Verwaltungsgericht Düsseldorf v. 01.07.2025: Zur Anordnung einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h zur Luftreinhaltung auf der B.-straße

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf (Urteil vom 01.07.2025 - 3 K 1482/22) hat entschieden:

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die Klage gegen die Anordnung einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h auf der B.-straße zur Luftreinhaltung abgewiesen. Die Maßnahme war Teil des Luftreinhalteplans P. 2022 und wurde auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt. Einwendungen des Klägers bezüglich der Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans, der Messstandorte und der Verhältnismäßigkeit der Geschwindigkeitsreduzierung wurden nicht durchgedrungen.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Gründe:

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung einer Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h auf der B.-straße in P., die er nach eigenen Angaben unregelmäßig mit einem Motorrad bzw. einem E-Auto befährt.

Auf der B.-straße befinden sich Messstellen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Klima Nordrhein-Westfalen (vormals Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen - LANUV) und der Beklagten: Passivsammler des LANUV am Standort B.-straße 00 (Stations-Kennzeichen: DBIL); seit September 2022 ergänzt durch einen Luftmesscontainer (Stationskennzeichen: VDBI) an der B.-straße 00/00, der stundengenaue Aussagen zur Luftqualität zur besseren Steuerung des Verkehrs liefern soll. Der repräsentative Abschnitt des Messcontainers VDBI auf der B.-straße entspricht dem Abschnitt des Passivsammlers DBIL. Ferner ein städtischer Passivsammler (Stations-Kennzeichen: MP 822) am Standort B.-straße 00.

Der Luftreinhalteplan P. 2019 sah als Maßnahme M 6/138 die Einrichtung einer Umweltspur auf der B.-straße stadteinwärts zwischen Z. und Q. vor, die ab Frühjahr 2019 als Testbetrieb - begleitet durch Untersuchungen zur lufthygienischen Wirksamkeit und den verkehrlichen Auswirkungen - eingeführt wurde. Am 17. Februar 2021 fasste der Ordnungs- und Verkehrsausschuss der Beklagten den Beschluss zur Beendigung des Testbetriebes der Umweltspuren und den Ersatz durch eine flexible, Zufluss optimierende Anpassung der Lichtsignalsteuerung am Knoten U.-straße / Z., sowie der Festlegung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h. Dieser Beschluss stellt fest, dass die über die Dosierung der Verkehrsmenge hinausgehende Maßnahme einer Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h eine weitere Reduzierung der NO2-Belastung um 1 bis 2 μg/m³ erwarten lasse (OVA/130/2020). Ursprünglich wurde die Geschwindigkeitsreduzierung auf § 45 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt.

Zum 1. März 2021 wurde die Reduzierung der Höchstgeschwindigkeit auf Tempo 30 auf der B.-straße zwischen der F.-straße und dem Q. stadtein- und stadtauswärts in Kombination mit einer umweltsensitiven Signalschaltung am Knoten U.-straße / Z. umgesetzt.

Sie war zudem Teil des Maßnahmenpaketes, welches in die Vergleichsverhandlungen zwischen der Deutsche Umwelthilfe e. V. (DUH), dem Beigeladenen und der Beklagten einfloss und als Anlage 1 Bestandteil des im Juni 2021 vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) geschlossenen Vergleiches war und nach § 2 des Vergleiches bei der anstehenden Fortschreibung in den Luftreinhalteplan aufgenommen wird.

Mit Beschluss vom 6. Juni 2022 (OVA/078/2022) hob der Ordnungs- und Verkehrsausschuss der Beklagten den Beschluss vom 17. Februar 2021 (OVA 130/2020) auf und setzte die Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h neu fest. Als Anlage 3 nahm der Beschluss auf das Schreiben des LANUV vom 15. Februar 2021 Bezug, in welchem eine Abschätzung der NO2-Immissionen zu den Analysejahren 2018 und 2019 sowie eine Prognose für 2021 ohne und mit Maßnahmen (u. a. die Verflüssigung des Verkehrs) dargelegt wurde. Danach sei die Maßnahmenkombination (aus flexibler Signalsteuerung und Tempo 30) seitens des LANUV rechnerisch als lufthygienisch gleichwirksam zur "Umweltspur" eingestuft worden. Auch die Ergebnisse der Passivsammlermessungen durch die Beklagte bestätigten die errechnete, lufthygienische Gleichwirksamkeit der Ersatzmaßnahmen (OVA/078/2022, S. 3).

Im Juni 2022 trat der "Luftreinhalteplan P., Fortschreibung 2022" (LRP 2022) der Bezirksregierung P. in der Fassung vom 24. Juni 2022 in Kraft. Dieser sieht als Maßnahme M 7/144 vor (S. 51):

"M 7/144 Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der B.-straße auf Tempo 30

Zur Verbesserung des Verkehrsflusses wurde zum 1. März 2021 auf der B.-straße in beide Fahrtrichtungen Tempo 30 eingeführt. Unter Berücksichtigung der Abstände der signalisierten Knotenpunkte in diesem Bereich wird durch diese Maßnahme vor allem der Verkehrsfluss stadteinwärts mittels einer besseren Koordinierung ("Grüne Welle") optimiert. Neben der normalen Beschilderung wurden auf der Fahrbahn "30"-Piktogramme aufgetragen, um den Verkehrsteilnehmer für die neue Verkehrssituation zu sensibilisieren.

Ferner erfolgen in hoher Dichte Geschwindigkeitskontrollen mittels mobiler "Blitzgeräte"."

Der Kläger hat am 15. Februar 2022 Klage erhoben gegen die "Anordnung der Verkehrszeichen 274-30 auf der B.-straße auf Grund des Ausschussbeschlusses Drucksache OVA/130/2020, Beendigung des Testbetriebes der Umweltspuren und Evaluationsbericht, sowie der Ersatz der Umweltspuren P.-straße, B.-straße und C.-straße durch weiterentwickelte, adäquate Alternativmaßnahmen zur Luftreinhaltung Sitzung des OVA vom 17.02.2021". Am 14. Mai 2022 hat er zudem einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der hiesigen Klage gestellt (6 L 1154/22).

Im Rahmen des Eilverfahrens übermittelte das LANUV ein Schreiben vom 16. März 2023, in dem für den gesamten räumlichen Geltungsbereich der Geschwindigkeitsreduzierung (Q. bis F.-straße) unterteilt in drei Teilstreckenabschnitte neue Berechnungen (Immissionswerte für das Prognosejahr 2021) auf der Grundlage von (tatsächlichen) Verkehrsdaten aus dem Emissionskataster Straßenverkehr 2021 für die Szenarien Tempo 50, Tempo 30 und Tempo 30 + Verflüssigung dargelegt wurden.

Mit Beschluss vom 8. Mai 2023 hat die 6. Kammer des hiesigen Verwaltungsgerichts den Eilantrag abgelehnt. Mangels Gefahrenlage im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO könne die streitgegenständliche Anordnung nicht auf § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt werden, jedoch komme § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG als Ermächtigungsgrundlage in Betracht. Der Kläger hat gegen diesen Eilbeschluss Beschwerde eingelegt. Diese ist mit Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2023 (8 B 534/23) zurückgewiesen worden, nachdem die Beklagte die angegriffene verkehrsrechtliche Anordnung mit Schriftsatz vom 13. Juli 2023 zusätzlich auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt hatte.

Zur Begründung seiner Klage einschließlich seines Vorbringens im Eil- und Beschwerdeverfahren trägt der Kläger im Wesentlichen vor, dass der Luftreinhalteplan rechtswidrig sei. Im Zeitpunkt des Planerlasses (24. Juni 2022) seien bereits das vorliegende Verfahren, das Unterschreiten der Werte auf der B.-straße sowie die positiven prognostischen Werte bekannt gewesen. Ferner entspreche der gewählte Standort der Messgeräte des LANUK auf der B.-straße (des ursprünglichen Passivsammlers sowie des im September 2022 installierten Messcontainers) auf Grund der Nähe zu einem Schild, einem Baum, dem Fahrbahnbereich sowie der Einmündung in den Z. nicht den rechtlichen Anforderungen der Anlage 3 Abschnitt B Nr. 1 b) der 39. BlmSchV. Die Nähe zur Kreuzung verfälsche die Messungen. Wegen fehlender Abstimmung der Ampeln an der Kreuzung O.-straße und Z. komme es nämlich zu einem Rückstau in Höhe des Messcontainers.

Die Geschwindigkeitsreduzierung sei zudem nicht verhältnismäßig. Die Maßnahme sei bereits nicht geeignet. Eine Senkung der NO2-Jahresmittelwerte werde durch die Verflüssigung des Verkehrs nicht (nennenswert) bewirkt. Dies zeige Tabelle 6.1 / 6 auf S. 75 des Luftreinhalteplanes sowie das Schreiben des LANUV vom 16. März 2023. Diesem Schreiben sei zu entnehmen, dass die Grenzwerte auch unter der Regelhöchstgeschwindigkeit eingehalten, gar unterschritten würden. Die günstigste und effektivste Möglichkeit, die Messwerte auf der B.-straße nachhaltig zu senken, liege in der Veränderung des Standortes des Messgerätes oder in der Optimierung der Ampelschaltung (zumindest) an der Kreuzung B.-straße / O.-straße. Zudem sei eine Beschränkung auf 30 km/h zu Gunsten der Luftqualität nicht erforderlich, wenn die Durchschnittsgeschwindigkeit bereits vor Einführung der Reduzierung 30 km/h betragen habe.

Der Kläger rügt ferner, dass die gesamte B.-straße von der Tempo 30-Regelung betroffen sei und diese insofern über den repräsentativen Abschnitt der Messstelle hinausgehe. Auch sei die ganztägige Geltung der Geschwindigkeitsbegrenzung ohne das Aussparen von Tageszeiten, an denen kaum Fahrzeugverkehr herrsche und folglich keine Emissionen ausgestoßen würden, nicht rechtmäßig. Eine ganztägige Tempo 30-Reduzierung für alle Fahrzeuge wirke starrer als die von der Beklagten als "starr" bezeichnete Umweltspur und laufe insoweit § 47 Abs. 4 BImSchG zuwider, der vorsehe, dass Maßnahmen gegen Richtwertüberschreitungen dem Verursacherprinzip unterliegen. Fahrzeuggruppen mit unwesentlichem oder keinem Betrag zur Schadstoffbelastung würden gleichermaßen getroffen, obwohl der Verordnungs- und Gesetzgeber der Beklagten u. a. mit der 35. BlmSchV ein Werkzeug an die Hand gegeben habe, Verkehrsverbote für eine belastete Strecke zu erlassen, bei der eben diese nicht beteiligten Fahrzeuggruppen ausgenommen seien. Zudem gebe es auch andere Verursacher als den Straßenverkehr, z. B. Heizungen der anliegenden Wohnobjekte, die im Rahmen der Abwägung unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips einzubeziehen seien. Der Verkehr spiele hier nur eine untergeordnete Rolle. 33 % Anteil sei kein hoher Wert. Auch führe die Geschwindigkeitsreduzierung zu Verdrängungs- bzw. Ausweichverkehr auf anderen Straßen, wodurch an anderen Stellen als der B.-straße mehr Schadstoffe emittiert würden.

Der Kläger beantragt,

die verkehrsrechtliche Anordnung der Verkehrszeichen 274-30 (der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h) auf der B.-straße in P. zwischen der F.-straße und dem Q. aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, dass der gemäß 39. BImSchV vorgegebene Grenzwert von 40 μg/m³ auf der B.-straße in den Jahren 2020 / 2021 erstmalig im Betrachtungszeitraum seit 2011 überhaupt eingehalten worden sei. Die Maßnahmenkombination aus flexibler, Zufluss optimierender Signalschaltung und Verkehrsverflüssigung durch Tempo 30 sei seitens des LANUV rechnerisch als lufthygienisch gleichwirksam zur "Umweltspur" eingestuft worden. Es entfielen jedoch die lufthygienisch ungünstigen Abbrems- und Anfahrtvorgänge. Das LANUV habe für die Vergleichsverhandlungen zum Luftreinhalteplan Düsseldorf zwischen der DUH, dem Beigeladenen und der Beklagten fundierte NO2-Wirkungsuntersuchungen für die B.-straße durchgeführt. Die gemessene (und rechnerisch abgeschätzte) NO2-Belastung im damaligen Bezugsjahr 2018 habe damals noch bei 54 μg/m³ gelegen; die abgeschätzte Minderungswirkung von Tempo 30 bei 1 μg/m³. Die damalige Argumentationsgrundlage sei gewesen, dass alle Maßnahmen zu ergreifen seien, für die eine Minderungswirkung ausgemacht werden könne. Dies sollte auch bei einer geringen Wirkung gelten, da dem der Gesundheitsschutz einer Vielzahl von Betroffenen gegenübergestanden habe. Diese Maßnahmen sollten dann als "stabilisierender Effekt" eine unterstützende Wirkung tragen. Eine 50 km/h-Ausnahme für einzelne Verkehrsteilnehmer sei im Rahmen eines fließenden 30 km/h-Verkehrs nicht real umsetzbar und wegen der Negativfunktion sowie der damit einhergehenden Gefährdung des Verkehrs problematisch. Die Beklagte verweist zudem auf die Einführung und Testung der umweltsensitiven Verkehrssteuerung (VinDUS), deren Ziel es sei, das Maß der Verkehrsreduzierung flexibel und punktgenau auf die Grenzwerteinhaltung zu drosseln. Bei Abschaffung der Tempo 30-Regelung müsse mit weiteren Kompensationsmaßnahmen in Form von Verkehrsdrosselungen gerechnet werden.

Unter dem 5. Februar 2024 teilte die Beklagte mit, dass sie die streitgegenständliche straßenverkehrsrechtliche Anordnung nunmehr auch in der Hauptsache auf die Rechtsgrundlage des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG stütze. Sie trägt ergänzend vor, dass das Nachschieben der Ermächtigungsgrundlage nach § 114 Satz 2 VwGO zulässig sei. Eine erneute Befassung des Ordnungs- und Verkehrsausschusses sei insofern mangels dessen Zuständigkeit nicht erforderlich.

Mit Beschluss vom 7. Mai 2024 ist der Beigeladene in das Verfahren einbezogen worden; er hat keinen Antrag gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der des zugehörigen Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes (VG Düsseldorf 6 L 1154/22 und OVG NRW 8 B 534/23), der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie des von dem Beigeladenen erstellten Luftreinhalteplanes P. 2022 verwiesen.

A.Die Klage hat keinen Erfolg.

I. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zulässig.

1. Das Klagebegehren ist ungeachtet der ausdrücklichen Bezugnahme auf den Beschluss des Ordnungs- und Verkehrsausschusses der Beklagten vom 17. Februar 2021 (OVA/130/2020) nach §§ 88, 121 Abs. 1 VwGO dahingehend auszulegen, dass es sich gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Beklagten vom 1. Juni 2022 richtet, die sie auf Grund der Beschlussvorlage OVA/078/2022 erlassen hat. Mit dieser Anordnung hat die Beklagte ihre ursprüngliche verkehrsrechtliche Anordnung vom 17. Februar 2021 (OVA/130/2020) ersetzt. Dass sich die Klage nach ihrem Wortlaut gegen diese Ursprungsverfügung richtet, ändert daran nichts, denn das insofern maßgebliche Begehren des Antragstellers ist nicht spezifisch gegen diese gerichtet, sondern generell gegen die Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h auf der B.-straße.

Vgl. Beschluss des VG Düsseldorf vom 8. Mai 2023 im zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 6 L 1154/22 -, juris, Rn. 5.

Dabei kann das Gericht offenlassen, ob hier angesichts einer in der Rechtsfolge gegebenen Identität der beiden verkehrsrechtlichen Anordnungen eine nicht an § 91 VwGO zu messende Konkretisierung der Klage i. S. v. § 173 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO vorliegt, oder ob dem Begehren des Klägers eine konkludente Klageänderung i. S. v. § 91 VwGO zu entnehmen ist. Denn auch eine solche wäre hier zulässig, da sich die Beklagte rügelos auf den weiteren Vortrag des Klägers zur Sache eingelassen hat und damit schlüssig in die Klageänderung eingewilligt hätte (vgl. § 91 Abs. 1 und 2 VwGO).

Vgl. Beschluss des VG Düsseldorf vom 8. Mai 2023, a. a. O., juris, Rn. 6 ff. m. w. N.

Auch ist das Klagebegehren gegen die verkehrsrechtliche Anordnung in ihrem gesamten Geltungsbereich - mithin zwischen F.-straße und Q. stadtein- und stadtauswärts - gerichtet.

Der Kläger wendet sich nach Auslegung seines Klagebegehrens (§§ 88, 121 Abs. 1 VwGO) ferner allein gegen die benannte Anordnung der Geschwindigkeitsreduzierung auf der B.-straße und nicht auch gegen die umweltsensitive Signalschaltung am Knoten U.-straße / Z., die zeitgleich durch den vom Kläger in Bezug genommenen Beschluss OVA/130/2020 vom 17. Februar 2021 eingeführt wurde und in Kombination mit der Geschwindigkeitsbeschränkung auf der B.-straße dem Ersatz der Umweltspuren dient. Zwar bringt der Kläger eine bessere Signalschaltung u. a. an der Kreuzung Z. als eine weniger eingriffsintensive Alternative zu Tempo 30 auf der B.-straße an. In der Gesamtschau seines Vortrages zielt sein Begehren jedoch allein auf die Beseitigung der Geschwindigkeitsreduzierung auf der B.-straße ab.

Das Klagebegehren ist ferner dahingehend auszulegen, dass der Kläger nicht zudem im Wege einer Verpflichtungsklage die Zulassung einer Ausnahme nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG begehrt. Zwar rügt er, dass die reduzierte Höchstgeschwindigkeit auf der B.-straße alle Fahrer einbeziehe, auch solche, die (wie er als Halter eines E-Fahrzeuges) nicht zur Verursachung der Schadstoffe beitragen. Darin ist jedoch kein isoliertes Verpflichtungsbegehren gerichtet auf Zulassung der Ausnahme, sondern ein die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme in Frage stellendes Vorbringen des Klägers zu sehen.

2. Dieser ist klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO, denn er ist als Verkehrsteilnehmer, der nach seinem Vortrag den hier streitbefangenen Straßenabschnitt unregelmäßig befährt, mit der Geschwindigkeitsbeschränkung konfrontiert und kann daher zumindest eine mögliche Verletzung seiner durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit geltend machen.

3. Das Klageziel, die angefochtenen Maßnahmen einer gerichtlichen Prüfung zu unterziehen und aufheben zu lassen, kann auch nicht auf andere (einfachere) Weise, namentlich durch eine Klage gegen den nach § 47 Abs. 1 BImSchG beschlossenen Luftreinhalteplan, erreicht werden, auch wenn die angefochtene Geschwindigkeitsbeschränkung auf diesem beruht. Denn Luftreinhaltepläne sind rechtlich als Handlungspläne konzipiert, die in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähnlich sind und nur verwaltungsintern binden.

Dementsprechend kann der von diesen Maßnahmen Betroffene einen solchen Luftreinhalteplan nicht unmittelbar angreifen. Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage eines Einzelnen können vielmehr erst die von der zuständigen Fachbehörde in Umsetzung der Maßnahmen ergangenen nach außen wirkenden Verfügungen sein.

II. Die Klage ist jedoch unbegründet. Die hier angegriffene straßenverkehrsrechtliche Anordnung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO)

1. Rechtsgrundlage für die für diesen Streckenabschnitt angeordnete Geschwindigkeitsbegrenzung ist § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften, soweit ein Luftreinhalte- oder Aktionsplan nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG dies vorsieht.

Dem steht nicht entgegen, dass die streitgegenständliche Anordnung zunächst allein auf § 45 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt wurde. Mit Schriftsatz vom 5. Februar 2024 hat die Beklagte die streitgegenständliche Anordnung auch im (vorliegenden) Hauptsacheverfahren auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gestützt. Ein Austausch der Rechtsgrundlage ist (auch) hier möglich. Die Grenzen des zulässigen Nachschiebens von Gründen sind vorliegend nicht überschritten, da das Berufen auf § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG nicht zu einer Wesensveränderung der angefochtenen Anordnung führt. Wie das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss im zugehörigen Beschwerdeverfahren gegen den Eilbeschluss vom 8. Mai 2023 ausgeführt hat, ist eine Wesensänderung regelmäßig zu verneinen, wenn die Rechtsgrundlage bei einer gebundenen Entscheidung ausgewechselt wird, ebenso dann, wenn bei einer zunächst zu Unrecht auf eine Ermessensnorm gestützten Verfügung die Rechtsgrundlage für eine gebundene Entscheidung nachgeschoben wird.

Letzteres ist hier der Fall. Die streitgegenständliche Anordnung wurde zunächst zu Unrecht auf die Ermessensnorm des § 45 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO gestützt. Bei der nachgeschobenen Rechtsgrundlage des § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG handelt es sich auf der zweiten Ebene der Umsetzung der planerischen Vorgaben des Luftreinhalteplanes durch die Straßenverkehrsbehörde um eine gebundene Entscheidung.

Für den Austausch der Ermächtigungsgrundlage war auch nicht die Beteiligung des Ordnungs- und Verkehrsausschusses erforderlich. Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 der Zuständigkeitsordnung P. entscheidet der Ordnungs- und Verkehrsausschuss über die Anordnung bzw. Aufhebung von ständigen nicht unerheblichen Verkehrsregelungs- und Verkehrslenkungsmaßnahmen bei Hauptverkehrsstraßen und bei Zubringerstraßen im Sinne des Straßen- und Wegegesetzes NRW sowie bei Straßen mit ÖPNV. Eine "Entscheidung über die Anordnung bzw. Aufhebung" einer betreffenden Maßnahme liegt hier jedoch nicht vor.

Jedenfalls in der vorliegenden Konstellation, in der das Kollegialorgan unter dem Deckmantel einer Ermessensnorm (hier in Form des § 45 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 3, Abs. 9 StVO) mit dem Erlass der betreffenden Maßnahme befasst wurde, ist der Austausch der Rechtsgrundlage durch eine solche, die auf der Ebene der Umsetzung kein Ermessen mehr vorsieht, nicht als eine "Entscheidung über die Anordnung bzw. Aufhebung" der betreffenden verkehrsrechtlichen Anordnung zu werten.

2. Die verkehrsrechtliche Anordnung der streitgegenständlichen Geschwindigkeitsreduzierung ist rechtmäßig.

a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 40 Abs.1 Satz 1 BImSchG liegen vor. Der - nach wie vor geltende - "Luftreinhalteplan P., Fortschreibung 2022" der Bezirksregierung P. in der Fassung vom 24. Juni 2022 sieht als Maßnahme M 7/144 die Reduzierung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf der B.-straße auf Tempo 30 vor.

Dem steht nicht entgegen, dass die streitgegenständliche Geschwindigkeits-reduzierung auf Grund der Beschlussvorlage des Ordnungs- und Verkehrsausschusses vom 1. Juni 2022 (unter Aufhebung des ursprünglichen Beschlusses vom 17. Februar 2021) - und damit vor Inkrafttreten des geltenden Luftreinhalteplanes 2022 - erneut festgesetzt wurde (OVA/078/2022). Denn bei der Anordnung von Verkehrszeichen handelt es sich um Verwaltungsakte mit Dauerwirkung, für die die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist.

Zudem ist die angeordnete Geschwindigkeitsreduzierung auch in ihrem gesamten räumlichen Geltungsbereich (zwischen der F.-straße und dem Q. stadtein- und stadtauswärts) von der Maßnahme M 7/144 des LRP 2022 gedeckt. Zwar bezieht sich die Maßnahme M 7/144 allgemein auf die "B.-straße"; dies allerdings mit der Einleitung und Erläuterung: "Zur Verbesserung des Verkehrsflusses wurde zum 1. März 2021 auf der B.-straße in beide Fahrtrichtungen Tempo 30 eingeführt". Durch diese Bezugnahme wird festgelegt, dass die Maßnahme M 7/144 den räumlichen Geltungsbereich umfasst, den die durch die Beklagte festgesetzte Höchstgeschwindigkeit auf Tempo 30 ab dem 1. März 2021 innehatte.

b) Die Vorgaben aus dem Luftreinhalteplan sind jedoch inzident auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen, soweit sie durch das Klagevorbringen in Frage gestellt werden.

aa) Nach ständiger Rechtsprechung ist für die Beurteilung der Frage, ob die einem Luftreinhalteplan zu Grunde liegenden Prognosen rechtlich zu beanstanden sind, grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan abzustellen.

Zwar ist bei einer Klage gegen Verkehrszeichen - wie hier - regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung maßgeblich, da Verkehrszeichen Verwaltungsakte mit Dauerwirkung darstellen.

Bei verkehrsbehördlichen Anordnungen in Befolgung eines Luftreinhalteplanes nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gilt dies jedoch nicht gleichermaßen. Vielmehr ist bei der inzidenten Beurteilung des Luftreinhalteplanes der bei Aufstellung des Planes vorhandene Erkenntnisstand maßgeblich. Grund dafür ist die in §§ 47 und 40 BImSchG vorgesehene Zweistufigkeit des Verfahrens und der Umstand, dass dem Luftreinhalteplan, der die von der Straßenverkehrsbehörde zu ergreifenden Maßnahmen verbindlich festlegt, eine planerische Entscheidung zu Grunde liegt, die umfangreiche Prognosen voraussetzt.

Dem steht nicht entgegen, dass die streitgegenständliche Geschwindigkeitsreduzierung auf der B.-straße als Teil des Maßnahmenpaketes (Anlage 1) Bestandteil des Vergleiches zwischen der DUH, dem Beigeladenen und der Beklagten aus Juni 2021 ist (§ 1 des Vergleiches) und § 2 des Vergleiches vorsieht, dass die im Maßnahmenpaket enthaltenen (planunabhängigen) Maßnahmen bei der anstehenden Fortschreibung des für P. geltenden Luftreinhalteplanes - unter dem Vorbehalt anderweitiger Erkenntnisse aus der Öffentlichkeitsbeteiligung (vgl. § 6 des Vergleiches) - in den Luftreinhalteplan aufgenommen werden (siehe den Vergleich als Anhang 5 zum LRP 2022). Denn die prognostischen Entscheidungen und das planerische Ermessen sind dadurch keineswegs entfallen, sondern wurden lediglich vorgelagert ausgeübt.

bb) Vorliegend sind auch nicht in Abweichung von diesem Grundsatz ausnahmsweise spätere Erkenntnisse zu berücksichtigen.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung aus 2012 den möglichen Konflikt angedeutet, der sich daraus ergeben kann, dass für die rechtliche Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verkehrszeichens der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich ist, während sich die Rechtmäßigkeit der zu Grunde liegenden Luftreinhalteplanung nach Datum der Beschlussfassung über den Plan bestimmt. Es gäbe eine Rechtsschutzlücke, wäre ein Kläger durchgreifend daran gehindert, sich gegen die ihn fortdauernd belastenden Verkehrszeichen auf nachträgliche Entwicklungen zu berufen, die die Prognose erschüttern, auf der die angeordnete Maßnahme beruht.

Im Folgenden stellte das Bundesverwaltungsgericht fest, dass die für die (inzidente) gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Luftreinhalteplanes getroffene Aussage (Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan) für die Konstellation einer Klage auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplanes einer Ergänzung bedarf. Nur insofern wurde die Berücksichtigung neuer Erkenntnisse angenommen. Die betreffende Entscheidung betraf ferner den besonderen Fall, dass sich eine ursprünglich nicht hinreichend gesicherte Prognose durch neue Erkenntnisse im Nachhinein als tragfähig erwies und die Verurteilung zur Neuplanung wegen des damit verbundenen Aufwandes insofern sachwidrig sei.

Überdies ist die in der Entscheidung aus 2012 angesprochene Konstellation vorliegend nicht gegeben. Denn es liegen hier bereits keine nachträglichen Entwicklungen vor, die die Prognose erschüttern, auf der die angeordnete Maßnahme M 7/144 beruht.

(1) Derartige Entwicklungen liegen insbesondere nicht in dem Umstand, dass die Werte, wie der Kläger anmerkt, zum jetzigen Zeitpunkt den nach der 39. BImSchV zulässigen über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für NO2 von 40 μg/m³ unterschreiten.

Zwar liegt der validierte Jahresmittelwert der seit September 2022 aufgestellten Messstation VDBI des LANUV (Messcontainer) für das Jahr 2023 bei einem Wert von 31 μg/m³.

Vgl. die auf der Seite https://luftqualitaet.nrw.de/bilanztabellen.php sowie https://luftqualitaet.nrw.de/steckbrief.php?mstkey=2424 abrufbaren Messwerte (zuletzt abgerufen am 30. Juni 2025).

Das ist jedoch keine nachträgliche Entwicklung, welche die ursprüngliche Prognose im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Luftreinhalteplan 2022 erschüttert. Vielmehr wird die ursprünglich getroffene Prognose einer Reduzierung der Stickstoffdioxidwerte mittels der Maßnahmen hierdurch bestätigt.

Dies ist auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass die neue EU-Luftqualitätsrichtlinie bereits ab dem 1. Januar 2026 Verpflichtungen vorsieht, um sicherzustellen, dass die in der Richtlinie niedergelegten verminderten Grenzwerte ab 2030 (20 μg/m³ für Stickstoffdioxid) eingehalten werden. Liegen die Schadstoffwerte in einem Gebiet oder einer Gebietseinheit ab dem 1. Januar 2026 bis zum 31. Dezember 2029 nämlich über den Grenzwerten oder Zielwerten, die bis zum 1. Januar 2030 gemäß der Richtlinie erreicht werden müssen, so erstellen die Mitgliedstaaten - so bald wie möglich, spätestens jedoch zwei Jahre nach dem Kalenderjahr, in dem die Überschreitung festgestellt wurde - einen Luftqualitätsfahrplan für den betreffenden Schadstoff (im Einzelnen Art. 19 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2024/2881 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 23. Oktober 2024 über Luftqualität und saubere Luft für Europa).

(2) Eine nachträgliche Entwicklung, welche die Prognose erschüttert, ist ferner nicht in der im Rahmen des Eilverfahrens 6 L 1154/22 eingeholten Stellungnahme des LANUV vom 16. März 2023 zu sehen, in der Modellierungsergebnisse für einzelne Teilabschnitte der B.-straße für NO2-Immissionen im Prognosejahr 2021 dargelegt werden.

Für die im benannten Schreiben aufgezeigten Berechnungen wurden Verkehrsdaten herangezogen, die dem Emissionskataster Straßenverkehr 2021 entnommen sind und deshalb nicht mehr prognostisch wie im Schreiben des LANUV vom 15. Februar 2021 sind, welches aktualisierte Wirkungsabschätzungen für die Vergleichsverhandlungen zum Luftreinhalteplan lieferte und der Einführung der Geschwindigkeitsbegrenzung durch die Beklagte zu Grunde lag. Während diese Berechnung aus 2021 auf prognostischen Verkehrsdaten basierte, liegen der in 2023 angestellten Berechnung für das gleiche Prognosejahr 2021 demnach tatsächliche Verkehrsdaten zu Grunde. Die Prognosegrundlage der Berechnungen ist damit nicht identisch. Vor diesem Hintergrund wird weder die Prognosegrundlage der für die Vergleichsverhandlungen zum Luftreinhalteplan erstellten (und dem Beschlusses OVA/078/2022 zu Grunde gelegten) Berechnung vom 15. Februar 2021, noch die Prognosegrundlage für die Berechnungen im Rahmen des Luftreinhalteplanes (Tabelle 6.1/6 auf S. 75 des LRP 2022) durch das Schreiben vom 16. März 2023 in Frage gestellt.

Das LANUV weist in der benannten Stellungnahme aus 2023 zudem ausdrücklich darauf hin, dass die berechnete Immissionsbelastung unter dem für 2021 gemessenen Wert liege. Dieser gemäß den abrufbaren Excel-Tabellen einsehbare validierte Jahresmittelwert für den Messstandort DBIL (P., Passivsammler des LANUV auf der B.-straße) betrug im Jahre 2021 40 μg/m³.

Vgl. die abrufbare Tabelle für den Jahresmittelwert der Station DBIL Luft passiv für die Jahre 2010 bis 2022 unter https://luftqualitaet.nrw.de/messwerte.php?mstkey=2424&kmpkey=3.

Daher wird eine reine Betrachtung der absoluten (in der Stellungnahme dargestellten) berechneten Werte nach ausdrücklichem Hinweis des LANUV nicht empfohlen.

Ferner ist zu beachten, dass das Zusammenspiel einer Vielzahl von nicht oder kaum beeinflussbaren Faktoren, die aber jeweils einen konstitutiven Baustein einer komplexen Luftreinhalteplanung darstellen, wie z. B. die Entwicklung der Hintergrundbelastung, die Veränderung der Fahrzeugflotte, deren tatsächliches Emissionsverhalten und das Mobilitätsverhalten der Verkehrsteilnehmer, zwangsläufig einen beachtlichen Grad der Prognoseunsicherheit zur Folge hat.

In der Gesamtbetrachtung ist die in der Stellungnahme des LANUV vom 16. März 2023 dargestellte Immissionsberechnung somit nicht als eine nachträgliche Entwicklung einzuordnen, die die ursprüngliche Prognose im Sinne der aufgeführten Rechtsprechung des BVerwG erschüttert und dem Luftreinhalteplan 2022 insofern die Grundlage entzieht.

(3) Zudem ist anzumerken, dass der Luftreinhalteplan 2022 eine periodisch erfolgende Erfolgskontrolle in Form einer Umsetzungs- und Wirkungskontrolle vorsieht (S. 84 ff. des LRP 2022). Zur Umsetzungskontrolle wird erläutert, dass dies neben einer Intensivierung der Anstrengungen auch eine Änderung des Umsetzungszeitplanes oder auch einen Verzicht auf die Weiterführung einer Maßnahme bedeuten könne. Die Wirkungskontrolle ist durch eine Beurteilung der Immissionssituation in regelmäßigen Abständen durch das LANUV und einem Bericht an die EU-Kommission unterlegt. Der Luftreinhalteplan sieht damit die regelmäßige Kontrolle der Immissionssituation vor, um dem Entstehen der beschriebenen Konfliktsituation entgegenzuwirken.

Wie Vertreter der Bezirksregierung des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar dargelegt haben, würden Maßnahmen des Luftreinhaltplanes unabhängig von dessen Überprüfung im Fünfjahresturnus zudem mit Blick auf die erhobenen Messwerte sowie etwaige Anfragen in den Blick genommen.

cc) Der Umfang der gerichtlichen Kontrolle des Luftreinhalteplanes unterliegt, nicht anders als sonstige Planungsentscheidungen, Einschränkungen. Eine rechtmäßige Luftreinhalteplanung setzt voraus, dass sie auf einer ordnungsgemäßen Prognose der Entwicklung der Immissionswerte beruht. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustandes, sondern auch auf einer Einschätzung in der Zukunft liegender Tatsachen beruhen, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entzieht sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung. Die mithin keiner Richtigkeitsgewähr unterliegenden Prognosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

Bei der Aufstellung von Luftreinhalteplänen verfügen die zuständigen Behörden über einen gewissen Spielraum, der unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auszuüben ist. Dies gilt auch für die - prinzipiell zulässige - Festlegung von Verkehrsverboten und -beschränkungen, und zwar nicht nur für deren Ausgestaltung, sondern auch schon für die vorgelagerte Frage, ob eine Maßnahme in den Luftreinhalteplan aufzunehmen ist.

dd) Unter Zugrundelegung dieser Maßgaben erweist sich die durch das Klagevorbringen in Frage gestellte Maßnahme M 7/144 des Luftreinhalteplanes Düsseldorf 2022 als rechtmäßig.

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV, die auf Grund der Verordnungsermächtigung in § 48a Abs. 1 BImSchG erlassen wurde, beträgt der für NO2 über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert 40 μg/m³.

Die der Maßnahme M 7/144 zu Grunde liegenden Prognosen weisen nach dem tatsächlichen und wissenschaftlichen Erkenntnisstand im Zeitpunkt der Planaufstellung keine Mängel im benannten Sinne auf.

(1) Der Luftreinhalteplan 2022 enthält eine Übersicht über die amtlichen P. Messstellen des LANUV und der städtischen Messstellen der Beklagten im Bezugsjahr 2018 in Abb. 2.4.2.1/1 (S. 17 des LRP) und Anhang 6 nebst Erläuterung der einzelnen Messverfahren, u. a. das Messverfahren mittels Passivsammler (S. 15 des LRP). Er enthält eine Darlegung der Messergebnisse für das Bezugsjahr 2018 (S. 16 des LRP), eine Darstellung der Jahresmittelwerte für Stickstoffdioxid für die einzelnen Messstationen - u. a. die Messstation DBIL an der B.-straße - für die Jahre 2015 bis 2021 (S. 18 des LRP) sowie für die Jahre 2018, 2020 und 2021 (S. 19 des LRP).

Ferner sind plausible Erläuterungen zu den angewandten Methoden und Daten enthalten (S. 25 ff. des LRP zu den Ursachen der Grenzüberschreitung, S. 41 ff. zur voraussichtlichen Belastung im Jahr 2021 ohne weitere Maßnahmen sowie S. 72 ff. zur Prognose der immissionsseitigen Wirkungen). Es wird eine Ursachenanalyse unter Darlegung der Methodik und der Erläuterung der Modellierung durchgeführt (S. 38 ff. des LRP). Die immissionsseitigen Wirkungen ausgewählter Maßnahmen werden im LRP nach Berechnungen des LANUV unter Erläuterung der Methodik dargelegt (S. 72 f. des LRP). In den Tab. 6.1/1 bis 6.1/11 werden die für das Analysejahr 2018 gemessenen NO2-Konzentrationen und die Prognose für das Jahr 2021 ohne und falls vorhanden mit Maßnahmen aufgeführt. Dabei bezieht sich Tabelle 6.1/6 auf die B.-straße (S. 75 des LRP). Bei der Prognose 2021 mit Maßnahmen wird jeweils die Minderung in μg/m³ gegenüber dem Prognosejahr 2021 ohne Maßnahmen in der Tabelle oben angegeben, darunter ist die prozentuale Minderung gegenüber dem Analysejahr 2021 ausgewiesen. In der jeweils dritten Zeile ist der erwartete NO2-Jahresmittelwert und in der vierten Zeile ist der tatsächliche / erwartete DTV-Wert (Durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke in Kfz/24h) aufgeführt (S. 72 des LRP).

Dieses Vorgehen ist in Hinblick auf die methodische Erarbeitung nicht zu bemängeln. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die angestellten Prognosen auf unrealistischen Annahmen beruhten. Sie sind ferner jeweils ausreichend begründet.

(2) Ein Prognosemangel ergibt sich nicht aus dem Einwand des Klägers, dass die Geschwindigkeitsbegrenzung über den repräsentativen Abschnitt der Messgeräte des LANUV auf der B.-straße hinausgehe. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass das LANUV in der Stellungnahme vom 16. März 2023, in welcher Berechnungen für einzelne Unterabschnitte der B.-straße dargelegt werden, darauf hinweist, dass die Betrachtungen im Schreiben vom 15. Februar 2021 nur für den Abschnitt unmittelbar an der LANUV-Messstation in der B.-straße durchgeführt worden seien und nicht auf Abschnitte nördlich hiervon übertragbar seien.

Zwar liefern die Berechnungen des LANUV in dessen Schreiben vom 15. Februar 2021 aktualisierte Abschätzungen in Vorbereitung für die Vergleichsverhandlungen zum Luftreinhalteplan P.; auch sind sie im Beschluss des Ordnungs- und Verkehrsausschusses der Beklagten zur Festsetzung von Tempo 30 auf der B.-straße herangezogen worden (dieses Schreiben ist als Anlage 3 der Beschlussvorlage OVA/078/2022 beigefügt).

Ungeachtet der Frage, ob die im Schreiben vom 16. März 2023 getroffene Aussage des LANUV auch die dem Luftreinhalteplan 2022 zu Grunde gelegte Berechnung (siehe S. 75 des LRP) betrifft, vermag dieser Einwand nicht zu einem relevanten Fehler der Prognose zu führen, auf der der Luftreinhalteplan basiert. Die immissionsschutzrechtliche Luftreinhalteplanung ist nicht daran gekoppelt, dass an dem geplanten Geltungsbereich der in Frage stehenden Maßnahme exakt gleichlaufend eine Messstelle verortet ist bzw. eine Berechnung der Werte erfolgt. Ein solches Erfordernis widerspräche den Vorgaben zur Beurteilung der Luftqualität und Lage der Probenahmestellen für Messungen von Stickstoffdioxid (Anlage 3 zur 39. BImSchV in weitgehend wortgleicher Umsetzung von Anhang III zur RL 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa). Anlage 3 Abschnitt B Nr. 1 Buchst. f der 39. BImSchV, wonach Probenahmestellen möglichst auch für ähnliche Orte repräsentativ sein sollten, die nicht in ihrer unmittelbaren Nähe gelegen sind, widerspricht einer kleinräumigen Betrachtungsweise. Diese Bestimmungen verlangen vielmehr, dass die Probenahmestellen repräsentative Daten für Bereiche eines Gebietes oder eines Ballungsraumes liefern, die durch ein bestimmtes Verschmutzungsniveau gekennzeichnet sind.

Der an einer Probenahmestelle gemessene Wert beansprucht danach grundsätzlich über den Standort der Probenahmestelle hinaus Aussagekraft für die Luftqualität an vergleichbaren anderen Orten in dem Gebiet oder Ballungsraum.

Zudem handelt es sich bei der Luftreinhalteplanung um ein Gesamtkonzept aus zahlreichen Einzelmaßnahmen.

Dabei reicht die Überschreitung eines Grenzwertes an nur einer Probenahmestelle aus, um die Verpflichtung zur Erstellung eines Luftqualitätsplanes nach Art. 23 I der RL 2008/50 auszulösen.

Vor diesem Hintergrund aber ist die Entscheidung des Plangebers, die streitgegenständliche Maßnahme im räumlichen Geltungsbereich auf einen Abschnitt über den repräsentativen Abschnitt der konkreten Messstelle auszudehnen, nicht zu beanstanden.

(3) Auch die vorgetragenen Einwände gegen den gewählten Standort der Messgeräte des LANUV auf der B.-straße begründen keinen Prognosemangel. Ungeachtet des Umstandes, dass es auf Grund des entscheidungserheblichen Zeitpunktes für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Prognose - Planaufstellung im Juni 2022 - insofern allein auf den seinerzeit betriebenen Passivsammler des LANUV (Stations-Kennzeichen: DBIL) am Standort B.-straße 00 ankommen kann, kann nicht festgestellt werden, dass die Prognose auf Grund einer unsachgemäßen Standortwahl methodisch fehlerhaft erarbeitet worden sei oder auf unrealistischen Annahmen beruhe.

Der Luftreinhalteplan enthält eine Übersicht über die Messstandorte des LANUV im Untersuchungsgebiet zum Luftreinhalteplan X. (Anhang 6, S. 134 des LRP 2022) sowie eine Erläuterung über die Messverfahren der Messstellen, u. a. die Messung mittels Passivsammlern (S. 15 des LRP).

Für die Festlegung des Standortes von Probenahmestellen gelten gemäß § 14 Abs. 1 der 39. BImSchV die Kriterien der Anlage 3 der 39. BImSchV, mit Anforderungen an die kleinräumige Ortsbestimmung in deren Abschnitt C. Nach der Anlage 3 der 39. BImSchV Abschnitt C, 2. Unterabschnitt ist soweit möglich zu berücksichtigen, dass im Umfeld des Messeinlasses keine Hindernisse vorhanden sein dürfen, die den Luftstrom beeinflussen, das heißt, der Messeinlass soll einige Meter von Gebäuden, Balkonen, Bäumen und anderen Hindernissen entfernt sein. Soweit der Kläger vorträgt, dass die Messstelle wegen eines Schildes sowie eines Baumes nicht diesen Anforderungen entspreche, stellt dies die für das Bezugsjahr 2018 gemessenen und zu Grunde gelegten Werte nicht in Frage. Die benannten Anforderungen des Abschnittes C, 2. Unterabschnitt sind vorliegend erfüllt. Ausweislich der Dokumentation über die Messstation befinden sich der Baumstamm ca. 1,4 m und die Baumkrone einige Meter vom Passivsammler entfernt. Zu diesem Ergebnis kommt auch der TÜV-Bericht Nr.: 936/21246004/A (Bl. 92 ff. GA 6 L 1154/22). Zudem stellt der Bericht fest, dass eine Beeinflussung der Anströmung durch die unterhalb und oberhalb des Passivsammlers befindlichen Verkehrs- bzw. Hinweisschilder wenig wahrscheinlich sei.

Auch die Rügen bezüglich des Abstandes zur Fahrbahn sowie zur Kreuzung greifen nicht durch. Auf die Prognose durchgreifende Mängel sind auch insofern nicht erkennbar; vielmehr ist von der Einhaltung der Anforderungen des insofern relevanten Abschnittes C, 4. und 6. Unterabschnitt der Anlage 3 zur 39. BImSchV auszugehen. Insbesondere ist nach Unterabschnitt 6 soweit möglich zu berücksichtigen, dass verkehrsbezogene Probenahmestellen zur Messung höchstens 10 Meter vom Fahrbahnrand entfernt sein dürfen. Ausschlaggebend für die Positionsbestimmung - und die Ausübung des insofern zustehenden Ermessensspielraumes - ist danach der räumliche Bezug zur Emissionsquelle des Verkehrs, nicht ein räumlicher Zusammenhang mit Wohnungen oder sonstigen Aufenthaltsorten der lokalen Bevölkerung.

Zudem ist die Ausübung des eingeräumten Spielraumes durch Sinn und Zweck der Vorgaben der 39. BImSchV und des ihnen zu Grunde liegenden Unionsrechts gebunden. Der Standort der Probenahmestellen ist daher so zu wählen, dass die Gefahr unbemerkter Überschreitungen von Grenzwerten minimiert wird.

Vgl. im Hinblick auf die großräumige Ortsbestimmung von Probenahmestellen: EuGH, Urteil vom 26. Juni 2019 - C-723/17, Craeynest -, juris, Rn. 50; ferner im Hinblick auf die Messhöhe, mithin die kleinräumige Ortsbestimmung: BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2021 - 7 C 4.20 -, juris, Rn. 45, 52 f.; zudem BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2021 - 7 C 2.20 -, juris, Rn. 25.

Vor diesem Hintergrund sind - auf die Prognose durchgreifende - Ermessensfehler in Hinblick auf die Standortnähe zur Fahrbahn nicht ersichtlich.

Der durch Abschnitt C, 6. Unterabschnitt der Anlage 3 zur 39. BImSchV vorgesehene Mindestabstand von 25 m vom Fahrbahnrand verkehrsreicher Kreuzungen ist mit 64 m eingehalten. Ergänzend wird auch in Hinblick auf den Abstand zur Fahrbahn und Kreuzung auf den Bericht des TÜV, Bericht Nr.: 936/21246004/A, verwiesen (S. 22 des TÜV-Berichtes, Bl. 92 GA 6 L 1154/22), dessen Befund nicht durchgreifend in Frage gestellt wird.

(4) Auch der durch den Kläger im Rahmen des Beschwerdeverfahrens gegen den Eilbeschluss geäußerte Einwand, dass im Zeitpunkt des Planerlasses (24. Juni 2022) bereits das Unterschreiten der Werte auf der B.-straße sowie die positiven prognostischen Werte bekannt gewesen seien, greift nicht durch. Gemäß Abbildung 2.4.2.2/1 des Luftreinhalteplanes 2022 ist der Jahresmittelwert für Stickstoffdioxid (NO2) für die auf der B.-straße befindliche Messstation DBIL (P.-) 2020 und 2021 knapp eingehalten (S. 18 des LRP). Zugleich wird festgestellt, dass im Jahr 2020 die mit Verkehrsreduzierungen eingehergehenden Maßnahmen gegen die Covid-19 Pandemie den abnehmenden Trend verstärkt haben, der bezogen auf den Jahresmittelwert relativ gering sei. Im Jahr 2021 sei die NO2-Belastung auf einem vergleichbaren Niveau wie im Vorjahr geblieben. Ausweislich der im Luftreinhalteplan angeführten Tab. 2.4.2.2/1 betrug der NO2-Messwert an der Messstation des LANUV auf der B.-straße im Jahr 2020: 39 und im Jahr 2021: 40. Der zulässige Wert wurde damit im Jahr 2020 nur geringfügig unterschritten und im Jahr 2021 gerade eingehalten.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu bemängeln, dass als maßgebliches Bezugsjahr für den Luftreinhalteplan und auch in der Prognose für die Maßnahme M 7/144 durch den Beigeladenen das Jahr 2018 gewählt wurde. Dies wird - in methodisch nicht anzugreifender Weise - damit begründet, dass die Maßnahmen der Fortschreibung des Luftreinhalteplanes aus 2019 (Maßnahmenstufe 6) noch nicht wirksam waren (S. 23 des LRP 2022), die gezielt auf die Einhaltung der Grenzwerte dieses Luftschadstoffes abzielten (S. 11 des LRP 2022). Teil dieser Maßnahmenstufe 6 des Luftreinhalteplanes 2019 war die für die B.-straße als Testphase vorgesehene Umweltspur nach Maßnahme M 6/138. Im Prognosejahr 2021 wurden dagegen schon die Maßnahmen der Fortschreibung aus 2019 umgesetzt.

(5) Die im Luftreinhalteplan vorgesehene und von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Geschwindigkeitsreduzierung auf 30 km/h in dem genannten Abschnitt der B.-straße ist auch verhältnismäßig. Auch in diesem Zusammenhang ist maßgeblich zu beachten, dass die Luftreinhalteplanung ein komplexes Gesamtgefüge darstellt, die Maßnahme M 7/144 insofern nicht als isolierte Einzelmaßnahme betrachtet werden kann, und die gerichtliche Kontrolle auch der Verhältnismäßigkeit im benannten Sinne begrenzt ist.

(a) Die streitgegenständliche Maßnahme ist vor diesem Hintergrund zunächst geeignet, eine Reduzierung der Stickstoffdioxidwerte in der Luft zu bewirken. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass eine staatliche Maßnahme bereits dann als geeignet anzusehen ist, wenn durch sie eine Förderung des gewünschten Erfolges möglich ist oder sie einen Beitrag zu dessen Erreichen leistet. Eine vollständige oder gewiss eintretende Gefahrenabwehr ist nicht Voraussetzung. Es muss sich (nur) um einen "Schritt in die richtige Richtung" handeln.

Der Kläger vermag mit seinen die Geeignetheit der Maßnahme betreffenden Einwänden nicht durchzudringen.

Der Luftreinhalteplan 2022 legt ausführlich die Methodik und Ergebnisse einer Ursachenanalyse dar, die auf Grund der deutlichen Überschreitung des Messwertes in 2018 u. a. für den Messstandort DBIL (B.-straße) durchgeführt wurde (S. 38 ff. des LRP). Danach beträgt der Anteil des lokalen Straßenverkehrs in der B.-straße 33 % (vgl. S. 39 f. des LRP, Abb. 3.3/1). Dieser Anteil ist entgegen dem Vorbringen des Klägers keineswegs als gering einzustufen. Das Ansetzen an verkehrsrechtlichen Steuerungsmaßnahmen ist daher naheliegend.

In der Erläuterung zu Maßnahme M 7/144 ist dargelegt, dass durch diese Maßnahme unter Berücksichtigung der Abstände der signalisierten Knotenpunkte in diesem Bereich vor allem der Verkehrsfluss stadteinwärts mittels einer besseren Koordinierung ("Grüne Welle") optimiert wird. Die Tempo 30-Reduzierung dient mithin - wie auch die vorbereitenden Arbeiten der Beklagten zur Einführung der Geschwindigkeitsreduzierung im März 2021 und Neufestsetzung im Juni 2022 zeigen - der Verflüssigung des Verkehrs, um diesen möglichst konstant zu halten.

Die vorbereitenden Arbeiten der Beklagten enthalten ausführliche Erläuterungen zur bewirkten Verflüssigung des Verkehrs durch die Geschwindigkeitsreduzierung (vgl. die E-Mail des Amtes 00 der Beklagten vom 1. April 2022, Bl. 288 f. des VV der Beklagten, ferner zum Zwischenstand der Umsetzung Bl. 76 des VV). Hier wird dargelegt, dass Tempo 30 der tatsächlichen Geschwindigkeit entspreche. Es wird ferner überzeugend erläutert, dass durch Tempo 30 die Fahrzeuge ohne die schadstoffbelastenden Abbrems- und Anfahrtvorgänge durch die B.-straße gelenkt würden.

Vgl. auch in Anerkennung eines derartigen Zusammenhanges VG Berlin, Urteil vom 12. Dezember 2023 - 11 K 184/19 -, juris, Rn. 45.

Durch die Aufnahme der streitgegenständlichen Geschwindigkeitsbegrenzung in den Maßnahmenkatalog als Anlage 1 zum Vergleich und die ausdrückliche Bezugnahme in Maßnahme M 7/144 auf die bereits eingeführte Tempo 30-Reduzierung auf der B.-straße hat sich die Bezirksregierung P. des Beigeladenen die vorbereitenden Erwägungen der Beklagten vor Einführung der Geschwindigkeitsreduzierung zu eigen gemacht.

In Tabelle 6.1/6 NO2-Immissionen weist der LRP die Abschätzung der Wirkung der Maßnahmen mit Modellrechnung bezogen auf das Prognosejahr 2021, ausgehend vom Jahr 2018 für die B.-straße aus (S. 75 des LRP). Dabei sind alle Werte auf ganze Zahlen gerundet. Insofern weist die Abschätzung für die Maßnahme "Verflüssigung" keine Minderung in [μg/m³] gegenüber der Prognose für 2021 ohne Maßnahmen aus. Eine - wenn auch geringe - Minderung gegenüber dem Analysejahr 2021 wird jedoch ausdrücklich festgestellt (<1 %). Der Begriff "Verflüssigung" bezieht sich dabei - wie den vorbereitenden Unterlagen der Beklagten zu entnehmen ist - u. a. auf die Geschwindigkeitsreduzierung auf Tempo 30.

Mit der Annahme, die Reduktion der Höchstgeschwindigkeit sei zur Verringerung der Luftschadstoffbelastung jedenfalls bei bestimmten lokalen Gegebenheiten geeignet, bewegt sich der Plangeber somit innerhalb seines Gestaltungsspielraumes. Eines weitergehenden Nachweises für die reduzierende Wirkung der Tempo 30-Maßnahme bedurfte es insbesondere vor dem Hintergrund, dass diese Maßnahme nur einen Teil im Gesamtgefüge einer umfassenden Luftreinhalteplanung ist, nicht.

Überdies bestätigt die Stellungnahme des LANUV vom 16. März 2023 die Richtigkeit der seinerzeit auf Grundlage prognostischer Verkehrsdaten getroffenen Prognose, dass die Verflüssigung des Verkehrs - hier in Form der Tempo 30-Maßnahme - eine schafstoffreduzierende Wirkung hat. Denn auch wenn die in 2023 erstellte Berechnung unter Zugrundelegung tatsächlicher Verkehrsdaten abweichende Werte ermittelt, die nach ausdrücklicher Feststellung des LANUV nicht absolut zu betrachten sind, bleibt es bei einer festzustellenden reduzierenden Wirkung einer Tempo 30-Maßnahme. Dass das Ausmaß der Reduzierung in den einzelnen Streckenabschnitten unterschiedlich ausfällt, ist für die vorliegende Betrachtung einer umfassenden, ein Gesamtkonzept bildenden Luftreinhalteplanung unerheblich.

(b) Die angefochtene Geschwindigkeitsreduzierung auf Tempo 30 ist angesichts der bei Aufstellung des Luftreinhalteplanes zu Grunde gelegten Prognosewerte hinsichtlich der NO2-Belastung auch erforderlich, um die nach der 39. BImSchV zwingend zu beachtenden Grenzwerte sicher einzuhalten. Auch insofern kommt dem Plangeber ein Spielraum zu.

Soweit der Kläger auf eine bessere Abstimmung der Signalschaltungen an der Kreuzung O.-straße und der Kreuzung am Z. als milderes Mittel verweist, ist die Einschätzung des Planaufstellers nicht zu bemängeln.

Auch der Einwand, dass das Festhalten an Tempo 50 als ein milderes Mittel in Betracht komme, geht fehl. Die Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass in diesem Fall am Knoten U.-straße / Z. stärker dosiert werden müsste, um dieselbe lufthygienische Wirksamkeit zu erzielen. Dies hätte zur Folge, dass sich Rückstauereignisse auf der U.-straße entwickeln würden, die sich bis auf die Bundesautobahn A46 auswirken könnten. Diese Einschätzung, die der ursprünglichen Einführung der Geschwindigkeitsbegrenzung und damit auch den Vergleichsverhandlungen und der Aufnahme der Maßnahme M 7/144 zu Grunde liegt, ist nicht zu bemängeln.

Auch der Einwand, dass Verkehrsverbote als milderes Mittel in Betracht kämen und nicht hinreichend berücksichtigt worden seien, dringt nicht durch. Angesichts des gravierenden Eingriffes eines Verkehrsverbotes für die betroffenen Verkehrsteilnehmer und zu erwartender Verlagerungseffekte

bestehen erhebliche Zweifel daran, dass diese ein milderes und gleich geeignetes Mittel darstellen. Im Übrigen ist anzumerken, dass im Rahmen der städtischen Planung ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge sehr wohl als alternative Maßnahme in die Erwägungen einbezogen wurde (vgl. die Erwägungen der Beschlussvorlage OVA/078/2022). Im Rahmen der vorbereitenden Planung der Einführung der Geschwindigkeitsbegrenzung durch die Beklagte wurden ferner weitere alternative Maßnahmen einbezogen (u. a. eine Zuflussdosierung über die Ampelanlage mit dem Ziel einer DTV-Reduzierung in vergleichbarer Größenordnung wie die Umweltspur, evtl. in Kombination mit Tempo 30; der Umbau des Konzeptes der Umweltspuren, vgl. Bl. 52 des VV).

(c) Auch die in Bezug auf die Angemessenheit der Maßnahme M 7/144 des Luftreinhalteplanes vorgebrachten Rügen greifen nicht durch. Auf der letzten Prüfungsebene verlangt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dass die Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit nicht in unangemessenem Verhältnis zu den Gemeinwohlzwecken, denen die Grundrechtsbeeinträchtigungen dienen, stehen. Dies macht auch bei der Frage, ob eine verkehrsbeschränkende Maßnahme eine verhältnismäßige Maßnahme sein kann, eine Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne erforderlich.

Der übergeordnete Zweck der Einhaltung von Grenzwerten für Stickstoffdioxidimmissionen ist der Schutz der menschlichen Gesundheit. Zwar ist der Gesundheitsschutz ein überragend wichtiges Gemeinwohlziel mit Verfassungsrang. Danach besteht eine Pflicht des Staates, sich schützend und fördernd vor das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Gesundheit des Einzelnen zu stellen. Diese Pflicht ist allerdings nicht absolut. Soweit es dabei auf das Verhalten Dritter ankommt, werden derartige Schutzpflichten nur verletzt, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben oder auf einer unzureichenden Tatsachenermittlung oder unvertretbaren Einschätzungen beruhen.

Vor diesem Hintergrund ist die in Maßnahme M 7/144 des Luftreinhalteplanes vorgesehene Geschwindigkeitsbegrenzung nicht unverhältnismäßig im engeren Sinne. Die Entscheidung des Planaufstellers, die Geschwindigkeitsbegrenzung in ihrer Reichweite auf die B.-straße zu beziehen, wie sie zum 1. März 2021 eingeführt wurde, beschränkt angesichts des verfolgten Zweckes der einheitlichen Verflüssigung für die B.-straße und des verfolgten Gesundheitsschutzes nicht außer Verhältnis die Interessen der betroffenen Fahrer. Dass die Maßnahme insofern von dem Q. bis zur F.-straße reicht und damit über den Abschnitt der Messstationen hinausgeht, führt nicht zur Unangemessenheit der Maßnahme.

Ferner ist die planerische Entscheidung, die Maßnahme für alle Fahrer - ohne eine allgemeine Ausnahme etwa für E-Fahrzeuge - vorzusehen, auch unter Berücksichtigung von § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG nicht zu beanstanden. In Vorbereitung des Luftreinhalteplanes 2022 wurde entsprechend den Anforderungen dieser Norm eine fundierte Ursachenanalyse, auch in Bezug auf die B.-straße, durchgeführt (S. 38 ff. des LRP), die einen wesentlichen Verursachungsanteil des Straßenverkehrs ergab.

Vgl. Jarass BImSchG, 15. Aufl. 2024, BImSchG § 47 Rn. 33 unter Verweis auf BVerwG, EuGH-Vorlage vom 29. März 2007 - 7 C 9.06 -, juris, Rn. 26.

Eine Ausnahme innerhalb der Verursachergruppe (etwa für die benannten E-Fahrzeuge) brächte erkennbar praktische Probleme mit sich und würde die angestrebte Verflüssigung des Verkehrs auf der B.-straße nicht in gleichem Maße erreichen, ggf. sogar - vergleichbar mit den Erfahrungen unter der Umweltspur - konterkarieren. Die planerische Entscheidung, vor dem Hintergrund dieser Erfahrungen im Rahmen eines Gesamtkonzeptes von einer Ausnahme innerhalb dieser Verursachergruppe für einzelne Fahrzeuge abzusehen, überschreitet die Grenzen des zulässigen Gestaltungsspielraumes nicht; denn das Gesamtkonzept muss nicht nur diesen Standort, sondern auch etwaige Verlagerungseffekte auf andere Straßen sowie Verursachungsbeiträge des motorisierten Verkehrs zu anderen Schadstoffen in den Blick nehmen.

Auch die Entscheidung, keine zeitliche Begrenzung der Geschwindigkeitsbegrenzung vorzusehen, beschränkt die Interessen der betroffenen Fahrer im Interesse einer wirksamen Reduzierung der NO2-Immissionen und angesichts des hochrangigen Schutzgutes nicht außer Verhältnis, sondern verbleibt im Rahmen des zulässigen Spielraumes.

c) Den Straßenverkehrsbehörden steht bei der Umsetzung der im Luftreinhalteplan festgelegten Maßnahmen nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kein Ermessen zu. Denn der integrative, verschiedene Umweltschadstoffe und Verursachungsbeiträge berücksichtigende Ansatz des Luftreinhalteplanes würde verhindert, wenn einzelne Behörden nach eigenem Ermessen entscheiden könnten, ob und in welcher Weise sie den Plan befolgen.

Diese Bindung bezieht sich auch auf die räumliche Reichweite der in M 7/144 vorgesehenen Maßnahme (zwischen F.-straße und Q.).

B.Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit im Sinne von § 162 Abs. 3 VwGO, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, denn dieser hat im vorliegenden Verfahren keinen Klageabweisungsantrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG (Auffangwert) auf

5.000,00 Euro

festgesetzt.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200,00 Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_duesseldorf/j2025/3_K_1482_22_Urteil_20250701.html - DE:VGD:2025:0701.3K1482.22.00

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