Verwaltungsgericht Köln v. 05.05.2026: Zur Rechtswidrigkeit einer verkehrsrechtlichen Anordnung zur Errichtung einer Fahrradstraße bei unzureichendem Verkehrskonzept

Das Verwaltungsgericht Köln (Beschluss vom 05.05.2026 - 18 L 264/26) hat entschieden:

Eine verkehrsrechtliche Anordnung zur Errichtung einer Fahrradstraße ist offensichtlich rechtswidrig, wenn das zugrunde liegende Radverkehrskonzept keine nachvollziehbare Darlegung der Auseinandersetzung mit möglichen Verlagerungseffekten durch geänderte Verkehrsführungen enthält und es an einer belastbaren Datengrundlage mangelt.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 859/26 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf dem S.-straße in 00000 G.-O. von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans "S.-straße - U.-straße - J.-straße" umgesetzten Verkehrszeichen zur Errichtung einer Fahrradstraße entlang der S.-straße sowie im Einfahrts-/Ausfahrtsbereich der S.-straße i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 wird angeordnet.Der Antragsgegnerin wird aufgegeben, die auf dem S.-straße von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans "S.-straße - U.-straße - J.-straße" umgesetzten Verkehrszeichen, die auf der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 beruhen, zu entfernen bzw. unwirksam zu machen.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe:

1. die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 18 K 859/26 erhobenen Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin in Form der auf dem S.-straße in 00000 G.-O. von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans "S.-straße - U.-straße - J.-straße" umgesetzten Verkehrszeichen zur Errichtung einer Fahrradstraße entlang der S.-straße sowie im Einfahrts-/Ausfahrtsbereich der S.-straße i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 29. Juli 2025 anzuordnen,

2. der Antragsgegnerin aufzugeben, die auf dem S.-straße von der Einmündung X.-straße bis zur Einmündung U.-straße entsprechend der Drucksache N01 und des dazugehörigen Übersichtsplans "S.-straße - U.-straße - J.-straße" angebrachten Verkehrsschilder, Vorschriftszeichen sowie Markierungen, die die verkehrsrechtliche Anordnung vom 29. Juli 2025 umsetzen, zu entfernen bzw. anderweitig unwirksam zu machen,

hat Erfolg.

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen die Allgemeinverfügung i.V.m. der verkehrsrechtlichen Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2025 erhobenen Klage ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig.

Die Antragsteller sind insbesondere in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO antragsbefugt. Denn jedenfalls als Verkehrsteilnehmer können sie gegenüber einer Verkehrsbeschränkung als Verletzung eigener Rechte geltend machen, die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der auch sie treffenden Regelung lägen nicht vor oder aber ihre eigenen Belange seien bei der behördlichen Ermessensausübung rechtsfehlerhaft mit den für die Anordnung sprechenden Belangen abgewogen worden.

Der Antrag ist auch begründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn deren aufschiebende Wirkung wie hier entsprechend § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ausgeschlossen ist. Der von dem Gesetzgeber in diesen Fällen angenommene Vorrang des öffentlichen Vollziehungsinteresses besteht dann nicht, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist.

Die auf dem S.-straße in G. aufgestellten Verkehrszeichen, die die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2025 umsetzen, stellen sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig dar.

Die den Verkehrszeichen zu Grunde liegende verkehrsrechtliche Anordnung kann auf keine denkbare Rechtsgrundlage gestützt werden.

Die Antragsgegnerin hat die Entscheidung zunächst auf § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO gestützt. Danach trifft die Straßenverkehrsbehörde die notwendigen Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Sie wird insoweit ermächtigt, kommunale Verkehrskonzepte zu fördern und damit gemeindliche Planungsund Entwicklungsbelange zu verwirklichen.

Voraussetzung für eine verkehrsregelnde Maßnahme nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO ist damit ihre Notwendigkeit zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.

Vgl. zum Begriff der "geordneten städtebaulichen Entwicklung": VG Köln, Beschluss vom 22. Dezember 2025 - 18 L 2684/25 - juris Rn. 13 ff.

Dies erfordert zunächst ein tragfähiges städtebauliches Verkehrskonzept der Gemeinde, zumindest im Sinne einer allgemeinen Zielvorgabe. Denn nur in diesem Fall kann die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ihre insoweit dienende Funktion entfalten.

Das kommunale Verkehrskonzept muss hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darstellen, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sind. Soweit durch die Veränderung der bestehenden Verkehrssituation Straßenzüge entlastet und Verkehrsströme umgelenkt werden sollen, muss das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können.

Des Weiteren muss das kommunale Verkehrskonzept auch auf substantiellen Erwägungen zu der Frage beruhen, ob die betroffenen Straßenzüge im Einzelnen und in ihrer Gesamtheit den jeweiligen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen genügen. Zwar ist - abgesehen von einer gerichtlichen Kontrolle - allein die Straßenverkehrsbehörde dazu berufen, verbindlich darüber zu entscheiden, ob im Einzelfall die straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung vorliegen. Dies entbindet die Gemeinde jedoch nicht davon, schon bei Erstellung des Verkehrskonzepts zu überprüfen, ob die vorgesehenen Maßnahmen überhaupt zulässig sind.

Das Radverkehrskonzept i.V.m. dem Fahrradstraßenkonzept der Antragsgegnerin genügt diesen Anforderungen nicht.

In formeller Hinsicht wurde das Mobilitätskonzept der Antragsgegnerin durch die insoweit gemäß § 41 Abs. 1 und 2 GO NRW i.V.m. § 15 und § 16 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin zuständigen Ausschüsse beschlossen. Gemäß § 16 Abs. 2 Nr. 3 der Zuständigkeitsverordnung der Antragsgegnerin entscheidet der Ausschuss für Mobilität und Verkehrsflächen über Maßnahmen des Mobilitätsmanagements und zur Umsetzung des städtischen Mobilitätskonzeptes. Der Beschluss hinsichtlich des Radverkehrsnetzes i.V.m. dem Fahrradstraßenkonzept erfolgte am 00. Februar 2024 ebenfalls durch den insoweit zuständigen Ausschuss für Mobilität und Verkehrsflächen.

In materieller Hinsicht trägt das Radverkehrsnetz zunächst dem städtebaulichen Anliegen Rechnung, erstmals alle für den Radverkehr wichtigen innerstädtischen Verbindungen auf möglichst geeigneten Routen zusammenzuführen. Hierbei wurden neben der Kürze und Schnelligkeit der Verbindung auch wichtige Quellund Zielorte, Komfort und insbesondere die Verkehrssicherheit berücksichtigt. Insoweit lassen sich konkrete verkehrsmäßige Planungen in dem betroffenen räumlichen Bereich den Verwaltungsvorgängen textlich und unter Heranziehung des beigefügten Kartenmaterials entnehmen. Diese verkehrlichen Konzeptionen weisen auch einen Bezug zur geordneten städtebaulichen Entwicklung auf. So bildet das Konzept "Radverkehrsnetz" die Verlagerung des Radverkehrs unter Berücksichtigung der ermittelten Bedarfe von den zumeist über die Hauptverkehrsstraßen des Kfz-Verkehrs führenden direkten Verbindungen auf Routen entlang des attraktiveren Nebennetzes ab. Die Route N02 (N. - O.), auf welcher sich die streitgegenständliche Fahrradstraße befindet, ist Teil dieses Konzeptes.

Allerdings lassen die Konzepte jede nachvollziehbare Darlegung vermissen, dass sich bei der Konzepterstellung auch mit den möglichen Verlagerungseffekten auseinandergesetzt wurde, die durch die infolge der Umsetzung des Radverkehrsnetzes geänderten Verkehrsführungen auftreten können. Die Antragsgegnerin hat den planungserheblichen Sachverhalt schon nicht umfassend ermittelt und ihrer Planung somit nicht zugrunde legen können. Insoweit mangelt es bereits an einer belastbaren Datengrundlage, aus der sich mögliche Auswirkungen der beabsichtigten Verkehrslenkung prognostizieren lassen. Zwar hat am 26. Juni 2025 in der streit-

gegenständlichen Straße über 24 Stunden eine Zählung von Kfz und Fahrrädern stattgefunden, wobei ermittelt wurde, dass der Radverkehr mit 453 Fahrrädern gegenüber dem Kfz-Verkehr mit 425 Fahrzeugen überwiegt. Diese Zählung fand jedoch nur einmalig und zudem zeitlich nach der Beschlussfassung am 00. Februar 2024 statt, sodass diese hierauf nicht beruhen konnte. Im Rahmen der Beschlussfassung, in der die Verwaltung u.a. mit der Umplanung der S.-straße beauftragt wurde, wurde vielmehr ausdrücklich protokolliert, dass die Verkehrsbelastung vor der Umsetzung und ein Jahr nach der Umsetzung ermittelt werden soll. Dokumentiert war im Zeitpunkt der Beschlussfassung damit allein die fehlende Datengrundlage. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Hierzu fehlt es an jeglichen Erhebungen. So ist unklar, ob, wie oft, wann und in welchem Rahmen Daten zum ruhenden Verkehr ermittelt worden sind. Es fehlt jede Bestandsanalyse sowie eine Ermittlung konkreter (Nutzungs-) Bedarfe. Der Antragsgegnerin war bei ihrer Planung mithin nicht einmal klar, in welchem Umfang Parkplätze wegfallen würden und welche Nutzungsintensität diese aufweisen.

Diese defizitäre Sachverhaltsermittlung schlägt auch auf die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geforderte planerische Abwägung durch. Zwar hat die Antragsgegnerin den inhaltlichen Austausch mit Verbänden, dem politischen Raum und der allgemeinen Öffentlichkeit im Vorfeld der Entscheidung gesucht und durchgeführt. Ohne eine hinreichende Ermittlung des Ist-Zustandes und einer hinreichenden Prognose fehlt es diesem Austausch jedoch an einer belastbaren Grundlage.

Soweit die Antragsgegnerin die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung in der Antragserwiderung erstmalig auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO stützt, führt dies nicht zu ihrer Rechtmäßigkeit.

Dabei kann dahinstehen, ob ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage vorliegend zulässig ist oder ob die Anordnung durch den Austausch ihrer Begründung in ihrem Wesen in rechtswidriger Weise verändert würde.

Vgl. zu den Anforderungen an den Austausch der Ermächtigungsgrundlage: OVG Münster, Beschlüsse vom 11. April 2025 - 8 B 238/25 - juris Rn. 21, 23 und vom 8. Dezember 2023 - 8 B 534/23 - juris Rn. 25.

Dahinstehen kann des Weiteren, ob die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang auch auf das Ziel "Unterstützung der geordneten städtebaulichen Entwicklung" oder erneut erstmalig auf die "Verbesserung des Schutzes der Umwelt" abstellt.

Denn die weiteren Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 Buchst. b), Abs. 10 Nr. 2 StVO liegen ebenfalls nicht vor.

So setzt § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO zusätzlich zum Anordnungsziel voraus, dass die Leichtigkeit des Verkehrs berücksichtigt ist und die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt wird.

Vgl. zur Qualifikation als zusätzliche Tatbestandsmerkmale: BR-Drs. 518/23, S. 18.

Die Sicherheit des Verkehrs bezieht sich auf die Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr.

Der Aspekt der Leichtigkeit des Verkehrs zielt darauf, dass Verkehrsteilnehmer nicht mehr als nach den Umständen unvermeidbar behindert oder belästigt werden.

Dabei ist zu beachten, dass die Sicherheit des Verkehrs nicht beeinträchtigt werden darf, wo hingegen die Leichtigkeit des Verkehrs zu berücksichtigen ist. Insoweit stellt die Berücksichtigung eine geringere Hürde als das Merkmal der fehlenden Beeinträchtigung dar.

Die Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs setzt einen mit vertretbarem Aufwand ermittelten prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich hinsichtlich der Auswirkungen auf die Leichtigkeit des Verkehrs und eine Abwägung gegenüber den entsprechend ermittelten, prognostizierten Effekten - je nach Anordnungsgrund - für die Verbesserung des Umweltund Klimaschutzes, die Verbesserung des Gesundheitsschutzes oder die Unterstützung der geordne-

ten städtebaulichen Entwicklung voraus. Dieser Vergleich verlangt keine aufwändigen Gutachten oder Lärmoder Schadstoffmessungen; es genügen Abschätzungen aufgrund von belastbaren Verkehrserhebungen, Erfahrungswerten und allgemeinkundigen wissenschaftlichen Erkenntnissen.

Diesen Anforderungen genügt die verkehrsrechtliche Anordnung - auch unter Heranziehung der (ergänzenden) Ausführungen im gerichtlichen Verfahren - nicht.

Weder das Radverkehrsnetz noch das Mobilitätsoder das Fahrradstraßenkonzept erfüllen für sich oder in einer Gesamtschau die Anforderung an einen prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich. Insoweit schlägt die oben bereits erwähnte defizitäre Sachverhaltsermittlung im Vorfeld der Beschlussfassungen in Bezug auf Verkehrsdaten auch in diesem Kontext durch.

Dieses Defizit konnte die Antragsgegnerin schließlich auch nicht mit ihrer Antragserwiderung beheben. Die Antragsgegnerin hat hier lediglich vorgebracht, es fände keine Beeinträchtigung der Sicherheit des Verkehrs statt, da durch die Ausweisung der Straße als Fahrradstraße der Radverkehr bevorrechtigt und klare Verhältnisse für alle Verkehrsteilnehmenden geschaffen würden. Dies sei für die Vermeidung von Schäden für Personen und Sachen im Zusammenhang mit der Teilnahme am Straßenverkehr förderlich. Zur Sicherung der Leichtigkeit des Verkehrs sei die Straße für den Kraftfahrzeugverkehr freigegeben worden. Zu berücksichtigen sei hierbei u.a. auch, dass die Straße "S.-straße" vornehmlich dem Anliegerverkehr diene und somit eine eher untergeordnete Funktion im Verkehrsnetz innehabe. Durch die Fahrradstraße und die hiermit verbundenen Maßnahmen zur Kennzeichnung, Bevorrechtigung sowie der zukünftig durchgängig komfortablen Radverkehrsführung insgesamt werde prognostisch ein weiterer Anstieg der Radverkehrsdichte auf dem gesamten Streckenverlauf erwartet.

Auch wenn mit Blick auf den prognostischen Vorher-Nachher-Vergleich keine aufwändigen Gutachten zu verlangen sind, wäre es für die Annahme dieser "Erfahrungssätze" jedenfalls erforderlich, belastbare Verkehrsdaten zu ermitteln, um auf dieser Grundlage den Bedarf der einzelnen Verkehrsarten zu bemessen. Erst in der Folge kann dann prognostisch ermittelt werden, in welchem Umfang etwa von Bündelungseffekten auszugehen ist. Ohne Tatsachengrundlage bleiben die Behauptungen hingegen Allgemeinplätze. Vergleichbares gilt für die Auswirkungen auf den ruhenden Verkehr. Dass die insoweit vorhandenen Daten für eine derartige Prognose ungeeignet sind, wurde bereits oben dargelegt.

Mangels belastbarer Datengrundlage ist auch eine im Einzelfall ohne ein solches Konzept ergehende Anordnungen nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 7 StVO rechtswidrig (vgl. Ziffer 14d zu § 45 der VwV-StVO). Denn die grundsätzlich bestehende Möglichkeit einer Einzelfallentscheidung reduziert lediglich die Anforderung an die Erstellung eines kommunalen Gesamtkonzepts, das inhaltlich und räumlich über eine Einzelmaßnahme hinausgeht. Die weiteren inhaltlichen Anforderungen - Berücksichtigung der Leichtigkeit des Verkehrs - bleiben hiervon unberührt.

Aus diesen Gründen hat auch der Antrag zu 2 gerichtet auf die Aufhebung der Vollziehung des Verwaltungsaktes gemäß § 80 Abs. 5 Satz 3 VwGO Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Ziffer 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wonach eine verkehrsregelnde Anordnung mit dem Auffangwert von 5.000,- Euro zu bemessen ist. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes war die Hälfte dieses Betrags (Ziffer 1.5 Satz 1 Halbsatz 1 des Streitwertkatalogs) anzusetzen.

Quelle: Amtlicher Entscheidungstext (Kanzleisammlung Momberger Rechtsanwälte) - ECLI:DE:VGK:2026:0505.18L264.26.00

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