Verwaltungsgericht Minden v. 16.08.2024: Zustimmungspflicht für Toranlage an Kreisstraße: Kriterien für Ortsdurchfahrt und Versagung der Zustimmung

Das Verwaltungsgericht Minden (Urteil vom 16.08.2024 - 9 K 2707/22) hat entschieden:

Die Ablehnung der Zustimmung der Straßenbaubehörde nach § 25 Abs. 1, Abs. 2 StrWG NRW für die Errichtung einer Toranlage an einer Kreisstraße ist rechtswidrig, wenn die Voraussetzungen einer Ortsdurchfahrt nach § 5 Abs. 1 StrWG NRW nicht vorliegen und keine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten ist. Eine geschlossene Ortslage im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW setzt eine zusammenhängende Bebauung voraus, bei der unbebaute Grundstücke die bebauten nicht um eine Vielzahl übertreffen. Die Zustimmung darf nur bei einer konkreten Gefahrenbeurteilung unter Einbeziehung aller Umstände des Einzelfalls versagt werden, wobei kein Entscheidungsspielraum besteht und eine ins Gewicht fallende Veränderung der Verkehrssituation nicht vorliegen muss.

(Orientierungssatz, nicht amtlich)

Siehe auch
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr
und
Oeffentlicher und nichtoeffentlicher Verkehr

Tenor:

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 25. August 2022 verpflichtet, den Antrag des Klägers vom 8. Juni 2022 für die Errichtung einer Toranlage im Bereich der Zufahrt auf dem Grundstück Gemarkung G01 in G. unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte und der Beigeladene je zur Hälfte. Ihre außergerichtlichen Kosten tragen die Beklagte und der Beigeladene jeweils selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Gründe:

Das Verfahren war nicht zum Teil einzustellen, weil von einer konkludenten teilweisen Klagerücknahme auszugehen ist; vielmehr ist in der mündlichen Verhandlung erstmals eine Konkretisierung des angekündigten Klageantrags erfolgt.

Die auf Neubescheidung des Antrags auf nachträgliche Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Toranlage gerichtete, gemäß § 42 Abs. 1 2. Fall VwGO zulässige Verpflichtungsklage ist begründet.

I. Die Ablehnung des Antrags auf Erteilung einer Baugenehmigung mit Bescheid der Beklagten vom 25. August 2022 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1, Satz 2 VwGO. Der Kläger hat einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags vom 8. Juni 2022, eingegangen bei der Beklagten am 24. Juni 2022.

Der Ablehnungsbescheid der Beklagten ist rechtswidrig, weil die nach § 25 Abs. 1, Abs. 2 StrWG NRW erforderliche Zustimmung durch den Beigeladenen zu Unrecht versagt wurde und eine Ablehnung des Bauantrags aus diesem Grund deshalb nicht erfolgen durfte.

1. Die Baugenehmigung bedurfte zwar einer Zustimmung der Straßenbaubehörde nach § 25 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW (a)), diese hat ihre Zustimmung jedoch zu Unrecht versagt (b)).

a) Nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 StrWG NRW bedürfen Baugenehmigungen außerhalb der Ortsdurchfahrten der Zustimmung der Straßenbaubehörde, wenn bauliche Anlagen jeglicher Art längs der Landesstraßen, Radschnellverbindungen des Landes und Kreisstraßen in einer Entfernung bis zu 40 m errichtet, erheblich geändert oder anders genutzt werden sollen. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Bei der Toranlage handelt es sich um eine bauliche Anlage jeder Art im Sinne des § 25 Abs. 1 StrWG NRW, die längs an einer Kreisstraße außerhalb der Ortsdurchfahrten in einer Entfernung bis zu 40 m errichtet wird.

Bei der B.-straße (K 17) handelt es sich um eine Kreisstraße; das Vorhabengrundstück liegt auch außerhalb der Ortsdurchfahrt.

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Landesstraße oder Kreisstraße oder Radschnellverbindung des Landes, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmt ist. Eine geschlossene Ortslage ist nach § 5 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW der Teil des Gemeindebezirks, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist, wobei einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung den Zusammenhang nicht unterbrechen.

Ob ein Bebauungszusammenhang im Sinne einer geschlossenen Ortslage vorliegt, ist nicht nach den Kriterien zu ermitteln, die für die Annahme eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB entscheidend sind. Insbesondere kommt es nicht darauf an, ob die einzelnen Anliegergrundstücke in einem Bebauungszusammenhang stehen. Vielmehr sind die Grenzen der Ortsdurchfahrt regelmäßig nach den gröberen Umrissen des örtlichen Bebauungsbereichs zu bestimmen, wo dieser sich gegenüber dem freien Gelände absetzt.

Der Begriff der geschlossenen Ortslage stellt auf die tatsächlich vorhandene Bebauung ab. Die Grenzen sind häufig fließend, wenn die geschlossene Ortslage in lose Streubebauung übergeht. Wo die unbebauten Grundstücke in der Zahl die bebauten Grundstücke übertreffen, kann nicht von geschlossener Ortslage gesprochen werden.

Vgl. Hengst/Majcherek, in: Hengst/Majcherek, StrWG NRW, Stand: 9.2022, § 5, Anm. 2.1.

Gemessen an diesen Maßstäben verläuft die B.-straße im Bereich des klägerischen Grundstücks außerhalb der geschlossenen Ortslage. Der Teil der B.-straße, an der die Toranlage errichtet wurde, liegt nicht in einem Teil des Gemeindebezirks, der in zusammenhängender Bauweise bebaut ist. Vielmehr ist entlang der B.-straße nur vereinzelt Bebauung zu finden. Es handelt sich dabei um lose Streubebauung, da die einzelnen bebauten Grundstücke keinen Bebauungszusammenhang bilden. Zwar liegt das Vorhabengrundstück an einer Stelle der B.-straße, an der mehrere aneinander angrenzende Grundstücke bebaut sind; insgesamt übertreffen die unbebauten Grundstücke in der Zahl die bebauten Grundstücke jedoch um eine Vielzahl. Zwischen den - insgesamt nur wenigen - bebauten Grundstücken entlang der B.-straße liegen Freiflächen und Felder, die die Umgebung aufgrund ihrer Größe prägen. Es entsteht dadurch kein Eindruck der Zusammengehörigkeit der bebauten Grundstücke.

b) Die zuständige Straßenbaubehörde - das Kreisstraßenbauamt des Beigeladenen - hat die Erteilung der Zustimmung jedoch zu Unrecht verweigert. Die Zustimmung darf nach § 25 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW nur versagt oder mit Bedingungen und Auflagen erteilt werden, wenn eine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs zu erwarten ist oder Ausbauabsichten sowie Straßenbaugestaltung dies erfordern.

Es ist nach § 25 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW eine konkrete Gefahrenbeurteilung unter Einbeziehung aller Umstände des Einzelfalls erforderlich, wobei der Straßenbaubehörde dabei kein Entscheidungsspielraum eröffnet ist.

Es genügt deshalb die Feststellung, dass die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs durch das Bauvorhaben beeinträchtigt werden kann. Hierbei ist auf die durchschnittlichen Verkehrsverhältnisse und den durchschnittlichen Fahrer abzustellen. Die Zustimmung ist zu versagen, wenn die erkennbare Möglichkeit besteht, dass das Bauvorhaben zu einer Beeinträchtigung der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs führen kann.

Vgl. Majcherek, in: Hengst/Majcherek, StrWG NRW, Stand: 10.2022, § 25, Anm. 3.17.

Maßgeblich ist, wie sich die örtlichen Verhältnisse im Bereich der öffentlichen Straße derzeit tatsächlich darstellen. Zu berücksichtigen sind dabei der Ausbauzustand, die durchschnittliche tägliche Verkehrsmenge und die allgemeine Vorbelastung der Straße mit Zufahrten, Einfahrten, Ausfahrten, Anhaltevorgängen und Busverkehr.

Eine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs ist unter Berücksichtigung der derzeit vorliegenden örtlichen Gegebenheiten nicht zu erwarten. Die Toranlage führt wegen der bereits vorhandenen Vorbelastung zu keiner ins Gewicht fallenden Veränderung der Verkehrssituation (aa) und auch unter Berücksichtigung der "Richtlinie zum passiven Schutz an Straßen durch Fahrzeug-Rückhaltesysteme" ist eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht zu erwarten (bb).

aa) Bei der B.-straße handelt es sich zwar um eine einspurige Kreisstraße ohne Seitenstreifen und ohne Geschwindigkeitsbegrenzung. Allerdings lässt sich im Bereich des klägerischen Grundstücks keine komplexe Verkehrssituation vorfinden. Die B.-straße verläuft in der näheren Umgebung der Toranlage in gerader Strecke. Darüber hinaus geht die Kammer aufgrund des Vortrags der Beteiligten davon aus, dass auf der Kreisstraße kein hohes Verkehrsaufkommen herrscht und es in dem Straßenabschnitt nicht häufig zu Unfällen kommt.

Durch die Errichtung der Toranlage an diesem geraden Streckenabschnitt der B.-straße ist weder ein erhöhtes Auffahrrisiko ((1)) noch ein erhöhtes Kollisionsrisiko ((2)) durch die Errichtung der Toranlage für den Durchschnittsfahrer zu erkennen.

(1) Ein erhöhtes Risiko aufeinander auffahrender Kraftfahrzeuge ist nicht zu erkennen. Aufgrund des geraden und ebenen Streckenverlaufs ist ein abbremsendes und in die Einfahrt einfahrendes Fahrzeug von der Straße aus von Weitem zu erkennen. Zudem wird der Abbiegevorgang durch das Öffnen der Toranlage nicht erheblich verzögert. Bei der Einfahrt auf ein Grundstück ist die Geschwindigkeit ohnehin deutlich zu reduzieren. Zudem muss das Tor nicht per Hand geöffnet werden, sondern öffnet sich automatisiert mittels eines Senders. Dadurch kann die Einfahrt ohne - oder nur mit geringer - zeitliche Verzögerung erfolgen.

Ungeachtet dessen wäre - selbst wenn die Toranlage trotz des Senders die Einfahrt auf das Grundstück verzögern würde und dadurch das Risiko von Auffahrunfällen erhöhen sollte - dies unbeachtlich. Denn der Verkehr ist auf dem zu betrachtenden Teil der B.-straße durch die bereits vorhandenen Zufahrten, Einmündungen kleiner Straßen und die zwei Bushaltestellen allgemein so sehr mit Einfahrt-, Ausfahrt- und Anhaltevorgängen belastet, dass für den Straßenbenutzer die Toranlage keine ins Gewicht fallende Veränderung der Verkehrssituation darstellt. Die umliegenden Grundstücke sind mit einem Zaun oder einer Mauer bebaut, die zur B.-straße ausgerichtet sind. Die Grundstückseinfahrten sind allesamt mit Toren bebaut, die per Hand zu öffnen und zu schließen sind. Demnach ist in diesen Fällen u.U. ein Halten und Aussteigen erforderlich, bevor in die Grundstückseinfahrten eingefahren werden kann. Selbst wenn die Fläche vor den Toren groß genug wäre, dass ein Kraftfahrzeug dort halten könnte, erfordere die Einfahrt dennoch ein Abbremsen und eine erhebliche Geschwindigkeitsreduzierung. Zudem befindet sich in der unmittelbaren Umgebung auf beiden Straßenseiten eine Bushaltestelle, jeweils ohne eigene Haltefläche. Die die Bushaltestelle anfahrenden Schulbusse müssen deshalb auf der Straße halten und stellen somit ein - angesichts des geraden und ebenen Straßenverlaufs wenngleich nur geringes - zusätzliches Risiko für Auffahrunfälle da.

(2) Ein erhöhtes Risiko von der Straße abzukommen und mit der Toranlage zu kollidieren, ist aufgrund des geraden Streckenverlaufs ebenfalls nicht zu erwarten. Es ist nicht zu erkennen, weshalb der zu betrachtende Durchschnittsfahrer bei durchschnittlicher Verkehrsbelastung in dem Bereich der streitigen Toranlage von der Straße abkommen sollte. Die Straße verläuft ausweislich frei verfügbarer Luft- und Lichtbilder (insbesondere Google Streetview) in einer Strecke von ca. 1,7 km gerade und relativ eben. Die Toranlage befindet sich auch innerhalb dieses geraden Streckenverlaufs. In östlicher Richtung befindet sich die erste Kurve in ca. 400 m Entfernung von der Toranlage, in westlicher Richtung in ca. 1,3 km Entfernung. Zudem ist die Straße asphaltiert und größere Straßenschäden sind auf dem im Internet frei verfügbaren Karten- und Bildmaterial sowie auf den von den Beteiligten eingereichten Lichtbildern nicht zu erkennen.

Selbst wenn die Toranlage durch ihren Standort das Risiko von Aufprallunfällen erhöhen sollte, wäre dies hier ebenfalls unbeachtlich. Denn in der näheren Umgebung befindet sich bereits Bebauung, die ebenfalls Gefahrensituationen eröffnen, sodass von einer Vorbelastung an der zu betrachtenden Strecke auszugehen ist. Die umliegenden Grundstücke verfügen alle über eine zur Straße ausgerichteten Mauer bzw. einen zur Straße ausgerichteten Zaun, die jedenfalls teilweise so massiv wirken, dass nicht davon auszugehen ist, dass sie von einem abkommenden Fahrzeug umgefahren werden. Darüber hinaus stehen in der näheren Umgebung Bäume an der Außenkante der B.-straße und nah an der Straße errichtete Gebäude. So befindet sich das zur B.-straße 57 gehörige Nebengebäude ohne irgendwelche den Aufprall abfangenden Hindernisse in einem Abstand von ca. 5 m zur Außenkante der B.-straße. Auch das Wohngebäude auf dem Grundstück mit der postalischen Anschrift B.-straße 41 ist nur ca. 5,50 m von der Straße entfernt. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb das Tor eine höhere Gefahrenquelle darstellen soll als die sich nah an der Straße befindlichen massiven Hauswände.

bb) Auch unter Heranziehung der "Richtlinie zum passiven Schutz an Straßen durch Fahrzeug-Rückhaltesysteme" lässt sich eine erwartete konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs nicht feststellen.

Das Kreisstraßenbauamt verweigerte die Zustimmung nach § 25 Abs. 1, Abs. 2 StrWG unter Verweis auf die "Richtlinie zum Anprallschutz von Fahrzeugen" mit der Begründung, dass die Toranlage einen Abstand von 7,5 m zur Kreisstraße nicht einhalte. Die Richtlinie kann als technisches Regelwerk zwar ein Indiz dafür sein, ob eine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs - dies ist der Prüfungsumfang im Rahmen von § 25 Abs. 2 StrWG NRW - zu erwarten ist, sie kann allerdings keine direkte Anwendung finden.

Eine direkte Anwendung der Richtlinie scheidet aus. Es handelt sich bei der Richtlinie um ein technisches Regelwerk, das von einem gemeinnützigen Verein, der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, herausgegeben wird. Diese Richtlinie ist - anders als beispielsweise die TA Lärm - keine auch für Gerichte verbindliche normenkonkretisierende Verwaltungsvorschrift. Denn diese sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dadurch gekennzeichnet, dass sie - was hier nicht der Fall ist - auf der Grundlage einer entsprechenden Ermächtigung (vgl. § 48 BImSchG) unbestimmte Rechtsbegriffe des Gesetzes durch generelle Standards konkretisieren, die entsprechend der Art ihres Zustandekommens ein hohes Maß an wissenschaftlich-technischem Sachverstand verkörpern und zugleich auf abstrakt-genereller Abwägung beruhende Wertungen des hierzu berufenen Vorschriftengebers zum Ausdruck bringen.

Vgl. BVerwG, vom 21. Januar 2021 - 7 C 9.19 -, juris, Rn. 22, vom 20. Dezember 1999 - 7 C 15.98 -, juris, Rn. 11, und vom 28. Oktober 1998 - 8 C 16.96 -, juris, Rn. 17.

Die vom Beigeladenen herangezogene Richtlinie kann deshalb allenfalls im Rahmen der Prognoseentscheidung als normeninterpretierende Verwaltungsvorschrift zur Beurteilung herangezogen werden, ob eine konkrete Beeinträchtigung der Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs im Sinne des § 25 Abs. 2 StrWG NRW zu erwarten ist.

Allerdings ist selbst unter Berücksichtigung der "Richtlinie zum passiven Schutz an Straßen durch Fahrzeug-Rückhaltesysteme" eine solche konkrete Beeinträchtigung nicht zu erwarten. Auch bei Beachtung der Richtlinie besteht eine erhebliche Vorbelastung in dem zu betrachtenden Streckenabschnitt der B.-straße, sodass keine ins Gewicht fallende Veränderung der Straßensituation durch die Errichtung der Toranlage vorliegt.

Die Kammer vermag nicht zu erkennen, weshalb die Heranziehung der Richtlinie dem Auffahr- oder Kollisionsrisiko eine höhere Bedeutung zukommen lassen und die Vorbelastung der Straße hinter diesen Risiken zurücktreten lassen soll. Die Berücksichtigung der Richtlinie kann keine andere Wertung als die des § 25 Abs. 2 StrWG NRW hervorrufen. Auch unter Berücksichtigung eines nach der Richtlinie notwendigen Abstands von 7,50 m gibt es in der näheren Umgebung der Toranlage eine erhebliche Vorbelastung. Alle Grundstücke verfügen über eine Mauer oder einen Zaun, die einen Abstand von 7,50 m zur Außenkante der B.-straße nicht einhalten. Zudem befinden sich entlang der Straße Bäume, eine Bushaltestelle und zwei massive Gebäude, die ebenfalls den nach der Richtlinie erforderlichen Abstand nicht einhalten. Letztlich bestätigt die Richtlinie nur das, was offensichtlich ist, nämlich, dass die Toranlage grundsätzlich ein Hindernis darstellt, was eine Verkehrsgefährdung begründet. Sie verhält sich aber nicht zu den weiteren im Rahmen der Prüfung der Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs einzubeziehenden Gegebenheiten der örtlichen Verhältnisse, namentlich des Ausbauzustands und der Vorbelastung der Straße.

Abgesehen davon sieht die Richtlinie unter Ziffer 3.1 Abs. 5 vor, dass dort, wo aufgrund der örtlichen Situation Fahrzeug-Rückhaltesysteme nicht den Regellösungen dieser Richtlinie entsprechen können, Lösungen vorzusehen sind, die das unter den gegebenen Umständen bestmögliche Schutzniveau erreichen können. Ein entsprechender Schutz kann somit an Stellen, an denen die Errichtung eines Fahrzeug-Rückhaltesystems nicht möglich ist, auch durch andere Lösungen, wie beispielsweise eine - angesichts der hier vorzufindenden örtlichen Gegebenheiten mit straßennaher Bebauung, mehreren Zufahrten und zwei Bushaltestellen ohne Haltebucht und ohne Fußgängerübergang schon ohne die hier streitgegenständliche Toranlage naheliege - Geschwindigkeitsreduzierung erreicht werden.

2. Hat die Beigeladene damit die Zustimmung nach § 25 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW zu Unrecht versagt, durfte die Beklagte die Ablehnung der beantragten Baugenehmigung nicht auf die fehlende Zustimmung stützen. Weil die Beklagte aber die weitere Zulässigkeit des Vorhabens nicht geprüft hat und auch die Kammer die Fragen insbesondere der bauplanungs- und bauordnungsrechtlichen Zulässigkeit angesichts dazu fehlender Antragsunterlagen, namentlich eines Lageplans und von Ansichten und Schnitten, nicht abschließend beurteilen kann, mithin die Kammer die Sache auch nicht selbst spruchreif machen konnte, war die Beklagte hier - wie vom Kläger in der mündlichen Verhandlung klarstellend beantragt - unter Heranziehung der zum sog. "steckengebliebenen Genehmigungsverfahren" entwickelten Grundsätze nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zur Neubescheidung des Antrags unter Berücksichtigung der Rechtsauffassungen des Gerichts zu verpflichten.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Quelle: Rechtsprechungsdatenbank NRWE, nrwe.justiz.nrw.de/ovgs/vg_minden/j2024/9_K_2707_22_Urteil_20240816.html - DE:VGMI:2024:0816.9K2707.22.00

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