Oberverwaltungsgericht NRW v. 24.06.2025: Verkehrsbeschränkungen auf Fahrradstraßen mit zugelassenem Kfz-Verkehr; Voraussetzungen nach § 45 Abs. 9 StVO

Das Oberverwaltungsgericht NRW (Beschluss vom 24.06.2025 - 8 B 97/25) hat entschieden:

Es bleibt offen, ob das Erfordernis einer qualifizierten Gefahrenlage auch für die Einrichtung von bloßen Verkehrsbeschränkungen an Fahrradstraßen gilt, auf denen Kfz-Verkehr durch Zusatzzeichen zugelassen worden ist.

Eine hohe Verkehrsbelastung auf einer Fahrradstraße mit zugelassenem Kfz-Verkehr kann besondere örtliche Verhältnisse i. S. v. § 45 Abs. 9 Sätze 1 und 3 StVO begründen und Beschränkungen des fließenden Verkehrs rechtfertigen.

Aus Bewertungen der örtlichen Unfallkommission können sich Anhaltspunkte für eine erhöhte Unfallgefahr ergeben.

(Leitsätze des Gerichts)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird Nr. 1 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 21. Januar 2025 geändert.

Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde ist auch begründet. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus, weshalb auch die Voraussetzungen für die vorläufige Anordnung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 und 3 VwGO, die Maßnahmen rückgängig zu machen, nicht gegeben sind. Die verkehrsrechtlichen Maßnahmen stellen sich nach den insofern zuvorderst zu berücksichtigenden Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei der im einstweiligen Rechtsschutz nur möglichen summarischen Prüfung zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung weder als offensichtlich rechtswidrig noch als offensichtlich rechtmäßig dar (dazu 1.). Bei der danach vorzunehmenden ergebnisoffenen Interessenabwägung ist ein Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin nicht erkennbar (dazu 2.).

1. Streitgegenstand sind, worauf bereits das Verwaltungsgericht zutreffend abgestellt hat, die durch Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen bekannt gegebenen verkehrsrechtlichen Anordnungen vom 8. und 18. Oktober 2024 in Gestalt der nachfolgenden ergänzenden Begründung des Vermerks vom 27. November 2024, nicht der Ratsbeschluss vom 29. November 2023. Dieser stellte nicht bereits selbst eine verkehrsrechtliche Anordnung dar, weil dessen Inhalt, "die Planung der Fahrradstraße Rüttenscheider Straße auf Grundlage der Variante 3c +1a (…) fortzusetzen und zur Umsetzung zu bringen", erkennbar nur die Basis für die nachfolgend konkretisierende Ausgestaltung durch die Verwaltung bilden sollte und nicht bereits aus sich heraus, auch nicht in Verbindung mit der in Bezug genommenen Darstellung der Planfälle 3c und 1a aus der Präsentation des Fachplanungsbüros vom 29. September 2023, das Aufstellen konkreter Verkehrsschilder an genau bestimmten Orten vorgibt.

Die angegriffenen verkehrsrechtlichen Maßnahmen unterliegen nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand - das heißt auf der Grundlage der von der Antragsgegnerin lediglich bruchstückhaft vorlegten, verschiedenen Verwaltungsvorgängen entnommenen Einzeldokumente, die den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Aktenführung,

kaum genügen dürften - keinen für eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinreichenden rechtlichen Bedenken. Dabei kann dahinstehen, ob diese, was die Antragsgegnerin auch im Beschwerdeverfahren bezweifelt, als Ermessensentscheidung unbeschadet ihrer Einbindung in ein Konzept für die gesamte Rüttenscheider Straße überhaupt isoliert angegriffen werden können. Mit Blick darauf, dass die Antragsgegnerin die angegriffenen Verkehrsregelungen in der nachgeschobenen Begründung der verkehrsrechtlichen Anordnungen im Vermerk vom 27. November 2024 ausdrücklich auf die vom Verwaltungsgericht in Betracht gezogene Ermächtigungsgrundlage des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 3 StVO gestützt und mit dem Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO begründet hat, kann ferner die von der Antragsgegnerin aufgeworfene Frage offen bleiben, ob das Erfordernis einer qualifizierten Gefahrenlage auch für die Einrichtung von bloßen Verkehrsbeschränkungen an Fahrradstraßen gilt, deren Anordnung - wenn nicht durch Zusatzzeichen etwas Abweichendes geregelt wird (vgl. Erläuterung Nr. 1 zu Zeichen 244.1 in der Anlage 2 Nr. 23 StVO) - mit einem Durchfahrverbot für sämtlichen Kfz-Verkehr verbunden ist.

Unter Berücksichtigung auch der von der Antragsgegnerin (erst) im Rahmen des Beschwerdeverfahrens ergänzend vorgelegten Unterlagen erscheint es jedenfalls nicht fernliegend, dass die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 3 StVO in tatsächlicher Hinsicht vorliegen (dazu a)). Ferner stellen sich auch die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin nicht als derart fehlerbehaftet dar, dass sie im Klageverfahren - auch unter Berücksichtigung von nach § 114 Satz 2 VwGO eröffneten Ergänzungsmöglichkeiten bis zur Entscheidung in der Hauptsache - offensichtlich keinen Bestand haben könnten (dazu b)).

a) Es spricht nach derzeitigem Sach- und Streitstand viel dafür, dass die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 und 3 StVO in tatsächlicher Hinsicht erfüllt sind.

Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen - vorbehaltlich der hier nicht entscheidungserheblichen Ausnahmen nach Satz 4 bis 6 - nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt (Absatz 9 Satz 3). Hierdurch wird § 45 Abs. 1 (bzw. Abs. 1a) StVO nicht ersetzt, sondern lediglich modifiziert.

Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO können insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z. B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein.

Das Vorliegen einer Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO bestimmt sich nicht alleine nach einem Aspekt, sondern wird von einer Gemengelage verschiedener Faktoren beeinflusst.

Ihre Annahme setzt nicht voraus, dass sich ein Schadensfall bereits realisiert hat. In den regelmäßig vorliegenden Fällen, dass es bei der Verkehrsbeschränkung bzw. dem Verkehrsverbot um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht, wird zudem auch eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit von § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis im Hauptsacheverfahren der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der letzten Tatsacheninstanz maßgeblich ist.

Ausgehend von diesen Maßgaben erscheint es mit Blick auf die im Beschwerdeverfahren vorgelegten Unterlagen nicht fernliegend, dass die Voraussetzungen einer qualifizierten Gefahr i. S. d. § 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 9 Sätze 1 und 3 StVO vorliegen. Insofern dürfte zunächst unter Berücksichtigung dieser Unterlagen eine örtliche Besonderheit in Form einer - jedenfalls mit Blick auf die Funktion der Rüttenscheider Straße als Fahrradstraße - hohen Verkehrsbelastung gegeben sein (dazu aa)). Auch liegen konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass dort eine überdurchschnittlich hohe Unfallgefahr besteht (dazu bb)). Ferner ist die Prognose der Antragsgegnerin, dass durch die mit den streitbefangenen Verkehrsregelungen beabsichtigte Reduzierung des Kfz-Verkehrs die Unfallgefahr gemindert werden kann, wiederum mit Blick auf im Beschwerdeverfahren vorgelegte Unterlagen, nicht offensichtlich fehlerhaft (dazu cc)).

aa) Auf der Rüttenscheider Straße dürften jedenfalls in Ansehung ihrer Funktion als Fahrradstraße besondere örtliche Verhältnisse in Form einer hohen Verkehrsbelastung bestehen. Die Antragsgegnerin hat insofern zutreffend - wenn auch erstmals im Beschwerdeverfahren - auf die Vorgaben in den Richtlinien zur Anlage von Stadtstraßen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen aus 2006 (RASt 06), dort S. 86, hingewiesen, wonach empfohlen wird, Fahrradstraßen in Erschließungsstraßen mit Belastungen bis etwa 400 Kfz/h einzusetzen. Diese Vorgabe dürfte auch ohne dahingehende Erläuterung im vorgenannten Text nicht nur dazu dienen sicherzustellen, dass der Radverkehr die auf Fahrradstraßen vorherrschende Verkehrsart darstellt, sondern gleichzeitig ebenso unter Sicherheitsaspekten relevant sein, weil eine größere Anzahl an Kraftfahrzeugen, die dieselbe Fahrbahn benutzen wie Fahrräder, mit Blick auf die Unterschiede beider Verkehrsarten naturgemäß auch das Risiko von (erheblichen) Unfällen steigert. Ferner trägt die Berücksichtigung dieser Empfehlung dem Umstand Rechnung, dass gemäß Anlage 2 Nr. 23 (Zeichen 244.1) StVO und den Vorgaben der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung zu § 40 StVO, Zeichen 2442. und 244.2, anderer Fahrzeugverkehr als Radverkehr eine Fahrradstraße grundsätzlich nicht benutzen darf und die mittels Zusatzzeichen erfolgende Zulassung von anderem Verkehr, insbesondere Kraftfahrzeugverkehr, eine Ausnahme darstellt, wobei Fahrradverkehr weder gefährdet noch behindert werden darf.

Dass der vorgenannte Empfehlungswert auf der Rüttenscheider Straße bis zur Einrichtung der angegriffenen Regelungen eingehalten wurde, ist nicht anzunehmen. So ergibt sich aus der ebenfalls im Beschwerdeverfahren als Anlage AG 15 vorgelegten Evaluation zum Verkehrskonzept Rüttenscheider Straße vom 17. Januar 2025 sowie einer als Anlage AG 19 vorgelegten Untersuchung, dass am 21. Juni 2022 im Rahmen einer Verkehrszählung in dem südlich der Zweigertstraße gelegenen Bereich der Rüttenscheider Straße innerhalb von 24 Stunden über 8.300 Kfz erfasst wurden. Dies wird auch durch eine als Anlage AG 17 vorgelegte detailliertere Aufstellung nach einzelnen Knotenpunkten und Straßenabschnitten bestätigt, wonach im unmittelbar südlich an diese Kreuzung anschließenden Bereich der Rüttenscheider Straße 8313 Kfz und in dem der Kreuzung Martinstraße/Franziskastraße anschließenden Bereich sogar 8.392 Kfz gezählt wurden.

Soweit die Antragstellerin meint, es handele sich bei den vorgenannten Unterlagen um unterschiedliche Zählungen an einem Tag und dies sei nicht nachvollziehbar, folgt dem der Senat nicht, weil sich beide Dokumente ersichtlich auf eine einzige Zählung beziehen. Insbesondere weichen die von der Antragstellerin hervorgehobenen Zahlen aus der Knotenpunktzählung im vorgenannten Bereich nur auf den ersten Blick von der als Anlage AG 19 vorgelegten Untersuchung, die eine Tagesbelastung von 8.350 Kfz benennt, ab; dieser Wert ergibt sich vielmehr dann, wenn man die beiden auf unterschiedliche Unterbereiche des maßgeblichen Abschnitts der Rüttenscheider Straße bezogenen Zahlenpaare der Knotenpunktzählung (4272 bzw. 4777 Fahrzeuge in Fahrtrichtung Innenstadt und 4041 bzw. 3.615 Fahrzeuge in die Gegenrichtung) addiert, sodann durch zwei teilt und rundet, um einen Durchschnittswert für den gesamten Streckenabschnitt zu erhalten. Warum die Zahl von 8.350 Kfz "unrealistisch hoch" sein soll, erklärt die Antragstellerin gleichfalls nicht, so dass dieser Einwand ebenso wie ihr Hinweis darauf, dass die Antragsgegnerin die Unterlagen zur Zählung erst spät vorgelegt habe - was im Übrigen nicht für die diese ebenfalls in Bezug nehmenden Dokumente des Fachplanungsbüros gilt - nicht dazu führt, von einer fehlenden Aussagekraft der Zahlen auszugehen.

Soweit die Antragstellerin die Frage aufgeworfen hat, ob im Rahmen der Verkehrszählung nicht Sondereffekte, namentlich ein erhöhtes Verkehrsaufkommen auf der Rüttenscheider Straße wegen verkehrsregulierender Maßnahmen auf der parallel verlaufenden Alfredstraße das Ergebnis verfälscht hätten, hat dem die Antragsgegnerin ausdrücklich dahingehend widersprochen, dass diese Maßnahmen (konkret: die "umweltsensitive Steuerung") am Tag der Verkehrszählung nicht aktiv gewesen seien. Demgegenüber ergibt sich aus der von ihr vorgelegten Anlage AG 19 zwar, dass während der Verkehrszählung eine baustellenbedingte Behinderung auf der Zweigertstraße in Fahrtrichtung Rüttenscheider Straße existierte, die von 2021 bis Frühjahr 2023 dauern sollte und durch die es zu Umfahrungen der Sperrung über die Martinstraße und Rüttenscheider Straße gekommen sein soll. Dass deswegen die erhobenen Zahlen nicht aussagekräftig wären, lässt sich dem Untersuchungsbericht aber nicht ohne Weiteres entnehmen, zumal Baumaßnahmen im Umfeld der im Zentrum einer Großstadt gelegenen Rüttenscheider Straße keine seltene und damit nicht zu berücksichtigende Ausnahme sein dürften. Dies wird auch aus dem Vortrag der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 26. Mai 2025 deutlich, wonach es bis Ende November 2024 auf der Alfredstraße in der Nähe der Kreuzung Alfredstraße/Zweigertstraße wiederum eine Baustelle gab, die den Abfluss des Verkehrs von der Klarastraße/Zweigertstraße behindert habe. Die weiteren Einwände der Antragstellerin gegen die Verkehrszählung - es habe sich um einen Hochsommertag mit 23 Grad gehandelt, es sei der erste Sommer nach den Corona-Lockerungen gewesen, in der Messe Gruga sei eine Messe durchgeführt worden und die von der Rüttenscheider Straße nach Osten abzweigende Annastraße sei wegen Dreharbeiten gesperrt gewesen - stellen deren Aussagekraft ebenfalls nicht durchgreifend in Frage. Es handelt sich entweder um Umstände, bei denen die Beeinflussung auf die Kfz-Zahlen nicht erkennbar ist, oder es geht - wie namentlich bei der Messeveranstaltung - um Ereignisse, die in einer Großstadt wiederum nicht so selten erscheinen, dass sie das Zähldatum als außergewöhnlichen Sonderfall charakterisieren. Nichts anderes ergibt sich für die von der Antragstellerin in Zweifel gezogene Quote von Fahrrädern am Gesamtverkehr, die für die Frage, ob der Anteil an Kfz-Verkehr in der Fahrradstraße zu hoch ist, nichts hergibt. Vor diesem Hintergrund ist auch der grundsätzliche Einwand der Antragstellerin, die Antragsgegnerin stütze sich bei ihrer Erfassung der Verkehrsdaten ausschließlich auf eine Prognose des Planungsbüros von 7.000 bis 12.000 Kfz pro Tag, bei der allerdings auch noch nicht abgeschlossene Projekte einbezogen würden, so dass es an einer den tatsächlichen Verhältnissen entsprechenden Zählung ohne diese Projekte fehle, nicht geeignet, die Annahme einer für eine Fahrradstraße hohen Verkehrsdichte durchgreifend in Frage zu stellen.

Der Senat folgt ferner der plausiblen Annahme der Antragsgegnerin, dass sich die Verkehrsbelastung nicht etwa auf 24 Stunden gleichmäßig verteilt, sondern der Empfehlungswert von 400 Kfz in Spitzenzeiten überschritten wird, was auch durch die Anlage AG 19 eine Bestätigung findet, wonach der Kfz-Verkehr in der Morgenspitze bei 500 und in der Abendspitze bei 650 Fahrzeugen pro Stunde gelegen hat.

Dafür, dass sich das Kfz-Verkehrsaufkommen seit der Zählung bis zum Inkrafttreten der Maßnahmen im Jahr 2024 wesentlich geändert hätte, liegen für den Senat ebenfalls keine Anhaltspunkte vor.

bb) Es bestehen auch konkrete Hinweise auf eine gesteigerte Unfallgefahr auf der Rüttenscheider Straße. Hierzu kann mit der Antragsgegnerin jedenfalls auf den Umstand verwiesen werden, dass die beiden Knotenpunkte Rüttenscheider Straße/Klarastraße/Zweigertstraße und Rüttenscheider Straße/Martinstraße/Franziskastraße, zwischen denen die Geschäftsadressen der Antragstellerin liegen, zwei sogenannte Unfallhäufungsstellen nach Nr. 2 des gemeinsamen Runderlasses des Ministeriums des Inneren und des Ministeriums für Verkehr NRW vom 10. Juni 2021 ‑ 414-61.0504 bzw. III B 3 58.91.16 - darstellen (als UHS 71 bzw. UHS 240). Schon der Begriff der Unfallhäufungsstelle zeigt, dass es sich um Stellen handelt, die über dem Durchschnitt liegende Unfallzahlen aufweisen. Dies wird auch aus den Erläuterungen der Geschäftsstelle der örtlichen Unfallkommission in ihrer Stellungnahme vom 31. Januar 2025 und den auf Nachfrage des Senats ergänzten Ausführungen vom 5. Mai 2025 deutlich. Diese auf der Grundlage des vorgenannten Runderlasses eingesetzte Kommission ist mit Blick auf die in Nr. 1.4 des Erlasses genannte Aufgabe, die Verkehrsunfallentwicklung ständig zu beobachten, das Verkehrsunfallgeschehen auszuwerten sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit zu beraten bzw. zu beschließen, als fachkundig einzuschätzen. Danach stellen beide Knotenpunkte jedenfalls nach der Drei-Jahres-Betrachtung gemäß Nr. 2 des vorgenannten Runderlasses i. V. m. Anlage 3, dort der Tabelle 1, Unfallhäufungsstellen dar, weil mindestens fünf Verkehrsunfälle unter Beteiligung von Fußgängern/Radfahrern oder Elektrokleinfahrzeugen mit Leichtverletzten stattgefunden hätten, wobei dieser Wert bei der UHS 240 mit zwölf Unfällen sogar um mehr das Doppelte überschritten wird. Dem dürfte nicht entgegenzuhalten sein, dass der letztgenannte Knotenpunkt, wie das Verwaltungsgericht meint, außerhalb des vorliegend relevanten Abschnitts der Rüttenscheider Straße liege. Denn die von der Antragstellerin angegriffenen Verkehrsregelungen sind zwar nicht dort, sondern weiter nördlich verortet, sollen aber auch an diesem Knotenpunkt noch für eine Reduzierung des aus nördlicher Richtung kommenden Verkehrs sorgen, während es an einer eigenen Begrenzung für die Einfahrt in die Rüttenscheider Straße fehlt.

cc) Schließlich bestehen auch Anhaltspunkte dafür, dass das Verkehrsaufkommen ursächlich für die Unfallhäufigkeit an den beiden Knotenpunkten gewesen ist und damit die Prognose trägt, dass durch dessen Verringerung die Unfallgefahr vermindert wird. In der Stellungnahme der Unfallkommission vom 31. Januar 2025 wird diesbezüglich angegeben, dass seit Einrichtung der angegriffenen Maßnahmen, also ab dem 14. Oktober 2024, bis einschließlich Dezember 2024 und damit einem Zeitraum von immerhin zweieinhalb Monaten beide Unfallhäufungsstellen nicht weiter auffällig geworden seien, so dass davon ausgegangen werden könne, dass das Verkehrsaufkommen in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem Unfallgeschehen stehe und sich dessen durch die verkehrlichen Maßnahmen erreichte Reduzierung auf der Rüttenscheider Straße positiv ausgewirkt habe. Der gegenteilige Vortrag der Antragstellerin, es sei im November 2024 aufgrund der Verdrängung des Verkehrs in Nebenstraßen zu mehreren Unfällen an den Kreuzungen Martinstraße/Rüttenscheider Straße und Rüttenscheider Straße/Klarastraße sowie Zweigertstraße/Alfredstraße gekommen, wird demgegenüber nicht näher substantiiert, zumal für eine Relevanz dieser Unfälle i. S. e. Zuordnung zu einem Unfallschwerpunkt eine gewisse Schwere und Anzahl erforderlich wäre. Auf welche Erkenntnisquellen sich die Antragstellerin in diesem Zusammenhang bezieht, hat sie nicht aufgezeigt, so dass der diesbezügliche Vortrag nach gegenwärtigem Sachstand nicht weiter aufklärbar erscheint. Auch der weitere Hinweis, die streitgegenständliche Beschilderung sei lediglich drei Monate in Kraft gewesen und im Winter sei ohnehin mit weniger Fußgänger- und Radverkehr zu rechnen, ist mit Blick darauf, dass ausweislich der Daten der zu den beiden Unfallschwerpunkten aufgenommenen Unfälle beim UHS 71 jedenfalls ein Unfall im Januar und beim UHS 240 je ein Unfall im Januar, Februar und November sowie je zwei Unfälle im Oktober und Dezember stattgefunden haben, nicht überzeugend. Denn danach ergibt sich die Einordnung als Unfallschwerpunkt jedenfalls auch aus Unfällen in der kälteren Jahreshälfte.

Ferner wird die Einschätzung der Unfallkommission nicht durch die Erwägung des Verwaltungsgerichts in Frage gestellt, es sei nicht festzustellen, dass die in den beiden Protokollen der Unfallkommission zu den Unfallhäufungsstellen beschriebenen Unfälle auf eine besondere Gefährdung der Radfahrer hindeuteten, weil nur beim UHS 240 zwei Unfälle eine Rad- und Pkw-Beteiligung aufwiesen, und die beim UHS 71 beschriebenen Unfälle entweder auf der Unaufmerksamkeit einzelner Verkehrsteilnehmer beruhten oder sich als typische Kreuzungsunfälle darstellten, die beim Abbiegevorgang entstehen. Der Senat neigt zu der Auffassung, dass ein gesteigertes Risiko von Unfällen auf einer Fahrradstraße, die auch anderen Verkehrsteilnehmern offen steht, nicht allein auf einer Gefährdung des Radverkehrs beruhen muss, und dass hinsichtlich der Unfallursachen - auch entgegen der Annahme der Antragstellerin - nicht allein darauf abgestellt werden kann, ob im Rahmen der Unfallbeschreibung auf eine Ursächlichkeit (gerade) des Verkehrsaufkommens abgestellt wird. Vielmehr beruhen Unfälle, wie bereits dargelegt, in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) als auch objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch dann, wenn als Unfallursache die Unaufmerksamkeit einzelner Verkehrsteilnehmer oder Fehler beim Abbiegevorgang beschrieben werden, bedeutet dies daher nicht, dass entsprechende Defizite nicht durch die Quantität des Verkehrsaufkommens und hierdurch bedingte Faktoren wie Hektik, Stress und Enge begünstigt werden können. Vielmehr erscheint es im Gegenteil plausibel, dass ein (zu) hohes Verkehrsaufkommen für die vorgenannten Fehler zumindest förderlich ist, ohne dass es insoweit einer ausdrücklichen Erwähnung bei der Beschreibung des jeweiligen Unfallhergangs bedarf. Nur ergänzend ist daher darauf hinzuweisen, dass durch die Möglichkeit einer Wiederherstellung der angegriffenen Maßnahmen aufgrund des Beschlusses des Senats Gelegenheit besteht, bis zur Entscheidung in der Hauptsache die weitere Unfallentwicklung an den beiden beschriebenen Knotenpunkten zu beobachten, um zu prüfen, ob die Prognose der Antragsgegnerin fortgesetzt bestätigt wird.

b) Auch mit Blick auf die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin ist derzeit nicht eindeutig davon auszugehen, dass das Klageverfahren voraussichtlich Erfolg haben wird.

Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 und 3 i. V. m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Anders als in Bezug auf das Vorliegen der rechtssatzmäßigen Voraussetzungen für eine Verkehrsbeschränkung nach § 45 Abs. 1, Abs. 9 StVO, das der vollständigen gerichtlichen Kontrolle unterliegt, besteht hinsichtlich des Ob und Wie des Eingreifens ein nur beschränkt nachprüfbarer Ermessensspielraum.

Vgl. König, in: Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 45 StVO Rn. 28d.

Das ihr zukommende Ermessen hat die Antragsgegnerin durch den auch im Gerichtsverfahren in Bezug genommenen Vermerk vom 27. November 2024 begründet. Eine solche nachträgliche Begründung der Ermessensentscheidung war hier nicht nach Maßgabe des § 114 Satz 2 VwGO begrenzt (dazu aa)). Sie ist auch im Übrigen nicht offensichtlich rechtlich zu beanstanden (dazu bb)).

aa) Für den Vermerk vom 27. November 2024 gilt nicht die Grenze des § 114 Satz 2 VwGO. Danach kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen; eine komplette erstmalige Ausübung des Ermessens oder eine Änderung der maßgeblichen Erwägungen, wenn der Sache nach eine neue Ermessensentscheidung nachgeschoben wird, ist demgegenüber ausgeschlossen.

Vorliegend ist diese Vorschrift mit Blick auf den Vermerk vom 27. November 2024 nicht verletzt. Wie die Beschwerde zutreffend geltend macht, handelt es sich hierbei nicht um eine Ergänzung von Ermessenserwägungen im gerichtlichen Verfahren, sondern lediglich um die Nachholung der bislang unterbliebenen schriftlichen Begründung der Ermessensentscheidung, bei der zudem der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. November 2024 in dem vorangegangenen Eilverfahren 14 L 1721/24 berücksichtigt wurde. Entsprechend bezieht der Vermerk auf S. 3 f. u. a. den aus Anlass dieses Rechtsstreits geschlossenen Vergleich ein und nimmt das vorgenannte Verfahren generell zum Anlass, die vom Verwaltungsgericht bereits dort gerügte fehlende Darlegung einer Gefahr näher zu begründen. Mit Blick darauf, dass bei Dauerverwaltungsakten, wie sie eine Verkehrsregelung darstellt, die Behörde gehalten ist, die Regelung fortlaufend "unter Kontrolle" zu halten,

war danach hier eine Ergänzung der bereits zum damaligen Zeitpunkt erlassenen Anordnungen möglich, die im hiesigen gerichtlichen Verfahren zu berücksichtigen ist.

bb) Die im Rahmen dieses Vermerks dargelegten Erwägungen sind nicht offensichtlich rechtsfehlerhaft; soweit einzelne Punkte problematisch sein sollten, erscheint es jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass diese im laufenden Klageverfahren noch gemäß § 114 Satz 2 VwGO geheilt werden können.

(1) Dem Vermerk des Straßenverkehrsamts vom 27. November 2024 lässt sich entnehmen, dass das Straßenverkehrsamt - über die dem Ratsbeschluss vom 29. November 2023 zugrunde liegenden, im Einzelnen nicht dokumentierten Erwägungen hinaus - Ermessen ausgeübt und die Entscheidung für die hier streitbefangenen Regelungen begründet hat.

Dass die Antragsgegnerin mit ihrem Vermerk neben der Darstellung des Sachverhalts auch ihre Ermessensausübung dokumentieren wollte, ergibt sich nicht nur aus dem Vortrag im gerichtlichen Verfahren, sondern wird auch unmittelbar aus dem Vermerk selbst deutlich, wenn dort etwa die Rede davon ist, dass "das öffentliche Interesse gegenüber dem Interesse Einzelner überwiegt". Hierdurch wird erkennbar, dass die Verwaltung die verschiedenen gegenläufigen Interessen abgewogen und ihr daher der Entscheidungsspielraum bei der Anordnung verkehrsregelnder Maßnahmen auch im Kontext des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO bewusst gewesen ist.

(2) Es ist ferner nicht anzunehmen, dass die Antragsgegnerin in letztlich für ihre Ermessensentscheidung erheblicher Weise von falschen Tatsachenannahmen ausgegangen ist. Namentlich wird ausdrücklich auf eine erhebliche Verkehrsbelastung der Rüttenscheider Straße und Gefährdungen für alle Verkehrsteilnehmer abgestellt, also diejenigen Gründe, die wie vorstehend ausgeführt voraussichtlich die Voraussetzungen der in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage stützen können. Zur Begründung einer qualifizierten Gefahr i. S. d. § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO wird maßgeblich auf die beiden Unfallhäufungsstellen verwiesen, hinsichtlich derer es auch nach Auffassung des Senats nicht fernliegend ist, dass diese die Annahme einer qualifizierten Gefahr tragen können. Der zusätzliche Verweis auf die Unfalldaten für die gesamte Fahrradstraße betreffend die Jahre 2022-2024, bei denen, wie das Verwaltungsgericht festgestellt hat, ein Vergleich mit durchschnittlichen Unfallzahlen auf einer solchen Strecke fehlt, um ein über eine allgemeine Gefahr hinausgehendes besonderes Risiko begründen zu können, ist hierbei einerseits wegen des ersichtlich nur ergänzenden Charakters ("zeigt zusätzlich noch einmal"), andererseits der Möglichkeit der Nachschärfung dieses Gesichtspunkts im Rahmen des Hauptsacheverfahrens kein Grund, von einem voraussichtlichen Erfolg der Klage auszugehen. Dass, wie das Verwaltungsgericht weiterhin beanstandet, nicht dargelegt werde, inwieweit die angeordneten Abbiegegebote die konkret zur Begründung herangezogenen Unfälle verhindert hätten, ist ebenfalls unschädlich, da aus dem Vermerk jedenfalls folgt, dass die Antragsgegnerin von einer Reduzierung der Unfallrate durch einen Rückgang der Verkehrsbelastung ausgeht. Gegen eine solche Prognose ist, wie gezeigt, jedenfalls nach dem aktuellen Sachstand nichts zu erinnern. Angemerkt sei gleichwohl, dass sich unter den vorgelegten Schriftstücken keine ausdrückliche Stellungnahme der Polizei zur Einschätzung und Bewertung der hier getroffenen verkehrsrechtlichen Anordnung findet.

Zweifeln ausgesetzt ist zwar die Aussage, dass die Rüttenscheider Straße bei hohem Verkehrsaufkommen auf der Alfredstraße (B 224) auch als Ausweichstrecke diene. Tatsächliche Grundlagen, also Untersuchungen zu Ziel- und Quellverkehr, die diese Annahme belegen, wurden nicht vorgelegt. Der Gesamtzusammenhang der Begründung und der ersichtlich bloß ergänzende Charakter dieser Annahme ("Darüber hinaus...") deuten allerdings darauf hin, dass diese Annahme kein wesentliches Begründungselement für die anschließende Ermessensausübung darstellt. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass die Behörde im Rahmen des Hauptsacheverfahrens diesen Mangel noch heilt.

(3) Die Entscheidung der Antragsgegnerin überschreitet auch nicht ersichtlich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens und ist namentlich nicht als offenbar unverhältnismäßig zu bewerten.

Insoweit kann ein Antragsteller nur verlangen, dass seine eigenen Interessen ohne Rechtsfehler abgewogen werden mit den Interessen der Allgemeinheit und anderer Betroffener, die für die Einführung der Verkehrsbeschränkung sprechen.

Bei der Überprüfung, ob die Behörde das ihr zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat, ist ferner zu berücksichtigen, dass aufgrund der hohen Anforderungen an die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 1 und 3 StVO das Ermessen stark eingeschränkt ist. Bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 3 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, ist in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet.

Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Dabei ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht.

Dem Einwand eines von der verkehrsregelnden Anordnung Betroffenen, der qualifizierten Gefahrenlage könne auch mit einem milderen Mittel begegnet werden, muss dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann nachgegangen werden, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hat. Das meint nicht die Verteilung der weiterhin bei der Behörde liegenden Darlegungslast, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind.

Ausgehend hiervon ist eine Ermessensüberschreitung wiederum jedenfalls nicht offensichtlich festzustellen. Die Rüge des Verwaltungsgerichts, es fehle an einer Auseinandersetzung mit anderen zur Unfallvermeidung zur Verfügung stehenden Mitteln, ist zwar nachvollziehbar, zumal die für die vom Planungsbüro vorgestellte Variante "3c + 1a" bzw. die gegen die anderen Varianten sprechenden Erwägungen in den vorgelegten Aktenstücken nicht im Einzelnen dokumentiert sind. Indessen drängt sich aus Sicht des Senats eine entsprechende Alternative nach gegenwärtigem Erkenntnisstand nicht ohne Weiteres auf. Hinsichtlich der von der Antragstellerin im Rahmen des Beschwerdeverfahrens benannten Variante, wonach die Antragsgegnerin die Durchfahrtsbeschränkungen mittels Zusatzzeichen auf bestimmte Spitzenstunden hätte beschränken können, hat die Antragsgegnerin nachvollziehbar erwidert, dass bei einer am Tag mehrmals wechselnden Geltung der Durchfahrtsbeschränkungen die Gefahr erheblicher Verwirrung bei den Verkehrsteilnehmern bestehe, diese kaum kontrollierbar wäre und letztlich auch die Belastung der Antragstellerin durch Umwege jedenfalls nicht zu den klassischen Liefer- bzw. den populären Tageszeiten mit erhöhter Verkehrsbelastung vermindern würde. Dass vor diesem Hintergrund die von der Antragsgegnerin stattdessen angeordnete zeitlich unbegrenzte Beschränkung sachfremd und damit unvertretbar ist, ist für den Senat nicht ersichtlich. Gleiches gilt für den weiteren Einwand, statt verkehrsregelnder Maßnahmen auf der Rüttenscheider Straße sei es angezeigt gewesen, die Verkehrsregulierung durch intelligente Ampeln auf der parallel verlaufenden Alfredstraße in den Blick zu nehmen, die im Fall kritischer Luftwerte für verkürzte Grünphasen mit Staubildung sorgten und dadurch die Verkehrsteilnehmer animierten, u. a. auf die Rüttenscheider Straße auszuweichen, was mit Blick auf die Zweckrichtung der hier angegriffenen Regelungen widersprüchlich sei. Denn durch das angegriffene Verkehrskonzept auf der Rüttenscheider Straße soll deren Nutzung als Durchfahrtstraße generell verhindert werden, so dass eine erhöhte Kfz-Belastung auch mit Blick auf etwaige Ausweichbestrebungen von der Alfredstraße im Fall schlechter Luftwerte reduziert würde und eine Widersprüchlichkeit der beiden Regelungen danach nicht besteht.

Das Rechtsabbiegegebot von der Rüttenscheider Straße auf die Christophstraße in Höhe der Rüttenscheider Straße 74a stellt sich auch nicht deswegen als unverhältnismäßig dar, weil eine identische Regelungswirkung schon von den beiden ebenfalls aufgestellten Verkehrszeichen "Verbot der Einfahrt" (Zeichen 267) erreicht wird, die die daneben nur möglichen Varianten einer Einfahrt nach links in die Dorotheenstraße und eine fortgesetzte Fahrt geradeaus auf der Rüttenscheider Straße ohnehin unterbinden. Auch unter Berücksichtigung des vorgehend benannten Erforderlichkeitsvorbehalts für verkehrliche Regelungen ist insofern der Vortrag in der Beschwerdebegründung nachvollziehbar, wonach für den vom Norden auf der Rüttenscheider Straße kommenden Verkehrsteilnehmer wegen des Versatzes zwischen der Christophstraße und der nachfolgenden Dorotheenstraße das Abbiegeverbot (auch) in die letztgenannte Straße erst erkennbar sei, wenn er den Einmündungsbereich der Christophstraße zumindest zum Teil bereits passiert habe, so dass die zusätzliche Beschilderung dazu diene, insoweit notwenige Korrekturmaßnahmen wie Wendemanöver und Rückwärtsfahrten im Einmündungsbereich der Christophstraße zu vermeiden und damit Gefahrensituationen vorzubeugen. Unabhängig davon wäre im Übrigen auch nicht ersichtlich, welches Interesse die Antragstellerin an der Aufhebung einer Regelung haben könnte, deren Inhalt durch zwei andere (rechtmäßige) Regelungen der Sache nach wiederholt wird.

Schließlich wird durch die vorgelegten Unterlagen deutlich, dass die Antragsgegnerin bemüht gewesen ist, die Auswirkungen des Verkehrskonzepts für die Anlieger der Rüttenscheider Straße gering zu halten und allen relevanten Interessen in möglichst großem Umfang Geltung zu verschaffen, so dass auch die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne keinen offensichtlichen Bedenken unterliegt. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Beschwerde insoweit auf die im Vermerk ebenfalls in Bezug genommenen Planungsunterlangen und damit auch die Beispielsbetrachtungen der Folien zur Informationsveranstaltung vom 3. November 2023 verwiesen, wobei konkret für die Antragstellerin der Umweg für die An- oder Abfahrt zu ihren Geschäften bzw. - wie sie ebenfalls geltend macht - zur Erledigung von Besorgungen bei einer Fahrt über die zur Rüttenscheider Straße westlich parallel verlaufende Alfredstraße und einem anschließenden Einbiegen in die B.-straße nur etwa 400 Meter beträgt; für die Rückfahrt, egal ob Richtung Norden oder Süden, ergeben sich danach keine Veränderungen und kann die Rüttenscheider Straße wie bisher genutzt werden. Auch wenn man hierbei mit der Antragstellerin unterstellt, dass im Vergleich zur bisherigen Strecke bei der Hinfahrt mehr Ampeln passiert werden müssen, so dass sich eine Fahrzeitverlängerung von nicht unter 5 bis 7 Minuten ergebe, wäre dies mit Blick auf das Ziel der angegriffenen Verkehrsregelungen, nämlich Unfälle zu vermeiden, die auch zu erheblichen Gefahren hinsichtlich Leib und Leben führen können, nicht als unverhältnismäßig zu bewerten. Ungeachtet dessen spricht gegen die Annahme einer unverhältnismäßigen Belastung auch, dass sich zeitliche Verzögerungen dieses Ausmaßes ohnehin in einem im großstädtischen Straßenverkehr von den Verkehrsteilnehmern regelmäßig einzukalkulierenden Rahmen bewegen. Soweit die Antragstellerin in ihrer Klageschrift vom 4. Dezember 2024 zusätzlich befürchtete Umsatzeinbußen für ihre Geschäfte geltend gemacht hat, hat sie diese trotz der Geltung der Maßnahmen für mehrere Monate nachfolgend nicht näher belegt, zumal der hierauf bezogene Hinweis, dass ihre Kunden bisher überwiegend mit dem eigenen Pkw über die Rüttenscheider Straße angereist seien, insoweit ins Leere geht, als dies nach dem Verkehrskonzept der Antragsgegnerin weiterhin möglich bleiben soll.

2. Stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage danach nicht als zugunsten der Antragstellerin bereits vorgezeichnet dar, führt auch eine ergänzende Interessenabwägung nicht zum Überwiegen ihres Aussetzungsinteresses. Insofern ist bei den Fällen der gesetzlichen Sofortvollzugsanordnung zu beachten, dass hier der Gesetzgeber einen grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses angeordnet hat und es deshalb besonderer Umstände bedarf, um eine hiervon abweichende Entscheidung zu rechtfertigen.

Solche besonderen Umstände sind vorliegend nicht ersichtlich. Für die Antragstellerin ergeben sich durch die angefochtenen Regelungen namentlich Erschwernisse mit Blick auf Umwege mit dem Kfz, die - wie dargelegt - nur wenige hundert Meter bzw. wenige Minuten betragen. Demgegenüber dienen die verkehrsrechtlichen Maßnahmen der Verkehrssicherheit und damit Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer als gewichtigen Rechtsgütern. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen, wenngleich für die Verkehrsteilnehmer jedenfalls in der Anfangszeit gewöhnungsbedürftigen Verkehrsregelungen ihrerseits zu Gefahren für Verkehrsteilnehmer, insbesondere für die besonders vulnerablen Gruppen (Radfahrer und Fußgänger) führen, drängen sich nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht auf. Der Bericht der Unfallkommission vom 31. Januar 2025 hebt hervor, dass die bisherigen Unfallhäufungsstellen nach Umsetzung der verkehrsrechtlichen Anordnungen nicht wieder auffällig geworden seien; Hinweise auf neu entstandene Unfallhäufungs- oder Gefahrenstellen ergeben sich jedenfalls aus diesem Bericht nicht.

Die Entscheidung, ob die Antragsgegnerin von der hiermit eröffneten Möglichkeit, die Verkehrsregelung wieder in Vollzug zu setzen, Gebrauch macht oder diese - worauf die Pressemitteilung des Oberbürgermeisters vom 29. Januar 2025 deutet - einer nochmaligen inhaltlichen Überprüfung unterzieht, fällt in den, wie ausgeführt, weiten Entscheidungsspielraum der Verwaltung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG in Orientierung an Nr. 46.15 des Streitwertkatalogs 2013. Danach ist für die Anfechtung verkehrsregelnder Anordnungen der Auffangwert heranzuziehen, wobei der Senat die angegriffenen Maßnahmen im Kreuzungsbereich Rüttenscheider Straße/KIarastraße/Zweigertstraße und diejenigen bei der Einmündung Christophstraße zusammenfassend mit 5.000,- Euro bewertet, weil sie insgesamt das Ziel verfolgen, den Pkw-Verkehr im Bereich der Rüttenscheider Straße zwischen den Knotenpunkten Rüttenscheider Straße/KIarastraße/Zweigertstraße und Rüttenscheider Straße/Martinstraße/Franziskastraße zu verringern. Der vorgenannte Betrag war sodann mit Blick auf den vorläufigen Charakter des Verfahrens in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 1 Alt. 1 des Streitwertkatalogs auf die Hälfte zu reduzieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/ovg_nrw/j2025/8_B_97_25_Beschluss_20250624.html - DE:OVGNRW:2025:0624.8B97.25.00

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