Verwaltungsgericht Aachen v. 11.07.2025: Zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung bei Klagen gegen verkehrsrechtliche Anordnungen

Das Verwaltungsgericht Aachen (Beschluss vom 11.07.2025 - 10 L 5/25) hat entschieden:

Anfechtungsklagen gegen durch Verkehrszeichen bekannt gegebene verkehrsrechtliche Anordnungen entfalten keine aufschiebende Wirkung, da § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO entsprechend anwendbar ist. Bei der Entscheidung über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO ist maßgebliches Kriterium die Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs in der Hauptsache; erweist sich der Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung nicht als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das öffentliche Vollzugsinteresse.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Gründe:

A. Der sinngemäß gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage gleichen Rubrums 10 K 17/25 anzuordnen,

hat keinen Erfolg. Er ist zulässig, aber unbegründet.

I. Der Antrag ist zulässig.

1. Er ist insbesondere als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 2 VwGO statthaft. Insoweit besteht kein durchgreifender Zweifel daran, dass der Antragsteller im zugehörigen Klageverfahren jedenfalls auch die Aufhebung von Verwaltungsakten begehrt. Denn er wendet sich gegen durch Aufstellung entsprechender Verkehrsschilder bekannt gegebene verkehrsrechtliche Anordnungen und damit gegen Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG.

Dem Umstand, dass er nicht ausdrücklich die gerichtliche Aufhebung dieser Anordnungen beantragt, sondern der angekündigte Antrag seinem Wortlaut nach auf die Verurteilung der Antragsgegnerin (wohl) zur Aufhebung gerichtet ist, kommt letztlich keine entscheidende Bedeutung zu.

Auch entfaltet diese Anfechtungsklage entgegen dem Grundsatz des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung. Denn nach ständiger Rechtsprechung ist § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf verkehrsregelnde Anordnungen entsprechend anwendbar, weil sich die von Verkehrszeichen ausgehenden Ge- oder Verbote prinzipiell nicht von in dieser Vorschrift genannten unaufschiebbaren Anordnungen oder Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten unterscheiden, an deren Stelle sie gleichsam treten.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 26. Januar 1988 - 7 B 189.87 -, juris, Rn. 5 f., und vom 15. Juni 1981 - 7 B 216.80 -, juris, Rn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1997 - 25 B 2562/96 -, juris, Rn. 4.

2. Der Antragsteller ist auch antragsbefugt.

a. Auch ohne diesbezügliche ausdrückliche gesetzliche Regelung setzt die Zulässigkeit eines Antrages nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Var. 1 VwGO das Vorliegen einer Antragsbefugnis voraus.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Januar 2018 - 1 VR 14.17 -, juris, Rn. 7, und vom 2. August 1994 - 7 VR 3.94 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 8. März 2024 - 8 B 1206/23.AK -, juris, Rn. 19; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider, VwGO, 45. EL Januar 2024, § 42 Abs. 2 Rn. 35.

Das nach der insofern entsprechend anzuwendenden Bestimmung des § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Geltendmachen einer Rechtsverletzung erfordert, dass nach dem Vorbringen des Antragstellers dessen Verletzung in eigenen Rechten durch den Vollzug des in der Hauptsache angefochtenen Verwaltungsaktes zumindest möglich ist.

In Bezug auf Verkehrsbeschränkungen gilt insofern, dass der durch eine verkehrsrechtliche Anordnung betroffene Verkehrsteilnehmer zumindest dann in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt ist, wenn die Voraussetzungen für eine auch ihn treffende Verkehrsbeschränkung nicht gegeben sind oder wenn die behördliche Ermessensausübung insoweit fehlerhaft ist, als seine eigenen Interessen nicht ohne Rechtsfehler mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener abgewogen worden sind, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen.

Erforderlich ist danach aber zumindest, dass der Antragsteller jedenfalls zum Adressatenkreis der angegriffenen Anordnung zählt. Dies ist bei in Form von Verkehrszeichen bekanntgemachten verkehrsbezogenen Ge- und Verboten dann der Fall, wenn er von diesem Ge- bzw. Verbot betroffen ist. Handelt es sich also um Anordnungen, die ausschließlich an bestimmte Gruppen von Verkehrsteilnehmern - Kraftfahrzeugführer, Fahrradfahrer usw. - gerichtet sind, muss der Antragsteller der Anordnung also auch gerade in dieser Eigenschaft begegnet sein.

b. Davon ausgehend ist der Antragsteller antragsbefugt. Er trägt zwar ausdrücklich nur vor, von den angegriffenen Anordnungen "als Verkehrsteilnehmer auch persönlich betroffen" zu sein. Zugunsten des Antragstellers geht die Kammer aber davon aus, dass er damit - nicht zuletzt auch unter Berücksichtigung des gerichtsbekannten Umstandes, dass sich der Antragsteller auch in anderen beim beschließenden Gericht anhängigen und gegen die Antragsgegnerin gerichteten Verfahren darauf beruft, als Führer eines Kraftfahrzeuges am Straßenverkehr in Aachen teilzunehmen - noch hinreichend deutlich der Sache nach geltend macht, als Führer eines Kraftfahrzeuges selbst Adressat der in Rede stehenden verkehrsrechtlichen Anordnungen (geworden) zu sein.

3. Auch im Übrigen sind Zweifel an der Zulässigkeit des Antrages nicht veranlasst. Insbesondere mangelt es dem Antragsteller nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann ein Entfallen des Rechtsschutzbedürfnisses des Antragstellers namentlich nicht aus dem von ihr geltend gemachten, mit dem vorliegenden Verfahren jedoch in keinem rechtlichen Zusammenhang stehenden Umstand abgeleitet werden, dass die Vertretungsberechtigten eines auch die hier streitgegenständliche Verkehrsregelung betreffenden Bürgerbegehrens - zu denen der Antragsteller nicht zählt - keinen Eilrechtsschutz verfolgt haben. Bei Vorliegen der Klage- bzw. Antragsbefugnis ist vielmehr grundsätzlich und auch hier vom Bestehen des erforderlichen Rechtsschutzbedürfnisses auszugehen.

II. Der Antrag ist jedoch unbegründet.

1. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Das Gericht hat dazu zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung oder das Interesse an der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs überwiegt. Maßgebliches Kriterium innerhalb der Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Erweist sich ein angefochtener Verwaltungsakt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse des Antragstellers bzw. der Antragstellerin das öffentliche Vollzugsinteresse; an der Vollziehung eines rechtswidrigen Bescheids besteht regelmäßig kein schutzwürdiges öffentliches Interesse.

Stellt sich der Verwaltungsakt hingegen als offensichtlich rechtmäßig dar und entfällt die aufschiebende Wirkung - wie hier - unmittelbar von Gesetzes wegen, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Denn in den Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung nach einer der Nummern 1 bis 3 des § 80 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist zu beachten, dass hier der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen.

Lässt sich bei summarischer Überprüfung eine Offensichtlichkeitsbeurteilung nicht treffen, kommt es entscheidend auf eine Abwägung zwischen den für eine sofortige Vollziehung sprechenden Interessen einerseits und dem Interesse des bzw. der Betroffenen an einer Aussetzung der Vollziehung bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren andererseits an. Die Erfolgsaussichten sind dabei auch unabhängig von einer fehlenden Offensichtlichkeit einzubeziehen. Je höher diese sind, desto größer ist das Interesse an der aufschiebenden Wirkung. Sind die Erfolgsaussichten demgegenüber gering, fällt das Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts stärker ins Gewicht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Januar 2020 - 15 B 814/19 -, juris, Rn. 8, vom 28. Oktober 2011 - 2 B 1037/11 -, juris, Rn. 20, und vom 28. Dezember 1989 - 11 B 2793/89 -, juris, Rn. 1.

2. Diesen Maßstab zugrunde gelegt, liegen die Voraussetzungen für die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage nicht vor. Das Individualinteresse des Antragstellers an einem einstweiligen Aufschub der Vollziehung überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse im Rahmen der im Aussetzungsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung nicht. Die in der Hauptsache angegriffene verkehrsrechtliche Anordnung erweist sich - soweit sie angefochten ist - bei der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig und im Rahmen der infolgedessen vorzunehmenden weitergehenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Vollzugsinteresse das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers.

a. Die straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen der Antragsgegnerin betreffend den sog. Lenkungspunkt Karlsgraben (also der Kreuzung von Karls- bzw. Löhergraben und Jakobstraße) erweisen sich, soweit sie angegriffen sind, im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung jedenfalls nicht als offensichtlich rechtswidrig.

Ausweislich seines Klagebegehrens wendet sich der Antragsteller nicht vollumfänglich gegen jede den streitgegenständlichen Lenkungspunkt bzw. den (erweiterten) Kreuzungsbereich betreffende Anordnung. Sein Anfechtungsbegehren formuliert er vielmehr dahingehend, dass dieses sich gegen ein "Durchfahr- und Abbiegeverbot für Autos" richte. Da ein solches aber tatsächlich nicht angeordnet wurde, ist sein Vorbringen interessengerecht dahingehend auszulegen (vgl. § 88 VwGO), dass er sich allein gegen die tatsächlich erfolgte Anordnung von Abbiegegeboten (Zeichen 297 der Anlage 2 zur StVO) in diesem Lenkungspunkt richtet. Denn aus diesen Geboten folgen im Umkehrschluss die vom Antragsteller der Sache nach angegriffenen Verbote, jeweils in eine andere Richtung abzubiegen bzw. geradeaus weiterzufahren.

Als Rechtsgrundlage für diese Abbiegegebote kommt § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 i. V. m. Abs. 9 StVO in Betracht. Nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO treffen die Straßenverkehrsbehörden die notwendigen Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Jedenfalls nach der Neuregelung der dieser Vorschrift zugrundeliegenden Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 8 StVG dürfte ihr Anwendungsbereich nicht (mehr) als auf Fußgängerbereiche und verkehrsberuhigte Bereiche beschränkt anzusehen sein.

Die Straßenverkehrsbehörden erfüllen im Falle des § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO nicht ordnungsrechtliche Verkehrsaufgaben, sondern unterstützen planende. Auch dabei dürfen aber nach § 45 Abs. 9 StVO insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs - vorbehaltlich hier nicht einschlägiger Ausnahmen - nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Hierdurch wird § 45 Abs. 1b StVO nicht ersetzt, sondern lediglich modifiziert.

aa. Voraussetzung für eine verkehrsregelnde Maßnahme nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO ist damit zunächst ihre Notwendigkeit zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Dies erfordert zunächst ein tragfähiges städtebauliches Verkehrskonzept der Gemeinde, zumindest im Sinne einer allgemeinen Zielvorgabe. Denn nur in diesem Fall kann die straßenverkehrsrechtliche Anordnung ihre insoweit dienende Funktion entfalten.

(1) Das kommunale Verkehrskonzept muss hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darstellen, die aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten werden und von den für die Willensbildung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden sind. Soweit durch die Veränderung der bestehenden Verkehrssituation Straßenzüge entlastet und Verkehrsströme umgelenkt werden sollen, muss das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügen und insbesondere darlegen, weshalb bestimmte Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für dortige Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können.

Des Weiteren muss das kommunale Verkehrskonzept auch auf substantiellen Erwägungen zu der Frage beruhen, ob die betroffenen Straßenzüge im Einzelnen und in ihrer Gesamtheit den jeweiligen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen genügen. Zwar ist - abgesehen von einer gerichtlichen Kontrolle - allein die Straßenverkehrsbehörde dazu berufen, verbindlich darüber zu entscheiden, ob im Einzelfall die straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen für die verkehrsrechtliche Anordnung vorliegen. Dies entbindet die Gemeinde jedoch nicht davon, schon bei Erstellung des Verkehrskonzepts zu überprüfen, ob die vorgesehenen Maßnahmen überhaupt zulässig sind.

(2) Das den hier in Rede stehenden Anordnungen zugrundeliegende Konzept "Innenstadtmobilität" bzw. "Innenstadtmobilität von morgen" (im Folgenden: Konzept Innenstadtmobilität) der Antragsgegnerin dürfte den vorgenannten Anforderungen voraussichtlich noch genügen.

(a) Dies gilt zunächst in formeller Hinsicht. Der Mobilitätsausschuss der Antragsgegnerin hat mit Beschluss vom 17. Februar 2022 (Ratsantrag 32/18 "Lebenswerte Aachener Innenstadt: Verkehr neu organisieren") die Verwaltung beauftragt, ein Konzept für eine neue Innenstadtmobilität zu entwickeln, Beispiele aus anderen Städten zur Diskussion zu stellen und die neuen Vorschläge mit der Öffentlichkeit zu diskutieren. In seiner Sitzung vom 26. Oktober 2023 hat er sodann das Konzept "Innenstadtmobilität von morgen" beschlossen. Dafür war er als das nach § 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 Buchst. a) der Zuständigkeitsordnung der Stadt Aachen vom 15. Dezember 1995 in der Fassung des 7. Nachtrags vom 21. April 2021 (ZustO) für alle Angelegenheiten des Straßenverkehrs und des Straßenbaus zuständiges Gremium, das insbesondere über Angelegenheiten der Verkehrsplanung von überbezirklicher Bedeutung mit Ausnahme der Aufstellung und Änderung des Verkehrsentwicklungsplans entscheidet, zuständig.

(b) Auch in materieller Hinsicht stellen sich die genannten Anforderungen zumindest auf Grundlage der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als erfüllt dar.

(aa) Das Konzept Innenstadtmobilität dürfte hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen im betroffenen räumlichen Bereich, der Aachener Innenstadt, ausweisen, die der Mobilitätsausschuss der Antragsgegnerin aus Gründen der geordneten städtebaulichen Entwicklung für erforderlich oder zweckmäßig gehalten hat. Dies ergibt sich namentlich aus den Anlagen zu der von diesem am 26. Oktober 2023 beschlossenen Vorlage FB 61/0778/WP18. Darin ist sowohl textlich als auch durch Kartendarstellungen insbesondere dargelegt, dass der Kraftfahrzeugverkehr künftig grundsätzlich nur noch über acht zentrale Zugänge (Bastei, Hansemannplatz, Theaterstraße, Karmeliterstraße, Vaalser Straße, Königstraße, Audimax, Ponttor) in den Innenstadtbereich, also den vom sog. Alleenring (Ludwigsallee, Monheimsallee, Heinrichsallee, Wilhelmstraße, Kurbrunnenstraße, Römerstraße, Lagerhausstraße, Boxgraben, An der Schanz, Junkerstraße, Turmstraße, Pontwall) umschlossenen Bereich, gelenkt werden soll, wohingegen der innerhalb dieses Bereiches liegende (und von den Straßen Hirschgraben, Seilgraben, Kurhausstraße, Peterstraße, Friedrich-Wilhelm-Platz, Kapuzinergraben, Alexianergraben, Löhergraben, Karlsgraben und Templergraben gebildete) sog. Grabenring vorrangig als Hauptradverbindung (Radverteilerring) dienen soll. Dabei sind auch die geplanten Verkehrsmaßnahmen für die einzelnen Straßen und Straßenabschnitte hinreichend konkret beschrieben. In Bezug auf die konkret in Rede stehende Maßnahme ergibt sich dies insbesondere aus den Anlagen 1 und 4 zur Vorlage FB 61/0778/WP18. Daraus ist ersichtlich, dass an dem vorliegend streitgegenständlichen Lenkungspunkt Karlsgraben (also der Kreuzung von Karls- bzw. Löhergraben und Jakobstraße) grundsätzlich der über den Löhergraben (also aus etwa östlicher Richtung) kommende Kraftfahrzeugverkehr nur noch nach links und der über den Karlsgraben (also aus eher westlicher bzw. nordwestlicher Richtung) kommende Kraftfahrzeugverkehr nur noch nach rechts - in beiden Fällen also nur noch in stadtauswärtige/südliche Richtung - auf die Jakobstraße abbiegen können soll. Eine Einfahrt auf den nördlich bzw. nordöstlich der Kreuzung befindlichen Teil der Jakobstraße soll demnach nur noch für den aus süd-südwestlicher (stadtauswärtiger) Richtung kommenden und somit geradeaus weiterfahrenden Kraftfahrzeugverkehr möglich sein.

(bb) Das Konzept dürfte zudem auch die erforderlichen substantiellen Erwägungen zu der Frage enthalten, ob die betroffenen Straßen(-züge) den jeweiligen straßenverkehrsrechtlichen Anforderungen genügen. In den dem Gericht vorliegenden Konzeptunterlagen befinden sich Pläne und Darstellungen für die einzelnen betroffenen Straßen und Straßenzüge. In einem unmaßstäblichen Kartenauszug sind die durch die Planung betroffenen Straßen und Straßenabschnitte farblich hervorgehoben und es ist jeweils eingezeichnet, welche Straßen und Straßenabschnitte zukünftig welche Verkehrsfunktion erfüllen sollen. Diese Erwägungen gehen ersichtlich auf das im Jahr 2016 im Auftrag der Antragsgegnerin erstellte und im beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltene Gutachten zur Ermittlung des Hauptverkehrsstraßennetzes auf Grundlage der sog. Richtlinien für integrierte Netzgestaltung (RIN 08) der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (FGSV) zurück. Überdies ist in der im beigezogenen Verwaltungsvorgang enthaltenen Vorlage FB 61/0786/WP18 vom 11. Oktober 2023 nachvollziehbar dargelegt, dass sich bei Konzepterstellung auch mit den Verlagerungseffekten auseinandergesetzt wurde, die durch die infolge der Umsetzung des Verkehrskonzeptes geänderten Verkehrsführungen auftreten werden. Die insofern unter Heranziehung von Verkehrszählungsdaten verschiedener Jahre ermittelte Prognose, dass sich die Belastung der Strecken, auf die sich der Kraftfahrzeugverkehr infolge der Umsetzung des Verkehrskonzepts verlagern wird, höchstens geringfügig über das Maß erhöhen wird, das auf diesen Straßenzügen vor dem im Zuge bzw. Nachgang der sog. Corona-Pandemie festzustellenden Rückgang der Verkehrsbelastung bestand, begegnet jedenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keinen durchgreifenden Bedenken. Wie sich dem beigezogenen Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin entnehmen lässt, hat sie für diese Prognose zunächst die Verkehrsaufkommen zueinander ins Verhältnis gesetzt, die im Zuge von vor dem Jahr 2020 sowie aktuell durchgeführten Verkehrszählungen ermittelt worden waren. Dabei stellte sie einen - von ihr insbesondere auf veränderte Arbeits- und Lebensgewohnheiten im Nachgang der sog. Corona-Pandemie zurückgeführten - Rückgang der Verkehrsbelastung insbesondere auf dem sog. Alleenring und den Zufahrtsstraßen um etwa 15 % fest. In einem weiteren Schritt hat sie ausgehend von aktuellen Verkehrsmengendaten Berechnungen bzw. Simulationen dazu angestellt, in welchem Maße infolge der Umsetzung des geplanten Verkehrskonzeptes mit Verlagerungseffekten von zukünftig nur mehr eingeschränkt für den Kraftfahrzeugverkehr nutzbaren Straßen auf umliegende Bereiche bzw. Ausweichrouten zu rechnen ist. Dabei kam sie zu dem Ergebnis, dass die Mehrbelastungen weitgehend geringer ausfallen werden, als der vorbezeichnete Rückgang der Verkehrsmengen im Zuge bzw. Nachgang der sog. Corona-Pandemie, sodass diese Mehrbelastungen insbesondere vom sog. Alleenring aufgenommen werden könnten. Zudem sei aufgrund der Attraktivitätssteigerung des sog. Umweltverbundes aus Fahrradverkehr sowie öffentlichem Personennahverkehr ein Rückgang des Kfz-Individualverkehrs zu erwarten, der, wenn er den Wert von 10 % erreiche, sogar dazu führen könne, dass das Verkehrskonzept im Ergebnis "ohne Mehrbelastung der umliegenden Bereiche" (vgl. Vorlage FB 61/0786/WP18, S. 11) erreicht werden könne. Dass diese Annahmen nicht ausreichend tragfähig sind, ist weder vorgetragen noch auf der Grundlage des bisherigen Akteninhalts erkennbar.

(cc) Auch spricht jedenfalls Überwiegendes dafür, dass das gemeindliche Planungskonzept den Erfordernissen planerischer Abwägung genügt. Die Antragsgegnerin hat insofern richtigerweise zunächst den planungserheblichen Sachverhalt - die örtliche Situation in den betroffenen Straßen und Straßenabschnitten, die Straßennutzung durch den ruhenden und fließenden Kfz- und Radverkehr - umfassend ermittelt und ihrer Planung zugrunde gelegt. Dabei ist sie insbesondere von dem vorstehend genannten Gutachten ausgegangen. Zur Festlegung und Entwicklung eines Radhauptnetzes hat sie darüber hinaus im Jahr 2023 ein Gutachten (...) eingeholt. Ersichtlich auf Grundlage dieser Erkenntnisse bzw. Erhebungen hat sie sodann ein integriertes Verkehrskonzept für verschiedene Verkehrsarten (Fußverkehr, Fahrradverkehr, Kraftfahrzeugverkehr, öffentlicher Personennahverkehr) entwickelt. Sie hat zudem die in Gesprächen mit den Bezirksvertretungen, Verbänden und Bürgern vorgetragenen Belange in ihren Planüberlegungen berücksichtigt. Hierfür hat sie insbesondere sechs öffentliche Informationsveranstaltungen abgehalten und sich im Anschluss mit den dort gesammelten Rückmeldungen auseinandergesetzt.

Dass auf dieser Grundlage eine Abwägung erfolgt ist, ist nach den dokumentierten Verfahrensschritten bei der Erstellung des Verkehrskonzepts nicht ernstlich zweifelhaft. Abwägungsfehler sind insoweit nicht aufgezeigt. Dass in die Abwägung einzustellende Belange nicht berücksichtigt worden sind oder diese mit dem falschen Gewicht Eingang in die Abwägung gefunden haben, ist ebenfalls nicht substantiiert vorgetragen und ergibt sich auch nicht aus dem Akteninhalt zur Überzeugung der Kammer. Der vom Antragsteller der Sache nach beanstandete Umstand, dass der Grabenring vorrangig als Hauptradverbindung dienen soll und durch die zur Verwirklichung dieses Ziels geänderte Verkehrsregelung in Teilbereichen der Kraftfahrzeugverkehr zurückgedrängt wird, ist letztlich eine politische Entscheidung, die einer rechtlichen Überprüfung durch Gerichte nur in engen Grenzen ausgesetzt ist. Vorliegend führt die hier vorzunehmende summarische Überprüfung jedenfalls nicht zu einer offensichtlichen Untauglichkeit dieses Verkehrskonzepts.

bb. Die auf der Grundlage des Verkehrskonzepts erfolgten Verkehrsanordnungen durch die Straßenverkehrsbehörde stellen sich ebenfalls als voraussichtlich rechtmäßig dar. Dabei entscheidet nicht der Konzeptgeber bzw. die planende Gemeinde, sondern (erst) die Straßenverkehrsbehörde verbindlich darüber, ob im Einzelfall die rechtlichen Voraussetzungen für die Verkehrsanordnung vorliegen.

(1) Zunächst sind die - weiteren - tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 1 und 3 StVO erfüllt. Nach dieser Vorschrift, die die Befugnis der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO modifiziert, sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist; namentlich dürfen Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs grundsätzlich nur dort angeordnet werden, wo aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen des § 45 StVO genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Gefordert wird dabei nicht eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit, d. h. eine konkrete Gefahr aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse.

Relevante Schutzgüter sind dabei nach dem Wortlaut des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO alle "in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter" und somit insbesondere auch das in § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 Alt. 2 StVO genannte, der Anordnung zugrundliegende Verkehrskonzept.

Vgl. zum damaligen Satz 2 des § 45 Abs. 9 StVO, der im Wesentlichen dem heutigen Satz 3 entspricht: Bay. VGH, vom 21. Februar 2011 - 11 B 09.3032 -, juris, Rn. 39: "Verkehrskonzept, dessen Gefährdung durch die tatsächliche Entwicklung des Straßenverkehrs tatbestandliche Voraussetzung […] ist".

Zweifel daran, dass dieses und insbesondere seine grundlegenden Ziele, den vom sog. Alleenring umschlossenen Innenstadtbereich von Kraftfahrzeugverkehren, deren Quellen und Ziele außerhalb des sog. Grabenrings liegen, weitgehend freizuhalten, diese auf den sog. Alleenring zu verlagern und dem Grabenring in erster Linie die Funktion eines Radverteilerrings zukommen zu lassen, ohne Anordnung entsprechender Verkehrszeichen gefährdet sein dürfte bzw. dürften, sind jedenfalls auf Grundlage einer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht veranlasst. Zwar ließe sich ortsfremder bzw. -unkundiger Durchgangsverkehr möglicherweise auch durch bloße Wegweiser in entsprechender Weise leiten. Es stünde aber zu befürchten, dass jedenfalls ortskundige Fahrzeugführer und solche, die sich von Navigationssystemen leiten lassen, regelmäßig dennoch den nicht ausgeschilderten, aber in vielen Fällen wohl kürzeren Weg über den sog. Grabenring bzw. durch den Innenstadtbereich nutzten.

Einer darüber hinausgehenden zusätzlichen Gefährdung des Schutzgutes der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs bedarf es entgegen der Auffassung des Antragstellers nach Überzeugung der Kammer insofern nicht. Nicht nur kann ein derartiges Erfordernis dem Wortlaut des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, der pauschal auf alle "in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter" abstellt, nicht entnommen werden. Auch spricht die Entstehungsgeschichte der Bestimmung gegen ein derartiges Verständnis. § 45 StVO ist durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 - sog. Schilderwaldnovelle - um seinen heutigen Abs. 9 ergänzt worden. Ausweislich der amtlichen Begründung sollte die Änderung gemeinsam mit der zeitgleich erfolgenden Ergänzung des § 39 StVO um die Regelung in seinem seitherigen Abs. 1 dazu dienen, "übermäßige Beschilderung" zu verhindern bzw. zu reduzieren. In Bezug auf die Änderung des § 39 StVO heißt es dort:

"In der Bundesrepublik Deutschland war in der zurückliegenden Zeit ein zunehmender Trend zur Regelung aller Verkehrssituationen durch Verkehrszeichen festzustellen. Sie gehört inzwischen zu den Ländern mit der höchsten Verkehrszeichendichte. Diese übermäßige Beschilderung im Straßenverkehr führt zu einer allgemeinen Überforderung und Ablenkung der Verkehrsteilnehmer sowie zu Akzeptanzproblemen bei der Beachtung von Verkehrsvorschriften. Zugleich hat dies zu einer unerwünschten Abwertung der grundlegenden gesetzlichen Verhaltensvorschriften im Straßenverkehr im Bewusstsein der Verkehrsteilnehmer und damit zu einer Minderung der Bereitschaft zu einer eigenverantwortlichen Beurteilung der Verkehrssituation und der sich daraus ergebenden Verhaltensweise geführt. Die Verkehrsministerkonferenz hatte daher am 21./22. März 1996 beschlossen, daß eine effektive Reduzierung der Verkehrszeichenbeschilderung vor allem aus Gründen der Verkehrssicherheit dringend geboten sei.

Der neue Absatz 1 von § 39 trägt dem Rechnung. Er verdeutlicht den Verkehrsteilnehmern die vorrangige Bedeutung der allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften und daraus folgend die Subsidiarität der Verkehrszeichenanordnung. Zugleich verweist er auf die Verpflichtung der Kraftfahrer zum eigenverantwortlichen Verhalten im Straßenverkehr.", vgl. Verkehrsblatt 1997, S. 689 (bei Nr. 9).

Die hier in Rede stehende Anfügung des Abs. 9 an § 45 StVO wird insoweit lediglich als korrespondierende Ergänzung bezeichnet, zu deren Begründung auf diejenige zu § 39 Abs. 1 StVO verwiesen wird.

Vgl. Verkehrsblatt 1997, S. 690 (bei Nr. 22).

Nach Auffassung der Kammer wird daraus deutlich, dass durch § 45 Abs. 9 StVO insbesondere die Anordnung bzw. Errichtung solcher Verkehrszeichen unterbunden werden soll, deren Regelungsgehalt sich - wie etwa ein Haltverbot an engen Straßenstellen i. S. v. § 12 Abs. 1 Nr. 1 StVO oder eine Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h innerhalb geschlossener Ortschaft gem. § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO - ohnehin bereits aus straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften ergibt. Anhaltspunkte dafür, dass darüber hinaus aber eine zusätzliche sachliche Hürde für nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 5 StVO zulässige Anordnungen im zuvor geschilderten Sinne geschaffen werden sollte, sind demgegenüber jedoch nicht ersichtlich. Mit Blick auf das von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Recht der Gemeinden, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft - und damit jedenfalls im Grundsatz auch den örtlichen Verkehr - in eigener Verantwortung zu gestalten, dürfte schließlich auch (allein) dieses Verständnis des § 45 Abs. 9 StVO einer gebotenen verfassungskonformen Auslegung der Vorschrift entsprechen.

Vgl. eingehend: Klinger/Rhiel, ZUR 2024, 259 (261 f.).

(2) Auch erweisen sich die fraglichen Verkehrsanordnungen im vorliegend maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Eilentscheidung nicht unter dem Gesichtspunkt der vom Antragsteller gerügten mangelnden Übersichtlichkeit bzw. Lesbarkeit als offensichtlich rechtswidrig. Zwar muss, da Verkehrszeichen sofort befolgt werden müssen (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO), eine durch das Aufstellen von Verkehrszeichen bekannt gegebene Regelung klar und eindeutig sein.

Jedenfalls auf Grundlage einer im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung lässt sich ein Verstoß gegen diese Anforderung in Bezug auf die Verkehrszeichen, die die in der Hauptsache angegriffenen Abbiegegebote (Zeichen 297 der Anlage 2 zur StVO) bekannt geben, jedoch nicht feststellen. Inwiefern sich ein Verstoß gegen den sog. Sichtbarkeitsgrundsatz überhaupt ausschließlich aus dem Umstand ergeben kann, dass eine Beschilderung überraschend ist, ist in der Rechtsprechung nicht abschließend geklärt. Soweit sich Gerichte in der Vergangenheit mit derlei Einwänden zu befassen hatten, waren die verkehrsrechtlichen Anordnungen bzw. die sie umsetzenden Verkehrszeichen entweder schon in tatsächlicher Hinsicht nicht überraschend,

oder sie stellten sich zugleich als widersprüchlich dar,

sodass es auf diese Frage nicht entscheidend ankam.

Nach jedenfalls vorläufiger Auffassung der Kammer ist im konkreten Fall zumindest nicht zu erkennen, dass die getroffene Anordnung aufgrund einer möglicherweise überraschenden Wirkung zu beanstanden sein könnte. Zwar mag die neu angeordnete Verkehrsführung insbesondere für ortskundige Verkehrsteilnehmer zunächst vielleicht überraschend erscheinen. Dies dürfte nach Einschätzung der Kammer aber eher darauf zurückzuführen sein, dass zuvor jahrelang eine andere Verkehrsregelung galt und ortskundige Verkehrsteilnehmer oftmals auf Grundlage ihrer Gewohnheiten fahren. Daher mag eine Änderung der Verkehrsregelung zunächst ungewohnt und vielleicht auch überraschend sein. Maßstab für die Erfüllung der Anforderungen des Sichtbarkeitsgrundsatzes ist jedoch grundsätzlich der durchschnittliche Verkehrsteilnehmer. Dieser muss bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" die Verkehrszeichen erfassen können.

Daran, dass er dies hier tun kann, hat die Kammer keine durchgreifenden Zweifel. Die Verkehrszeichen als solche sind gut erkennbar und auch nicht missverständlich oder widersprüchlich. Soweit sich Probleme daraus ergeben können, dass Verkehrsteilnehmer, die mit der früheren Verkehrsführung vertraut waren, von der neuen Verkehrsführung überrascht sind, betrifft dies nicht die hier allein relevante Frage, ob die Verkehrszeichen bei Beachtung der erforderlichen Sorgfalt erfasst werden können, sondern nur diejenige, ob ortskundige Verkehrsteilnehmer auf ihnen bekannten Strecken stets (noch) die erforderliche Sorgfalt im Hinblick auf die - möglicherweise zwischenzeitlich geänderte - Beschilderung an den Tag legen, die § 1 StVO ihnen auferlegt. Überdies hat die Antragsgegnerin zwischenzeitlich die Beschilderung und Kennzeichnung im fraglichen Bereich überarbeitet und insbesondere durch die Aufstellung von Spurenaufteilungstafeln, die die Verkehrsteilnehmer vor dem Einfahren in den streitgegenständlichen Lenkungspunkt auf die dort geltende Verkehrsführung deutlich sichtbar und verständlich hinweisen, die Übersichtlichkeit und Lesbarkeit der Verkehrsregelung noch einmal erhöht. Im summarischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes bestehen für die Kammer daher im Zeitpunkt ihrer Entscheidung über den Eilantrag insoweit keine durchgreifenden Bedenken.

Der Umstand, dass nach wie vor zahlreiche Verkehrsteilnehmer, die in den Lenkungspunkt mit ihrem Kraftfahrzeug einfahren, die neue Verkehrsregelung bewusst ignorieren, dürfte weniger die Frage der Sichtbarkeit betreffen, sondern vielmehr auf ein Vollzugsproblem hinweisen.

(3) Ob der Straßenverkehrsbehörde bei Vorhandensein eines berücksichtigungsfähigen kommunalen Verkehrskonzepts und einer Eignung der Straße für die in dem Verkehrskonzept vorgesehene Maßnahme bei ihrer Entscheidung überhaupt noch ein Ermessensspielraum verbleibt, die entsprechende straßenverkehrsrechtliche Anordnung nicht zu erlassen,

kann hier dahinstehen. Denn Ermessensfehler sind im Rahmen der vorliegend allein summarischen Prüfung nicht erkennbar.

Ist eine Behörde ermächtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie gemäß § 40 VwVfG NRW ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Das Gericht prüft insofern allein, ob die Behörde die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten oder von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Das Gericht ist dagegen nicht befugt, die Ermessensentscheidung der Behörde durch eine eigene Entscheidung zu ersetzen, die es für sachdienlicher und zweckmäßiger hält. Bei Ermessensentscheidungen mit einem Ermessensspielraum im konkreten Fall gibt es mehrere "richtige" Entscheidungen und die Verwaltung darf eine von ihnen wählen, während die Gerichte nur prüfen dürfen, ob eine Entscheidung gefallen ist, die außerhalb dieser Wahlmöglichkeit liegt. Die Kontrolle wird somit auf die Überprüfung von Ermessensfehlern beschränkt.

Zunächst sind im Hinblick auf die aufgrund von Art. 84 Abs. 2 GG erlassenen Verwaltungsvorschriften zur StVO, die das Ermessen der Straßenverkehrsbehörden lenken und binden und die als innerdienstliche Richtlinien einzuordnen sind und gegenüber dem Bürger erst nach geübter Verwaltungspraxis über die Pflicht zur Gleichbehandlung (vgl. Art. 3 Abs. 1 GG) verbindlich werden, Ermessensfehler nicht ersichtlich.

Auch stellen sich die verkehrsregelnden Anordnungen - soweit sie angegriffen sind - auf Grundlage der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage insgesamt als angemessen und verhältnismäßig dar. Denn die für den Antragsteller damit verbundenen Einschränkungen, bei denen es sich namentlich allein um Umwege handelt, die ihm durch die geänderte Verkehrsführung unter Umständen abverlangt werden, belasten diesen nicht übermäßig und stehen auch nicht außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung verfolgten Zweck. Auf Belange, die den Antragsteller nicht individuell betreffen, wie etwa Belange des Umweltschutzes, kann er sich vorliegend nicht berufen.

b) Die vor dem Hintergrund des vorstehend Ausgeführten vorzunehmende weitergehende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Insofern ist zunächst zu berücksichtigen, dass die vom Antragsteller erhobene Klage kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung hat und der Gesetzgeber hierdurch einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat, weshalb es besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen.

Solche besonderen Umstände macht der Antragsteller jedoch nicht geltend. Es geht ihm ersichtlich lediglich darum, an der fraglichen Kreuzung vom Karls- bzw. Löhergraben kommend geradeaus weiterfahren bzw. stadteinwärts auf die Jakobstraße abbiegen zu können. Warum dies für ihn notwendig ist bzw. es für ihn unzumutbar sein könnte, den innerhalb des sog. Grabenrings gelegenen Teil der Jakobstraße bzw. die jeweils jenseits der Kreuzung liegenden Abschnitte des Karls- bzw. des Löhergrabens auf anderen Wegen anzufahren, ist weder vorgetragen noch anderweitig ersichtlich. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass durch die in Rede stehenden Verkehrsanordnungen keine Straßenabschnitte völlig für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrt wurden. Alle früher für den Antragsteller mit dem Kraftfahrzeug erreichbaren Ziele sind weiterhin mit diesem für ihn erreichbar. Er ist insofern lediglich gezwungen, ggf. Umwege und damit verbunden längere Fahrzeiten in Kauf zu nehmen.

Dass dem Antragsteller die Möglichkeit genommen wird, sich im Straßenverkehr frei zu bewegen und er gezwungen ist, Umwege in Kauf zu nehmen, ist für die Annahme besonderer Umstände im vorgenannten Sinne nicht ausreichend. Diese Unbequemlichkeiten stellen insoweit keine unzumutbaren bzw. irreparablen Nachteile dar. Demgegenüber besteht ein überwiegendes Interesse daran, dass die Verkehrsanordnungen zunächst vollziehbar bestehen bleiben. Dies ergibt sich für die Kammer insbesondere aus der gesetzlichen Wertung des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO und den dargelegten, für die Rechtmäßigkeit der Verkehrsanordnungen sprechenden Umständen. Demgegenüber ist dem Antragsteller zumutbar, jedenfalls bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache Umwege in Kauf zu nehmen. Schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Beeinträchtigungen des Antragstellers, die unter Berücksichtigung von Art. 19 Abs. 4 GG eine Aussetzung der Vollziehung gebieten könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

B. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

C. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Danach hat das Gericht die Höhe des Streitwertes nach der sich aus dem Antrag des Antragstellers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Im Rahmen der insofern zulässigen Pauschalierung des Werts der wirtschaftlichen und sonstigen Vorteile,

orientiert sich die Kammer an den Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. In dessen Ziffer 46.15 ist für Verfahren, die verkehrsregelnde Anordnungen betreffen, der Auffangwert - nach § 52 Abs. 2 GKG also 5.000 Euro - vorgesehen, der in Anwendung von Ziffer 1.5. des Streitwertkatalogs wegen des vorläufigen Charakters der begehrten Entscheidung lediglich zur Hälfte anzusetzen ist.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_aachen/j2025/10_L_5_25_Beschluss_20250711.html - DE:VGAC:2025:0711.10L5.25.00

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