Oberverwaltungsgericht NRW v. 18.11.2025: Zur befristeten Umwandlung eines verkehrsberuhigten Bereichs in eine Sackgasse und Voraussetzungen einer qualifizierten Gefahrenlage

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 18.11.2025 - 8 B 538/25) hat entschieden:

1. Die befristete Umwandlung einer als verkehrsberuhigter Bereich ausgewiesenen Straße in eine Sackgasse kann als Maßnahme zur Erforschung des Verkehrsverhaltens und der Verkehrsabläufe nach 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6, Halbs. 1 StVO rechtmäßig sein.

2. Zu den Voraussetzungen einer qualifizierten Gefahrenlage i. S. v. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO.

3. Es bleibt offen, ob die Umwandlung einer Durchgangsstraße in eine Sackgasse für den Kraftfahrzeugverkehr eine straßenrechtliche Teileinziehung erfordert.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Ablehnung vorläufigen Rechtsschutzes im Beschluss des Verwaltungsgerichts Münster vom 12. Mai 2025 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 12. Mai 2025 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Der Antragsteller macht zunächst geltend, eine qualifizierte Gefahrenlage könne nicht bereits dann angenommen werden, wenn in einer Straße Spitzenwerte von 100 Fahrzeugen in einer Stunde gezählt werden. Dabei böten die Richtlinien für die Anlage von Stadtstraßen (RASt 06) für "Wohnwege", anders als das Verwaltungsgericht meine, insoweit einen Anhaltspunkt, als danach ausgebaute Wohnwege einen Verkehr von 150 Fahrzeugen pro Stunde bewältigen könnten. Auch wenn im konkreten Einzelfall nur deutlich weniger Fahrzeuge gefahrlos einen Wohnweg befahren könnten, weshalb die Werte der RASt 06 keine konkrete Gefahrenanalyse ersetzten, könne ohne eine solche Gefahrenanalyse nicht irgendein Verkehrsaufkommen für sich genommen als gefährlich angenommen werden.

Damit setzt sich der Antragsteller nicht mit der Argumentation des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach die Werte in der RASt 06 für die Beurteilung einer Gefahrenlage in einem verkehrsberuhigten Bereich ungeeignet seien, weil es sich bei dem Begriff des Wohnwegs nicht um einen straßenverkehrsrechtlichen Begriff handele. Ihre Vorgaben seien auf die Planung und den Entwurf von Stadtstraßen ausgerichtet und die Angaben zur Verkehrsstärke dienten dem jeweiligen Straßenausbau. Sie orientierten sich nicht an den oben dargelegten Vorgaben der StVO sowie der dazu ergangenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift (VwVStVO). Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob auf Grund einer konkreten Verkehrsdichte eine Gefahrenlage bestehe, seien insoweit die Umstände des konkreten Einzelfalls. Dabei könnten allerdings die Anforderungen an die Anordnung eines verkehrsberuhigten Bereichs eine gewisse Orientierung geben. Dort dürfe die Verkehrsdichte laut VwVStVO nur "sehr gering" sein und wegen der Aufgabe des Separationsprinzips kein "reger" Durchgangs- oder Zielverkehr stattfinden.

Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht eine qualifizierte Gefahrenlage nicht allein aufgrund des Verkehrsaufkommens angenommen, sondern im Rahmen seiner konkreten Gefahranalyse daneben auch die Anordnung eines verkehrsberuhigten Bereichs durch das Verkehrszeichen 325.1 sowie den Ausbauzustand der Straße "M.-straße" berücksichtigt.

Die Feststellung einer qualifizierten Gefahrenlage durch das Verwaltungsgericht wird auch nicht durch die vom Antragsteller angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln durchgreifend in Frage gestellt, wonach sich eine besondere Gefährdung in einem verkehrsberuhigten Bereich nicht zwingend aus dem Umstand ableiten lasse, dass es dort Durchgangsverkehr gebe, weil es bei einer geringen Verkehrsdichte nur selten zu Begegnungsverkehr komme.

Der Antragsteller lässt dabei unberücksichtigt, dass das Verwaltungsgericht vorliegend zutreffend gerade nicht von einer geringen, sondern einer hohen Verkehrsdichte ausgegangen ist. Demgegenüber lagen der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln Durchschnittswerte von nur 10 bis 15 und Spitzenwerte von 20 bis 30 Fahrzeugen pro Stunde zugrunde, die sogar unterhalb des im vorliegenden Fall gemessenen Durchschnittswerts von 35,75 Fahrzeugen pro Stunde liegen.

Der hiermit zusammenhängende Vortrag des Antragstellers, mit einer Parzellenbreite von 6 m, einer nutzbaren Fahrbahnbreite von 5 m und einem niveaugleichen Ausbau für die ganze Straßenbreite stehe ein hinreichender Straßenraum auch für Begegnungsverkehr - in Schrittgeschwindigkeit - zur Verfügung, greift insofern nicht durch, als das Verwaltungsgericht bei seiner Annahme einer qualifizierten Gefahr die Möglichkeit eines Begegnungsverkehrs von Fahrzeugen nicht verneint, sondern nur angenommen hat, dass wegen der fehlenden Gehwege etwa bei Begegnungsverkehr auch dann, wenn sich Fußgänger entlang des Straßenrandes fortbewegten, eine das allgemeine Risiko erheblich übersteigende Gefährdung möglich sei.

Hinsichtlich des weiteren Einwands, Geschwindigkeitsüberschreitungen der Verkehrsteilnehmer könnten keine örtlichen Besonderheiten begründen, ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht seine Gefahranalyse gerade nicht auf diesen Umstand gestützt, sondern übereinstimmend mit dem Beschwerdevorbringen ausgeführt hat, ein verkehrsrechtswidriges Verhalten der Verkehrsteilnehmer beruhe regelmäßig nicht auf örtlichen Besonderheiten und auf eine Einhaltung der Geschwindigkeitsbegrenzung sei durch häufigere Geschwindigkeitskontrollen hinzuwirken.

Der weitere sinngemäße Einwand, auch die Antragsgegnerin, welcher das Verwaltungsgericht doch zunächst eine Einschätzungsprärogative zuweise, gehe nicht von einer qualifizierten Gefahrenlage aus, verkennt, dass das Verwaltungsgericht eine solche Einschätzungsprärogative der Antragsgegnerin nur dahingehend angenommen hat, festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht.

Schließlich verhilft auch der Vortrag des Antragstellers seiner Beschwerde nicht zum Erfolg, eine Gefahr werde nicht dadurch begründet, dass die Verkehrsverhältnisse auf der Straße "M.-straße" ebenso wie deren bauliche Voraussetzungen nicht denen eines verkehrsberuhigten Bereichs entsprächen, sondern dies führe allenfalls dazu, dass die Festlegung eines verkehrsberuhigten Bereichs unzutreffend sei. Die Anordnung des verkehrsberuhigten Bereichs ist hier nicht Streitgegenstand, dürfte auch bestandskräftig sein und ist danach der Gefahrenbeurteilung zugrunde zu legen. Insoweit der Antragsteller darüber hinaus meint, wenn überhaupt entstehe eine Gefahrenlage erst durch die Anordnung des verkehrsberuhigten Bereichs, stellt dies die vom Verwaltungsgericht festgestellte Gefahrenlage nicht infrage.

2. Erfolglos rügt der Antragsteller ferner die Ermessensfehlerhaftigkeit der verkehrsrechtlichen Anordnung. Dazu trägt er vor, das Verwaltungsgericht gehe über die Kontrolle der Ermessenserwägungen hinaus und stelle eigene weitergehende und zudem fehlerhafte Ermessenserwägungen an. Die Antragsgegnerin habe ausdrücklich erklärt, die Maßnahme nicht auf Grundlage einer qualifizierten Gefahrenlage gemäß § 49 Abs. 9 Satz 3 StVO vorgenommen zu haben. Sie habe bei ihrer Ermessensentscheidung auch nicht die Ergebnisse der Verkehrszählung berücksichtigt, sondern ihr Ermessen bereits mit dem Ratsbeschluss vom 26. Oktober 2023 und damit vor Durchführung der Verkehrszählung ausgeübt, den sie mit der Anordnung der vorläufigen Sperrung der Straße "M.-straße" lediglich umgesetzt habe. Zudem gehe sie von einer Erprobungsmaßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Halbs. 2 StVO und damit von einer Maßnahme mit einer anderen Rechtsgrundlage und gänzlich anderen - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe nicht vorliegenden - Voraussetzungen und Rechtsfolgen aus. Die Möglichkeit der Ergänzung von Ermessenserwägungen berechtige aber nicht zur Auswechslung der die Ermessensentscheidung tragenden Gründe.

Auch dieses Vorbringen greift nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat keine eigenen Ermessenserwägungen angestellt, sondern unter Bezugnahme auf die aus dem Verwaltungsvorgang hervorgehenden Erwägungen herausgearbeitet, dass die Antragsgegnerin mit der verkehrsrechtlichen Anordnung vom 17. Juni 2024 eine eigene (Ermessens-)Entscheidung getroffen habe. Hierbei habe sie zwar nicht den (rechtlichen) Schluss auf das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzung einer qualifizierten Gefahrenlage i. S. v. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO gezogen, im Rahmen ihrer Ermessensausübung aber die maßgeblichen tatsächlichen gefahrbegründenden Umstände sowie insbesondere die Ergebnisse der Verkehrszählung im Jahr 2023 berücksichtigt und die Verkehrssituation in der Straße "M.-straße" für gefährlich gehalten.

Dass zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses am 26. Oktober 2023 noch keine Verkehrszählung durchgeführt worden war, steht der Annahme einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung nicht entgegen. Der Ratsbeschluss stellt nicht bereits selbst eine verkehrsrechtliche Anordnung dar, weil dessen Inhalt, dass "eine zeitweise Sperrung des Feldweges vorgenommen und eine erneute Verkehrszählung durchgeführt" wird, nur die Basis für die nachfolgend konkretisierende Ausgestaltung durch die Verwaltung in Form der Anordnung vom 17. Juni 2024 bildet und nicht bereits selbst konkrete verkehrsrechtliche Maßnahmen und das Aufstellen einzelner Verkehrsschilder an genau bestimmten Orten vorgibt. Das Verwaltungsgericht hat insofern angenommen, dass unabhängig vom Ratsbeschluss die Verwaltung der Antragsgegnerin noch nachfolgend hierzu und vor Erlass der verkehrsrechtlichen Anordnung mehrere Möglichkeiten in den Blick genommen habe, u. a. auch den Einsatz verkehrsberuhigender Elemente. Dies zeige, dass die Entscheidung, den vom Rat beschlossen Verkehrsversuch tatsächlich durchzuführen, erst nachfolgend hierzu getroffen worden sei. Hiermit setzt sich der Antragsteller nicht auseinander. Im Übrigen wurde ausweislich der auch vom Antragsteller mit seiner Beschwerdebegründung vorgelegten Unterlagen bereits in der Vorlage zum Ratsbeschluss und ebenso in der Ratssitzung selbst auf die Gefährlichkeit der verkehrsrechtlichen Situation in der Straße "M.-straße" hingewiesen, u. a. aufgrund des Durchgangsverkehrs. Dieser wurde in der Ratssitzung ausdrücklich als zu hoch bewertet und die Menge an Verkehr als Problem bezeichnet. Mit der vom 25. Oktober 2023 bis zum 2. November 2023 durchgeführten Verkehrserhebung wurde dieser bereits im Ratsbeschluss behandelte Gesichtspunkt lediglich aktualisiert und bestätigt und konnte der hier streitbefangenen Anordnung ohne Weiteres zugrunde gelegt werden.

Ferner hat das Verwaltungsgericht dargelegt, dass der Verkehrsversuch nach den Ausführungen der Antragsgegnerin der Erforschung des Verkehrsverhaltens und der Verkehrsabläufe i. S. d. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Halbs. 1 StVO dient. Es solle insbesondere festgestellt werden, ob es aufgrund einer erwogenen (endgültigen) Sperrung der Straße "M.-straße" zu Verkehrsverlagerungen komme und ob diese an anderer Stelle - insbesondere der Straße "D.-straße" - Gefahren i. S. d. § 45 StVO verursachen. Auf diese tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts geht der Antragsteller in seiner Beschwerdebegründung ebenfalls nicht hinreichend ein. Auch diese Zweckrichtung des Verkehrsversuchs war im Übrigen bereits Grundlage des Ratsbeschlusses vom 26. Oktober 2023, wie die dort beschlossene Verkehrszählung vor und während der Maßnahme auch im "D.-straße" zeigt. Eine unzulässige Auswechslung von Ermessenserwägungen liegt damit nicht vor.

3. Sofern der Antragsteller überdies einen unzulässigen Wechsel der Ermächtigungsgrundlage der verkehrsrechtlichen Anordnung von einer Erprobungsmaßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Halbs. 2 StVO zu einer Erforschungsmaßnahme nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 Halbs. 1 StVO rügen möchte, hat dies ebenfalls keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung darauf gestützt, dass entgegen der rechtlich unzutreffenden Einschätzung der Antragsgegnerin die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Erforschungsmaßnahme tatsächlich vorlägen, die Antragsgegnerin die für den Erlass der Erforschungsmaßnahme relevanten Gefahrengesichtspunkte erkannt und zur Grundlage ihrer Ermessensentscheidung gemacht habe. Der Verkehrsversuch diene auch den Zielen einer Erforschungsmaßnahme. Diese zutreffenden Erwägungen werden - wie dargelegt - durch das Beschwerdevorbringen nicht entkräftet. Aus ihnen folgt, dass jedenfalls unter den besonderen Voraussetzungen des hier zu entscheidenden Falles kein zu einer Wesensveränderung der verkehrsrechtlichen Anordnung führender, unzulässiger Austausch der Ermächtigungsgrundlage anzunehmen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Dabei legt der Senat in Orientierung an Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der hier noch anwendbaren Fassung von 2013 den Auffangstreitwert von 5.000,- Euro zugrunde, der mit Blick auf das vorliegende Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung der Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs zu halbieren war.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2025/8_B_538_25_Beschluss_20251118.html - DE:OVGNRW:2025:1118.8B538.25.00

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