes - GG -) nur zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zulässig, wobei die Existenz und das Funktionieren des Taxenverkehrs als ein solches Gemeinschaftsgut anzusehen ist. § 13 Abs.4 PBefG gestattet insoweit keine Bedürfnisprüfung. Maßgebend ist allein das öffentliche Verkehrsinteresse. Ziel der Bestimmung ist nicht der Schutz der bereits im Beruf Tätigen vor wirtschaftlich spürbarer - auch harter - Konkurrenz und vor den wirtschaftlichen - bis zum möglichen Ruin reichenden - Risiken des Berufs, sondern eine bestmögliche Befriedigung des öffentlichen Bedürfnisses nach individueller Verkehrsbedienung in Ergänzung zum öffentlichen Linienverkehr. Eine Zulassungsbeschränkung ist nur bei der Gefahr der Übersetzung des Gewerbes mit der Folge ruinösen, das örtliche Taxengewerbe in seiner Existenz und damit seiner Funktionsfähigkeit bedrohenden Wettbewerbs gerechtfertigt.

Die Funktionsfähigkeit ist allerdings nicht erst dann bedroht, wenn die Gefahr eines Zusammenbruchs des örtlichen Taxengewerbes insgesamt besteht. Zur Annahme einer Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Verkehrsangebots mit Taxen genügt eine Gefahr, dass die Erteilung weiterer Genehmigungen zu schwerwiegenden Mängeln in der Verkehrsbedienung durch Taxen führen kann, etwa derart, dass die Existenzfähigkeit von Betrieben allgemein nur unter übermäßiger, die Verkehrssicherheit gefährdender Einsatzzeit der Fahrer oder nur unter Einsatz unterbezahlter Gelegenheitsfahrer mit ähnlichen Gefahren für die Verkehrssicherheit oder die ansonsten zuverlässige Verkehrsbedienung gesichert werden kann. Dazu enthält § 13 Abs. 4 Satz 2 PBefG beispielhaft und nicht abschließend einige Merkmale, die als Indiz für die Bewertung der Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes von Bedeutung sein können. Die nach § 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 PBefG zu berücksichtigende Ertrags- und Kostenlage unter Einbeziehung der Einsatzzeiten bietet insoweit auch keinen Ansatzpunkt für eine Vorverlagerung von Zulassungsbeschränkungen im Sinne einer Gewährleistung der wirtschaftlichen Grundlagen des örtlichen Taxengewerbes. Es handelt sich insoweit nur um ein Indiz für die Beurteilung der Funktionsfähigkeit und nicht um einen Versagungsgrund.

Eine derartige Gefahr für das örtlichen Taxengewerbes muss konkret beweisbar eingetreten oder nach sorgfältig begründeter Beurteilung der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein. Dazu ist eine prognostische Einschätzung der Genehmigungsbehörde über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen, also eine Prognose dazu erforderlich, welche Zahl neuer Taxen das örtliche Taxengewerbe "verträgt", ohne in seiner vom öffentlichen Verkehrsinteresse her zu bestimmenden Funktionsfähigkeit bedroht zu sein. Dabei hat die Genehmigungsbehörde nicht auf die Auswirkungen der einzelnen - beantragten - Taxengenehmigung für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes abzustellen, sondern die Verhältnisse des örtlichen Taxengewerbes einheitlich sowie die durch Erteilung weiterer Genehmigungen zu erwartenden Auswirkungen zu betrachten. Es ist deshalb Aufgabe der Genehmigungsbehörde, die Entwicklung in diesem Bereich des öffentlichen Verkehrs sorgfältig zu beobachten. Die Annahme einer die Versagung weiterer Genehmigungen rechtfertigenden Bedrohung setzt voraus, dass die Behörde die von ihr prognostizierte Gefahr für die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes anhand der dafür maßgeblichen Gesichtspunkte, wie sie beispielhaft in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1-4 PBefG aufgeführt sind, konkret belegt. Der Genehmigungsbehörde steht insoweit für ihre prognostische Einschätzung ein Beurteilungsspielraum zu, der von dem Gericht nur dahin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt hat und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich falsch eingeschätzt hat.

II. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien hält zwar die im Jahr 2022 mitgeteilte Prognoseentscheidung der Beklagten, wegen der Existenzgefährdung des Taxengewerbes gar keine Taxigenehmigungen mehr auszugeben, derzeit einer gerichtlichen Überprüfung nicht (mehr) stand (1.). Ein Anspruch des Klägers als sog. Altunternehmer auf Erteilung einer weiteren Taxiskonzession besteht jedoch angesichts seiner Rangposition dennoch nicht (2.).

1. Die von der Beklagten auf der Grundlage des Gutachtens der Fa. A. und B. von September 2021 getroffene Prognoseentscheidung, die der dortigen Empfehlung folgt, "…. zunächst keine neuen Genehmigungen zu erteilen und Genehmigung einzubehalten, sofern diese (aufgrund von Insolvenz oder Überschuldung) zurückfallen", weil "in der aktuellen Corona-Krise das Aachener Taxi-Gewerbe nunmehr in seiner Existenz gefährdet ist…." (vgl. Gutachten Ziff. 7.3.1., S. 80), ist nach Auffassung des Gerichts - abgestellt auf den maßgebenden Zeitpunkt der Entscheidung - nicht mehr haltbar.

Insoweit ist zu berücksichtigen, dass das im November 2019 in Auftrag gegebene und im September 2021 abgeschlossene Gutachten während der damals andauernden Corona-Pandemie und der damit zusammenhängenden staatlichen pandemiebedingten Maßnahmen bzw. Beschränkungen erstellt wurde. Das Gutachten hat in dem Zeitraum von April bis Oktober 2020 betriebswirtschaftliche Daten aus dem Zeitraum 2017 bis 2019 erhoben und bildet zunächst die Situation vor bzw. bis zum Beginn der Pandemie ab. Es berücksichtigt ferner die durch die Pandemie verursachte Wirtschaftskrise in den Jahren 2020/2021 und insbesondere den durch die Corona-Maßnahmen im Jahr 2020 (wie etwa Lockdowns, Veranstaltungsverbote, Kontaktbeschränkungen, Reisebeschränkungen, etc.) entstandenen massiven Einbruch in der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen bzw. verursachten Rückgang der Fahrgastzahlen, der nach den im Gutachten angeführten Angaben des Bundesverbands Taxi und Mietwagen e. V. (BVTM) im Jahr 2020 mit rund 45 % beziffert wurde (vgl. Gutachten Ziff. 3.1.1, S. 19; sowie insgesamt: Ziff. 3.1 ff., S. 14 ff.). Das Gutachten kommt insoweit zu einer Bewertung der Situation im Taxengewerbe für eine Zeit "vor Corona" und "seit Corona" (vgl. Gutachten Ziff. 7.1 ff., S. 75 ff.).

Die im September 2021 getroffene Feststellung einer Gefährdung der Funktions- bzw. Existenzfähigkeit des Taxengewerbes ist für das Gericht nachvollziehbar, da die massiven Einschränkungen des öffentlichen Lebens zu erheblichen Umsatzeinbußen geführt haben und angesichts der auch noch im Jahr 2021 andauenden Pandemie nicht nur von einer kurzfristig andauenden Krisensituation ausgegangen werden konnte. Denn gerade die in § 13 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 PBefG für die Bewertung der Funktionsfähigkeit ausdrücklich als maßgeblich genannte Nachfragesituation bei Beförderungsaufträgen war in erheblichen Umfang beeinträchtigt.

Vgl. ebenso zur Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Frankfurt während der Corona-Pandemie: Hess. VGH, Beschluss vom 3. September 2021 - 2 A 2801/20.Z -, juris, Rn. 7 ff.

Vor diesem Hintergrund erscheint es sachgerecht, dass die Beklagte vor der Erteilung weiterer Genehmigungen zunächst einen "Beobachtungszeitraum" eingeschaltet hat, in dem keine weiteren Genehmigungen ausgegeben wurden, um die weiteren wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie auf das örtliche Taxengewerbe bewerten zu können. Eine solche Möglichkeit eröffnet etwa § 13 Abs. 4 Sätze 3 und 4 PBefG für die Dauer von einem Jahr zur Feststellung der Auswirkungen früher erteilter Genehmigungen auf die öffentlichen Verkehrsinteressen. Die Einschaltung eines solchen Beobachtungszeitraums dürfte nach Auffassung des Gerichts auch im Rahmen einer Ausnahmesituation wie der Corona-Pandemie entsprechende Anwendung finden.

Soweit die Beklagte allerdings auch derzeit - also eineinhalb Jahre nach Erstellung des Gutachtens - weiterhin ihre Prognoseentscheidung auf die Empfehlung des Gutachtens stützt, ist dies nicht mehr haltbar. Denn dies lässt die weitere tatsächliche gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung bis zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt Ende März 2023 außer Acht. So sind bereits im April 2022 alle staatlichen pandemiebedingten Einschränkungen ausgelaufen, nachdem die massiven Einschränkungen des öffentlichen Lebens bereits 2021 in der 2. Jahreshälfte weiter gelockert worden waren. Auch wenn im Jahr 2022 noch nicht mit einer umgehenden Stabilisierung der Nachfrage nach Beförderungsaufträgen zu rechnen war, so ist jedoch zu berücksichtigen, dass das öffentliche Leben jedenfalls seit 2022 in vielen Bereichen wieder stattfindet und etwa Veranstaltungen, Kulturangebote, Messen, Reisen, Geschäftsreisen etc. wieder durchgeführt werden und dies auch unmittelbaren Einfluss auf die Nachfrage nach Beförderungsaufträgen hat. Dem entsprechen auch die von der Beklagten ermittelten Daten auf Grund einer selbst durchgeführten Abfrage der finanziellen Situation aller Unternehmen für die Jahre 2020 bis 2022. Danach ist erkennbar, dass nach dem Umsatz- und Gewinneinbruch in den Jahren 2020 und 2021 das Taxengewerbe im Jahr 2022 wieder an die im Jahr 2019 erzielten Umsätze bzw. Gewinne anknüpfen konnte bzw. diese sogar überstieg. Auch die Beklagte selbst kommt zu dem Schluss, dass sich das Auftragsvolumen und die Umsätze wieder normalisiert haben. Für die dennoch von ihr weiterhin angenommene bzw. prognostizierte Bedrohung der Funktions- bzw. Existenzfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes insgesamt bzw. die Erforderlichkeit einer weiteren Zeit der Regeneration fehlt es an entsprechenden konkreten Darlegungen der Beklagten. Konkrete Angaben, die einen Rückschluss auf eine aktuell bestehende Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Aachen erlauben, sind von der Beklagten nicht dargetan.

Darüber hinaus ist auch die aktuelle demografische Entwicklung zu berücksichtigen, denn die Bevölkerungszahl in Aachen hat weiter zugenommen und lag im Vergleich zu der dem Gutachten zugrunde gelegten Zahl von 248.960 Einwohnern (Stand 2020, vgl. Gutachten Ziff. 1.2, S. 7) zum 30. Juni 2022 bei 250.237 Einwohnern.

Vgl. Landesbetrieb IT.NRW, Statistiken und IT-Dienstleistungen, https://www.it.nrw/statistik/eckdaten/bevoelkerung-nach-gemeinden-315 (abgerufen am 27. März 2023); nach Angaben der Stadt Aachen stieg die Einwohnerzahl in Aachen im Jahr 2022 sogar auf über 260.000, https://offenedaten. aachen.de/dataset/einwohnerstatistik sowie https://stadtaachen. shinyapps.io/demogac und Aachener Nachrichten vom 23. August 2022, https://www.aachener-zeitung.de/lokales/ aachen/erstmals-mehr-als-260000-einwohner-in-aachen_aid-75584221 (jeweils abgerufen am 27. März 2023).

Dem bisherigen Vorbringen der Beklagten lässt sich auch nicht entnehmen, dass es in der jüngeren Vergangenheit etwa vermehrt zu freiwilligen Rückgaben von Konzessionen wegen Betriebsschließungen oder zum Einzug von Konzessionen wegen Insolvenz, Überschuldung oder etwa Steuerrückständen gekommen ist. Nach Mitteilung der Beklagten wurden in der Stadt Aachen lediglich zwei Taxigenehmigungen rechtskräftig widerrufen, wobei weder der Zeitpunkt des Widerrufs noch der konkrete Widerrufsgrund angegeben wurden. Demgegenüber befinden sich den letzten Angaben der Beklagten zufolge auf den Vormerklisten weiterhin 36 Neubewerber und 21 Altunternehmer, mithin insgesamt 56 Bewerber, d. h. nur ein Bewerber weniger als im November 2020 (vgl. Gutachten Ziff. 1.1, S. 4). Dem Gutachten lässt sich zudem entnehmen, dass auch noch im Jahr 2020 insgesamt 5 Konzessionsübertragungen im Wege des Verkaufs des Taxibetriebs erfolgt sind (Gutachten Ziff. 6.1, S. 70). Diese Umstände können als ein Indiz für ein auch während der Corona-Pandemie bestehendes wirtschaftliches Interesse an Taxikonzessionen angesehen werden und auch gegen eine Bedrohung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes sprechen.

Die Beklagte kann sich insoweit auch nicht darauf berufen, dass nach der Empfehlung des Gutachtens eine erneute Untersuchung erst nach ca. 3 bis 4 Jahren durchzuführen sei, um die erzielten Veränderungen zu evaluieren und nötige Nachbesserungsschritte einzuleiten (Gutachten Ziff. 7.6, S. 88). Denn vorliegend ist es nach Auffassung des Gerichts nach Ablauf des bereits oben angesprochenen Beobachtungszeitraums von eineinhalb Jahren und der wirtschaftlichen Entwicklung nach der außergewöhnlichen pandemiebedingten Situation nicht gerechtfertigt, noch einen weiteren Beobachtungszeitraum einzuschalten.

Die Kammer war insoweit auch nicht gehalten, von sich aus Ermittlungen zur gegenwärtigen bzw. künftigen Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes durchzuführen. Nach den oben dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist es Aufgabe der Genehmigungsbehörde, eine konkret belegte Prognose zu der Frage, wie viele Taxen ohne konkrete Gefährdung öffentlicher Verkehrsinteressen letztlich zugelassen werden können, zu erstellen. Da die Beklagte ihre Prognose nicht auf konkrete aktuelle Ermittlungen bzw. Untersuchungen stützt, ist es nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht Aufgabe des Gerichts, in Ermangelung solcher Nachweise von sich aus Ermittlungen dazu anzustellen, ob die dargelegten Gefahrenmomente bestehen bzw. noch fortbestehen. Der Amtsermittlungsgrundsatz aus § 86 Abs. 1 VwGO entlastet die Beteiligten nicht von der Darlegung der maßgeblichen Tatsachen, wobei hier zu berücksichtigen ist, dass der Beklagten im Hinblick auf die Berufszugangsschranke eine besondere Darlegungslast auferlegt worden ist. Das Gericht darf im Übrigen die Sache nicht in der Weise entscheidungsreif machen, dass es die der Behörde obliegende (prognostische) Entscheidung selbst trifft. Dies steht dem Verwaltungsgericht nicht zu.

2. Der Kläger hat jedoch trotz der nicht (mehr) ausreichenden behördlichen Prognose aufgrund seiner Rangstellung auf der Vormerkliste keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Taxigenehmigung.

Nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung steht einem Bewerber, der die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt, ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zu, wenn es an einer rechtmäßigen behördlichen Prognose über die Zahl der ohne Gefahr für die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes höchstens zuzulassenden Taxen fehlt und die Genehmigungsbehörde nicht substantiiert Umstände darlegt, die es in hohem Maße zweifelhaft erscheinen lassen, dass der Kläger bei Beachtung der Vormerkliste zum Zug kommen kann. Danach muss der Kläger auf der Vormerkliste eine Rangstelle erreicht haben, bei der für das Gericht nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis (einschließlich) dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde (ungeachtet der Frage, wie viele der dem Kläger zeitlich vorrangigen Bewerber überhaupt noch ernsthaft eine Genehmigung anstreben).

a) Der Kläger hat nach den letzten Angaben der Beklagten den Rang 9 auf der Vormerkliste der Altunternehmer inne und nach der Vergabepraxis der Beklagten gehen dem Kläger derzeit - ungeachtet etwaiger schwerbehinderter Bewerber von der Neubewerberliste - jedenfalls 18 Neubewerber und 8 Altunternehmer vor.

aa) Diese dem Kläger durch die Beklagte zugeordnete Rangstelle und auch ihre Vergabepraxis orientieren sich an der dafür maßgeblichen Vorschrift des § 13 Abs. 5 PBefG.

Nach § 13 Abs. 5 Sätze 1 und 2 PBefG sind bei der Erteilung der Genehmigungen für den Taxenverkehr Neubewerber und vorhandene Unternehmer angemessen zu berücksichtigen. Innerhalb der Gruppen sollen die Antragsteller nach der zeitlichen Reihenfolge des Eingangs der Anträge berücksichtigt werden. Die von der Beklagten geführten Vormerklisten beruhen auf dem in dieser Vorschrift ausgedrückten Prioritätsprinzip. Der Gesetzgeber hat mit der Bestimmung des Prioritätsprinzips, welches mit den Vormerklisten verfolgt wird, ausdrücklich ein Auswahlkriterium im Hinblick auf den regelmäßig bestehenden Bewerberüberhang normiert, das dem Gerechtigkeitsgedanken dient, und zwar nicht nur bezüglich des öffentlichen Interesses an einem geordneten Vergabeverfahren, sondern auch bezüglich des Interesses der einzelnen Listenbewerber an einer gerechten und möglichst berechenbaren Berücksichtigung ihrer Bewerbung. Zugleich belässt die Vorschrift Raum für Differenzierungen insofern, als es sich um eine "Sollvorschrift" handelt und die Sätze 3 und 4 selbst bestimmte Durchbrechungen des Prioritätsgrundsatzes anordnen. Die Vorschrift des § 13 Abs. 5 PBefG hat insoweit auch Bedeutung für die materielle Stellung des jeweiligen Bewerbers, denn sie gewährleistet bei einem Bewerberüberhang im Regelfall eine Gleichbehandlung der verschiedenen Bewerber. Eine ausnahmsweise Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes bedarf besonderer Rechtfertigung. Auch Gerichte dürfen den materiell-rechtlichen Vorbehalt, unter dem der grundrechtlich geschützte prinzipielle Zulassungsanspruch eines Bewerbers steht, nicht gänzlich übergehen und den Ausnahmefall zum Regelfall machen.

Die von der Beklagten geübte Verwaltungspraxis, Taxikonzessionen bei bestehenden Vormerklisten für Neubewerber und Altunternehmer im Verhältnis 2:1 zu vergeben, ist nicht zu beanstanden. Dies entspricht der Ziffer 5.3 eines bis April 2019 gültigen Runderlasses "Richtlinien zur Durchführung des Taxen- und Mietwagenverkehrs nach Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes" vom 20. November 1987 (- II C 6 - 33 - 32 -, MBl.NRW.1988 S. 7) und ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung angemessen i. S. d. § 13 Abs. 5 PBefG und verfassungsgemäß.

bb) Der Kläger kann auf Grund seiner Schwerbehinderung auch keine günstigere Rangstellung etwa auf Grund einer grundsätzlichen Bevorzugung bei der Erteilung einer Taxigenehmigung oder eine günstigere Position innerhalb der Vormerkliste für Altunternehmer unter Heranziehung von § 212 des Sozialgesetzbuches 9. Buch (SGB IX) i. V. m. dem geltenden Erlass zur Erteilung von Genehmigungen für den Verkehr mit Kraftdroschken an gesetzlich bevorzugte Personen vom 22. Dezember 1994 (Runderlass - II C - 33-32; MBl.NRW. 1995 S. 236) geltend machen. Nach § 212 SGB IX (Nachfolgevorschrift zu § 51 SchwebG) soll in Fällen, in denen zur Ausübung einer unabhängigen Tätigkeit eine Zulassung erforderlich ist, schwerbehinderten Menschen, die eine Zulassung beantragen, bei fachlicher Eignung und Erfüllung der sonstigen gesetzlichen Voraussetzungen die Zulassung bevorzugt erteilt werden. Liegen die jeweiligen spezialgesetzlichen Eignungs- und Genehmigungsvoraussetzungen vor, hat die Genehmigungsbehörde das in der Vorschrift vorgesehene gebundene Ermessen auszuüben, welches in Nordrhein-Westfalen durch den Erlass auf den Bereich der Erteilung von Taxengenehmigungen übertragen bzw. konkretisiert worden ist. Dieser regelt eine bevorzugte Genehmigungserteilung bei Vorliegen der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 PBefG. Insoweit handelt es sich um eine gesetzlich vorgesehene Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes aus § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG.

Der Kläger kann jedoch keine Bevorzugung auf dieser Grundlage beanspruchen, da er bereits Inhaber einer Taxigenehmigung ist und nicht den Zugang zu diesem Gewerbe, sondern die Erweiterung seines Unternehmens anstrebt. Er wurde bereits mit der Erteilung seiner ersten Genehmigung zur Ausübung des Taxengewerbes zugelassen. Die oben genannten Regelungen erfassen jedoch lediglich diejenigen schwerbehinderten Bewerber, die den - erstmaligen - Zugang zu einer kontingentierten selbständigen Berufstätigkeit anstreben, der ihnen erleichtert werden soll. Sinn und Zweck der gesetzlich vorgesehenen Bevorzugung schwerbehinderter Bewerber ist die erleichterte Eingliederung in das Berufsleben bzw. eine Hilfe zur Erleichterung des Zugangs zu einer unabhängigen Berufstätigkeit. Eine Bevorzugung ist jedoch dann nicht mehr erforderlich, wenn eine soziale und wirtschaftliche Eingliederung des schwerbehinderten Menschen bereits erfolgt ist bzw. der Betreffende bereits den Zugang zu der selbständigen Tätigkeit erlangt hat.

Dem entsprechend sieht auch der Erlass vor, dass eine Bevorzugung nicht mehr in Betracht kommt, wenn der schwerbehinderte Bewerber bereits einer beruflichen Tätigkeit nachgeht (lit. b) oder aus dem Erwerbsleben ausgeschieden ist (lit. c). Denn einer bevorzugten Genehmigungserteilung an schwerbehinderte Altunternehmer stehen insoweit unter dem Blickwinkel der Berufsfreiheit nach Art. 12 GG die rechtlich geschützten Interessen der anderen vorrangigen Bewerber entgegen, und zwar nicht nur der Neubewerber, die noch eine Existenzgründung anstreben, sondern auch der anderen vorgemerkten Altunternehmer. Dies folgt insbesondere aus dem bereits oben genannten Prioritätsprinzip nach § 13 Abs. 5 Satz 2 PBefG. Denn der Rang auf der Vormerkliste vermittelt dem jeweiligen Bewerber eine Aussicht bzw. Anwartschaft, das Grundrecht aus Art. 12 GG bald verwirklichen zu können und gilt nicht nur für Neubewerber, sondern auch für Altunternehmer, die ihren Betrieb vergrößern wollen.

Soweit jedoch ein schwerbehinderter Bewerber schon einen Zugang zu einer beruflichen selbständigen Tätigkeit erlangt hat, bietet § 212 SGB IX i. V. m. dem oben genannten Erlass keine ausreichende gesetzliche Grundlage für eine weitere Durchbrechung des Prioritätsgrundsatzes.

cc) Der Kläger kann eine günstigere Rangstellung oder vorrangige Berücksichtigung auch nicht aus dem Schreiben der Beklagten vom 30. November 2016 herleiten. Es handelt sich insoweit weder um eine rechtsverbindliche Zusicherung i. S. v. § 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), ihm in Zukunft eine Genehmigung bevorzugt zu erteilen, noch um eine rechtsverbindliche Einräumung einer bestimmten Position auf der Vormerkliste. Vielmehr handelt es um eine Bestätigung seiner Antragstellung verbunden mit einer Auskunft zu seiner Rangposition und einem - nach den obigen Ausführungen - fehlerhaften Hinweis auf eine Bevorzugung als schwerbehinderter Bewerber nach der Erlasslage. Die Beklagte informierte den Kläger lediglich über ihre - damalige - Rechtsauffassung, wonach er auf Grund des genannten Erlasses als bevorrechtigt gelte bzw. angesehen werde.

Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass sich dem genannten Schreiben der Beklagten entnehmen lasse, dass die Beklagte nach ihrer damaligen Verwaltungspraxis grundsätzlich alle schwerbehinderten Neu- und Altbewerber bei der Genehmigungsvergabe bevorzugt berücksichtigt und diese Praxis zu seinen Lasten geändert habe, kann der Kläger eine günstigere Rangstellung auch nicht unter Heranziehung des Gleichheitsgrundsatzes aus Art. 3 GG oder aus Vertrauensschutzerwägungen geltend machen.

Anhaltspunkte für eine derartige Verwaltungspraxis, nach der schwerbehinderte Altunternehmer vor den übrigen Altunternehmern - entgegen den vorherigen Ausführungen - von der Beklagten bevorzugt wurden, sind jedenfalls für die Zeit ab 2006 nicht ersichtlich. So lässt sich etwa der von der Beklagten im Verfahren vorgelegten Übersicht über die Erteilung von Genehmigungen an Vormerklistenbewerber seit 2006 entnehmen, dass bei den dort aufgeführten zwei Altunternehmern, die im Jahr 2007 eine Genehmigung erhalten haben, keine Schwerbehinderung vermerkt ist. Demgegenüber enthalten fast alle bis 2017 erteilten Genehmigungen an Neubewerber (und zwar in 10 von 11 Fällen) einen Vermerk über eine Schwerbehinderung. Die Beklagte hat darüber hinaus angegeben, dass sie jedenfalls seit dem 1. Januar 2010 bis 1. August 2018 schwerbehinderte Neubewerber vor der Anwendung der Verteilungsregelung Neubewerber zu Altbewerber im Verhältnis 2:1 generell allen Bewerbern gegenüber vorgezogen hat und der Hinweis in dem Schreiben vom 30. November 2016 insoweit fehlerhaft erfolgt sei.

Letztlich kann jedoch dahinstehen, ob die Beklagte in ihrer früheren Vergabepraxis schwerbehinderte Neu- und Altbewerber generell bevorzugt und diese Vergabepraxis zu einem späteren Zeitpunkt geändert hat. Denn die Beklagte kann ihre Verwaltungspraxis aus willkürfreien, d. h. sachlichen Gründen für die Zukunft ändern. Soweit die Beklagte den oben genannten Erlass im Hinblick auf den Sinn und Zweck der Regelungen nicht (mehr) im Rahmen der Vormerkliste für die Altunternehmer anwendet, ist dies nach den obigen Ausführungen rechtmäßig und sachlich gerechtfertigt.

Soweit durch die Vergabepraxis der Beklagten seit 1. Januar 2010 bis 1. August 2018 (generelle Bevorzugung schwerbehinderter Neubewerber vor Anwendung der Verteilungsregelung 2:1) in der Vergangenheit keine Genehmigungserteilung mehr an Altunternehmer erfolgte, weil die (wenigen) Genehmigungen nur noch an schwerbehinderte Neubewerber erteilt wurden, kann der Kläger daraus ebenfalls keinen Anspruch auf eine günstigere Rangstellung herleiten. Zwar dürften dadurch in der Vergangenheit ggf. Altunternehmer entgegen der Vorgabe in § 13 Abs. 5 Satz 1 PBefG nicht angemessen berücksichtigt worden sein. Letztlich hat die Beklagte jedoch diese Verwaltungspraxis zugunsten der Altunternehmer - und damit auch zugunsten des Klägers - geändert, indem sie seit 2018/19 nunmehr die Regelungsverteilung 2 Neubewerber zu 1 Altunternehmer anwendet und nur innerhalb der Neubewerber eine Schwerbehinderung bevorzugt berücksichtigt.

b) Im Hinblick auf die oben genannte derzeitige Rangstellung des Klägers ist zum Zeitpunkt der Entscheidung keine Verpflichtung zur Erteilung der begehrten Taxigenehmigung auszusprechen. Denn der Kläger hat keine Rangstelle inne, bei der es für das Gericht nicht offenkundig ist, dass eine Erteilung von Genehmigungen bis einschließlich dieser Rangstelle die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bedrohen würde.

Dies ergibt sich für das Gericht aus den weiteren Ausführungen in dem von der Beklagten vorgelegten Gutachten von September 2021 zur Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxengewerbes bis zum Beginn der Corona-Krise sowie unter Berücksichtigung der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung seit 2022. Nach den Feststellungen des Gutachtens war die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Aachen bis zum Beginn der Corona-Krise im Februar 2020 grundsätzlich gegeben. Dem Gutachten lässt sich insoweit nachvollziehbar entnehmen, dass trotz gewisser Gefährdungsfaktoren - wie etwa eine nur mäßige Erlös- und Gewinnerzielung in den Jahren 2017 bis 2019 und zu niedrige Personalkosten - angesichts des positiven und stabilen Nachfragesektors, der demografischen Entwicklung, der sonstigen örtlichen Gegebenheiten und der damaligen konjunkturellen Entwicklung von einem funktionsfähigen Taxengewerbe in Aachen ausgegangen werden konnte. Ein Problem der Übersetzung des Taxengewerbes durch Taxen konnte der Gutachter für diesen Zeitraum nicht feststellen. Ausweislich des Gutachtens hätte das Taxengewerbe vor Beginn der Corona-Pandemie sogar eine Aufstockung der Konzessionen um 6 bis 8 Genehmigungen vertragen, d. h. eine Erhöhung der damals vorhanden Konzessionen von 175 auf 181 bis 183 Konzessionen (vgl. Gutachten Ziff. 7.3. und 7.3.1, S. 79 - 81 sowie Ziff. 3.1 ff., 5.1 ff.).

Anknüpfend an diese gutachterlichen Feststellungen ist es für das Gericht offenkundig, dass eine derzeitige Erteilung von Taxigenehmigungen bis einschließlich der Rangstelle des Klägers voraussichtlich eine Übersetzung des Aachener Taxengewerbes und damit einhergehend eine Gefährdung seiner Funktionsfähigkeit zur Folge hätte. Denn mit einer Genehmigungserteilung an den Kläger wären - einschließlich des Klägers - insgesamt mindestens 27 Konzessionen zu erteilen. Dies würde die zuletzt genannte Zahl der ausgegebenen Konzessionen von 172 auf 199 Konzessionen erhöhen. Die zu berücksichtigende Taxidichte, d. h. das Verhältnis zwischen Einwohnern und der Zahl der Taxen, lag nach dem Gutachten mit Stand 11/2020 bei 0,70 (ausgehend von damals 175 Konzessionen zu damals gerundet 249.000 Einwohnern, vgl. Gutachten Ziff. 4.3, S. 50). Dies entsprach der von dem Gutachter angegebenen durchschnittlichen Taxidichte vergleichbarer NRW-Städte (vgl. Gutachten Ziff. 7.3.1, S. 80) und lag dem Gutachten zufolge etwa im Mittelfeld verglichen mit 25 deutschen Städten mit 200.000 bis 400.000 Einwohnern, deren durchschnittliche Taxidichte mit 0,78 angegeben wurde (vgl. Gutachten Ziff. 4.3., S. 49). Die Taxidichte hätte sich mit den weiteren 6 bis 8 Konzessionen zum damaligen Zeitpunkt auf 0,72 bis 0,74 erhöht, was nach dem Gutachten die Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes trotz der aufgezeigten Gefährdungsfaktoren - noch - nicht gefährdet hätte.

Die Erhöhung der Konzessionszahl auf 199 hätte jedoch eine erheblich darüber hinausgehende und nach dem Gutachten schon damals nicht mehr vertretbare Taxidichte in Aachen zur Folge. Die Taxidichte in Aachen beträgt derzeit ausgehend von 172 Konzessionen und einer Einwohnerzahl - entsprechend den oben aufgeführten statistischen Angaben des Landesbetriebs IT.NRW - von 250.237 gerundet 0,69 und würde sich bei 199 Konzessionen auf gerundet 0,80 erhöhen. Sie läge damit deutlich über der durchschnittlichen Taxidichte von 0,70 und auch über der für eine zu Beginn der Corona-Pandemie von dem Gutachter noch als maximal vertretbar angesehenen Taxidichte von 0,74. Diese voraussichtliche Taxidichte überschreitet auch die in dem Gutachten genannte durchschnittliche Taxidichte von 0,78 für deutsche Städte mit 200.000 bis 400.000 Einwohnern, wobei insoweit noch zu berücksichtigen ist, dass die Stadt Aachen mit 250.237 Einwohnern im unteren Bereich anzusiedeln ist. Entgegen der Auffassung des Klägers kann der Bewertung auch nicht eine durchschnittliche Taxidichte von 1,54 zugrunde gelegt werden. Dieser Wert stammt offensichtlich aus dem von dem Kläger zitierten Urteil des VG Köln vom 3. Juni 2013 und war wohl einem Gutachten für die Stadt Köln vom Dezember 2009 zu entnehmen mit Bezug auf deutsche Großstädte - wohl über 250.000 Einwohner -.

Ungeachtet des Umstands, dass sich einem späteren Gutachten für die Stadt Köln von November 2015, welches Gegenstand einer weiteren Entscheidung des VG Köln und des OVG NRW gewesen ist,

entnehmen lässt, dass dort von einer durchschnittlichen Taxidichte der 15 größten deutschen Städte von 1,47 und für Köln von einer Taxidichte von 1,18 ausgegangen wurde, steht einem Vergleich mit der Stadt Köln schon entgegen, dass diese anders als Aachen zu den 15 größten deutschen Städten gehört.

Bei seiner Bewertung, dass eine sprunghafte Erhöhung der Konzessionszahl, die erheblich über die im Gutachten für den Zeitraum bis Februar 2020 angedachte Erhöhung der Konzessionen hinausgeht, derzeit eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Taxengewerbes in Aachen zur Folge hätte, berücksichtigt das Gericht auch die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung seit 2022. Denn das Gutachten von 2021 hat insoweit für den Zeitraum bis etwa Februar 2020 eine damals anzunehmende positive konjunkturelle Entwicklung einbezogen, die zunächst auch habe weiter in Aussicht gestellt werden können, was sich vor allem dem Gutachten zufolge in dem Nachfragesektor widerspiegelte (vgl. Gutachten 7.3.1, S. 80; 3.1.1 ff., S. 18 ff.). Es ist offensichtlich, dass auch für das Taxengewerbe aktuell nicht an eine derartige positive Konjunkturprognose angeknüpft werden kann. Auch wenn - wie oben ausgeführt - die Versagung jeglicher Konzessionen durch die Beklagte eineinhalb Jahre nach der Gutachtenerstellung derzeit ohne eine Aktualisierung ihrer Prognoseentscheidung nicht haltbar ist, so ist dennoch offenkundig, dass die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung immer noch zu spüren sind und darüber hinaus im Jahr 2022 durch den Ukraine-Krieg noch eine die Konjunktur und auch das Taxengewerbe belastende Energiekrise hinzugekommen ist. Insgesamt hat sich die wirtschaftliche Entwicklung im Jahr zwar als widerstandsfähig erwiesen.

Vgl. etwa Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Pressemitteilung vom 13. Januar 2023, https://www.bmwk.de/ Redaktion/DE/Pressemitteilungen/Wirtschaftliche-Lage/2023/ 20230113-die-wirtschaftliche-lage-in-deutschland-im-januar-2023.html (abgerufen am 27. März 2023).

Sie ist jedoch nicht mit dem wirtschaftlichen Stand vor der Corona-Pandemie vergleichbar. Insbesondere die hohe Inflation, die evident gestiegenen Energiekosten, Preissteigerungen und die damit verbundenen Kaufkraftverluste sowie die Arbeitskräfteknappheit wirken sich trotz gewisser Nachholeffekte im privaten Konsumbereich auch negativ auf die Nachfragesituation und die Wirtschaftlichkeit (Kosten/Erlöse) im Taxengewerbe aus.

Vor diesem Hintergrund scheidet derzeit eine Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Genehmigung an den Kläger aus.

C) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2023/10_K_404_19_Urteil_20230328.html - DE:VGAC:2023:0328.10K404.19.00

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